Pubblicato il 07/02/2023

N. 00116/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00498/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di CI (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 498 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, ed -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Alberto Luppi e Francesco Luppi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Entrate - Territorio - Direzione Provinciale CI - Ufficio Provinciale CI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in CI, via S. Caterina, 6;
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Donatella Mento, con domicilio eletto presso il suo studio in CI, via Cipro, 30, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonella Forloni, con domicilio eletto presso lo studio Donatella Mento in CI, via Cipro 30;

nei confronti

Agenzia delle Entrate, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in CI, via S. Caterina, 6;
Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento:

- del decreto di Regione Lombardia, Direzione Generale agricoltura, alimentazione e sistemi verdi, n. -OMISSIS-, identificativo atto n. -OMISSIS-;

- della comunicazione prot. -OMISSIS-, di Regione Lombardia, Direzione Generale Agricoltura, alimentazione e sistemi verdi, programmazione comunitaria e sviluppo rurale, agricoltura, foreste caccia e pesca – CI;

- della comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, di Regione Lombardia, Direzione Generale Agricoltura, alimentazione e sistemi verdi, programmazione comunitaria e sviluppo rurale, agricoltura, foreste caccia e pesca – CI;

- del diniego di esercizio del potere sostitutivo -OMISSIS-;

- della comunicazione -OMISSIS- di Regione Lombardia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Entrate, dell’Agenzia delle Entrate - Territorio - Direzione Provinciale CI - Ufficio Provinciale CI e di Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno -OMISSIS-gennaio 2023 il dott. Massimo Zampicinini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con istanza presentata in data -OMISSIS- l’azienda agricola -OMISSIS- ha presentato domanda di aggiornamento del certificato di connessione fra attività agricola e attività agrituristica rilasciato con decreto n. -OMISSIS-, chiedendo in particolare il riconoscimento, ai fini agrituristici, del fabbricato identificato catastalmente al foglio -OMISSIS-mappale -OMISSIS- del comune di -OMISSIS- -OMISSIS-.

2. Con nota -OMISSIS- è stato comunicato all’azienda l’avvio del procedimento amministrativo ed in data -OMISSIS- il funzionario incaricato dell’istruttoria ha svolto un sopralluogo presso l’azienda al fine di verificare la coerenza delle colture/attività agricole dichiarate in domanda e l’idoneità del fabbricato agricolo da destinare all’attività agrituristica, in aggiunta al fabbricato già a suo tempo riconosciuto.

3. All’esito del sopralluogo gli uffici regionali, ritenendo necessario ottenere dei chiarimenti, hanno comunicato alla ricorrente la sospensione del procedimento (come da nota del -OMISSIS-) ed hanno chiesto: - all’Agenzia delle Entrate di confermare il giudizio di ruralità dalla stessa precedentemente espresso (vds. prot. n. -OMISSIS-); - al Comune di -OMISSIS- -OMISSIS- di esprimersi in ordine alla destinazione del fabbricato.

4. L’Agenzia delle Entrate, in risposta, ha qualificato in autotutela (prot. n. -OMISSIS-) il fabbricato come appartenente alla categoria F/3, negando di conseguenza l’annotazione del requisito di ruralità precedentemente riconosciuta con prot. n. -OMISSIS-.

5. Il Comune di -OMISSIS-, invece, ha inviato una relazione riepilogativa delle verifiche di propria competenza rilevando alcune difformità; in particolare, il Comune ha dato atto dell’esistenza di impianti elettrici e idraulici, incompatibili con la destinazione agricola (deposito) e tali da far presupporre un futuro uso abitativo.

6. Con nota -OMISSIS- Regione Lombardia ha così comunicato all’azienda il preavviso di rigetto, stante la mancata conferma da parte di Agenzia delle Entrate del requisito di ruralità rilevante ai fini fiscali del fabbricato da destinare ad attività agrituristica e del mancato utilizzo, a quella data, del medesimo fabbricato a fini agricoli (deposito).

7. Infine, Regione Lombardia, con nota -OMISSIS-, ha inviato all’azienda agricola -OMISSIS- il decreto n. -OMISSIS- di diniego dell’aggiornamento del certificato di connessione richiesto.

8. Avverso tale provvedimento la ricorrente ha promosso ricorso affidato ai motivi qui di seguito indicati:

I. “Violazione dell’art. 97 Cost, degli artt. 1, 2, 3, 7, 10bis, 14, 17bis, 20, 21 quinquies e nonies, L 241/1990; Violazione dell’art. 3, Reg. reg. 24/07/2020, n. 5; Sviamento; Contraddittorietà e insufficienza della motivazione; Violazione dei principi di trasparenza, efficienza, leale collaborazione, proporzionalità e adeguatezza”, con il quale parte ricorrente invoca la formazione del c.d. silenzio assenso.

II. “Violazione degli artt. 4, 41, 42 e 97 Cost. degli artt. 1 e 3, L 241/1990; Violazione dell’art. 2135 c.c., degli artt. 2 e 3, L. 20-2-2006 n. 96 e degli artt. 150-155, L.R. 05/12/2008, n. 31; Violazione del combinato disposto dell’art. 9, D.L. 30/12/1993, n. 557, degli artt. 1, 5, 9, 22, 23, 28, del R.D.L. 13-4-1939 n. 652, degli artt. 3, 6, da 17 a 23, 38, 40, 46, 61, 63, D.P.R. 1-12-1949 n. 1142, degli artt. 1, 4, D.M. -OMISSIS-aprile 1994, n. 701, degli artt. 1, 2 del D.M. 2- 1-1998 n. 28, dell’art. 1, DPR 139/1998 e degli artt. 1 e 2 del D.M. 26/07/2012; Sviamento; Violazione dei principi di leale collaborazione, proporzionalità, ragionevolezza e adeguatezza; Contraddittorietà e violazione di circolari; Travisamento dei presupposti di fatto e carenza di istruttoria; Insufficienza della motivazione”, con il quale la ricorrente lamenta l’illegittimità dell’istruttoria condotta dall’amministrazione giacché il procedimento amministrativo cui attenersi per il rilascio del certificato di connessione non prevede la necessità di acquisire pareri o nulla osta o atti di assenso da parte di altre Amministrazioni.

III. “Violazione degli artt. 3, 4, 23, 41, 42, 97, 117 e 118 Cost. degli artt. 1 e 3, L 241/1990; Violazione dell’art. 2135 c.c., degli artt. 2 e 3, L. 20-2-2006 n. 96 e degli artt. 150-155, 163 L.R. 05/12/2008, n. 31; Violazione dell’art. 9, D.L. 30/12/1993, n. 557; Violazione dell’art. 3, D.L. 13/08/2011, n. 138, convertito con L 148/2011, dell’art. 34, D.L. 06/12/2011, n. 201, convertito con L 214/2011, e dell’art. 1 DL 1/2012, convertito con L 27/12; Sviamento; Violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza; Contraddittorietà; Travisamento dei presupposti di fatto e carenza di istruttoria; Insufficienza della motivazione”, con il quale parte ricorrente ribadisce che la Regione non poteva ordinare all’azienda, non avendone né la competenza né l’autorità, alcuna sospensione degli interventi edilizi programmati.

IV. “Violazione degli artt. 3, 4, 11, 23, 41, 42, 97, 117 e 118 Cost.; Violazione dell’art. 34, D.L. 06/12/2011, n. 201, degli artt. 40, 43, 46, 47, D.P.R. 28/12/2000, n. 445 e degli artt. -OMISSIS-e 29, L. 07/08/1990, n. 241; Violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza; Contraddittorietà; Travisamento dei presupposti di fatto e carenza di istruttoria; Insufficienza della motivazione”, con il quale, in sintesi, parte ricorrente lamenta la lesione della sua libertà di iniziativa economica.

9. Si sono costituite in giudizio sia Regione Lombardia che l’Agenzia delle Entrate chiedendo la reiezione del ricorso.

10. La causa, infine, è stata chiamata alla pubblica udienza del -OMISSIS-gennaio 2023 ed ivi trattenuta in decisione.

11. Il primo motivo di ricorso non è fondato.

11.1. Sebbene, infatti, risulti pacifico il mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento da parte dell’amministrazione, la stessa, ai sensi dell’art. 3, co. 4, del Regolamento regionale n 5/2020, avrebbe infatti dovuto concludere il procedimento finalizzato ad ottenere la certificazione comprovante la connessione dell'attività agrituristica rispetto a quella agricola entro il termine di 60 giorni dall’istanza, nel caso di specie non può essere utilmente invocata la formazione del c.d. silenzio assenso.

11.2. Invero, presupposto essenziale, ancorché implicito, per la formazione del silenzio assenso è che i dati fattuali, per come rappresentati dall’istante, siano conformi al reale, circostanza che nel caso di specie non si riscontra giacché, come ha appurato l’Agenzia delle Entrate, compulsata dall’amministrazione resistente, difettava, al momento dell’istanza, il necessario requisito della ruralità. L’amministrazione resistente, riscontrato, a seguito del richiamato sopralluogo, che lo stato del fabbricato si presentava in condizioni diverse dalla sua dichiarata destinazione come deposito/magazzino (condizione questa che aveva assicurato l’attribuzione del requisito di ruralità rilevante ai fini fiscali), non poteva fare altro che investire nuovamente l’Agenzia delle Entrate al fine di consentire alla stessa di verificare la correttezza dell’accatastamento effettuato; si tratta, infatti, di scelta armonica con il principio di buon andamento, così come fissato nell’art. 97 Cost.

Come già evidenziato nella parte ricostruzione del fatto, l’Agenzia delle Entrate, proprio grazie a tale apporto conoscitivo, ha qualificato in autotutela, quindi con efficacia “ex tunc”, il fabbricato come appartenente alla categoria F/3, negando di conseguenza l’annotazione del requisito di ruralità precedentemente riconosciuta con prot. n. -OMISSIS- e, quindi, palesando la non ricorrenza, al momento della presentazione dell’istanza, dei presupposti della stessa. Ciò posto, come si diceva, per poter fondatamente invocare la formazione del silenzio - assenso è necessario che vi sia corrispondenza tra quanto dichiarato in istanza e la realtà fattuale. Una conferma si ricava dal fatto che l’amministrazione può sempre annullare in autotutela ex art. 21 nonies l. 241/1990 i provvedimenti che ritiene non conformi a legge potendo anche superare la barriera temporale dei 12 mesi previsto da tale norma, come precisa il comma 2 bis della stessa, tutte le volte in cui i provvedimenti amministrativi siano stati “conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci ”.

Diversamente opinando, del resto, si dovrebbe ritenere che l’amministrazione, in casi analoghi a quello qui in esame, dovrebbe prendere atto della formazione del silenzio - assenso e procedere in autotutela ex 21 nonies l. 241/1990, legittimando così procedimenti farraginosi ed antitetici con il principio di non aggravamento che, come noto, costituisce corollario del già richiamato principio di buon andamento.

Pare inoltre prospettabile, in ipotesi come quella in esame, un potere inibente ad opera della amministrazione; quest’ultima, a fronte della invocata formazione del silenzio - assenso potrebbe, infatti, sollevare l’”exceptio doli generalis” tutte le volte in cui la ricostruzione fattuale operata nell’istanza non sia conforme, per fatto proprio dell’istante stesso, alla reale dimensione fenoumenica.

L’”exceptio doli generalis” costituisce, come noto, un rimedio accordato dall’ordinamento a fronte di condotte scorrette, contrarie al principio di buona fede, a cui è tenuto anche il privato che si interfaccia con l’amministrazione; il comma 2-bis dell’art. 1 l. 241/1990 afferma infatti che “I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede”.

La dimensione relazionale della buona fede, così come sottolineata dal Legislatore nella disposizione richiamata, impone ad entrambe le parti di utilizzare un istituto, nel caso di specie quello del silenzio - assenso, in maniera a-funzionale rispetto alla sua “ratio”.

11.3. Il primo motivo di ricorso, pertanto, non può essere accolto, vi ostano, in estrema sintesi, i principi di buon andamento e di buona fede.

12. Parimenti infondati risultano i motivi di ricorso nn. II., III. e IV. che possono trattarsi congiuntamente.

12.1. Sebbene risulti corretta l’affermazione per cui il procedimento amministrativo cui attenersi per il rilascio del certificato di connessione non prevede la necessità di acquisire pareri o nulla osta o atti di assenso da parte di altre Amministrazioni, occorre osservare che, nel caso di specie, la richiesta avanzata a Comune e Agenzia delle Entrate non è stata posta ai fini dell’espressione di un parere dovuto dagli stessi ma bensì come richiesta di valutazione nel merito, ognuno per le proprie competenze, rispetto ad una variazione dell’immobile riscontrata in sede di sopralluogo rispetto alla condizione dichiarata in domanda. L’amministrazione procedente, invero, in omaggio al principio di leale collaborazione (che presiede i rapporti tra i vari plessi in cui si articola lo Stato - amministrazione), si è limitata, al ricorrere di elementi sintomatici di un travisamento fattuale ad opera dell’Agenzia delle Entrate (emersi in sede di sopralluogo) a palesarlo alla stessa, evitando, quindi, il protrarsi di una condizione di illegittimità.

In ogni caso occorre osservare che l’art. 6, comma 2, del R.R. n. 5/2020 dispone che il requisito di ruralità debba essere confermato dall’Agenzia delle Entrate al momento della presentazione dell’istanza relativa al rilascio del certificato.

Sul punto questo Tribunale ha già chiarito che “il legislatore regionale ha quindi deciso, per il futuro, di allineare la ruralità agrituristica a quella catastale” (TAR CI, Sent. n. 408/2020), orientamento rispetto al quale non vi è ragione per discostarsi.

In ogni caso, occorre osservare che non basta avere in corso una attività agricola per determinare il requisito della ruralità dipendendo lo stesso da un suo reale utilizzo nell’ambito dell’attività agricola stessa, utilizzo che funzionalmente è venuto meno per il fabbricato contestato proprio in conseguenza degli interventi di ristrutturazione autorizzati su tutto il compendio attraverso i relativi titoli edilizi, ragione per cui la valutazione svolta dall’Agenzia delle Entrate si è conclusa con l’attribuzione della categoria F3 (unità in corso di costruzione).

Va al riguardo osservato che (come riportato a pag. 4 del ricorso) successivamente alle opere di manutenzione terminate in data -OMISSIS- l’azienda ha presentato una nuova istanza edilizia per alcuni interventi funzionali a meglio adibire lo stesso fabbricato all’utilizzo di magazzino e pochi giorni dopo (in data -OMISSIS-) a presentare istanza di connessione affinché lo stesso potesse essere destinato all’attività agrituristica; ragionevolmente, quindi, l’amministrazione resistente palesa la contraddittorietà tra il dichiarare il fabbricato come indispensabile per la conduzione dell’attività agricola (deposito macchinari, sementi, produzioni, ecc.) ed il chiederne, solo pochi giorni dopo, la dismissione al fine di consentirne un suo utilizzo a fini agrituristici.

12.2. Quanto appena evidenziato, inoltre, rende evidente che non vi è stata alcuna lesione della libertà di iniziativa economica. Questo Tribunale ha già affermato, infatti, che “il legislatore regionale ha quindi deciso, per il futuro, di allineare la ruralità agrituristica a quella catastale. Si può ritenere che la finalità primaria di questa modifica non sia di impedire l’attività agrituristica nei fabbricati con caratteristiche di pregio, ma più semplicemente di prevenire comportamenti scorretti. Al riguardo, è possibile richiamare la relazione della VIII Commissione Consiliare di data 6 giugno 20-OMISSIS-sul progetto di legge n. 67 (v. doc. 21 di parte ricorrente), che sottolinea l’importanza dell’attività agrituristica per la conservazione dei fabbricati rurali storici e di pregio, ed evidenzia la necessità di valorizzare gli edifici esistenti, contrastando il fenomeno della costruzione di nuovi edifici agricoli rapidamente dismessi e riconvertiti in agriturismi. In questa prospettiva, l’introduzione del requisito della ruralità catastale sembra finalizzato a disincentivare ulteriormente il consumo di suolo, e a tutelare la base imponibile dei tributi locali relativamente agli edifici esistenti (…)” (TAR CI, Sent. n. 408/2020).

13. Pertanto, alla luce di quanto esposto, il ricorso va respinto.

14. Eccezionalmente le spese possono essere compensate alla luce del rigetto del primo motivo di ricorso per motivi diversi da quelli indicati dall’amministrazione resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di CI (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di legge, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità di parte ricorrente.

Così deciso in CI nella camera di consiglio del giorno -OMISSIS-gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Bernardo Massari, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere

Massimo Zampicinini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Zampicinini	Bernardo Massari

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.