Pubblicato il 03/06/2025

N. 00599/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01159/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1159 del 2024, proposto da
RG BE, RG SS, RG MA, RG AO, RG GG e EN AR, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Andrea Corinaldesi e Alberto Mischi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso il loro studio, in Bologna, via Santo Stefano n. 50;

contro

Comune di Terre del Reno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. SS Montanari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di ER, non costituita in giudizio;
Hera S.P.A - Holding Energie Risorse Ambiente, non costituita in giudizio;
ARPAE Emilia Romagna - ARPAE Sezione Provinciale di ER, non costituita in giudizio;
AUSL di ER, non costituita in giudizio;
Consorzio Bonifica Pianura di ER, non costituito in giudizio;
Regione Emilia Romagna, non costituita in giudizio;
Ministero dell’Interno, Comando Provinciale Vigili del Fuoco di ER, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli Ufficio delle Dogane di ER, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Agenzia delle Dogane Direzione Interregionale Emilia Romagna, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

KBB S.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Elena Pontiroli e Giovanni Guareschi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento, previa adozione di misure cautelari,

- del Permesso di Costruire rilasciato a KBB S.r.l. in data 2 agosto 2024 (n. pdc 02/2024 del 02/08/2024) per la realizzazione di Nuova Stazione Distributore Carburanti sul terreno censito al catasto del Comune di Terre del Reno, sez. B, al Foglio 40, mapp. 51 e 52 sito in località sant’Agostino, Via Statale Km. 47+700;

- della Determina del Settore Edilizia Urbanistica Ambiente e SUAP del Comune di Terre del Reno (FE) n. 379 del 202/08/2024 avente ad oggetto “Determinazione di conclusione positiva della Conferenza di servizi decisoria, ai sensi dell’art. 14bis della legge 241/1990 e s.m.i. - per la realizzazione di Nuova Stazione di Distributore carburanti nel Comune di Terre del Reno, località Sant’Agostino a nome di KBB S.r.l. e dei relativi allegati e più precisamente dei pareri resi: Provincia di ER Servizio Associato Sismica (all. 01), Agenzia Dogane e Monopoli (all. 02), Parere AUSL di ER (all. 03), Parere Sportello Unico per l’Edilizia (all. 04), Parere Comando Provinciale Vigili del Fuoco (all. 05), Parere Acustico Ufficio Ambiente (presa d’atto) (all. 06), Parere Consorzio Bonifica Pianura di ER (all. 07), Parere Provincia di ER - Servizio Viabilità - (all. 08), Parere Hera S.p.A. (all. 09), Parere SUAP Scarichi per AUA (all. 10), AUA Determinazione ambientale 2024-4162 del 29.07.2024 e relativi allegati (all. 11);

- dell’articolo 40, comma 4, lettera b) del PRG del Comune di Terre del Reno ove stabilisce che “Nelle fasce di rispetto di cui ai precedenti commi 3.1, 3.2, 3.3 è consentita la destinazione U21 - Distributori di carburante – nonché manufatti destinati al ristoro degli utenti, comprese le aree di parcheggio, i manufatti destinati alla manutenzione delle strade; sono ammesse comunque la sistemazione a "verde", nonché lo svolgimento di attività agricole compatibilmente con la sicurezza stradale e secondo le prescrizioni degli articoli 16 e 17 della L. n. 285 del 30.4.1992, nonché del D.P.R. n. 495/92 e D.P.R. n. 147/93”;

per l’accertamento e la dichiarazione

dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati e del diritto dei ricorrenti al risarcimento del danno subito;

per la condanna

delle Amministrazioni resistenti al risarcimento del danno ingiusto subito dai ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Terre del Reno, del Ministero dell’Interno e Comando Provinciale Vigili del Fuoco di ER e Agenzia delle Dogane e dei Monopoli Ufficio delle Dogane di ER e Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Agenzia delle Dogane Direzione Interregionale Emilia Romagna, e di KBB S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 la dott.ssa Alessandra Tagliasacchi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso collettivo i signori RG BE, RG SS, RG MA, RG AO, RG UG e EN AR hanno impugnato, il permesso di costruire rilasciato dal Comune Terre del Reno alla società KBB S.r.l. e la determinazione conclusiva della Conferenza di servizi decisoria per l’adozione dell’AUA, con i quali è stata assentita la realizzazione di una nuova stazione di distribuzione di carburanti, su un terreno confinante con l’immobile di loro proprietà.

Rappresentano a tale fine i ricorrenti di essere proprietari di un vasto compendio immobiliare, composto da sette abitazioni e dalla relativa area pertinenziale, ricadente in “Ambito urbano di valore storico, ville e corti coloniche di pregio ed edifici tutelati entro il territorio Ambito rurale”, adiacente all’area, classificata come Zona D1 “Zona Produttiva artigianale di completamento”, ove dovrebbe essere realizzato l’impianto in questione.

Assumono i deducenti che la realizzazione dell’intervento edilizio autorizzato dal Comune con i provvedimenti qui gravati produrrebbe effetti negativi nella loro sfera giuridica a causa dell’incremento del traffico veicolare in zona, dell’aumento di smog, di rumore, di inquinamento luminoso, del rischio di incidenti, e del deprezzamento del valore dei loro immobili.

I signori RG – EN chiedono pertanto l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, degli atti impugnati, oltre al risarcimento del danno patito per effetto di essi, per i motivi di illegittimità di seguito esposti.

1) “ Violazione di legge per violazione erronea e/o falsa interpretazione e applicazione degli artt. 34 e 40 del Piano Regolatore Generale Comune Terre del Reno in combinato disposto con l’art. 26 del dPR 495/1992 “Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo Codice della Strada” e gli artt. 16 – 18 del D.Lgs 285/1992 “Codice della Strada” in merito al rispetto delle distanze ”, perché, come emerge con chiarezza dalla relazione tecnica che accompagna l’istanza di permesso di costruire, il nuovo impianto di distribuzione dei carburanti ricade in parte (pensilina) in fascia di rispetto stradale, fascia nella quale il PRG (articolo 40 delle NTA) consente esclusivamente interventi di recupero degli edifici già esistenti e non anche interventi di nuova costruzione, quale è quello di cui si discute.

In subordine, sostengono i deducenti che ove si volesse interpretare l’articolo 40 delle NTA del PRG nel senso che esso consenta comunque la costruzione della tettoia del nuovo distributore di carburanti in fascia di rispetto stradale, allora lo stesso risulterebbe illegittimo per violazione dell’articolo 26 D.P.R. n. 495/1992 (Regolamento di esecuzione e attuazione del cd. Codice delle Strada) in ordine al rispetto delle distanze.

2) “ Violazione di legge per violazione erronea e/o falsa interpretazione e applicazione degli artt. 34 e 40 del Piano Regolatore Generale Comune Terre del Reno in combinato disposto con l’art. 26 del dPR 495/1992 “Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo Codice della Strada" e artt. 16-18 del D.Lgs. 285/1992 “Codice della Strada” in merito al rispetto delle distanze ”, perché le fasce di rispetto stradale, in quanto poste a tutela dell’incolumità degli utenti della strada medesima, pongono un vincolo di inedificabilità assoluto e inderogabile, che si applica sia alle nuove costruzioni, sia alle ricostruzioni a seguito di demolizione, sia agli ampliamenti degli edifici frontistanti la strada. Pertanto, secondo gli esponenti, la progettata pensilina del nuovo distributore di carburanti non potrebbe essere realizzata.

3) “ Violazione di legge per violazione erronea e/o falsa interpretazione e/o applicazione del dPCM 14 novembre 1997. Violazione di legge per violazione dell’art.71 del dPR 445/2000 s.m.i. ”, perché l’area oggetto di intervento è classificata dal Piano acustico comunale in Classe IV e mancherebbe la prova che siano rispettati i relativi limiti, non risultando a tale fine sufficiente l’autodichiarazione del tecnico officiato dalla controinteressata.

In subordine, i ricorrenti si dolgono del fatto che l’Amministrazione non abbia imposto la realizzazione di barriere fonoassorbenti per schermare le abitazioni poste a distanza assai ravvicinata.

4) “ Violazione di legge per violazione erronea e/o falsa interpretazione e/o applicazione della L.R. 24/2017 in combinato disposto con la Delibera del Consiglio regionale 8 maggio 2002, n. 355 recante “norme regionali di indirizzo programmatico per la razionalizzazione e l’ammodernamento delle rete distributiva carburanti”, come modificata con deliberazione dell’Assemblea legislativa della Regione Emilia- Romagna n. 208/2009 ”, perché il progetto autorizzato dal Comune, prevedendo una nuova costruzione in fascia di rispetto stradale, non rispetterebbe la strumentazione urbanistica e le norme legislative e regolamentari poste a tutela, tra l’altro, della sicurezza stradale.

Fanno presente i ricorrenti che in base alla nuova Legge urbanistica L.R. n. 24/2017 i Comuni devono adeguare ai principii ivi contenuti la relativa strumentazione urbanistica, approvando il PUG e che nelle more possono essere rilasciare permessi di costruire sulla base del precedente PRG sino al 31.12.2021. Il permesso di costruire rilasciato dal Comune alla società KBB S.r.l. in data 2.08.2024 sarebbe pertanto illegittimo.

5) In subordine, “ Violazione di legge per violazione erronea e/o falsa interpretazione e/o applicazione della delibera 355/2002 sotto diverso profilo ”, perché – a tutto voler concedere - i provvedimenti impugnati contrasterebbero con la deliberazione dell’Assemblea legislativa della Regione Emilia Romagna n. 355/2022 e ss.mm.ii., non avendo il Comune di Terre del Reno mai approvato il POC di individuazione delle aree nelle quali può essere installato un impianto di distribuzione dei carburanti.

6) In via di ulteriore subordine, “Violazione di legge per violazione erronea e/o falsa interpretazione e/o applicazione dell’art.1, comma 2 della Legge 11 febbraio 1998, n. 32. Violazione di legge per violazione degli art, 6 ss della Legge 241/1990 s.m.i. carenza istruttoria ”, perché sarebbe mancata la verifica della sicurezza stradale da parte della Provincia. Nel caso di specie la Provincia non avrebbe in alcun modo considerato che il passo carraio dell’impianto è in continuità (5 m. soltanto di distanza) con quello della proprietà dei ricorrenti.

Si è costituito in giudizio il Comune di Terre del Reno, controdeducendo puntualmente alle censure avversarie e concludendo per la reiezione del ricorso siccome infondato.

Si è costituita in giudizio pure la società KBB S.r.l., eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e di legittimazione a ricorrere in capo ai ricorrenti, assumendo che non sia sufficiente la vicinitas a fondare le suddette condizioni dell’azione. Nel merito la controinteressata ha argomentato sulla inesistenza di una fascia di rispetto, sulla possibilità in ogni caso di costruire distributori di carburanti anche in fascia di rispetto stradale, sulla regolarità dell’opera progettata dal punto di vista acustico, sul rispetto del regime transitorio in materia urbanistica e sulla non necessità di un POC.

Si sono anche costituiti in giudizio con un unico atto, a mezzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, il Ministero dell’Interno, il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, unicamente per far dichiarare il proprio difetto di legittimazione passiva.

Non si sono, invece, costituiti in giudizio gli altri soggetti - tutti in epigrafe elencati – a cui pure il ricorso introduttivo del presente giudizio era stato notificato.

La domanda cautelare è stata accolta da questo Giudice al solo scopo di cristallizzare la situazione in attesa dei necessari approfondimenti della fase di merito.

Dopo l’ulteriore scambio di scritti difensivi, in cui i ricorrenti, il Comune resistente e la società controinteressata hanno insistito sulle rispettive posizioni, la causa è stata introiata alla pubblica udienza del 15 maggio 2025.

DIRITTO

1. Questo Tribunale Amministrativo Regionale è chiamato a pronunciarsi sulla legittimità del permesso di costruire e dell’AUA, rilasciati dal Comune di Terre del Reno alla società KBB S.r.l. per la realizzazione di un impianto di distribuzione di carburanti.

Come esposto nella parte in fatto, i signori RG BE, RG SS, RG MA, RG AO, RG UG e EN AR, quali proprietari di compendio immobiliare costituito da fabbricato destinato a civile abitazione e area pertinenziale, confinante con l’ambito oggetto di intervento edilizio, ne hanno chiesto l’annullamento, prospettandone l’illegittimità sotto molteplici profili.

2.1. Preliminarmente va disattesa la richiesta di estromissione dal giudizio avanzata dalle Amministrazioni difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato.

Esse, infatti, hanno tutte partecipato alla conferenza di servizi decisoria indetta dal Comune di Terre di Reno per valutare la domanda di AUA presentata dalla società controinteressata, sicché hanno titolo a stare in giudizio ed eventualmente a contraddire.

2.2. Quanto, invece, all’eccezione preliminare, sollevata dalla difesa di KBB S.r.l., di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e legittimazione a ricorrere dei ricorrenti, il Collegio ritiene di soprassedervi, per ragioni di economia processuale (cfr., ex plurimis, T.A.R. Campania – Napoli, Sez. V, sentenza n. 803/2022; T.A.R. Lazio – Roma, Sez. III, sentenza n. 5814/2023), stante l’infondatezza nel merito del ricorso medesimo.

3.1.1. Va, infatti, anzitutto rilevato come sia errato l’assunto da cui muovono i ricorrenti nei primi due motivi di ricorso e cioè che il nuovo impianto di distribuzione dei carburanti verrebbe a cadere (almeno in parte) in fascia di rispetto stradale.

Così non è più da quando il Comune di Terre del Reno - nato dalla fusione dei Comuni di Mirabello e di Sant’Agostino - ha riperimetrato il proprio centro urbano, facendovi rientrare anche l’area sulla quale dovrebbe sorgere il nuovo distributore di carburanti. Per l’effetto, la strada che corre in fregio all’ambito di intervento, che presenta una sola corsia per senso di marcia ed è prova di banchine e marciapiedi, non è più qualificabile come strada extra-urbana e dunque non genera più una fascia di rispetto di 30 m.. Essa infatti è ora ascrivibile alla categoria delle strade urbane di tipo F ai sensi dell’articolo 2 comma 2, D.Lgs. n. 285/1992.

3.1.2. L’impianto per cui è causa non ricade quindi in fascia di rispetto stradale.

E, poco importa, che la controinteressata nella relazione illustrativa del progetto abbia dichiarato (all’evidenza, errando) il contrario, perché l’esistenza della fascia di rispetto è un effetto legale, non derogabile dalle parti.

Il che, poi, rende ultroneo ogni ragionamento sulla applicabilità o meno del vincolo discendente dalla fascia di rispetto anche ai distributori di carburanti in generale e alle tettoie di copertura dei medesimi in particolare.

3.2. Di contro, nel caso di specie non può seguirsi la tesi adombrata da parte ricorrente per cui la riperimetrazione del centro urbano del Comune sarebbe irrilevante, dal momento che è stata operato con un atto di Giunta e un atto di Giunta non può modificare un atto del Consiglio comunale (i.e. quello di approvazione della strumentazione urbanistica generale).

Va, infatti, considerato che la previsione di Piano che qui trova applicazione (articolo 40 delle N.T.A. e relativo allegato planimetrico) è meramente ricognitiva. Essa cioè non pone un autonomo vincolo di inedificabilità, ma si limita a richiamare e a rappresentare graficamente il vincolo di inedificabilità che discende direttamente dalla legge (ovverosia, il cd. Codice della Strada e relativo il Regolamento di esecuzione e di attuazione), in una sorta cioè di rinvio mobile.

Di talché, se la previsione normativa richiamata non si applica, perché ne sono venuti meno (proprio come nel caso in esame) i presupposti di fatto, il PRG si limita a registrare la sopravvenienza, senza che questo ne determini illegittimamente la modifica, per di più a opera di un Organo (la Giunta) priva del relativo potere deliberativo.

4.1. Parimenti infondata è la tesi sviluppata dai ricorrenti nel quarto e nel quinto motivo di ricorso, secondo cui il permesso di costruire rilasciato alla società KBB S.r.l in data 2.08.2024 violerebbe il regime transitorio previsto per il passaggio dal PRG al PUG, in quanto rilasciato al di fuori della finestra temporale, scaduta il 31.12.2021, in cui potevano essere assentiti interventi edificatori sulla base della strumentazione urbanistica previgente, e comunque in assenza di POC.

4.2. Vero è infatti che a mente dell’articolo 4, comma 7, lettera b), L.R. Emilia Romagna n. 24/2017 il surricordato regime transitorio non si applica agli interventi diretti, quale è quello di cui qui si discute.

L’intervento diretto poteva quindi essere legittimamente autorizzato anche dopo il 31.12.2021 e anche in assenza di PUG e di POC, purché ovviamente conforme al PRG.

5.1. Passando alle censure in ordine alla asserita violazione della disciplina a tutela dall’inquinamento acustico (terzo motivo di ricorso) e della sicurezza stradale (sesto motivo di ricorso), ne va rilevata l’infondatezza per le ragioni che si vanno a esporre.

5.2. Quanto al primo dei due profili, occorre considerare che trattandosi di un impianto di nuova costruzione in un’area in cui non esistono impianti simili poteva essere fatta solamente una valutazione predittiva dell’impatto acustico.

Nel caso di specie, in sede di conferenza di servizi ARPAE ha ritenuto di condividere, in un’ottica prognostica, quanto asseverato dal tecnico della società KBB S.r.l., tenuto conto che siamo in classe acustica IV, e anche se in parte confinante con zona in classe III, i limiti sono piuttosto elevati. Inoltre, il progetto non prevede l’installazione di macchinari o lo svolgimento di attività (quali il lavaggio dei veicoli o la vendita di merci) che aumentino la rumorosità prodotta.

Si tratta di una valutazione tecnico-discrezionale, la quale come noto, è sindacabile dal solamente per palese travisamento del dato di fatto, o della manifesta irragionevolezza, illogicità, irrazionalità (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. II, sentenza n. 440/2025; C.d.S., Sez. VII, sentenza n. 10140/2024): nessuno di questi vizi ricorre nel caso di specie.

Nulla esclude che vi possa essere, ove ne emerga la necessità, una revisione della valutazione operata in astratto una volta messo in esercizio dell’impianto: in quella sede potrà semmai essere esaminata l’opportunità della installazione di barriere fono-assorbenti.

5.3. Quanto al secondo profilo, va analogamente osservato che alla Provincia è rimessa una valutazione discrezionale, che nel caso di specie non presenta profili di manifesta irragionevolezza, illogicità o abnormità. Anch’essa dunque si sottrae per le ragioni esposte in precedenza al sindacato di legittimità del Giudice amministrativo.

Infatti, l’Ente provinciale ha subordinato il parere positivo a una serie di prescrizioni che riguardano anche la sicurezza della circolazione stradale.

6. In conclusione per le ragioni sopra esposte il ricorso risulta infondato e viene pertanto respinto. Data la complessità della vicenda, le spese di giudizio possono essere interamente compensate tra le parti, salvo il contributo unificato dovuto per la causa, che resta definitivamente a carico dei ricorrenti in quanto soccombenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio, con la precisazione di cui in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Jessica Bonetto, Consigliere

Alessandra Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandra Tagliasacchi	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO