Pubblicato il 17/06/2025

N. 04580/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00540/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della AN

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 540 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Diagnostica Radiologica Barbara TA di Leopoldo di Lucia S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mariagrazia La Marca ed Elisabetta De Lucia con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Regione AN, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, via Santa Lucia n. 81;
Asl 111 - Salerno 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Emma Tortora e Gennaro Galietta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

Dott.Ri Armando & Pierpaolo Cavallo Diagnostica Medica S.R.L, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

-della delibera della Giunta regionale della AN n. 354 del 4.8.2021 -pubblicata sul BURC n. 112 del 6.12.2021-, recante la “Definizione dei limiti di spesa assegnati agli erogatori privati di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2021 e, in via provvisoria, per l'esercizio 2022, e autorizzazione alle ASL per la stipula di contratti integrativi per l'esercizio 2021 ai sensi dell'art. 26, commi 2 e 3, del decreto legge 25 maggio 2021 n.73, convertito con modifiche dalla legge 23 luglio 2021 n. 106”, e dei relativi allegati, nella parte relativa ai centri di “radiologia diagno- 2 stica”; -della delibera della Giunta regionale della AN n. 599 del 28.12.2021 -pubblicata sul BURC n. 1 del 3.1.2022-, avente ad oggetto la “Assegnazione provvisoria per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale” e dei relativi allegati, nella parte relativa ai centri di “radiologia diagnostica”; - per quanto di interesse, del decreto del delegato del Direttore Generale della regione AN n. 314 dell'1.9.2021, avente ad oggetto la “Approvazione degli schemi dei protocolli d'intesa con le Associazioni di Categoria e dei contratti ex art. 8-quinquies del D.L.gs. n. 502/1999 e s.m.i. con gli erogatori privati da applicarsi per l'esercizio 2021”; - per quanto di interesse, del decreto dirigenziale n. 375 del 7.9.2021, avente ad oggetto “Limiti di spesa assegnati agli erogatori privati di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2021 ai sensi della Delibera di Giunta Regionale n. 354 del 4 agosto 2021: aggiornamento delle clausole inserite negli schemi dei contratti tra le AASSLL e le strutture private accreditate”; - per quanto di interesse, della delibera n. 1240 del 21.10.2021 del Direttore Generale dell'ASL Salerno -di recente conosciuta-, recante la presa d'atto della delibera della Giunta regionale della AN n. 354 del 4.8.2021 e dei decreti dirigenziali n. 314 dell'1.9.2021 e n. 375 del 7.9.2021; -di tutti gli atti istruttori, presupposti, connessi e conseguenti ai provvedimenti impugnati, e comunque lesivi degli interessi del ricorrente, nonché di tutti gli atti interni richiamati negli stessi, ivi compresa, ove occorra, e sempre per quanto di interesse, della nota 3 della Direzione Generale per la tutela della Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario regionale prot. n. 2022.0029303 del 20.1.2022, e della nota prot. n. PG/2022/21545 del 27.1.2022 del Direttore dell'U.O.C. Assistenza Accreditata dell'ASL Salerno, con la quale il ricorrente è stato convocato per il 3.2.2022 per la sottoscrizione del contratto 2022.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Diagnostica Radiologica Barbara TA di Leopoldo di Lucia S.a.s. il 6/9/2022:

A) della delibera di giunta regionale della AN (“DGRC”) 4 maggio 2022, n. 215, pubblicata sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022, con oggetto: “Assegnazione per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale: modifiche e integrazioni alla DGRC n. 599 del 28 dicembre 2021” nella parte in cui non prevede accantonamenti sul budget 2022 per dare copertura ad accreditamenti che saranno rilasciati nel corso dell'anno; B) della delibera di giunta regionale della AN (“DGRC”) 21 giugno 2022, n. 309, con oggetto: “Approvazione dei contratti con le strutture sanitarie private accreditate ex DGRC 215/2022”; C) dei decreti del Direttore Generale per la Tutela della Salute n. 173 del 4 maggio 2022 e n. 174 del 5 maggio 2022, pubblicati sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022, recanti a oggetto la presa d'atto dei dati 2018, 2019, 2020 e 2021 (solo budget ordinario) di produzione dei centri privati accreditati per le branche di: laboratorio di analisi; diabetologia; branche a visita; cardiologia; medicina nucleare; radiologia e radioterapia trasmessi dalle Asl in ottemperanza alle disposizioni stabilite nell'allegato A; D) delle deliberazioni nn. 75 del 20 gennaio 2022 e 582 e 583 del 2 maggio 2022, con cui il Direttore Generale dell'Azienda Sanitaria Locale Salerno (in prosieguo anche solo “ASL” o “ASL Salerno”) ha preso atto dei consuntivi anni 2018, 2019 e 2020 e delle relative note di comunicazione e delle consequenziali richieste di emissione di nota di credito; E) se e in quanto occorra, dei provvedimenti impliciti con cui la ASL ha approvato i dati consuntivi degli esercizi finanziari 2018, 2019, 2020 e 2021; F) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Diagnostica Radiologica Barbara TA di Leopoldo di Lucia S.a.s. il 23/11/2023:

A) del decreto del dirigente generale per la tutela della salute e il coordinamento del sistema sanitario regionale n. 509 del 31 luglio 2023 pubblicato sul B.U.R.C. n. 59 del 7 agosto 2023, recante “Consuntivo anno 2022 dei limiti di spesa per la specialistica ambulatoriale in esecuzione della d.g.R.C. n.215/2022”; B) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della società ricorrente

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Diagnostica Radiologica Barbara TA di Leopoldo di Lucia S.a.s. il 28/3/2024:

A) del decreto del Direttore Generale della Direzione generale per la tutela della salute e il coordinamento del sistema sanitario regionale della Giunta regionale della AN (di seguito solo “Decreto Dirigenziale”) 21 novembre 2023, n. 779, mai notificato alla società ricorrente, con oggetto: “Decreto dirigenziale n. 509 del 31.07.2023. Modifiche ed integrazioni”; B) della delibera della Giunta regionale della AN (di seguito solo “DGRC”) 29 dicembre 2023, n. 800, pubblicata sul B.U.R.C. n. 1 del 2 gennaio 2024, con oggetto: “Assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2023 e in via provvisoria per l'esercizio 2024”; C) del decreto del Direttore Generale della Direzione generale per la tutela della salute e il coordinamento del sistema sanitario regionale della Giunta regionale della AN (di seguito solo “Decreto Dirigenziale”) 12 febbraio 2024, n. 130, pubblicato sul B.U.R.C. n. 18 del 19 febbraio 2024, con oggetto “DGRC n. 800 del 29.12.2023 recante: “Assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2023 e in via provvisoria per l'esercizio 2024. Adempimenti attuativi”; D) della nota della Giunta regionale della AN prot. PG/2024/0100008 del 26 febbraio 2024 recante “Oggetto: Decreto Dirigenziale n. 130 del 12.02.2024. Indirizzi”; E) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della società ricorrente, ivi inclusi tutti gli atti già impugnati con i precedenti atti di gravame.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione AN e dell’Asl 111 - Salerno 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 marzo 2025 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso principale e i successivi motivi aggiunti la struttura istante, ha impugnato gli atti adottati dalla Regione AN per la definizione dei limiti di spesa per gli esercizi ivi indicati inclusi gli atti afferenti la programmazione del fabbisogno per le medesime annualità, adducendo, a sostegno delle proprie argomentazioni, una violazione dell'iter istruttorio seguito dall'amministrazione nell'elaborazione dei dati utilizzati per la definizione dei budget assegnati, che assume, essere farraginosi soprattutto nell'impianto dei conteggi utilizzati.

2. Si sono costituiti in giudizio la Regione AN e la ASL Salerno 1, che hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti.

3. Con ordinanza 14 marzo 2022, n. 486 questo Tribunale ha respinto l’istanza di sospensione cautelare degli atti impugnati, rilevando che la sottoscrizione della clausola di salvaguardia contenuta nel contratto di accreditamento, precluderebbe l’impugnazione degli atti determinativi dei tetti di spesa.

4. All’udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del 27 marzo 2025, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 87 co. 4bis c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Ciò posto, il Collegio reputa fondata l'eccezione di inammissibilità del ricorso per effetto dell’avvenuta sottoscrizione della clausola di salvaguardia in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito (cfr. ex multis, T.A.R. Napoli, Sez. I, 16 ottobre 2024, n. 5482; Sez. IX, n. 1817/2025; sez. IV, n. 2425/2025), ai quali comunque si rinvia integralmente.

6. La clausola di salvaguardia in discussione (art. 14 del contratto stipulato dalla ricorrente con la Asl Salerno 1), il cui schema è stato imposto dalla Regione nelle delibere impugnate, prevede che "1. Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. 2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto".

7. Sul punto, il Consiglio di Stato ha affermato che "in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell'acquiescenza", giacché l'assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale "comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall'amministrazione (nell'esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria)".

8. Da tale angolo visuale, "la c.d. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell'effetto preclusivo dell'iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività" (cfr. Cons. Stato n. 4076/2023).

9. Né, peraltro, rileva, in senso contrario, l'eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell'accordo (cfr. Cons. Stato n. 321/2018; Cons. Stato n. 6569/2020; Cons. Stato n. 8127/2021, Cons. Stato n. 8451/2021).

10. L'adesione volontaria all'accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l'accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso, ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie.

11. Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l'appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione AN, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti.

12. Allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata.

13. In considerazione, quindi, del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il S.S.R. (che svolgono, in tale contesto, attività in regime di libera concorrenza), neppure è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies, del d.lgs. 502/1992 con i principi di diritto unionale né con quelli della Costituzione, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale.

14. Per tutto quanto sopra osservato, il Collegio ritiene che, nella fattispecie all'esame, la sottoscrizione della clausola di salvaguardia abbia privato la struttura ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

15. Tale preclusione deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate e ciò sia perché il tenore testuale della clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall'autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica, tenuto conto che la "tenuta" del sistema si fonda tanto sull'intangibilità degli atti regionali a monte che a valle su quella dei provvedimenti che tali risorse regionali ripartiscono tra e all'interno dei singoli distretti delle ASL.

16. Per quanto sopra il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

17. Le spese del giudizio, considerato che l’azione è stata proposta precedentemente al consolidarsi dell’orientamento giurisprudenziale sopra riportato, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della AN (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Domenico De Falco, Consigliere, Estensore

Danilo Cortellessa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Domenico De Falco	Paolo Severini

IL SEGRETARIO