Pubblicato il 25/06/2025

N. 04736/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01330/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1330 del 2022, proposto da Centro Polispecialistico Cerasole s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentato e difeso dagli avv. Arturo Umberto Meo e Luca Rubinacci, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Napoli, via G. Melisurgo 4 e domicilio digitale eletto presso gli indirizzi p.e.c. arturoumberto.meo@pecavvocatinola.it e lucarubinacci@legpec.it;

contro

Regione Campania, in persona del presidente della giunta p.t. , rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Calabrese dell’avvocatura dell’ente, presso i cui uffici è domiciliata in Napoli, via Lucia 81 e domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. giuseppecalabrese@pec.regione.campania.it;
ASL di Caserta, in persona del direttore generale p.t. , rappresentata e difesa dall’avv. Sergio Carlino, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Mario De Bellis in Napoli, via dei Mille 16 e domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. avvcarlino@pec.it;

nei confronti

Hermes – Centro Medico Polispecialistico s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t. , non costituita in giudizio;

per l’annullamento – previa sospensione dell’efficacia

1) della delibera di giunta regionale n. 599 del 28 dicembre 2021, pubblicata sul BUR n. 1 del 3 gennaio 2022, avente ad oggetto l’assegnazione provvisoria per l’esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale, nella parte relativa alla fissazione del budget della ricorrente;

2) della nota regionale prot. n. 2022.0029303 del 20 gennaio 2022;

3) della nota regionale prot. n. UC/2022/0000018 del 7 gennaio 2022;

4) della nota regionale prot. n. UC/2022/0000063 del 24 gennaio 2022;

5) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e della ASL di Caserta;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 35, comma 1, lett. b), 85, comma 9 e 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore alla camera di consiglio straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 17 giugno 2025 il dott. Valerio Torano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Centro Polispecialistico Cerasole s.r.l. è una struttura autorizzata ed accreditata con il Servizio sanitario regionale per la branca della patologia clinica che, ai sensi dell’art. 8- quinquies , d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, ha stipulato con la ASL di Caserta per l’anno 2022 un contratto per l’erogazione delle relative prestazioni, come da modello di accordo allegato alla delibera della Giunta regionale della Campania n. 599 del 28 dicembre 2021, pubblicata sul BUR n. 1 del 3 gennaio 2022.

Con il ricorso all’esame, notificato il 1° marzo 2022 e depositato il successivo giorno 11, Centro Polispecialistico Cerasole s.r.l. s.r.l., contestando la legittimità del sistema di accredito fondato sulla sospensione dell’erogazione delle prestazioni e sulla successiva ripresa, secondo la logica del monitoraggio del consumo prestazionale rilevato e del correlato tetto economico di spesa imposto all’operatore privato accreditato, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, lamentando:

I) eccesso di potere per manifesta irragionevolezza ed illogicità, perplessità e difetto di istruttoria, contraddittorietà intrinseca e relativa alla delibera di giunta regionale n. 354 del 4 agosto 2021;

II) eccesso di potere per manifesta irragionevolezza ed illogicità, perplessità e difetto di istruttoria, contraddittorietà intrinseca;

III) violazione degli artt. 102, lett. b), e 106, TFUE, eccesso di potere per manista illogicità e irragionevolezza, con richiesta subordinata di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE;

IV) eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, manifesta irragionevolezza ed illogicità, perplessità;

V) violazione degli artt. 24 e 113 Cost., nullità per difetto di attribuzione, violazione del principio di legalità e di tipicità dei poteri pubblici, vessatorietà della c.d. clausola di salvaguardia contenuta nell’accordo sottoscritto con l’amministrazione, eccesso di potere per arbitrarietà e manifesta ingiustizia, con richiesta di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE e di illegittimità costituzionale dell’artt. 8- quinquies , comma 2- quinquies , d.lgs. n. 502 del 1992, per violazione degli artt. 3, 24, 41, 97, 102, 113, 117 Cost. e 6 CEDU.

Si sono costituite in giudizio per resistere al ricorso la Regione Campania e la ASL di Caserta, che hanno controdedotto nel merito delle singole censure svolte, sostenendone l’infondatezza e l’inammissibilità.

Con ordinanza cautelare 24 marzo 2022 n. 657, questo tribunale ha rigettato la domanda di rilascio di misure cautelari, non ravvisando il necessario fumus boni iuris né il periculum in mora , venendo in questione pretese aventi natura prettamente patrimoniale.

In vista della discussione del merito del ricorso, parte ricorrente ha ribadito le proprie posizioni, sottolineando l’esistenza di una giurisprudenza non uniforme circa l’avvenuta sottoscrizione della c.d. clausola di salvaguardia inserita nel modello di contratto approvato dalla regione.

Alla camera di consiglio straordinaria di smaltimento del 17 giugno 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione, previa annotazione a verbale, ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod. proc. amm., della questione della possibile inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e di interesse conseguente all’avvenuta accettazione della clausola di salvaguardia e della rinuncia al diritto di azione. Nel corso della discussione orale, parte ricorrente ha voluto sottolineare che la sottoscrizione del contratto con l’amministrazione sanitaria è avvenuta dopo la pronuncia della suddetta ordinanza cautelare del 24 marzo 2022, nella quale si esprimeva l’avviso per cui “ la mera stipula del contratto non comporta di per sé un’acquiescenza ai provvedimenti impugnati, specie qualora la predetta clausola di salvaguardia dovesse essere ritenuta eventualmente illegittima nella più pertinente sede di merito ”, il che escluderebbe la suddetta inammissibilità, essendo inconfigurabile alcuna acquiescenza.

2. – Il ricorso integrato è inammissibile per avere parte ricorrente accettato la clausola di salvaguardia contenuta nel contratto stipulato con l’amministrazione, in linea con la copiosa giurisprudenza, anche di questo tribunale, formatasi sul punto ed alla quale si rinvia integralmente (TAR Campania, Napoli, sez. V, 18 giugno 2025 nn. 4601 e 4604; sez. V, 17 giugno 2025 nn. 4580, 4584; sez. V, 16 maggio 2025 n. 3817; sez. V, 28 aprile 2025 n. 3459; sez. IV, 21 marzo 2025 n. 2425; sez. IX, 6 marzo 2025 n. 1817; sez. I, 16 ottobre 2024 n. 5482).

La clausola di salvaguardia in discussione, il cui schema è stato imposto dalla Regione Campania nelle delibere impugnate, prevede che “ 1. Con la sottoscrizione del presente contratto la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. 2. In considerazione dell’accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto ”. Sul punto, la giurisprudenza ha avuto modo di affermare che in tale ipotesi viene in rilievo lo schema tipico dell’acquiescenza, giacché l’assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale “ comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all’esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall’amministrazione (nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria) ” (Cons. Stato, sez. III, 24 febbraio 2025 nn. 1535, 1536 e 1540; sez. III, 9 dicembre 2024 n. 9825; sez. II, 16 luglio 2024 nn. 6405 e 6412). Ne consegue che “ la c.d. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l’operatività ” (Cons. Stato, sez. III, 9 dicembre 2024 n. 9825; sez. III, 5 agosto 2024 n. 6962; sez. II, 16 luglio 2024 nn. 6405 e 6412; sez. III, 10 maggio 2023 n. 4715; sez. III, 21 aprile 2023 n. 4076). Né in senso contrario rileva l’eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela, posto che una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell’accordo (Cons. Stato, sez. III, 9 dicembre 2024 n. 9825; sez. II, 16 luglio 2024 nn. 6405 e 6412; sez. III, 4 luglio 2024 n. 5929; sez. III, 10 maggio 2023 n. 4715; sez. III, 21 aprile 2023 n. 4076; sez. III, 25 maggio 2022 n. 4157; sez. III, 12 maggio 2022 n. 3744; Cons. Stato, sez. III, 20 dicembre 2021 n. 8451; sez. III, 6 dicembre 2021 n. 8127; sez. III, 28 ottobre 2020 n. 6569).

In definitiva, l’adesione volontaria all’accordo, e con esso alla clausola di salvaguardia, “ suggella, dunque, l’accettazione della posizione prioritaria che riveste l’obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso, ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all’erogazione di prestazioni sanitarie. Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l’appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione Campania, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti. Allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l’alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata” (TAR Campania, Napoli, sez. V, 28 aprile 2025 n. 3459).

Per tutto quanto sopra osservato, il collegio ritiene che la sottoscrizione della clausola di salvaguardia abbia privato la struttura ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l’ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate. Né, in senso contrario a tali conclusioni, può valorizzarsi il tenore dell’ordinanza cautelare che, in disparte il fatto di non essere stata pronunciata all’esito di una cognizione piena, riflette comunque lo stato in cui la trattazione della questione si trovava alla fine del marzo 2022, prima quindi del consolidarsi dell’orientamento cui il collegio intende oggi aderire.

Infine, avuto riguardo alle specifiche contestazioni mosse all’istituto della clausola di salvaguardia, si osserva che in linea con la consolidata recente giurisprudenza di questo tribunale ed in considerazione del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il Servizio sanitario regionale, che svolgono in tale contesto attività in regime di libera concorrenza, non è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta nell’art. 8- quinquies , d.lgs. n. 502 cit. con i principi costituzionali o di diritto unionale invocati dalla ricorrente, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale, con susseguente insussistenza dei presupposti per poter sollevare le relative questioni innanzi alla Corte costituzionale o alla Corte di giustizia UE (sul punto v: TAR Campania, Napoli, sez. V, 16 maggio 2025 nn. 3810, 3814, 3816 e 3817; sez. V, 28 aprile 2025 nn. 3454, 3456, 3457, 3459; sez. IV, 16 aprile 2025 nn. 3189, 3191-3193, 3198, 3200, 3204-3207; sez. IV, 10 aprile 2025 nn. 3044 e 3045; sez. IV, 7 aprile 2025 n. 2896, 2901, 2903-2905, 2907, 2908 e 2910).

3. – Le spese di giudizio possono essere compensate, stante la decisione in rito, la peculiarità delle questioni trattate e la loro novità al momento della presentazione del ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Campania (sezione nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Valerio Torano, Primo Referendario, Estensore

Valeria Nicoletta Flammini, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Torano	Paolo Severini

IL SEGRETARIO