Pubblicato il 18/02/2026

N. 00085/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00283/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 283 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Caldarola, Caterina Caldarola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. - Prefettura di Reggio Emilia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

per l'annullamento

del provvedimento prot. interno n. -OMISSIS- del 4 giugno 2024, con cui veniva rigettata l’istanza di emersione di lavoro irregolare domestico presentata in data 12 agosto 2020 ai sensi dell’art. 103 del D.L. n. 34/2020.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Reggio Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 la dott.ssa PA PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento prot. interno n. -OMISSIS- del 4 giugno 2024, con cui veniva rigettata l’istanza di emersione di lavoro irregolare domestico presentata in data 12 agosto 2020 ai sensi dell’art. 103 del D.L. n. 34/2020.

L’Amministrazione si è costituita in giudizio il 3 settembre 2024.

Con ordinanza n. 138 del 18 settembre 2024 questa Sezione ha disposto incombente istruttorio a carico dell’Amministrazione, cui essa ha adempiuto con deposito in giudizio il 16 ottobre 2024 di una relazione sui fatti di causa corredata da documentazione.

Con ordinanza n. 168 del 7 novembre 2024 questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare “ Considerato che l’art. 103, comma 1, del D.L. n. 34/2020 dispone che ai fini del reclamato permesso di soggiorno sono necessarie “attestazioni costituite da documentazione di data certa proveniente da organismi pubblici” e che la circolare del Ministero dell’Interno del 30 maggio 2020, in coerenza con il dettato normativo, richiede la “prova della presenza in Italia dello straniero documentata da attestazione di data antecedente all’8 marzo 2020, rilasciata da organismi pubblici ”; Rilevato che, come confermato da parte attrice, la certificazione medica e la dichiarazione proveniente dalla Diocesi di Reggio Emilia hanno data successiva all’8 marzo 2020; Ritenuto, quindi, non sussistente il necessario presupposto del fumus boni iuris ”.

Alla pubblica udienza dell’11 febbraio 2026, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La controversia involge l’applicazione dell’art. 103 ( Emersione di rapporti di lavoro ) del Decreto Legge 19 maggio 2020, n. 34 ( Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 ), convertito dalla Legge 17 luglio 2020, n. 77, laddove – al comma 1 – prevede, tra i presupposti dell’istanza di “emersione”, che la presenza in Italia ante 8 marzo 2020 sia comprovata da attestazioni costituite da documentazione di “data certa” proveniente da organismi pubblici (“ (…) A tal fine, i cittadini stranieri devono essere stati sottoposti a rilievi fotodattiloscopici prima dell'8 marzo 2020 ovvero devono aver soggiornato in Italia precedentemente alla suddetta data, in forza della dichiarazione di presenza, resa ai sensi della legge 28 maggio 2007, n. 68 o di attestazioni costituite da documentazione di data certa proveniente da organismi pubblici; in entrambi i casi, i cittadini stranieri non devono aver lasciato il territorio nazionale dall'8 marzo 2020 ”).

Con il gravato provvedimento (prot. n. -OMISSIS- del 4 giugno 2024) l’Amministrazione ha rigettato l’istanza di emersione presentata dalla sig.ra -OMISSIS- in favore del sig. -OMISSIS-, rilevando che:

- nel preavviso di rigetto si comunicava che “ la prova prodotta al fine di dimostrare la presenza in Italia dello straniero in data antecedente all’8 marzo 2020 è stata disconosciuta dall’ente che avrebbe dovuto trasmetterla ” (trasferimenti di denaro RIA);

- l’integrazione documentale prodotta dall’istante in sede endoprocedimentale consiste in a. certificazione medica datata 4 luglio 2020, b. dichiarazione proveniente dalla Diocesi di -OMISSIS- a firma del Parroco della medesima datata 23 febbraio 2023;

- la circolare del Ministero dell’Interno del 30 maggio 2020 richiede la “ prova della presenza in Italia dello straniero documentata da attestazione di data antecedente all’8 marzo 2020, rilasciata da organismi pubblici ”, prova che non può essere rivestita dai citati documenti resi in seguito al preavviso di rigetto perché non costituiscono “attestazioni di data antecedente all’8 marzo 2020”, essendo stati redatti il 4 luglio 2020 e il 23 febbraio 2023.

Con l’unico articolato motivo di ricorso “ Eccesso di potere per travisamento dei fatti – Incompetenza nell’adozione dell’atto - Difetto di istruttoria – Motivazione contraddittoria ed incongrua – Violazione del principio di ragionevolezza e di proporzionalita’ - Ingiustizia grave e manifesta ” parte ricorrente contesta innanzitutto che

, attesa la ratio della disposizione di cui all’art. 103 del D.L. n. 34/2020 di regolarizzazione di lavoratori stranieri presenti sul territorio italiano,

il gravato diniego è viziato da nullità perché adottato da persona non munita di idonei poteri delegati, posto che il provvedimento, adottato dal “ Prefetto della Provincia di Reggio Emilia ”, così come riportato nell’intestazione dello stesso, è invece sottoscritto da “ IL DIRIGENTE -OMISSIS- ” che, allo stato degli atti, non ha competenza sull’adozione del provvedimento finale perché funzionario diverso dall’Autorità emanante, nessuna indicazione peraltro essendo riportata nell’atto circa il conferimento di poteri delegati.

Nel merito del diniego, la difesa attorea sottolinea che il provvedimento è stato emanato in seguito ad annullamento giudiziale dell’originario diniego (sentenza di questa Sezione n. 127/2023), ivi osservando il Giudice amministrativo che “… appare evidente come nella circostanza occorresse procedere ad un secondo “preavviso” …” e che l’istanza “… veniva definitivamente respinta dall’Amministrazione con il ben differente rilievo …. Senza peraltro che neppure la motivazione finale rendesse percepibili le ragioni che ne erano alla base …”. Con ciò i ricorrenti lamentano che il nuovo diniego manca del relativo preavviso di rigetto e che lo stesso ha tralasciato tutte le osservazioni di merito e di diritto espresse nel giudicato di questa Sezione.

In particolare, essi evidenziano che l’Amministrazione, nel valutare l’ammissibilità della certificazione medica, datata 4 luglio 2020, e la dichiarazione proveniente dalla Diocesi di -OMISSIS- a firma del Parroco della medesima, datata 23 febbraio 2023, non ha disconosciuto la veridicità delle affermazioni ivi riportate, che attestano la presenza sul territorio italiano del clandestino -OMISSIS- in data antecedente l’8 marzo 2020, ma, con interpretazione eccessivamente rigorosa, le ha ritenute inidonee perché redatte in data posteriore al richiamato 8 marzo 2020. E la prova della presenza in Italia dello straniero in data antecedente l’8 marzo 2020, secondo la tesi attorea, deve essere documentata da attestazioni, ovvero da affermazioni che riportano l’esattezza di una circostanza o della verità di qualcosa che si è già verificato, e non solo da documenti con data di emissione antecedente l’8 marzo 2020, poiché sarebbe apodittico ritenere che una persona che si trovi in stato di clandestinità possa documentare tale stato in previsione di una sanatoria che, al momento, non esiste.

Assume, quindi, la difesa attorea che, poiché tale documentazione è stata ritenuta non idonea, ma non falsa, perché in tale denegata ipotesi l’Amministrazione avrebbe dovuto procedere penalmente, la Prefettura di Reggio Emilia, prima di emettere il provvedimento finale, avrebbe dovuto procedere con un nuovo provvedimento ex art. 10- bis della Legge n. 241/90 al fine di dirimere ogni dubbio o discrasia (in tal senso si sarebbe espressa anche questa Sezione nelle motivazioni di cui alla sentenza n. 127/2023). Infine, secondo la prospettazione attorea, il mancato riconoscimento delle attestazioni presentate palesa una ingiustizia grave e manifesta nonché una disparità di trattamento nei confronti degli interessati, poiché gli stessi, pur trovandosi nelle stesse condizioni di diritto e di fatto di tanti altri clandestini, non hanno avuto l’occasione, o meglio la “fortuna”, di potersi procurare documentazione con data certa, redatta durante lo stato di clandestinità, ma comunque di una attestazione di data certa di presenza antecedente all’8 marzo 2020 proveniente da istituzione che assiste persone “invisibili”, nonché da un medico convenzionato con l’AUSL.

L’Amministrazione, nella relazione istruttoria versata in atti, evidenzia che:

- in seguito alla sentenza n. 127/2023 di questa Sezione, con cui veniva annullato il rigetto del 29 novembre 2022 “salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione”, la Prefettura di Reggio Emilia provvedeva al riesame e notificava agli interessati il preavviso di rigetto (all. n. 2);

- gli interessati, senza nulla rappresentare in merito al disconoscimento dei documenti (a comprova della presenza in Italia ante 8 marzo 2020) contestato in detto preavviso, inviavano la nuova documentazione ( a. documentazione medica, b. documentazione del Parroco), ritenuta non idonea con il provvedimento finale impugnato;

- l’impugnato rigetto è stato convalidato con provvedimento notificato alla parte ricorrente (all. 5);

- la sentenza di questa Sezione n. 127/2023 ha chiarito che per l’emanando nuovo provvedimento rimanesse nella competenza dell’Amministrazione l’esame delle questioni che vanno fatte valere dai ricorrenti nella rinnovata sede procedimentale;

- la documentazione presentata dal richiedente non è stata ritenuta idonea (ai sensi della citata circolare ministeriale) perché redatta in data successiva all’8 marzo 2020.

Illustrate le posizioni delle parti, il Collegio, quanto innanzi tutto al lamentato vizio di nullità per sottoscrizione del gravato provvedimento da parte di funzionario privo dei poteri delegati, osserva che risulta depositato in giudizio il sopraggiunto provvedimento di convalida (atto dell’8 ottobre 2024 ), il quale reca in motivazione che:

- il provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 4 giugno 2024 era stato firmato dal Dirigente -OMISSIS- in virtù del decreto prefettizio prot. n. -OMISSIS- dell’8 maggio 2024, con cui il Prefetto aveva conferito allo stesso, in reggenza, l’incarico di funzione di Dirigente dell’Area IV – Tutela dei diritti civili, cittadinanza e immigrazione, per la durata di un anno a decorrere dal 17 maggio 2024;

- il decreto prefettizio prot. n. -OMISSIS- dell’8 maggio 2024 è atto presupposto rispetto al provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 4 giugno 2024, che rappresenta quindi l’atto presupponente;

- il decreto prefettizio prot. n. -OMISSIS- dell’8 maggio 2024 è stato oggetto di rilievi da parte della Corte dei conti – Sezione regionale di controllo dell’Emilia Romagna, pervenuti il 4 giugno 2024;

- il Prefetto, con provvedimento prot. -OMISSIS- dell’11 giugno 2024, ritenendo di non poter dare efficacemente riscontro ai summenzionati rilievi, ha annullato in autotutela il succitato decreto prefettizio prot. n. -OMISSIS- dell’8 maggio 2024, ai sensi dell’art. 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241;

- con il decreto prot. n. -OMISSIS- del 31 luglio 2024 (poi registrato dalla Corte dei conti – Sezione regionale di controllo dell’Emilia Romagna il 4 settembre 2024) il Prefetto ha conferito nuovamente al funzionario firmatario del gravato provvedimento (prot. n. -OMISSIS- del 4 giugno 2024), in reggenza, l’incarico di Dirigente dell’Area IV – Tutela dei diritti civili, cittadinanza e immigrazione, per un anno, a decorrere dal 18 agosto 2024;

- l’art. 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 prevede che « è fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole »;

- sussistono nella fattispecie le ragioni di interesse pubblico sottese alla convalida del provvedimento impugnato, e ricorre altresì il termine ragionevole, essendo decorsi poco più di quattro mesi dall’adozione di tale provvedimento.

La difesa attorea articola la doglianza sulla pretesa nullità del gravato atto (prot. n. -OMISSIS- del 4 giugno 2024), adducendo in primo luogo che la sottoscrizione è avvenuta da parte del Dirigente che non ha competenza sull’adozione del provvedimento finale e, in secondo luogo, che nessuna indicazione sarebbe riportata circa il conferimento di poteri delegati.

Il Collegio osserva che la questione resta assorbita dalla sopraggiunta convalida del provvedimento. E ciò in linea con quell’orientamento consolidato per cui l’esercizio del potere di convalida spettante all’organo titolare delle relative funzioni sana con efficacia retroattiva l’atto viziato, ancorché quest’ultimo sia oggetto di giudizio pendente. Né, del resto, l’atto di convalida è stato impugnato dai ricorrenti.

Quanto, poi, alla lamentata violazione di cui all’art. 10- bis della Legge n. 241/1990, va osservato che l’Amministrazione ha documentato in giudizio (all. 2) l’invio del preavviso di rigetto (in data 21 luglio 2023), successivo alla sentenza di questa Sezione n. 127 del 7 aprile 2023, con ciò destituendosi di fondamento la censura attorea.

Nel merito, atteso che non si controverte sulla natura dell’organismo attestatore, va acclarato se il citato art. 103 del D.L. n. 34/2020 sia da interpretare nel senso prospettato da parte ricorrente, ed avversato dalla resistente, della ammissibilità delle attestazioni comprovanti la presenza in Italia ante 8 marzo 2020 ancorché redatte in data successiva a tale termine.

Le pronunce in materia delineano un orientamento esegetico di tipo sostanziale, in punto di onus probandi in capo all’istante, e ciò alla luce della ratio nonché dell’ampiezza del dettato normativo di cui la circolare ministeriale non costituisce interpretazione vincolante.

Il Consiglio di Stato, Sez. III, con sentenza n. 10223 del 19 dicembre 2024, anche se in relazione alla natura degli organismi attestatori, ha ricordato che le circolari ministeriali, come quella invocata dall’Amministrazione nel caso concreto, secondo i principi generali, non hanno natura normativa o provvedimentale né assumono carattere vincolante nemmeno per il giudice, che deve essenzialmente interpretare il dato normativo, laddove il Legislatore “(…) Con specifico riguardo alla prova della presenza sul territorio italiano (…) si è limitato a indicare che «i predetti cittadini devono risultare presenti sul territorio nazionale alla data dell’8 marzo 2020», senza specificare in che modo i cittadini stranieri potessero attestare tale presenza ”, dovendosi peraltro una interpretazione estensiva imporsi alla luce della “ ratio sottesa alla disciplina in esame, volta a favorire quei cittadini stranieri che si trovino in situazioni di precarietà lavorativa, pur presentando i presupposti per potersi integrare nel tessuto sociale nazionale ”.

Quanto alla documentazione medica e parrocchiale, il Consiglio di Stato, Sez. III, con sentenza n. -OMISSIS- dell’11 maggio 2023, sia pure in riferimento alla natura degli organismi attestatori, ha precisato che “ ai fini della prova della presenza in Italia dello straniero in data anteriore all’8 marzo 2020, è valido anche un certificato medico rilasciato dai sanitari preposti ai servizi di medicina generale (cd. medici di base) o da medici convenzionati (Cons. St., sez. III, 18 settembre 2018, n. 5443), sicché tali documenti possono essere considerati provenienti dal “pubblico organismo” anche nel caso in cui la prestazione non sia imputata al servizio sanitario nazionale. Del resto, valorizzando la ratio sottesa alla disciplina in esame volta a favorire quei cittadini stranieri che si trovino in situazioni di precarietà lavorativa pur presentando i presupposti per potersi integrare nel tessuto sociale nazionale, sarebbe irragionevole non ammettere la certificazione di un medico a cui è stato attribuito un codice regionale sol perché la prestazione non è riferibile al Servizio Sanitario Nazionale. A ciò si aggiunga che indici della presenza in Italia dello straniero nel periodo anteriore all’8 marzo 2020 possono essere tratti anche dalla dichiarazione del parroco della -OMISSIS-, all’epoca responsabile del centro Caritas -OMISSIS-, attestante la presenza sul territorio nazionale dell’interessato nel periodo «intorno al febbraio 2020» in qualità di fruitore dei servizi bagni e doccia. Benché non sia certo che tale dichiarazione sia stata resa in sede procedimentale, nondimeno la stessa è, per le ragioni sopra indicate, astrattamente idonea a comprovare la presenza dello straniero sul territorio nazionale in data anteriore all’8 marzo 2020. Si tratta, a ben vedere, di documentazione che, pur non provenendo da un’amministrazione pubblica, è comunque rilasciata da soggetti che erogano servizi di carattere lato sensu pubblici, venendo dunque in rilievo non tanto il profilo soggettivo (pubblico o privato) degli organismi in esame, quanto il profilo oggettivo, dato dalla natura sostanzialmente pubblicistica della funzione da essi svolta nei confronti dei soggetti irregolari. Nella specie, si tratta della fruizione di servizi igienico-sanitari resi in favore di un soggetto irregolare, rispetto ai quali deve conseguentemente ritenersi ravvisabile una ontologica connotazione pubblicistica, con la conseguenza che la dichiarazione resa dal parroco deve considerarsi dotata di piena efficacia probatoria. Ritiene il Collegio che tali circostanze debbano essere valorizzate, al fine del riesame della posizione dell’appellante ”.

Dalle menzionate pronunce emerge, dunque, in estrema sintesi, che la citata circolare ministeriale non è vincolante e che vanno apprezzati gli “ indici della presenza in Italia dello straniero nel periodo anteriore all’8 marzo 2020 ”, suscettibili di essere tratti anche da dichiarazioni provenienti da organismi non necessariamente pubblici in senso stretto, purché l’attestazione sia “ astrattamente idonea ” a comprovare la presenza dello straniero sul territorio nazionale anteriormente all’8 marzo 2020.

Nel caso concreto, come rilevato dalla difesa attorea, non è stato dall’Amministrazione sollevato alcun rilievo sulla idoneità sostanziale delle attestazioni (ossia in ordine alla loro veridicità od in ordine alla provenienza da organismo “pubblico”), bensì, unicamente, sulla data di redazione delle stesse ( post 8 marzo 2020); per quanto dal provvedimento possa trasparire, anche per il rinvio alla circolare ministeriale, la presunzione che le attestazioni redatte in data successiva al termine di presenza regolarizzabile non siano attendibili, in ogni caso, non risulta articolata alcuna circostanziata allegazione sulla sussistenza di elementi che possano ictu oculi palesare la falsità delle attestazioni in discussione.

Pertanto, considerate l’assenza nel dettato normativo (art. 103 del D.L. n. 34/2020) della esplicita previsione della necessaria anteriorità della redazione delle dichiarazioni degli organi attestatori rispetto al termine dell’8 marzo 2020, la natura non vincolante della circolare ministeriale citata, l’orientamento giurisprudenziale sostanzialista (indici astrattamente idonei) circa l’ onus probandi gravante sull’istante relativamente alla presenza in Italia anteriormente all’8 marzo 2020 e la mancanza in concreto nel gravato provvedimento di contestazioni sulla attendibilità o veridicità ictu oculi delle attestazioni, il Collegio ritiene che nel caso di specie il motivo ostativo così come rilevato dall’Amministrazione (dichiarazioni redatte in data successiva all’8 marzo 2020) non rientri tra le ipotesi preclusive del beneficio e, come tale, comporti l’illegittimità del provvedimento prefettizio motivato su tale unico elemento.

Per le illustrate ragioni, quindi, il ricorso nei descritti termini è fondato e va accolto, con il conseguente effetto conformativo sulla riedizione del potere da parte dell’Amministrazione.

Le spese di lite, attesa la relativa novità della specifica questione controversa, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla l’atto impugnato, con il conseguente effetto conformativo sulla riedizione del potere da parte dell’Amministrazione.

Spese di lite compensate, con rifusione ai ricorrenti del contributo unificato versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Italo AS, Presidente

Caterina Luperto, Referendario

PA PO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PA PO	Italo AS

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.