Pubblicato il 06/05/2025

N. 03842/2025REG.PROV.COLL.

N. 04833/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4833 del 2024, proposto da RA AR, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuditta Carullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Chiaravalle, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Tiberi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

di AN Secondi, LE Secondi, AR IO, AR RI e OB Manzotti, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per le Marche, Sez. I, 16 dicembre 2023, n. 851, resa tra le parti, pronunciata sul ricorso proposto da RA AR per l'annullamento:

a) della nota del 24 dicembre 2014 (prot. n. 26982), appresa dal ricorrente in data 8 gennaio 2015, emessa dal Comune di Chiaravalle;

b) della nota del 3 ottobre 2014 (prot. 2014/15924/v.6/14) del Comune di Chiaravalle;

c) della nota del 2 dicembre 2014 (prot. 2014/15924/v.6/14/25386) del Comune di Chiaravalle, limitatamente alla parte in cui « l'Amministrazione Comunale si riserva la facoltà di acquisire un parere da un legale di fiducia per gli aspetti di natura civilistica »;

d) di ogni altro atto pregresso e/o presupposto, conseguente e/o connesso all'atto principalmente gravato ed allo stato non conosciuto, nessuno escluso,

e conseguentemente per la condanna del Comune di Chiaravalle al risarcimento del danno.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Chiaravalle;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Martina Arrivi e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il 1° agosto 2014 RA AR ha presentato un'istanza di rilascio di un permesso di costruire per lavori di ristrutturazione, con ampliamento, di un fabbricato di sua proprietà nel centro storico di Chiaravalle, in via Toti n. 43. L'intervento avrebbe comportato una sopraelevazione dell'edificio, onde adeguare le altezze interne ai parametri igienico-sanitari vigenti.

Il Comune di Chiaravalle ha adottato tre atti:

- con nota del 3 ottobre 2014, ha comunicato all'istante che la commissione edilizia aveva rinviato l'esame della pratica per chiarimenti, poi forniti dal privato;

- con nota del 2 dicembre 2014, ha informato il richiedente che la commissione edilizia aveva espresso parere favorevole sull'istanza, condizionato a due prescrizioni tecniche, l'una riguardante i parcheggi e l'altra relativa ai balconi (« Produrre verifica Legge "Tognoli" sui parcheggi, i balconi in conformità all'art. 33 delle NTA del PPCS devono essere posti sul retro del fabbricato. L'Amministrazione Comunale si riserva la facoltà di acquisire un parere da un legale di fiducia per gli aspetti di natura civilistica" »);

- con nota del 24 dicembre 2014, notificata l'8 gennaio 2015, ha informato il ricorrente che la sua istanza non avrebbe potuto essere accolta, poiché implicante una sopraelevazione del fabbricato, « a confine della muratura perimetrale che si affaccia su una corte condominiale », la quale non era stata autorizzata dai due comproprietari della corte confinante.

2. Con ricorso notificato il 9 marzo 2015, RA AR ha impugnato i tre atti innanzi menzionati e ha domandato la condanna del Comune di Chiaravalle al risarcimento dei danni subiti a causa della mancata realizzazione dell'intervento edilizio. A sostegno del ricorso, l'esponente ha formulato le seguenti censure:

A.1) « Difetto di motivazione. Violazione della normativa in materia di procedimento amministrativo. Motivazione insufficiente », poiché il Comune non avrebbe spiegato la necessità dell'autorizzazione vicinale alla sopraelevazione;

A.2) « Violazione dell'art. 20 del DPR 380/2001 », perché il Comune non avrebbe rispettato i passaggi procedimentali e le tempistiche indicate nella norma citata;

A.3) « Comportamento perplesso ed illogico della Pubblica Amministrazione. Violazione dell'art. 11, commi 2 e 3, T.U. 06.06.2001 n. 380 », in quanto l'amministrazione chiamata ad assentire un intervento edilizio non dovrebbe indugiare in complesse indagini civilistiche, relative alle distanze tra costruzioni, di competenza del giudice ordinario;

A.4) « Motivazione apparente e deficitaria. Illegittimità manifesta. Eccesso di potere. Illogicità e/o irragionevolezza della motivazione. Difetto dei presupposti. Difetto di istruttoria », poiché la motivazione provvedimentale non potrebbe essere integrata dal mero rinvio alla norma asseritamente violata;

A.5) « Violazione e falsa applicazione dell'art. 10 bis L. 241/1990 », per mancato invio del preavviso di rigetto dell'istanza;

A.6) « Violazione degli artt. 7 e seguenti 1. n. 241/90 in materia di procedimento di secondo grado. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 21-quater, 21-quinques e 21-nonies L. n. 241/90 », per mancata comunicazione di avvio del procedimento e in ragione del sostanziale ritiro del parere favorevole del 2 dicembre 2014 senza l'osservanza dei presupposti dell'autotutela amministrativa;

A.7) « Illogicità. Sviamento di potere. Difetto di istruttoria. Comportamento perplesso e contraddittorio », per contraddittorietà, confusione e insicurezza del contegno del Comune di Chiaravalle;

A.8) « Motivazione apparente. Rispetto delle distanze », dal momento che non vi sarebbero violazioni della normativa sulle distanze, né lesioni inferte dalla sopraelevazione ai terzi confinanti.

3. Ha resistito al ricorso il Comune di Chiaravalle.

4. Con sentenza n. 851 del 16 dicembre 2023, il T.A.R. Marche:

- ha dichiarato inammissibile l'impugnazione della nota del 3 ottobre 2014, poiché contenente un mero rinvio istruttorio, privo di lesività;

- ha dichiarato irricevibile l'impugnazione della nota del 2 dicembre 2014, stante la tardività della notifica del ricorso di primo grado, avvenuta il 9 gennaio 2015;

- ha dichiarato inammissibile il gravame della nota del 24 dicembre 2014, sul presupposto che essa e la precedente nota del 2 dicembre 2014 formassero un « atto plurimotivato composito, espresso in due tempi », rispetto al quale, però, il ricorrente aveva tempestivamente contestato soltanto la "motivazione civilistica" (inerente le distanze), mentre aveva omesso di avversare le "motivazioni tecniche" e, tra queste, specialmente quella relativa ai parcheggi, nonostante durante il processo fosse emerso che non erano state soddisfatte le condizioni poste dall'amministrazione in relazione a tale problematica;

- ha, comunque, reputato irrilevanti le contestazioni in merito al mancato invio del preavviso di cui all'art. 10- bis l. 241/1990, essendo emersa in giudizio la mancata verificazione della condizione relativa ai parcheggi, posta alla base del parere relativo condizionato, nonché ha rilevato l'infondatezza delle doglianze relative alla violazione delle distanze rispetto alla corte condominiale limitrofa al fabbricato del ricorrente, essendo compito dell'amministrazione comunale verificare la presenza dell'autorizzazione del condominio confinante, quale presupposto per il rilascio del permesso di costruire;

- ha respinto la domanda risarcitoria, in ragione del mancato riscontro di illegittimità nell'operato dell'amministrazione.

5. Con ricorso ritualmente notificato il 13 giugno 2024 e depositato il giorno successivo, RA AR ha appellato la sentenza, lamentando l'erroneità delle statuizioni in rito, nonché riproponendo i motivi non analizzati in primo grado e la domanda risarcitoria. In particolare, l'appellante ha denunciato la contraddittorietà della pronuncia, con cui il giudice ha ritenuto non lesiva la prima comunicazione comunale del 3 ottobre 2014 e lesiva la seconda, del 2 dicembre 2014, nonostante quest'ultima contenesse un parere favorevole e, in ogni caso, senza spiegare quale fosse il profilo di lesività che avrebbe dovuto indurre il ricorrente a impugnarla sin da subito, tenuto comunque conto che, per stessa affermazione del giudice, la problematica dei balconi era stata risolta durante il procedimento e che le richieste inerenti i parcheggi derivavano direttamente dalla legge, sicché il ricorrente non avrebbe avuto interesse a contestare l'atto comunale.

6. Il Comune di Chiaravalle si è costituito anche nel giudizio di appello, deducendo l'infondatezza del gravame.

7. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 10 aprile 2025, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche.

8. Preliminarmente, si dà atto del deposito, in data 2 aprile 2025, della rinuncia al mandato da parte di uno dei due difensori dell'appellante, l'avvocato Gherardo Carullo. La circostanza, comunque, non ha incidenza interruttiva sul giudizio, in forza dell'art. 301, co. 3, cod. proc. civ., applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio contenuto all'art. 79, co. 2, cod. proc. amm.

9. Nel merito, l'appello, nella parte in cui contesta la statuizione in rito della sentenza appellata, è fondato, ma la sentenza merita di essere confermata con diversa motivazione, in ragione dell'infondatezza del ricorso di primo grado.

10. Come già accennato, il giudice di primo grado ha assunto che il Comune di Chiaravalle avesse emesso un atto "plurimotivato bifasico", ossia fondato su più motivazioni autosufficienti, esternate in due tempi: le prime due, di carattere tecnico (parcheggi e balconi), enunciate con la nota del 2 dicembre 2014; l'altra, di matrice civilistica (distanze), contenuta nella nota del 24 dicembre 2014. Da ciò, il giudice ha desunto l'inammissibilità del gravame, poiché le prime due motivazioni (specialmente, quella relativa ai parcheggi, poiché afferente a una problematica asseritamente rimasta irrisolta durante il procedimento) non erano state contestate ed erano in grado, da sole, di sorreggere il diniego dell'istanza di rilascio del permesso di costruire. In sostanza, è stata fatta applicazione del noto orientamento per cui, qualora l'atto impugnato si basi su una pluralità di motivazioni autonome (cd. atto plurimotivato), il ricorso con il quale non si contestino tutte le motivazioni deve essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse, atteso che l'eventuale riconoscimento della fondatezza delle doglianze proposte non esclude l'esistenza e la validità della restante causa giustificatrice dell'atto (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 4 gennaio 2022, n. 26).

In senso contrario si osserva che la nota del 2 dicembre 2014 contiene unicamente la comunicazione del fatto che la commissione edilizia aveva espresso parere favorevole all'intervento edilizio richiesto, salva la necessità di dimostrare il rispetto della normativa di cui alla l. 122/1989 (cd. legge Tognoli) sui parcheggi e l'esigenza che i balconi fossero apposti sul retro del fabbricato, in osservanza della normativa urbanistica locale. La nota, quindi, non reca un provvedimento amministrativo, tantomeno lesivo, giacché, lungi dal negare la realizzabilità dell'intervento edilizio, si limita a esternare la posizione – oltretutto favorevole, salve ulteriori verifiche endoprocedimentali del progetto – di un organo consultivo dell'amministrazione (la commissione edilizia).

L'unico provvedimento amministrativo è contenuto nella nota del 24 dicembre 2014, recante il diniego dell'istanza, in ragione del mancato assenso dei vicini a una sopraelevazione asseritamente in contrasto con le distanze legali. Il provvedimento nulla obietta in relazione al rispetto della normativa "Tognoli" sui parcheggi: contrariamente a quanto stabilito dal giudice di prime cure, ciò sta a significare che la relativa problematica non è stata considerata dall'amministrazione idonea a precludere il rilascio del titolo edilizio, mentre a nulla rileva che, costituendosi in giudizio, la difesa civica abbia dedotto che la questione dei parcheggi sia rimasta irrisolta, dal momento che le argomentazioni difensive non possono integrare la motivazione provvedimentale (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, Sez. II, 6 maggio 2020, n. 2860).

Pertanto, il ricorrente non aveva l'onere né di ricorrere avverso la nota del 2 dicembre 2014 entro sessanta giorni dalla sua ricezione, né di contestarne il contenuto.

11. Ciò posto, si procede all'analisi dei motivi di primo grado, riproposti ex art. 101, co. 2, cod. proc. amm. nell'atto di appello. Non si rinvengono, infatti, i presupposti di cui all'art. 105, co. 1, cod. proc. amm. – come recentemente precisati dall'Adunanza plenaria di questo Consiglio (Cons. Stato, Ad. Plen., 20 novembre 2024, n. 1) – per il rinvio della causa al primo giudice, attesa l'insussistenza di una conclamata nullità della sentenza, che – sebbene con esito non condivisibile – ha diffusamente motivato circa l'inammissibilità del gravame e, comunque, ha analizzato nel merito talune delle censure mosse al provvedimento avversato (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. V, 12 marzo 2025, n. 2038).

12. Si principia dallo scrutinio del motivo sub A.2, con il quale si lamenta la violazione delle tempistiche procedimentali e del termine di conclusione del procedimento amministrativo, in ragione della portata assorbente di tale censura.

Il motivo è infondato, non potendosi riscontrare, nella fattispecie, la formazione del silenzio assenso sull'istanza di rilascio del permesso di costruire, per mancata emanazione del provvedimento reiettivo entro novanta giorni dalla decorrenza del termine de quo , ex art. 20 d.p.r. 380/2001.

Questa, in sintesi, la concatenazione degli eventi rilevante ai presenti fini:

- l'istanza del titolo edilizio è stata presentata in data 1° agosto 2014;

- il 3 ottobre 2014, il Comune di Chiaravalle ha richiesto chiarimenti in ordine a dei possibili profili ostativi all'istanza;

- il 30 ottobre 2014, il ricorrente, in riscontro alle richieste comunali, ha depositato una revisione del progetto originario;

- il provvedimento di diniego è stato assunto il 24 dicembre 2014.

Ebbene, dal momento che la nota del 3 ottobre 2014 ha avuto effetto interruttivo del procedimento, a norma dell'art. 20, co. 5, d.p.r. 380/2001 e che il termine finale di novanta giorni per la formazione del silenzio assenso è ricominciato a decorrere dalla revisione progettuale del 30 ottobre 2014, tale termine non era ancora scaduto alla data del 24 dicembre 2014, di adozione del provvedimento finale.

I restanti termini endoprocedimentali indicati all'art. 20 d.p.r. 380/2001 hanno valore ordinatorio, sicché la loro eventuale violazione non impatta sulla legittimità del provvedimento.

13. In ordine logico, è d'uopo analizzare il motivo sub A.5 con il quale il ricorrente si duole della carenza del preavviso di diniego di cui all'art. 10- bis l. 241/1990.

Anche questa doglianza è infondata, per l'assorbente considerazione che la ragione del diniego, ossia la violazione delle distanze dalla confinante corte condominiale, era stata già evidenziata al ricorrente nella predetta nota del 3 ottobre 2014, sicché questi ha avuto la possibilità di controdedurre in merito.

14. Indi, viene all'attenzione del Collegio il motivo sub A.6, con cui si deduce la mancata comunicazione di avvio del procedimento (art. 7 l. 241/1990) nonché la violazione delle norme in materia di autotutela amministrativa (artt. 21- quinquies e 21- nonies l. 241/1990), che il Comune avrebbe dovuto osservare prima di adottare il provvedimento sfavorevole, dovendo ritirare, per l'appunto in autotutela, il parere favorevole rilasciato il 2 dicembre 2014.

Anche queste doglianze sono insuscettibili di accoglimento.

La mancata comunicazione dell'avvio del procedimento, oltretutto ad istanza di parte, non può avere rilievo invalidante, posto che il ricorrente ha avuto piena contezza dell' iter amministrativo e ha potuto interloquire con il Comune prima dell'adozione del provvedimento sfavorevole.

Inconferente è, inoltre, l'evocazione degli artt. 21- quinquies e 21- nonies l. 241/1990, dal momento che – come già esposto – il parere del 2 dicembre 2014 è un atto endoprocedimentale, perciò privo di efficacia esterna, sicché per il suo superamento non occorre alcun intervento in autotutela della pubblica amministrazione.

15. Vengono, di seguito, in rilievo i motivi sub A.1, A.3, A.4 e A.8, da analizzare assieme in quanto tutti tendenti a censurare, sotto il profilo motivazionale e dell'assenza dei presupposti, la (sola) ragione reiettiva dell'istanza di rilascio del permesso di costruire, ossia la violazione delle distanze civilistiche tra il fabbricato oggetto di sopraelevazione e la corte condominiale attigua, in difetto di apposita autorizzazione dei condomini.

Le doglianze sono inammissibili, poiché l'atto di appello non contiene alcuna contestazione della statuizione del giudice di prime cure, che sul punto così si è espresso: « nella specie, secondo le dichiarazioni non specificamente contestate sul punto, rilasciate da proprietari di immobili vicini a quello oggetto di controversia, questo è ricadente in parte in area condominiale (cfr. deposito 23 ottobre 2023 del resistente) e che in caso di intervento edilizio di un privato che riguardi un'area condominiale la P.A. ha l'onere di verificare se vi sia l'autorizzazione del condominio, secondo l'orientamento più recente e condivisibile della giurisprudenza (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. II, 12 febbraio 2021, n.1294) ». Infatti, ai sensi dell'art. 101, co. 1, cod. proc. amm., nell'atto di appello devono essere indicate le specifiche critiche rivolte alla sentenza impugnata e le ragioni per le quali le conclusioni, cui il primo giudice è pervenuto, non sono condivisibili, risultando inammissibili i motivi di doglianza direttamene rivolti contro l'atto impugnato in primo grado ( ex plurimis , Cons. Stato, Sez. VI, 11 giugno 2021, n. 4528).

16. Infine, è infondato anche il motivo sub A.7, con il quale ci si duole del contegno asseritamente contraddittorio, confuso e insicuro del Comune di Chiaravalle, per aver respinto l'istanza del ricorrente per ragioni, attinenti alle distanze, difformi rispetto a quelle, relative ai balconi e ai parcheggi, dapprima addotte. Come già esposto, i rilievi ostativi afferenti ai balconi e ai parcheggi sono stati implicitamente considerati superati dall'amministrazione comunale, in quanto non ribaditi nel provvedimento finale. L'unica motivazione fondante il diniego del permesso, infatti, è costituita dal mancato rispetto delle distanze civilistiche e dall'assenza del consenso dei confinanti alla loro deroga, fermo restando che tale ragione ostativa era stata già prospettata in sede endoprocedimentale al ricorrente, con la nota del 3 ottobre 2014. Pertanto, non si ravvisano profili di contraddittorietà – né di "confusione o insicurezza" – nel procedimento per cui è causa.

17. Alla luce di quanto sopra esposto, la sentenza impugnata va confermata, seppure con diversa motivazione, e conseguentemente va respinta la domanda di annullamento svolta in primo grado e la domanda di risarcimento dei danni.

18. Sussistono eccezionali ragioni per compensare le spese del secondo grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, conferma la sentenza appellata con diversa motivazione e, per l'effetto, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arrivi	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO