Pubblicato il 18/06/2025

N. 04601/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00550/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 550 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Mlf Me.Di. Analisi S.C.A.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Clarissa Cocchiarella, Vincenzo Chianese e Vincenzo Simonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Rosaria Saturno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via S. Lucia, 81;
Asl 108 - Napoli 3, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Augusto Chiosi e Rosa Anna Peluso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Augusto Chiosi in Napoli, via Giosuè Carducci n. 61.

nei confronti

Ricerche Diagnostiche di CI NO & C. S.a.s., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

-della delibera della Giunta regionale della Campania n. 354 del 4.8.2021 -pubblicata sul BURC n. 112 del 6.12.2021-, recante la “Definizione dei limiti di spesa assegnati agli erogatori privati di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per l''esercizio 2021 e, in via provvisoria, per l''esercizio 2022, e autorizzazione alle ASL per la stipula di contratti integrativi per l''esercizio 2021 ai sensi dell''art. 26, commi 2 e 3, del decreto legge 25 maggio 2021 n.73, convertito con modifiche dalla legge 23 luglio 2021 n. 106”, e dei relativi allegati, nella parte relativa alla branca di “Laboratorio di Analisi”;

-della delibera della Giunta regionale della Campania n. 599 del 28.12.2021 -pubblicata sul BURC n. 1 del 3.1.2022-, avente ad oggetto la “Assegnazione provvisoria per l''esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l''assistenza specialistica ambulatoriale” e dei relativi allegati, nella parte relativa alla branca di “Laboratorio di Analisi”; - per quanto di interesse, del decreto del delegato del Direttore Generale della Regione Campania n. 314 dell''1.9.2021, avente ad oggetto la “Approvazione degli schemi dei protocolli d''intesa con le Associazioni di Categorie e dei contratti ex art. 8-quinquies del D.L.gs. n. 502/1999 e s.m.i. con gli erogatori privati da applicarsi per l''esercizio 2021”; - per quanto di interesse, del decreto dirigenziale n. 375 del 7.9.2021, avente ad oggetto “Limiti di spesa assegnati agli erogatori privati di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per l''esercizio 2021 ai sensi della Delibera di Giunta Regionale n. 354 del 4 agosto 2021: aggiornamento delle clausole inserite negli schemi dei contratti tra le AASSLL e le strutture private accreditate”; - per quanto di interesse, della nota prot. n. 100 del 26 gennaio 2022 del Coordinatore del Tavolo Tecnico della Specialistica ambulatoriale avente ad oggetto: “Assistenza Specialistic ambulatoriale: modalità di fatturazione dei corrispettivi, chiarimenti e indicazioni operative in merito all''applicazione dell''art. 7 degli allegati A/4 A/5 A/6 A/7 della DGRC n. 599 del 28/12/2021; - di tutti gli atti istruttori, presupposti, connessi e conseguenti ai provvedimenti impugnati, e comunque lesivi degli interessi del ricorrente, nonché di tutti gli atti interni richiamati negli stessi, ivi compresa, ove occorra, e sempre per quanto di interesse, la nota della Giunta Regionale della Campania – Direzione Generale per la tutela della Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario regionale prot. n. 2022.0029303 del 20.1.2022, della nota prot. n. E180 del 4 febbraio 2022, a mente della quale il centro ricorrente è stato diffidato alla sottoscrizione del contratto “entro e non oltre l''11 febbraio 2022” a pena di sospensione del rapporto di accreditamento.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 3/8/2022:

a) della deliberazione della Giunta Regionale della Campania – DGRC – n. 215 del 04.05.2022, pubblicata sul BURC n. 43 del 9.5.2022, avente ad oggetto “Assegnazione per l''esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie provate accreditate per l''assistenza specialistica ambulatoriale modifiche e integrazioni alla DGR n. 599 del 28 dicembre 2021” e dei relativi allegati nella parte relativa ai centri di Patologia Clinica;b) per quanto di interesse della DGRC n. 210 del 04.05.2022, pubblicata sul BURC n. 43 del 9.5.2022, avente ad oggetto “Approvazione del fabbisogno regionale di prestazioni sanitarie di assistenza specialistica ambulatoriale e degli obiettivi di produzione per le aziende sanitarie pubbliche per gli anni 2022-2023” e dei relativi allegati nella parte relativa ai centri di Patologia Clinica;

c) per quanto di interesse del decreto dirigenziale n. 174 del 05.05.2022 e dei relativi allegati e del decreto dirigenziale n. 173 del 04.05.2022 e dei relativi allegati, entrambi pubblicati sul BURC n. 43 del 9.5.2022;

d) delle comunicazioni della Regione Campania Direzione Generale 4 prot. n. 29459 del 20.1.2022 e prot. n.108851 del 28.2.2022, citate nel provvedimento sub c) e delle quali si ignora il contenuto;

e) delle comunicazioni di riscontro delle AA.SS.LL. della Regione Campania, richiamate nel D.D. n.174/2022 e delle quali si ignora il contenuto;

f) della DGRC 21.6.2022 n.309 e dei relativi allegati, pubblicata sul BURC n. 59 del 04.07.2022;

g) di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguenziale, comunque lesivo del diritto del ricorrente ivi compresa, ove e se lesiva, la “mozione” n. 36 del 4.2.2022 del Consiglio Regionale della Campania, della quale si ignora il contenuto e tutti provvedimenti impugnati con l''originario ricorso R.G. n. 550/2022.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 16/3/2023:

a) della deliberazione della ASL Napoli 3 Sud n. 1241 del 23.12.2022, avente ad oggetto “Definizione tetti di spesa anno 2022 per la macroarea di assistenza specialistica ambulatoriale in applicazione della D.G.R.C. n. 215/2022 e n. 209/2022 – Adempimenti” e dei relativi allegati nella parte relativa ai centri di Patologia Clinica; b) di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguenziale, comunque lesivo del diritto del ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Mlf Me.Di. Analisi S.C.A.R.L. il 9/11/2023:

a) del Decreto Dirigenziale della Giunta Regionale della Campania n. 509 del 31/07/203, avente ad oggetto “Consuntivo anno 2022 dei limiti di spesa per la specialistica ambulatoriale in esecuzione della DGRC n,215/2022” e dei relativi allegati;

b) di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguenziale, comunque lesivo del diritto del ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Mlf Me.Di. Analisi S.C.A.R.L. il 16/2/2024:

a) del Decreto Dirigenziale della Giunta Regionale della Campania n. 779 del 21/11/203, avente ad oggetto “Decreto dirigenziale n. 509 del 31.07.2023. Modifiche ed integrazioni.” e dei relativi allegati;

b) di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguenziale, comunque lesivo del diritto del ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Mlf Me.Di. Analisi S.C.A.R.L. il 21/3/2024:

a) della Delibera della Giunta Regionale della Campania n. 800 del 29 dicembre 2023, pubblicata sul B.U.R.C. n. 1 del 2 gennaio 2024, avente ad oggetto: “Assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2023 e in via provvisoria per l'esercizio 2024” e relativi allegati;

b) della Deliberazione della ASL Napoli 3 Sud n. 140 del 3 gennaio 2024, avente ad oggetto “Definizione volume massimi di prestazioni e dei correlate limiti di spesa delle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale eccetto FKT, per l'esercizio 2023 ed in via provvisoria per l'esercizio 2024 rideterminati ai sensi della DGRC n. 800/2023” e relativi allegati;

c) di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e conseguenziale, ancorché interno e non noto, comunque lesivo del diritto della ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’Asl 108 - Napoli 3;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 marzo 2025 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio e con i successivi motivi aggiunti, la struttura sanitaria ricorrente ha impugnato gli atti di programmazione e di fissazione dei tetti di spesa indicati in epigrafe, contestandone la legittimità e chiedendone l’annullamento previa sospensione degli effetti, sulla base di censure appuntate sia sul procedimento svolto che sul merito delle scelte programmatorie adottate dall’Amministrazione regionale.

Si sono costituite in resistenza la Regione Campania e la ASL Napoli 3.

Con ordinanza 14 marzo 2022, n. 502 questo Tribunale ha respinto l’istanza di sospensione cautelare degli effetti dei provvedimenti impugnati e con successiva ordinanza collegiale ha rilevato ex art. 73, comma 3 c.p.a., una possibile causa di inammissibilità del ricorso nella sottoscrizione della c.d. clausola di salvaguardia inserita nel contratto di accreditamento stipulato tra la ASL e la struttura ricorrente.

Le parti hanno dedotto sul punto con memorie e documenti e all’udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del 27 marzo 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il Collegio ritiene di esaminare con priorità l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata prima d’ufficio e poi anche dalle amministrazioni resistenti in considerazione dell’avvenuta sottoscrizione, da parte del ricorrente, del contratto contenente la clausola di salvaguardia con la rinuncia alle azioni/impugnazioni intraprese avverso i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto e/o provvedimento agli stessi collegati e/o presupposti.

L’eccezione è fondata.

2.2. Il Collegio è dell’avviso che la sottoscrizione del contratto con la clausola di salvaguardia è sostanzialmente ammessa dalla parte ricorrente che non ne ha contestato la sostanziale presenza nel contratto dalla stessa sottoscritto n. 0032032 del 14.2.2023.

2.3. In conseguenza di ciò, deve essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso, in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito (cfr. ex multis, T.A.R. Napoli, Sez. I, 16 ottobre 2024, n.5482; Sez. IX, n. 1817/2025; sez. IV, n. 2425/2025), ai quali comunque si rinvia integralmente.

2.4. La clausola di salvaguardia in discussione, il cui schema è stato imposto dalla Regione nelle delibere impugnate, prevede che “1. Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. 2. In considerazione dell’accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto”.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha affermato che “in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell'acquiescenza”, giacché l’assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale “comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall’amministrazione (nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria)”.

Da tale angolo visuale, “la c.d. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività” (cfr. Cons. Stato n. 4076/2023).

Né, peraltro, rileva, in senso contrario, l’eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell’accordo (cfr. Cons. Stato n. 321/2018; Cons. Stato n. 6569/2020; Cons. Stato n. 8127/2021, Cons. Stato n. 8451/2021).

L’adesione volontaria all’accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l’accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso, ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all’erogazione di prestazioni sanitarie.

Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l’appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione Campania, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti.

Allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata.

In considerazione, quindi, del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il S.S.R. (che svolgono, in tale contesto, attività in regime di libera concorrenza), non è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies, del d.lgs. 502/1992 con i principi di diritto unionale invocati dalla ricorrente né con quelli della Costituzione, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale.

Non sussistono, pertanto, i presupposti per poter accogliere l’istanza formulata da parte ricorrente di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia U.E., ex art. 267 del TFUE e neppure di eventuale giudizio di costituzionalità delle disposizioni sopra indicate.

Per tutto quanto sopra osservato, il Collegio ritiene che, nella fattispecie all’esame, la sottoscrizione della clausola di salvaguardia abbia privato la struttura ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

2.5. Tale preclusione deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate e ciò sia perché il tenore testuale della clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall’autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica, tenuto conto che la “tenuta” del sistema si fonda tanto sull'intangibilità degli atti regionali a monte che a valle su quella dei provvedimenti che tali risorse regionali ripartiscono tra e all'interno dei singoli distretti delle ASL.

3. Per quanto sopra, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono inammissibili.

4. Le spese possono essere compensate, stante la decisione in rito e la novità delle questioni al momento in cui il ricorso è stato proposto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Domenico De Falco, Consigliere, Estensore

Danilo Cortellessa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Domenico De Falco	Paolo Severini

IL SEGRETARIO