N° 3270/2020 R.G.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI FORLÌ
– SEZIONE CIVILE –
Il Tribunale, in persona del Giudice Istruttore dott. Danilo Maffa, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di 1° grado iscritta al n° 3270 del Ruolo Generale degli Affari Contenziosi
Civili dell'anno 2020 avente ad oggetto “Altre controversie di diritto amministrativo”, promossa dalla in persona del legale rappresentante pro Parte_1 tempore, con sede in Roma, via Alberto Bergamini n° 50, c.f. , rappresentata e P.IVA_1 difesa giusta procura alla lite in atti – anche disgiuntamente tra loro – dagli avv.ti Giuseppe
Pizzonia, Luisa Torchia, Laura Trimarchi e Francesco Giovanni Albisinni, elettivamente domiciliata in Forlì, viale Domenico Bolognesi n° 19, presso lo studio dell'avv. Carlotta
Bandini del foro di Forlì-Cesena, - attrice contro il
, in persona del Sindaco pro tempore, Controparte_1 con sede in Savignano sul ON (FC), piazza Borghesi n° 9, c.f. , P.IVA_2 rappresentato e difeso giusta procura alle liti in atti dall'avv. Daniela Gori del foro di Urbino, elettivamente domiciliato in Urbino (PU), via Gasparini n° 1/A, presso lo studio del predetto difensore, - convenuto
e contro la in persona del funzionario responsabile pro tempore, n.q. di Concessionaria CP_2 dei servizi di accertamento e riscossione del Canone di Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche (COSAP), dell'Imposta Comunale sulla Pubblicità (ICP) e dei Diritti sulle
Pubbliche Affissioni (DPA) del , con sede in Sorso (SS), Controparte_1 via Gramsci n° 28, p.i. , rappresentata e difesa giusta delega in atti dall'avv. P.IVA_3
Daniela Gori del foro di Urbino, elettivamente domiciliata in Urbino (PU), via Gasparini n°
1/A, presso lo studio del suddetto difensore,
- convenuta
1

CONCLUSIONI: Con “note di trattazione scritta” depositate in data 12 novembre 2024 l'attrice ha rassegnato le seguenti conclusioni: «voglia l'Ill.mo Parte_1
Tribunale, respinta ogni contraria eccezione istanza e deduzione: (i) accertare in capo alla
Società la mancanza dell'obbligo di pagamento del COSAP in relazione agli avvisi di accertamento in epigrafe, ed in ogni caso annullare, disapplicare e/o dichiarare inefficaci gli atti stessi: - per inapplicabilità del canone sui terreni di proprietà del Demanio dello Stato;
- per carenza del presupposto applicativo del canone;
- per insussistenza dei presupposti di legge;
- in subordine, in ragione dell'esenzione di cui all'art. 26, lett. a), del Reg. Com.; (ii) in subordine, nella denegata ipotesi di debenza del canone: - disporre la riduzione del canone sulla base della tariffa di € 4,85/mq, ai sensi dell'art. 21 del Reg. Com.; - applicare il canone sulla corretta determinazione delle superfici;
- disapplicare la maggiorazione del 50% accertata per l'anno 2014; (iii) disapplicare in ogni caso le sanzioni irrogate: - per l'omessa denuncia contestata per l'anno 2014; - per omesso versamento per gli anni dal 2015 al 2020 per violazione del principio di legalità; - per esistenza di una causa di esclusione della responsabilità; (iv) in subordine, nella denegata ipotesi di debenza delle sanzioni, statuire l'esecuzione “frazionata” delle stesse ai sensi dell'art. 1, comma 792, Legge n. 160/2019; (v) con condanna al rimborso delle somme indebitamente versate nelle more del presente giudizio;
(vi) con vittoria di spese ed onorari».
Con “Note di trattazione scritta ai sensi dell'art. 127 ter cpc” depositate in data 13 novembre 2024 il convenuto ha concluso nei seguenti Controparte_1 termini: “Voglia l'Ill.mo Tribunale adito, contrariis reiectis: In via preliminare/pregiudiziale:
- accertare e dichiarare la carenza di legittimazione passiva del Controparte_1
essendo la società (quale appaltatrice del servizio di accertamento e di
[...] CP_2 riscossione delle imposte comunali, giusto contratto di appalto inter partes), ad avere assunto la potestà impositiva, divenendo essa l'unico soggetto con legittimazione passiva a CP_2 resistere all'impugnazione degli avvisi di accertamento, e per l'effetto estromettere il
[...] dal presente giudizio, con spese di lite da porsi a carico della Controparte_1 attrice;
In ogni caso, nel merito: - accertare e dichiarare legittimo l'operato della società
- accertare e dichiarare legittimi, validi e pienamente efficaci gli avvisi di CP_2 accertamento impugnati, con tutte le conseguenze di legge. - respingere ogni domanda e/o eccezione avversaria, per tutto quanto partitamente dedotto nei paragrafi di cui alla narrativa che precede;
Con vittoria di spese e competenze”. Con “Note di trattazione scritta ai sensi dell'art. 127 ter cpc” depositate anch'esse in data
13 novembre 2024, la convenuta ha concluso nei seguenti termini: “Voglia l'Ill.mo CP_2
Tribunale adito, contrariis reiectis: In via principale, nel merito: - accertare e dichiarare legittimo l'operato della società - accertare e dichiarare legittimi, validi e CP_2 pienamente efficaci gli avvisi di accertamento impugnati, con tutte le conseguenze di legge. - respingere ogni domanda e/o eccezione avversaria, per tutto quanto partitamente dedotto nei precedenti scritti difensivi;
Con vittoria di spese e competenze”.
MOTIVI IN FATTO E IN DIRITTO DELLA DECISIONE
Con atto di citazione iscritto a ruolo in data 10 novembre 2020 e ritualmente notificato alle controparti evocava in giudizio il Parte_1 Controparte_3
[..
[...] e la chiedendo di accertare – con riferimento alla società attrice –
[...] CP_2
l'insussistenza dell'obbligo di pagamento del COSAP in relazione agli avvisi di accertamento nn. 43639-43640-43641-43642-43644-43645-43646, datati 11 agosto 2020 e pervenuti il giorno 8 settembre 2020, emessi dalla per conto del CP_2 Controparte_1 nei confronti della stessa società attrice ai fini del pagamento del canone per
[...]
l'occupazione degli spazi ed aree pubbliche (COSAP) in relazione agli anni dal 2014 al 2020, per l'importo complessivo a titolo di canone, interessi e sanzioni di € 83.007,00, ed in ogni caso di annullarli, disapplicarli e/o dichiararli inefficaci. Con i succitati atti, nello specifico, era stata contestata alla società odierna attrice l'occupazione abusiva dello spazio sovrastante le strade comunali (in specie: la via ON DE, la via ON ST e la via
ZO) con i viadotti dell'Autostrada A14 - Adriatica. Più nel dettaglio: - per l'anno
2014 è stata contestata l'«omessa dichiarazione» ai fini COSAP, con applicazione sul canone ritenuto dovuto di una indennità/maggiorazione del 50% ed irrogazione di una sanzione nella misura del 100%; - per gli anni 2015-2016-2017-2018-2019-2020 è stato invece contestato l'«omesso versamento» del con irrogazione di una sanzione nella misura del 30%. CP_4
Parte attrice domandava in via principale di accertare la totale inapplicabilità del canone previsto dalla disciplina COSAP al caso di specie, illustrando ampiamente molteplici motivi che – nella tesi attorea – dimostrano la non ricorrenza del necessario presupposto impositivo, ponendo a fondamento della propria domanda di accertamento negativo una molteplicità di argomentazioni di natura giuridica e fattuale. In via subordinata, nella denegata ipotesi di debenza del canone, ne chiedeva la riduzione per l'asserita erronea quantificazione del canone accertato per contrasto con l'art. 21 del Regolamento Comunale in materia di COSAP e, in secondo luogo, per una errata determinazione delle superfici;
parimenti, chiedeva di disapplicare in ogni caso le sanzioni erogate illustrando i motivi della domanda sul punto;
in via di ulteriore subordine, nella denegata ipotesi di debenza delle sanzioni irrogate, ne chiedeva l'esecuzione frazionata ai sensi dell'art. 1 co. 792 della legge n° 160/2019.
In sostanza, per compendiare l'articolata e composita pluralità delle argomentazioni difensive attoree, è d'uopo riferire che la società attrice sostiene in primo luogo l'assenza del presupposto impositivo in quanto alcuni dei terreni interessati dalle occupazioni in contestazione risulterebbero intestati al e quindi non sarebbero Controparte_5 appartenenti al in secondo luogo, e più in generale, secondo parte attrice Controparte_6 difetterebbe il presupposto impositivo in quanto lo spazio soprastante la strada comunale non apparterrebbe (più) al demanio e/o patrimonio indisponibile del in quanto la CP_1 costruzione dell'autostrada, con la conseguente pianificazione delle aree soggette agli attraversamenti (ivi inclusi i pontoni che realizzano l'occupazione di soprasuolo de qua), sarebbe riconducibile a una sovraordinata volontà statale che, nello specifico, travolgerebbe la capacità impositiva dell'ente territoriale: per effetto della predetta legge statale, in ordine agli spazi destinati alla realizzazione della rete autostradale, quindi, l'ente locale avrebbe perso ogni potere a seguito delle predette determinazioni dello Stato per la costruzione dell'infrastruttura autostradale;
tanto più che, sempre secondo la tesi propugnata dalla società attrice, il concessionario autostradale agirebbe come mero esecutore della volontà dello Stato di realizzare il servizio pubblico autostradale, essendo privo di quella volontà di occupazione a proprio beneficio che è presupposto essenziale per l'applicazione della ne CP_4
3 deriverebbe la non configurabilità di una concessione da parte del a vantaggio CP_1 dell'attrice, già titolare di una concessione da parte dello Stato incompatibile con il titolo abilitativo in questione, e di conseguenza la radicale assenza nel caso di specie di qualsiasi ipotesi di occupazione abusiva e senza titolo, fattispecie su cui si basano gli avvisi di accertamento ricevuti dalla Infine, la società attrice da un lato Parte_1 asserisce che l'appartenenza delle autostrade al Demanio dello Stato comporterebbe la non debenza del canone per l'esenzione prevista dal regolamento comunale per le occupazioni effettuate dallo Stato, rimanendo irrilevante che la gestione del sistema autostradale – pur a vocazione demaniale – sia affidata al concessionario che ne trae legittimo profitto;
dall'altro deduce che l'applicazione dell'istituto del COSAP alla fattispecie in esame implicherebbe una inammissibile duplicazione del canone a fronte delle somme che la stessa attrice è già tenuta a pagare all'Erario in osservanza di obblighi di legge e della convenzione, poiché un soggetto pubblico già riceve una remunerazione per la concessione rilasciata per l'utilizzo del suolo pubblico.
In relazione alle domande subordinate, parte attrice evidenzia che per gli anni in contestazione il canone è stato quantificato sulla base di una tariffa pari ad € 14,88/mq calcolata applicando alla tariffa “ordinaria” corrispondente ad € 8/mq per le strade di 1a categoria il coefficiente moltiplicatore di 1,86 previsto per le occupazioni permanenti di spazi soprastanti il suolo (€ 8 x 1,86 = € 14,88), eccependo che le occupazioni accertate con gli avvisi in epigrafe si riferiscono a strade classificabili come di 2a categoria, per le quali la tariffa
“ordinaria” è invece pari ad € 2,61. In via ulteriormente subordinata, la società attrice sostiene l'inapplicabilità della maggiorazione del 50% per l'abusività dell'occupazione, constatata con l'avviso riferito all'annualità 2014, per mancanza del verbale di contestazione richiesto dal regolamento comunale;
asserisce infine parte attrice l'illegittimità delle sanzioni irrogate per omessa denuncia ed omesso versamento, in ragione della violazione del principio di legalità, segnatamente dell'art. 4 della legge n° 689/1981 e dell'art. 63 del d.lgs. n° 446/1997.
Le parti convenute si costituivano con separate comparse depositate entrambe in data 8 aprile 2021 e contestavano integralmente la fondatezza nel merito di ogni e qualsivoglia tesi avversaria, argomentando diffusamente a sostegno delle proprie posizioni processuali;
eccepivano in particolare la manifesta infondatezza di quanto sostenuto dall'attrice alla luce dell'ormai unanime orientamento circa l'imponibilità delle occupazioni del demanio e del patrimonio indisponibile dei Comuni, determinato dai cavalcavia autostradali sovrastanti le strade comunali;
i convenuti deducevano inoltre l'assenza di un titolo concessorio comunale idoneo a legittimare l'occupazione di sovraspazi comunali, realizzata mediante i cavalcavia autostradali, la cui mancanza renderebbe abusiva o “di fatto” la predetta occupazione;
invero, tale atto non sarebbe riconducibile alla concessione statale di cui la società attrice è titolare, trattandosi di concessione del tutto diversa da quella legittimante l'occupazione del soprasuolo comunale;
ravvisavano inoltre l'irrilevanza del richiamo alla disciplina delle c.d. fasce di rispetto autostradali, in rapporto alla verifica circa la sussistenza o meno dei presupposti impositivi del COSAP, rappresentati dall'occupazione di sovraspazi comunali, comunque operata dai viadotti autostradali, oltre all'inconferente richiamo al regime del sedime autostradale;
le parti convenute evidenziavano altresì l'irrilevanza del profilo inerente alla diversità tra la concessione autostradale (mediante la quale lo Stato abilita il soggetto privato
4 alla progettazione, realizzazione e gestione della rete autostradale) e quella comunale
(attraverso la quale l'ente pubblico locale può concedere a terzi il godimento del suolo o del soprasuolo di sua competenza); ciò in quanto non sussisterebbe un tertium genus di occupazione accanto a quella autorizzata dal essendo presente unicamente CP_1
l'occupazione di fatto, nell'ambito della quale sarebbe annoverabile quella del concessionario autostradale;
i convenuti sottolineavano inoltre l'inutile ripetitività dei profili di contestazione dell'attrice relativi al ruolo dello Stato ed alla carenza di “volontà” in capo alla Parte_1
nonché in merito alla volontà dello Stato diretta alla sottrazione dello spazio
[...] pubblico ed alla vocazione demaniale dell'autostrada, oltre all'inedificabilità delle aree circostanti, profili tutti smentiti dalla giurisprudenza di legittimità e di merito in materia. Le parti convenute adducevano inoltre l'impossibilità di procedere con l'applicazione della disposizione esonerativa, limitata alle occupazioni realizzate direttamente dallo Stato o dagli altri enti pubblici richiamati dall'art. 26 lett. a) del Regolamento Comunale COSAP, quali ipotesi del tutto tassative ed insuscettibili di interpretazione analogica. In aggiunta a ciò, i convenuti escludevano la sussistenza di una duplicazione del canone in ragione della distinzione sotto il profilo soggettivo e oggettivo tra il canone concessorio, corrisposto dal concessionario autostradale, ed il COSAP, quale corrispettivo per la concessione reale o presunta dovuta all'ente locale per l'uso esclusivo delle aree e per il sacrificio imposto alla collettività. Infine, le odierne parti convenute adducevano la mancata violazione del principio di legalità nell'applicazione delle sanzioni, ai sensi dell'art. 63 co. 2° d.lgs. n° 446/1997.
Il formulava altresì istanza di estromissione dal giudizio Controparte_1 per carenza di legittimazione passiva, rigettata dal G.I. con ordinanza depositata in data 22 aprile 2021 per la rilevata atipicità delle circostanze di fatto addotte rispetto alle ipotesi di estromissione dal giudizio contemplate dal codice di rito e dal codice civile, pur rimanendo impregiudicato il necessario vaglio circa la legittimazione passiva del convenuto e, CP_1 quindi, in ordine alla fondatezza o meno delle domande proposte dalla società attrice nei confronti del suddetto ente territoriale. Dopo istruzione esclusivamente documentale, con ordinanza depositata in data 14 novembre 2024 il G.I. assumeva la causa in decisione, assegnando alle parti i termini massimi di cui all'art. 190 c.p.c. per il deposito degli scritti conclusionali.
* * * * * * * *
La domanda attorea formulata in via principale è infondata e parimenti lo sono le domande subordinate, salva la domanda riguardante l'asserita erronea quantificazione del canone accertato per contrasto con l'art. 21 Reg. Com., che risulta invero manifestamente fondata e di conseguenza meritevole di accoglimento: gli avvisi di accertamento oggetto di impugnazione sono, pertanto, affetti da illegittimità parziale sotto il profilo poc'anzi accennato e vanno di conseguenza parzialmente annullati in ordine al quantum debeatur per le ragioni e nei termini illustrati di seguito.
In primo luogo, per ovvie ragioni di ordine espositivo è necessario esporre i motivi che inducono questo Tribunale a ritenere che le molteplici argomentazioni spese dalla difesa attorea nel tentativo di sostenere la totale e radicale illegittimità della pretesa impositiva dell'ente territoriale convenuto, manifestatasi con l'emissione degli avvisi di accertamento ad opera del concessionario del servizio di accertamento e riscossione parimenti convenuto nel
5 presente giudizio, con il conseguente accertamento della mancanza dell'obbligo di pagamento in capo all'attrice e l'annullamento/disapplicazione degli atti sopra citati, non abbiano pregio.
In ordine alla asserita carenza del presupposto impositivo a causa della presunta appartenenza di un assai limitato tratto di via ON DE e di via ON ST (quello posto proprio sotto il cavalcavia) al “ ” (e non al Controparte_5 CP_6
) di cui al punto 1) dell'atto di citazione, valgono le seguenti considerazioni.
[...]
Parte attrice sostiene, come detto, l'appartenenza dei due tratti delle strade succitate, il cui soprasuolo è occupato dai cavalcavia autostradali (via ON DE e via ON
ST), non già al Comunale bensì a quello Statale, in quanto catastalmente intestati CP_5
a quest'ultimo. Stante la natura di accertamento negativo dell'azione, incombe sulla società attrice l'onere della prova sul punto, onere che in questo caso non è stato pienamente assolto.
Ed infatti, la suddetta società attrice ha prodotto le visure catastali allegate all'atto di citazione (doc. n° 3 di parte attrice) da cui non è possibile comprendere alcunché in relazione alla questione sollevata, essendo prive della relativa mappa;
oltre a ciò, la società attrice ha depositato con la 1a memoria ex art. 183 c.p.c. i c.d. “Verbali di consegna del 21 giugno 1967 delle opere in Via ON DE e Via ON ST”, fonte di prova le cui effettive risultanze saranno oggetto di più specifica analisi in seguito;
infine, ha fornito sostegno alle visure di cui sopra producendo un carteggio finalmente comprensivo di mappa (doc. n° 1 depositato in allegato alla 3a memoria ex art 183 co. 6° c.p.c.) da cui – almeno in tesi – sarebbe teoricamente possibile comprendere la tesi attorea sul punto ed evincere che effettivamente i tratti di strada in parola corrisponderebbero a due particelle intestate al in Controparte_7 modo da almeno sottoporre a verifica fattuale l'allegazione attorea, impregiudicata la questione della valenza probatoria di tale intestazione catastale che notoriamente ha valore meramente indiziario, solo se confortata o almeno non contraddetta da altri elementi di prova. Orbene, i documenti appena citati, concernenti senza dubbio una prova “diretta” che la società odierna attrice era tenuta a fornire a sostegno delle proprie domande formulate in citazione, sono stati versati in atti tardivamente rispetto alle rigide preclusioni istruttorie previste da codice di rito e ciò li rende privi di alcuna rilevanza ed utilizzabilità sul piano probatorio, in quanto l'estratto della mappa catastale doveva essere prodotto “entro lo scadere del termine di cui all'art. 183, comma 6, n. 2, c.p.c., che rappresenta la barriera preclusiva per «indicazione dei mezzi di prova» e «produzioni documentali»; in caso contrario, la produzione va ritenuta tardiva e i documenti risultano inammissibili” (si veda in questi termini Tribunale di Padova, sentenza del 2 marzo 2020 n° 453).
Rimane da verificare la valenza probatoria del verbale di consegna sopra citato – doc. n° 2 allegato alla 1a memoria ex art. 183 co. 6° c.p.c. di parte attrice – atteso che quest'ultima, nel presente giudizio, non è stata in grado di produrre in atti qualsivoglia documento (ad es. una procedura espropriativa, un atto negoziale tra le parti, ecc.) dal quale risultasse un trasferimento di proprietà dal a favore dello Stato dei limitatissimi tratti oggetto di Controparte_1 attraversamento autostradale di strade, che sono ab origine comunali e risultano esserlo integralmente tutt'ora in base al recente censimento Stradale della Regione Emilia Romagna, come risulta dall'A.R.S. (acronimo di Archivio Regionale delle Strade Emilia Romagna: cfr. doc. n° 1 allegato alla comparsa di costituzione e risposta), ove la via ON ST e la via ON DE (senza eccezioni e per tutta la loro estensione) sono classificate come
6 strade comunali (e quindi giusta il disposto degli artt. 822 e 824 c.c. appartengono al CP_6
. A questo proposito, occorre prendere atto che il verbale di cui sopra non apporta
[...] alcun apprezzabile elemento di fatto a favore della tesi attorea, poiché da esso si può desumere esclusivamente che la con esso riconsegnava al Parte_1 CP_1 convenuto (“a soli fini manutentori e di controllo della circolazione”) non già “le strade ubicate in Via ON DE e Via ON ST” bensì – testualmente – “le opere relative al sottopasso autostradale della strada comunale ad eccezione delle sole opere murarie dei manufatti di sottopasso che rimangono di proprietà di ”. Tanto è vero Parte_1 che il verbale, nel prosieguo, meglio indentifica ciò che forma oggetto della consegna, circoscrivendolo al “manufatto a tre luci” che sovrappassa la Strada Comunale, mentre definisce espressamente la via ON ST e la via DE come “Strade CP_1
Comunali”. Da tutto ciò discende la piena sussistenza in capo all'ente impositore, nel caso di specie, del potere di richiedere il pagamento del canone in argomento, restando circostanza pacifica e non contestata che i viadotti oggetto di giudizio occupino (nella proiezione dell'area di loro estensione) lo spazio sovrastante le strade comunali via ON DE e via ON
ST. Quanto alle altre argomentazioni attoree tese a negare in radice l'obbligo di pagamento del tributo, si impone preliminarmente una ricostruzione normativa.
Il Canone in argomento, istituito dall'art. 63 d.lgs. 15 dicembre 1997 n° 446 (oggi abrogato, ma vigente ratione temporis per effetto dei commi 816 e ss. dell'art. 1 l. n° 160/2019, in virtù del quale e insieme all'imposta comunale sulla pubblicità e il diritto sulle CP_4 CP_8 pubbliche affissioni, il canone per l'installazione dei mezzi pubblicitari ed il canone di cui all'art. 27 commi 7 e 8 del Codice della Strada di cui al d.lgs. n° 285/1992, limitatamente alle strade di pertinenza dei Comuni e delle Province, sono stati accorpati nel c.d. Canone Unico
Patrimoniale), come modificato dall'art. 31 della l. 23 dicembre 1998 n° 448, viene concepito dal legislatore come un “quid” ontologicamente diverso, sotto il profilo strettamente giuridico, dal tributo AP (Tassa per l'Occupazione di spazi ed aree pubbliche di cui al d.lgs. 15 novembre 1993 n° 507, capo 2, e l. 16 maggio 1970 n° 281, art. 5) in luogo del quale poteva essere applicato;
invero, il risulta configurato come corrispettivo di una concessione, CP_4 reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici, dovuto non in base ad una limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte del suolo ma in ragione dell'utilizzazione – particolare o eccezionale – che ne trae il singolo (SS.UU. n° 12167/2003, Cass. nn. 14864/2006 e 2176/2020). L'art. 63 co. 1° d.lgs. 15 dicembre 1997 n° 446 aveva pertanto attribuito a Comuni e Province la facoltà di escludere, nell'ambito dei rispettivi territori, l'applicazione della AP e di prevedere e disciplinare, tramite specifico regolamento, che in sostituzione di detta tassa l'occupazione di spazi ed aree pubbliche fosse soggetta al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base alla tariffa COSAP. Di conseguenza, il presupposto applicativo del COSAP deve ravvisarsi nell'uso particolare del bene di proprietà pubblica o asservito all'uso pubblico, essendo irrilevante la mancanza di una formale concessione allorquando sussista comunque un'occupazione di fatto del suolo pubblico (cfr.
Cass. nn. 10733/2018, 1435/2018, 3710/2019, 17296/2019, 9240/2020 e 16395/2021). Tale principio è stato espresso anche dalle Sezioni Unite con pronuncia n° 61/2016, resa in tema di
7 riparto di giurisdizione, con la quale è stata ribadita la configurazione del COSAP come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici, e non già dovuto per la sottrazione al sistema della viabilità di un'area di spazio pubblico.
Prendendo in considerazione il soggetto passivo, obbligato a corrispondere il canone in parola, viene in rilievo il presupposto rappresentato dalla condotta di “occupazione” degli spazi ed aree demaniali. La valutazione di tale presupposto richiede un'analisi di quanto affermato dalla giurisprudenza di legittimità in relazione alla AP. Orbene, con la pronuncia n°
14864/2006 le Sezioni Unite hanno stabilito che devono considerarsi differenti da un punto di vista ontologico: la prima quale tributo ed il secondo quale corrispettivo di una concessione reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva) per l'uso esclusivo o speciale di beni pubblici [«COSAP e AP, sebbene il secondo abbia sostituito la prima, per giurisprudenza pacifica hanno natura diversa, perché la prima è un tributo e la seconda è un corrispettivo per
l'occupazione di spazi (Cass. s.u. n. 61/2016, v. anche n. 12167/2003) che trova la sua compiuta ed autonoma disciplina nel Regolamento adottato dal (art. 53, d.lgs. 446/1197). Ai sensi del co. 2, lett. e) il Regolamento può prevedere “speciali agevolazioni” ma non deve necessariamente recepire ogni precedente causa di esenzione dalla AP. Il è infatti CP_4 il corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici (Cass. n. 1435/2018) e quindi è una prestazione caratterizzata dalla sinallagmaticità di capacità contributiva rappresentata dal godimento di tipo esclusivo di spazi ed aree altrimenti compresi nel sistema della viabilità pubblica (Cass.
n. 6666/1998, 21215/2004, 3872/2010)»; si veda anche – in parte motiva – Cass. Civ. sez. V, sentenza n° 24541 del 2 ottobre 2019]. Sulla base di ciò si può condividere l'affermazione secondo la quale i principi espressi dall'Amministrazione finanziaria e/o dalla giurisprudenza sui presupposti di applicazione della AP possono estendersi anche al COSAP. Invero, la diversità ontologica tra esse deve ricondursi alla natura del prelievo, ma i presupposti applicativi risultano sostanzialmente coincidenti e ciò emerge anche da un rapido confronto delle due discipline (cfr. Tribunale di Bologna n° 20828/2019); si rende pertanto necessaria un'analisi della disciplina AP in merito a fattispecie analoghe a quella oggetto del presente procedimento, ovvero occupazione in ragione di infrastrutture autostradali, nelle quali l'occupazione di aree o spazi demaniali sia stata attuata da opere e strutture che si assumono di proprietà dello Stato e quindi suscettibili di beneficiare di un'esenzione. In particolare, in giurisprudenza è stato affermato che “in tema di AP, il presupposto impositivo, è costituito, ai sensi degli artt. 38 e 39 del d.lgs. n. 507 del 1993, dalle occupazioni di qualsiasi natura, di spazi ed aree, anche soprastanti e sottostanti il suolo, appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei Comuni e delle Province, che comportino un'effettiva sottrazione della superficie all'uso pubblico, essendo in proposito irrilevanti agli atti di concessione o di autorizzazione relativi all'occupazione, salvo che sussista una delle ipotesi di esenzione previste dall'art. 49 del cit. decreto. (In applicazione del principio, la S.C. ha ritenuto soggetti alla tassa i viadotti autostradali in quanto impediscono l'utilizzazione edificatoria del fondo sottostante nonché l'utilizzo agricolo riferito a determinate colture, e che costituiscono un impianto ai fini dell'art. 38, comma 2, d.lgs. n. 507 cit., essendo formati da una costruzione completata da strutture – quali gli impianti segnaletici e di illuminazione – che ne aumentano
8 l'utilità)” (in questi termini si vedano Cass. Civ. nn. 28341/2019 e 16395/2021). Si è pertanto sottolineato che l'esenzione postula un'occupazione, quale presupposto del tributo, ascrivibile al soggetto esente;
di conseguenza si è ritenuto, con riguardo all'esenzione per l'occupazione compiuta dall'impresa che ha provveduto, in forza di concessione conferita dallo Stato, all'esecuzione del lavoro pubblico costituito dalla rete e da infrastrutture autostradali, che
“l'occupazione medesima debba considerarsi propria dell'ente concessionario e vada, dunque, assoggettata alla tassa ai sensi dell'art. 38, comma 2, d.lgs. n. 507 del 1993 in quanto la società concessionaria è l'esecutrice della progettazione e della realizzazione dell'opera pubblica (art. 143, comma 1 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163) a fronte del corrispettivo costituito dal diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati (art.
143, comma 2) per la durata, di regola, non superiore a trenta anni (art. 143, comma 6); a nulla rileva il fatto che il viadotto sia di proprietà del demanio e che, al termine della concessione, anche la gestione di esso ritorni in capo allo Stato poiché, nel periodo di durata della concessione stessa, il bene, che pure è funzionale all'esercizio di un servizio di pubblica utilità, è gestito in regime di concessione da un ente che agisce in piena autonomia e non quale mero sostituto dello Stato nello sfruttamento di beni” (si vedano in questo senso di recente nella giurisprudenza sia di legittimità che di merito, con specifico riferimento alle concessioni autostradali, Cass. Civ. sez. I, 25 settembre 2024 n° 25614, Cass. Civ. sez. I, 29 maggio 2023
n° 15010, Tribunale di Benevento sez. I, 26 maggio 2023 n° 1203, e Corte d'Appello di Milano sez. I, 5 maggio 2023 n° 1450; cfr. altresì in senso conforme Cass. Civ. nn. 18385/2019,
19693/2018, 11886/2017, 11688/2017 e 11689/2017; in materia di esenzione AP si vedano Cass. Civ. nn. 11553/2003 e 2555/2002).
Tutto ciò premesso, nel caso di occupazione di spazi rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dello Stato – ovvero nel demanio comunale o provinciale – da parte di una società concessionaria per la realizzazione e gestione di un'opera pubblica, alla stessa non spetterà l'esenzione in quanto è questa ad eseguire la costruzione dell'opera ed a curare la sua gestione economica e funzionale, a nulla rilevando che l'opera sia di proprietà dello Stato, al quale come detto ritornerà la gestione al termine della concessione (cfr. Cass. nn. 11886/2017, 19693/2018,
28341/2019 e 16395/2021). Di conseguenza, in relazione all'occupazione abusiva – ovvero compiuta senza titolo concessorio rilasciato dall'ente territoriale – il quadro giurisprudenziale non risulta mutato dopo l'intervento delle SS.UU. n° 8628/2020 che, affrontando il tema della legittimazione passiva in presenza di un atto di concessione o di autorizzazione rilasciato dall'ente locale, hanno affermato che in tema di AP la legittimazione passiva del rapporto tributario, in presenza di un atto di concessione o di autorizzazione rilasciato dall'ente locale, spetta ex art. 39 d.lgs. n° 507/1993 esclusivamente al soggetto titolare di tale atto e – solo in mancanza di questo – all'occupante di fatto, rimanendo irrilevante, ai fini passivi di imposta, l'utilizzazione del suolo pubblico consentita da soggetti terzi in virtù di un atto di natura privatistica. Pertanto, l'individuazione del soggetto obbligato, nel caso in cui l'occupazione non sia assistita da un atto concessorio comunale, richiede quale presupposto l'attività di gestione economica e funzionale del bene, posta in essere dalla società concessionaria del soggetto esente, nonché le finalità lucrative proprie dell'attività di impresa svolte dalla prima;
conseguentemente, dovrà escludersi l'estensione dell'esenzione alle occupazioni connesse e conseguenti a tali attività e finalità. Tale principio si ritiene debba applicarsi anche al COSAP,
9 ove il regolamento abbia previsto l'esenzione a favore dell'ente concedente, e da ciò deriva che l'esenzione prevista dall'art. 26 lettera a) del Regolamento comunale non si applica alla fattispecie per cui è causa.
Nel caso in esame il Comune di ha scelto di istituire il COSAP Controparte_1 tramite Regolamento, approvato con delibera C.C. n° 122 del 22 dicembre 2008 e successive modifiche, richiedendo una preventiva autorizzazione comunale in ragione di qualsiasi occupazione di spazi o aree pubbliche: l'art 2 infatti recita: «È soggetta al pagamento del canone qualsiasi occupazione di suolo pubblico e di spazi pubblici così come definite nel presente articolo.

2. Con i termini “suolo pubblico” e “spazio pubblico” nel presente regolamento si intendono le aree pubbliche e i relativi spazi sovrastanti e sottostanti, appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile del Comune». Ciò detto, l'applicazione del Canone viene prevista nei casi di occupazione, anche abusiva, sia permanente che temporanea, di spazi e aree pubbliche (art 10: “

1. Le occupazioni realizzate senza la necessaria autorizzazione/concessione amministrativa prevista dal presente regolamento sono considerate abusive 2. Sono considerate altresì abusive le occupazioni: · difformi dalle disposizioni dell'atto di concessione/autorizzazione; · che si protraggano oltre il termine derivante dalla scadenza senza rinnovo e/o proroga della concessione ovvero dalla revoca o dall'estinzione della concessione medesima.

3. Ai fini del presente articolo, si considerano permanenti le occupazioni abusive realizzate con impianti o manufatti di carattere stabile”),non essendo emersa alcuna concessione rilasciata da parte del Comune di in ragione dell'occupazione dello spazio sovrastante da parte dei Controparte_1 predetti cavalcavia autostradali, bensì unicamente una concessione riconducibile alla
Convenzione n° 9297 stipulata con l'attrice in data 18 settembre 1968. Invero, tali concessioni devono ritenersi del tutto differenti, afferendo il al demanio comunale e la CP_4
Concessione statale alla gestione del tracciato autostradale appartenente demanio statale, di talché la seconda non può ritenersi interferente con la debenza del canone COSAP (cfr. ex permultis Tribunale di Bologna n° 20828/2019).
Inoltre, come già sopra accennato, l'art. 26 del predetto Regolamento elenca una serie di esenzioni, da considerarsi tuttavia tassative ed insuscettibili di applicazione analogica (sulla natura di stretta interpretazione delle norme tributarie che prevedono esenzioni o agevolazioni cfr. ex plurimis Cass. nn. 8869/2016, 7037/2014, 242/2017 e 28341/2019), tra le quali rientrano quelle poste in essere dallo Stato (“1. Sono esenti dal canone, ma non dal rilascio della relativa autorizzazione/concessione rilasciata dal servizio competente: a. le occupazioni effettuate dallo Stato, dalle regioni, province, comuni e loro consorzi, da enti religiosi per l'esercizio di culti ammessi nello Stato, da enti pubblici di cui all'art. 87, comma 1, lett. c), del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del presidente della Repubblica 22 dicembre
1986, n. 917, per finalità specifiche di assistenza, previdenza, sanità, educazione cultura e ricerca scientifica”). Nondimeno, tale esenzione non può ritenersi applicabile nei confronti di parte attrice in ragione della rilevanza e prevalenza, quale presupposto per l'individuazione del soggetto obbligato, nel caso di occupazione priva di atto concessorio comunale, dell'attività di gestione economica e funzionale del bene, attuata tramite cavalcavia autostradali sovrastanti alcune strade comunali (elencati negli avvisi di accertamento oggetto di impugnazione) realizzata dall'attrice, società concessionaria del soggetto esente, oltre alle finalità lucrative
10 proprie dell'attività d'impresa realizzate dalla stessa. Ciò deve considerarsi presupposto idoneo per l'applicazione del COSAP ex art. 63 d.lgs. n° 446/1997 – norma oggi abrogata ma vigente ratione temporis per effetto dei commi 816 e ss. dell'art. 1 l. n° 160/2019 – e tale occupazione deve ritenersi “abusiva” o “di fatto”, in quanto attuata in assenza del dovuto titolo concessorio e “di fatto” effettuata dalla società, quale concessionaria dell'infrastruttura autostradale. Deve pertanto considerarsi sussistente il presupposto soggettivo passivo dell'obbligazione, individuato nell'occupazione “di fatto” realizzata dalla società concessionaria per la gestione dell'infrastruttura autostradale, la quale usufruisce della possibilità di trarre dalla propria gestione un utile economico, derivante dalla differenza tra il canone concessorio corrisposto all'ente concedente e gli utili provenienti dalla predetta gestione, con l'effetto di escludere l'applicabilità dell'esenzione prevista in favore dello Stato. Non può quindi considerarsi rilevante la circostanza che le infrastrutture siano di proprietà del demanio e che, al termine della concessione, anche la gestione di esse ritorni in capo allo Stato, poiché nel periodo di fruizione della concessione stessa il bene, pur essendo diretto all'esercizio di un servizio di pubblica utilità, permane nella gestione in regime di concessione da parte di una persona giuridica, la quale è libera di agire in piena autonomia e non quale mero sostituto dello Stato nello sfruttamento dei beni (cfr. Cass. nn. 11886/2017, 19693/2018 e 16395/2021). Tali elementi risultano sufficienti per ritenere applicabile il Canone a carico della concessionaria ed occupante. Invero, la società attrice non può considerarsi unicamente come longa manus dell'ente concedente (Convenzione stipulata con l'Ente Nazionale per le Strade – ANAS il 18 settembre 1968, n° 9297, in esecuzione della legge n° 729/1961 e n° 385/1968, da ultimo revisionata, ai sensi dell'art. 2, commi 82 e ss., d.l. n° 262/2006, convertito dalla legge n° 286/2006, con la Convenzione del 12 ottobre 2007, approvata con l'art. 8-duodecies della legge n° 101/2008 – all. n° 4), inteso dall'attrice come soggetto riconducibile allo Stato, in quanto –
a seguito della realizzazione dell'opera, pur compiuta secondo il tracciato dettato dal titolare della concessione – ricava dalla gestione il diritto di sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati per la durata prevista dalla concessione stessa. Pertanto, le finalità pubblicistiche evidenziate dall'attrice, a cui certamente è diretta la gestione e manutenzione delle infrastrutture autostradali, pur imponendo alla riscossione dei pedaggi una preminente destinazione dei ricavi, in ragione del perseguimento delle finalità della realizzazione del tracciato autostradale, non annullano il perseguimento del profitto tipico dell'attività d'impresa, svolta da una società per azioni quale è la società odierna attrice. Di conseguenza, la natura demaniale dell'autostrada ed il ritorno della stessa allo Stato al termine della concessione rappresentano circostanze prive di concreto rilievo ai presenti fini (cfr. ex multis
Cass. n° 19694/2018). La società attrice, quale persona giuridica di diritto privato, deve pertanto considerarsi – alla stessa stregua di qualunque altro soggetto privato – tenuta al pagamento del in ragione della sottrazione o limitazione del suolo pubblico tramite CP_4 viadotti sopraelevati, in assenza di concessione o autorizzazione comunale ed in mancanza di ipotesi di esenzione di legge, non rilevando il fatto che il proprietario delle opere autostradali sia lo Stato, poiché per l'appunto la gestione e lo sfruttamento economico dell'opera permane in capo all'ente privato (cfr. Corte d'Appello di Bologna n° 2215/2023, Corte d'Appello di L'aquila, Tribunale di Forlì n° 1033/2020 - R.G. n° 403/2019, Tribunale di Tivoli n° 129/2017
e Tribunale di Parma n° 678/2020).
11 Non può inoltre condividersi l'argomentazione espressa da parte attrice con riferimento all'inedificabilità delle aree comunali in conseguenza delle c.d. fasce di rispetto autostradale, posto che l'occupazione del soprassuolo pubblico impedisce non soltanto lo ius aedificandi ma qualsiasi altro uso del bene comunale.
Parimenti infondata deve ritenersi la questione sollevata dalla società attrice riguardante l'illegittima duplicazione del canone, rappresentato dal pagamento di un corrispettivo a titolo concessorio nei confronti del Comune e dello Stato, in quanto le due tipologie di concessioni sono del tutto diverse sotto il profilo soggettivo e oggettivo, come correttamente eccepito anche da parte convenuta.
Occorre evidenziare infine che recentissimi arresti della Suprema Corte di legittimità hanno integralmente confermato l'impianto argomentativo sviluppato in precedenza, consolidando un indirizzo ermeneutico ormai più che granitico (si vedano in tal senso Cass. Civ., ordinanza n° 6905 del 26 novembre 2025, Cass. Civ., ordinanza n° 6831/2025, e Cass. Civ. ordinanza n° 6830/2025). In particolare, gli Ermellini hanno chiarito che “non è idonea al mutamento giurisprudenziale richiesto la nota del MIT prot. 15776 del 21/6/2023” (allegata anche da parte attrice nel presente giudizio) “che attiene alla costruzione delle infrastrutture pubbliche, fra cui autostrade. In tal caso deve eseguirsi un «puntuale iter autorizzativo, il quale prevede, tra le altre cose, l'indizione e l'espletamento di un'apposita Conferenza di
Servizi, nelle forme previste dall'articolo 14 e seguenti della legge n. 241 del 1990, proprio al fine di consentire il coinvolgimento, oltre che del Concedente Ministero e del soggetto attuatore, di tutti gli Enti coinvolti, ovvero Regioni, Province, Città metropolitane, Comuni e altri Enti territoriali». La nota, che non ha natura normativa, disciplina la fase a monte, relativa alla costruzione dell'autostrada. Ma, come detto, l'aver pianificato la rete autostradale da parte dello Stato, unitamente agli enti locali, nell'ambito della Conferenza di servizi, non esime la società concessionaria, che gestisce le autostrade, incassando i relativi profitti, dall'obbligo di pagare il COSAP per l'attraversamento dei pontoni sulle strade comunali o provinciali. In realtà, la legge statale ha pianificato la costruzione dell'autostrada, anche attraverso la Conferenza di servizi, ma l'occupazione del suolo comunale o provinciale, quando vi è un regime concessorio di gestione delle autostrade – come nel caso in esame – comporta che l'ente gestore provveda al pagamento in favore degli enti locali territoriali. Se, invece, la gestione fosse rimasta allo Stato, scatterebbe l'esenzione”.
Ciò posto, la doglianza sollevata da parte attrice al punto n° 6) dell'atto di citazione, in riferimento alla ritenuta erroneità della quantificazione del COSAP per contrasto con l'art. 21
Reg. Com. circa la “classificazione delle strade” è invece pienamente fondata.
Orbene, il citato art. 21 del Regolamento per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche del
Comune di (doc. n° 2 delle parti convenute) recita testualmente che Controparte_1
«le strade del Comune sono classificate in n. 2 categorie secondo il seguente elenco di classificazione: CATEGORIA I - Le vie e le piazze comprese nella zona delimitata dal seguente perimetro questo incluso: Via Circonvallazione, Via Giuseppe Garibaldi, Via Roma, Via
Borgo Madonna Rossa, Via Fratelli Turchi, Viale della Libertà, Via Palmiro Togliatti, Viale della Resistenza ad esclusione dell'area a verde pubblico denominata “Ex orto Spalletti”;
CATEGORIA II - Tutte le vie e le piazze del restante territorio comunale». È appena il caso di rilevare che trattasi di norma tutt'altro che fumosa o indeterminata.
12 Che il percorso delle strade soggette alle occupazioni accertate giaccia interamente all'esterno del perimetro sopra descritto (e quindi renda concretamente irrilevante nel caso di specie la norma di cui al medesimo art. 21 del Regolamento, a mente del quale “Nel caso in cui l'occupazione ricada su strade classificate in differenti categorie, ai fini dell'applicazione del canone si fa riferimento alla tariffa corrispondente alla categoria più elevata”), circostanza che comporta l'applicazione della tariffa assegnata alla II categoria, è circostanza che non è stata oggetto di una contestazione chiara ed analitica nella prima difesa utile dei convenuti, ovvero la comparsa di risposta, e quindi può ritenersi pacifica, come esattamente rilevato da parte attrice. Per di più, costituisce fatto di comune esperienza che i cavalcavia autostradali si trovino generalmente ben lontani dai centri cittadini, e gli stessi particolari geografici e topografici di una città possono comunque rientrare nella stessa categoria del fatto notorio (cfr.
Cass. n° 23978/2007). Non a caso, le parti convenute hanno comunque abbondantemente argomentato la irrilevanza di tale circostanza fattuale, sostenendo che nel caso di specie l'applicazione del corrispettivo non andrebbe commisurata esclusivamente in base alla appartenenza a una delle due categorie, ma dipenderebbe da una molteplicità di altri fattori che consentirebbero un margine di discrezionalità a vantaggio dell'accertatore. A ben vedere, parti convenute invocano a vantaggio della propria tesi la pluralità di fattori rilevanti per la determinazione della tariffa, oltre la classificazione delle strade, elencata nell'art. 20, trascurando però che le disposizioni normative contenute nel succitato articolo del
Regolamento comunale fissano dei principi generali a cui le delibere comunali di approvazione delle tariffe devono uniformarsi e non legittimano di certo arbitrarie commisurazioni del canone nel caso concreto ai fini dei singoli accertamenti. Gli avvisi di accertamento nella determinazione del quantum debeatur devono ovviamente essere soggetti alle regole giuridiche che lo stesso ente territoriale si è dato, esercitando quei margini di discrezionalità concessi dal legislatore statale ed erroneamente invocati dalle odierne parti convenute, ponendo di conseguenza un auto-vincolo sulla propria attività di accertamento e commisurazione del quantum del canone dovuto nei singoli casi concreti, in ossequio ai principi di legalità ed imparzialità della Pubblica Amministrazione giustamente invocati da parte attrice, essendo palesemente inammissibile che il concessionario dell'accertamento e della riscossione tenti di incrementare la tariffa applicabile al caso in esame, omettendo del tutto quanto deliberato erga omnesdalla e pretendendo di parametrare il Controparte_9 canone in relazione ad altri fattori con un provvedimento ad personam. A tale proposito, il precedente citato da parte attrice (TAR Lazio - Roma sez. II ter, 3 settembre 2015 n° 11036) sulla asserita necessità di ricorrere alla giurisdizione amministrativa appare del tutto inconferente, trattandosi in quel caso di ricorso volto ad impugnare un atto amministrativo generale, ovvero proprio la deliberazione dell'Assemblea consiliare del con CP_10 la quale l'Amministrazione capitolina aveva provveduto alla “Modifica delle tariffe e dei coefficienti moltiplicatori”, esercitando proprio quei poteri autoritativi e discrezionali – nei limiti delle norme legislative statuali che disciplinano il COSAP – a cui si riferiscono le parti convenute. Nella fattispecie per cui è causa, invece, si controverte sulla legittimità di singoli atti di accertamento, la cui validità va parametrata anche sulla base delle norme che l'amministrazione comunale ha emanato per regolare il canone in parola. Orbene, come condivisibilmente evidenziato da parte attrice, nel caso di specie la delibera di approvazione
13 delle tariffe del 2014 [doc. n° 2 allegato alla memoria ex 183, co. 6° n° 3), c.p.c. di CP_4 parte attrice] ha determinato la tariffa, facendo una puntuale applicazione di tutte le norme rilevanti a tal fine ai sensi dell'art. 20 Reg. Com. per le occupazioni permanenti in relazione alle strade di II categoria nella misura di € 2,61 al mq, cifra che va poi moltiplicata per il coefficiente di valutazione del beneficio economico, che è pari ad € 1,86, e la somma risultante per la superficie accertata in metri quadri. Ne discende che l'applicazione al caso di specie della tariffa riferita alle strade di I categoria, pari ad € 8,00, risulta assolutamente ingiustificata e pertanto illegittima. Ciò comporta la necessità di giungere ad un parziale annullamento degli avvisi di accertamento in parte qua e ad una rideterminazione del canone dovuto.
Ne consegue in particolare che il canone dovuto per ciascuna annualità è pari ad €
2.485,5552, frutto della moltiplicazione di € 4,8546, ossia il prodotto tra la tariffa di II categoria pari ad € 2,61 ed il coefficiente di valutazione del beneficio economico, pari ad € 1,86, per i
192 mq accertati quanto alla via ON DE (€ 932,0832), sommato alla cifra risultante dalla stessa operazione di calcolo operata per i 192 mq accertati per la via ON ST
(€ 1.864,1664) ed i 128 mq accertati per la via ZO (€ 621,3888). Le dovute sanzioni e maggiorazioni, oltre gli interessi di legge, andranno opportunamente ricalcolati dalla concessionaria sulla base del canone così rideterminato. CP_2
Per quanto concerne poi la domanda subordinata di cui al punto n° 7) dell'atto di citazione, con la quale parte attrice lamenta un errore di calcolo nella determinazione della superficie accertata, assumendo una minore superficie (in mq.) occupata dai viadotti, occorre premettere che la domanda di annullamento totale o parziale dell'avviso di accertamento si fonda sull'accoglimento di un'azione di accertamento negativo;
in ragione di ciò incombe sulla parte attrice l'onere della prova sul punto (cfr. Cass. Civ. sez. V Tributaria, ordinanza n° 24330 del
30 settembre 2019, Cass. Civ. sez. tributaria, n° 1339 del 18 gennaio 2019, e C.T.R. di Potenza, sentenza n° 267/2011). Orbene, tale onere nel caso di specie non è stato assolto, atteso che il riferimento al verbale di consegna di cui al doc. n° 2 della 1a memoria ex art. 183 co. 6° c.p.c.
è del tutto privo di rilievo apprezzabile: in tale verbale, infatti, si fa cenno al ponte autostradale come ad un manufatto a tre luci ognuna delle quali della misura di m. 15,20, mentre parte attrice pretende di addivenire a un calcolo della superficie esatta moltiplicando tale cifra per la larghezza della carreggiata sottostante, mentre è di tutta evidenza che tale numero rappresenta solo un terzo della lunghezza del manufatto autostradale che passa sopra la strada comunale, di talché rimane valida la misurazione offerta nell'avviso di accertamento la quale, fino a prova contraria, corrisponde alla misurazione esatta, prescritta dall'art. 22 del Regolamento
Comunale (cfr. doc. n° 2 delle parti convenute) che in proposito dispone: “per le occupazioni sovrastanti o sottostanti il suolo pubblico, la superficie assoggettabile al canone è quella risultante dalla proiezione al suolo delle stesse, in base alla superficie della minima figura geometrica piana che le contiene”.
La domanda di parte attrice volta ad annullare – in relazione all'annualità 2014 – la maggiorazione del 50% prevista in caso di occupazione abusiva degli spazi, irrogata nell'avviso di accertamento relativo a tale annualità, non è invece meritevole di accoglimento. L'art. 10 co. 6° del Regolamento comunale prevede che “Le occupazioni realizzate senza la necessaria autorizzazione/concessione amministrativa prevista dal presente regolamento sono considerate abusive” ed inoltre che “alle occupazioni abusive si applica un'indennità pari al
14 canone previsto per le analoghe tipologie regolarmente autorizzate… maggiorato del 50%”. Sulla rilevanza del concetto di “occupazione abusiva”, in quanto occupazione di fatto e senza titolo in rapporto alla fattispecie per cui è causa, oggetto della già affrontata contestazione attorea al fine di suggerire la insussistenza del presupposto impositivo, e riproposta allo scopo di ottenere l'annullamento della maggiorazione, si rimanda alla trattazione precedente: ai presenti fini occorre chiedersi se la debenza del canone comporti anche la legittimità della irrogazione delle relative maggiorazioni collegate alla mancanza del titolo autorizzativo comunale. Valorizzando a tal fine il concetto di abusività già sopra ampiamente illustrato, questo Tribunale ritiene non ci sia motivo per dubitare della legittimità di tale maggiorazione.
Ed inoltre, la società attrice pone a fondamento della richiesta di annullare la maggiorazione del 50% l'assenza di un “verbale di contestazione” (di occupazione “abusiva”) previamente elevato dal Comune nei confronti della La tesi attorea tuttavia non Parte_1 ha pregio in quanto l'ingiunzione ex R.D. n° 639/1910, sebbene non abbia più la funzione di precetto e titolo esecutivo, ha conservato la sua funzione di atto accertativo della pretesa erariale, svolgendo così la funzione propria del verbale di accertamento e contestazione [cfr. in questo senso Corte d'Appello di Genova n° 271/2019: «III) Col terzo motivo di gravame parte appellante lamentava la mancata notifica del verbale di accertamento e contestazione.
Anche a voler ritenere che tale motivo di impugnazione, proposto per la prima volta nel ricorso in riassunzione dinanzi al Tribunale di Massa (anziché dinanzi alla Commissione Tributaria), non sia tardivo e che, quindi, debba essere esaminato nel merito, esso è infondato. Invero, come già si è detto, l'ingiunzione ex R.D. 639/1910 ha perso la funzione di precetto e di titolo esecutivo, mentre, conservando la sua funzione di atto accertativo della pretesa erariale, svolge la funzione propria del verbale di accertamento e contestazione (v. Cass. 22792/2011 che parla anche di “invito al pagamento”), ragion per cui è irrilevante che la controparte non abbia eventualmente notificato alla il verbale di contestazione emesso prima delle CP_11 ingiunzioni ex R.D. 639/1910»].
Per quanto concerne poi la richiesta attorea di riconoscere la inapplicabilità nel caso di specie della sanzione per “omessa denuncia” (irrogata nell'avviso sotteso all'anno 2014) occorre osservare che anche tale domanda è priva di fondamento. La natura abusiva dell'occupazione degli spazi sovrastanti legittima infatti l'irrogazione della sanzione predetta, a norma dell'art. 33 del Regolamento, il quale prevede che“Per le occupazioni abusive (…), qualora l'occupazione abusiva scaturisca da una difformità alle disposizioni dell'atto di concessione/autorizzazione per una superficie pari od inferiore al 10% di quella concessa/autorizzata, la sanzione pecuniaria amministrativa è pari al 100% dell'indennità prevista dall'art.10 comma 6 del presente Regolamento. Negli altri casi di occupazione abusiva (…) la sanzione pecuniaria amministrativa è pari al 200% dell'indennità prevista dall'art. 10 comma 6 del presente Regolamento”.
Come si può agevolmente constatare, la sanzione irrogata avrebbe quindi potuto essere anche più elevata, nella misura pari al 200%. Il fatto che il dies a quo a cui è stata riferita l'applicazione della sanzione in parola non coincida con il concreto insediamento/occupazione
(abusivo), molto risalente nel tempo, ma con il momento in cui detta abusività è stata rilevata per la prima volta con l'emissione dell'avviso di accertamento relativo al 2014, nulla sottrae alla piena legittimità della sanzione oggetto di contestazione.
15 Lo stesso dicasi per le sanzioni comminate – nella misura pari al 30% del canone richiesto
– a causa dell'omesso/tardivo pagamento del canone per ogni annualità dal 2015 al 2020, la cui legittimità è contestata dall'attrice invocando la violazione del principio di legalità; violazione che in realtà non ricorre, come condivisibilmente osservato per un caso identico dalla Corte d'Appello di Bologna (sentenza n° 1215 del 23 maggio 2024):, secondo cui “le disposizioni di cui all'art. 63 comma 2 lett. g e g bis di detto Decreto Legislativo stabiliscono (n.d.r.: D. Lgs. 15.12.1997, n.446): g) l'applicazione alle occupazioni abusive di un'indennità pari al canone maggiorato fino al 50 per cento, considerando permanenti le occupazioni abusive realizzate con impianti o manufatti di carattere stabile, mentre le occupazioni abusive temporanee si presumono effettuate dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di accertamento, redatto da competente pubblico ufficiale;
g bis) la previsione delle sanzioni amministrative pecuniarie di importo non inferiore all'ammontare della somma di cui alla lettera g), né superiore al doppio della stessa, ferme restando quelle stabilite dall'art.20 commi 4 e 5 del Decreto Legislativo 30 aprile 1992 n.285. Orbene, appare evidente che il richiamo operato dalla lettera g bis del comma 2 alla lettera g del medesimo comma comporti che la fattispecie sanzionata sia proprio quella dell'omesso pagamento del canone di occupazione abusiva, nel senso di occupazione di fatto, vale a dire in assenza di un provvedimento di concessione, come nel caso che ci occupa. Il Giudice di prime cure ha, invero, correttamente riconosciuto che, nella specie, si è in presenza di occupazione di fatto, vale a dire operata in assenza di concessione o autorizzazione, e che l'occupazione di fatto è occupazione abusiva, perché effettuata senza titolo autorizzativo (non esiste un tertium genus di occupazione). Legittimamente, dunque, è stata irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria per l'omesso pagamento del canone dovuto per occupazione di fatto (quindi abusiva) di suolo comunale, in forza di quanto previsto dal Regolamento Comunale, che ha fatto applicazione dell'art. 63 del D.lgs. 446/1997”. Nel caso di specie il ha fatto puntuale applicazione dell'art. 34 del CP_12
Regolamento, che prevede quanto segue: “

1. Chi non esegue, in tutto o in parte, alle prescritte scadenze, i versamenti del canone risultante dalla concessione/autorizzazione, è soggetto a sanzione pecuniaria amministrativa pari al 30% di ogni importo non versato. Si applica comunque quanto previsto dall'art. 13 del D.Lgs. 471/1997 e l'istituto del ravvedimento operoso di cui all'art. 13 del D.Lgs. 472/1997. 2. Le sanzioni previste nel presente articolo non si applicano quando i versamenti sono stati tempestivamente eseguiti ad ufficio diverso da quello competente salvo in caso di mala fede.

3. Sulle somme non versate sono dovuti gli interessi moratori nella misura del saggio legale vigente calcolati giorno per giorno”.
Infine, rimane da esaminare la invocata – da parte attorea – causa di esclusione della responsabilità per le sanzioni irrogate, ai sensi dell'art. 4 della legge n° 689/1981. A tale proposito, devono essere richiamate ancora una volta le pronunce della Corte di Cassazione già sopra citate, le quali hanno espressamente e reiteratamente affermato l'obbligo al pagamento del COSAP da parte della società concessionaria di autostrade.
Orbene, secondo la disposizione da ultimo citata “non risponde delle violazioni amministrative chi ha commesso il fatto nell'adempimento di un dovere o nell'esercizio di una facoltà legittima”. A tale proposito la società attrice ha nuovamente evidenziato di gestire la rete autostradale in forza di apposita concessione e ha sostenuto che, a fronte di questa facoltà
16 legittima riconosciuta ed attribuita dal legislatore statale, avrebbe dovuto escludersi una violazione amministrativa ascrivibile al concessionario, tanto più che essa attrice non era il soggetto che aveva definito il tracciato autostradale, la cui collocazione era invece riconducibile alla volontà statale, cui dunque andava imputata la decisione di 'occupare' una porzione di suolo dell'ente locale.
Osserva tuttavia il Tribunale che tali argomentazioni non fanno altro che riproporre nuovamente le tesi già sostenute per contestare la sussistenza del presupposto impositivo circa la legittimità del comportamento tenuto, per cui sul punto è sufficiente rinviare a quanto già evidenziato in precedenza (si veda Corte d'Appello di Bologna, sentenza n° 2231 del 29 ottobre
2023).
Evidenzia ancora il Tribunale che, quanto alla riscossione delle sanzioni, si applica l'art 19 co. 5° del d.lgs. n° 472/1997, vigente ratione temporis, che recita: “Se l'azione viene iniziata avanti all'autorità giudiziaria ordinaria ovvero se questa viene adita dopo la decisione dell'organo amministrativo, la sanzione pecuniaria è riscossa per intero o per il suo residuo ammontare dopo la sentenza di primo grado”. Pertanto, le sanzioni saranno opportunamente ricalcolate dal concessionario in base alla già sopra compiuta rideterminazione del canone, in conseguenza dell'applicazione della tariffa stabilita per le strade comunali di II categoria, questione oggetto di precedente disamina e già risolta nei termini rammentati, e saranno oggetto di eventuale riscossione coattiva per l'intero o per il loro residuo ammontare dopo la pubblicazione della sentenza.
Quanto poi all'eccezione di carenza di legittimazione passiva occorre osservare che, in effetti, il si è spogliato della titolarità del potere di Controparte_1 accertamento e di riscossione in favore della in base al disposto degli artt. 18, co. 3- CP_2 bis, d.lgs. n° 507/1993 e 52 d.lgs. n° 446/1997 oltre che in forza del rapporto concessorio intercorrente con la “a ciò conseguendone la legittimazione processuale esclusiva CP_2 di quest'ultima società nelle correlative controversie, non avendo altrimenti significato l'opzione dell'ente locale per la gestione esterna” (si veda in questi termini Tribunale di
Frosinone, sentenza n° 936 dell'8 novembre 2022, nonché Cass. Civ., ordinanza n° 25305/2017). A tale proposito giova richiamare il contenuto del contratto di appalto del servizio di accertamento e riscossione tra il e la dell'11 maggio 2016 [doc. CP_1 CP_2
b) allegato alla comparsa di risposta], il contratto di rinnovazione dell'appalto del 22 dicembre 2020 [doc. c) allegato alla comparsa di risposta] e l'inclusione della nell'Albo CP_2 all'uopo istituito presso il M.E.F. [doc. d) allegato alla comparsa di risposta]. In ragione di ciò va accolta l'eccezione sopra menzionata, dichiarando la carenza di legittimazione passiva in capo al convenuto Controparte_1
In virtù dell'accoglimento solo parziale della domanda attorea di annullamento degli avvisi impugnati, che determina una soccombenza parziale reciproca, ritiene il Tribunale che sussistano giusti motivi per disporre l'integrale compensazione delle spese processuali tra la ed il convenuto concessionario del servizio di accertamento e Parte_1 riscossione Trova invece regolare applicazione il principio della soccombenza con CP_2 riferimento al rapporto processuale instauratosi tra la predetta società attrice ed il convenuto indebitamente citato in giudizio pur in carenza della Controparte_1 titolarità del potere di accertamento e riscossione;
dette spese vanno liquidate in questa sede
17 nella complessiva misura di € 9.166,95, pari alla metà dei compensi medi per le diverse fasi del procedimento maggiorati del 30% per la presenza di più parti aventi la stessa posizione processuale, come da unica notula versata in atti dal difensore di entrambe le parti convenute, con distrazione in favore del procuratore antistatario avv. Daniela Gori del foro di Urbino che ne ha fatto rituale richiesta sia in sede di comparsa costitutiva che nel corpo della successiva comparsa conclusionale.


P.Q.M.


il Tribunale di Forlì - Sezione Civile, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando, disattesa ogni diversa eccezione, deduzione ed istanza anche istruttoria, così provvede: accerta e dichiara il difetto di legittimazione passiva del Comune di CP_1
[...] rigetta la domanda di accertamento negativo dell'obbligo di pagamento del Canone di
Occupazione Spazi ed Aree Pubbliche avanzata dalla con atto di Parte_1 citazione iscritto a ruolo in data 10 novembre 2020; in parziale accoglimento della domanda di annullamento degli avvisi di accertamento impugnati, ridetermina il canone dovuto dalla società attrice nella misura di € 2.485,5552 per ciascuna annualità, oltre le dovute sanzioni, le maggiorazioni e gli interessi di legge da conteggiare nei termini di cui in parte motiva;
condanna per l'effetto la in persona del rappresentante legale pro tempore, a CP_2 procedere al rimborso delle somme eventualmente versate dalla Parte_1 nelle more del presente giudizio a titolo di canone, maggiorazione, sanzioni e interessi oltre la concorrenza delle somme effettivamente dovute, come sopra rideterminate;
dichiara integralmente compensate le spese del giudizio con riferimento al rapporto processuale instauratosi tra la società attrice e la CP_2 condanna la in persona del rappresentante legale pro tempore, Parte_1
a rifondere le spese di lite in favore del in persona del Controparte_1
Sindaco pro tempore, come liquidate in parte motiva, oltre spese generali e c.p.a. come per legge, con distrazione in favore del procuratore antistatario avv. Daniela Gori del foro di
Urbino; manda alla Cancelleria per gli adempimenti di competenza;

Forlì, 14 aprile 2025
Il Giudice dott. Danilo Maffa
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