Pubblicato il 18/06/2025

N. 11947/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01210/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1210 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Michela Roi, Fabio Massimo Nicosia, Salvatore Ceraulo, Francesco Giunta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, come da procure in atti;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Salute, Ministero della Giustizia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 21 gennaio 2022, “Individuazione delle esigenze essenziali e primarie per il soddisfacimento delle quali non è richiesto il possesso di una delle Certificazioni verdi COVID-19 e della circolare e/o nota del Ministero della Giustizia del 13 gennaio 2022 con prot. -OMISSIS-

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 15/3/2022:

Del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) 2 marzo 2022, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 53 del 4 marzo 2022 (cfr. doc. 1) in parte qua, e in particolare del suo art. 1, c. 1, lett b), con il quale è stato introdotto un art. 4 bis al DPCM 17 giugno 2021, che ha attribuito, alla “certificazione verde”, per il “caso di somministrazione della dose di richiamo, successivo al ciclo vaccinale primario”, una durata di 540 giorni prorogabili automaticamente per altri 540 giorni, con riproposizione ex art. 58 c.p.a. dell'istanza cautelare originaria, avverso il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 21 gennaio 2022, “Individuazione delle esigenze essenziali e primarie per il soddisfacimento delle quali non è richiesto il possesso di una delle Certificazioni verdi COVID-19”, con ogni altro atto e comportamento presupposto connesso e conseguenziale nonché della Circolare e/o nota del Ministero della Giustizia del 13 gennaio 2022.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Ministero della Giustizia e di Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 6 giugno 2025 il consigliere Achille Sinatra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso notificato e depositato in data primo febbraio 2022, le persone fisiche e le associazioni segnate in epigrafe, hanno impugnato, chiedendone l’annullamento previa misura cautelare, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 21 gennaio 2022, “Individuazione delle esigenze essenziali e primarie per il soddisfacimento delle quali non è richiesto il possesso di una delle Certificazioni verdi COVID-19”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 18 del 24 gennaio 2022.

2. – I ricorrenti premettono che tra le persone fisiche tra di esse annoverate vi sono “… tanto soggetti non vaccinati contro il virus in oggetto, quanto non vaccinati, dato che anche questi ultimi sono perfettamente legittimati a reagire in giudizio contro il grave degrado dei principi di diritto in corso in questo Paese, anche considerato che i diritti e gli interessi che in questa sede si fanno valere sono ben sì ad assegnazione individuale, ma anche comuni e condivisi, trattandosi di diritti e interessi costituzionalmente protetti, e come tali, anche chi in ipotesi non subisse effettive lesioni dal provvedimento impugnato e dalla presupposta normativa, sarebbe comunque pregiudicato quantomeno sotto il profilo morale, in quanto il suo interesse a tutelare i principi supremi dello Stato di diritto è interesse personale anche suo, giacché qui ci troviamo innanzi a un mutamento radicale di sistema, ed è interesse di tutti salvaguardare rule of law e democrazia liberale; d’altra parte, la dignità umana così come lesa dal DCPM in questione non si ripartisce tra vaccinati e non vaccinati, sicché anche il soggetto vaccinato è legittimato a prendere con decisione le distanze da questo modo di procedere da parte del governo, per separare le proprie responsabilità, anche nella grave prospettiva di eventuali azioni a venire sul piano internazionale per lesione dei diritti umani ai più alti livelli, da quelle governative, delle quali -nella loro qualità di cittadini onorati, avvertiti e consapevoli- non intendono certo rendersi complici con acquiescenza e passività.”

3. – La prospettazione di cui al ricorso, dopo un non sintetico excursus normativo in punto di legislazione emergenziale legate all’evento pandemico in questione, evidenzia che il decreto gravato si collocherebbe “a valle” di detta produzione normativa, avendo ad oggetto l’esecuzione dell’art. 3 del decreto-legge 7/2022 in relazione a “le esigenze essenziali e primarie della persona per far fronte alle quali, nell'ambito dei servizi e delle attività che si svolgono al chiuso… non è richiesto il possesso di una delle certificazioni verdi COVID-19”.

La concreta individuazione di tali attività ad opera del decreto gravato, in tesi, comporterebbe che “ora noi sappiamo, non che cosa non sia consentito e sia vietato, ma, al contrario, che cosa sia consentito al cittadino non vaccinato…”; e che, pertanto, “…il “non vaccinato” o altrimenti onerato viene graziosamente abilitato con atto amministrativo a fare la spesa al supermercato, o, pare, a comprare stampelle e cibo per gatti e a cambiare occhiali, e però non gli è consentito, tanto per fare alcuni esempi -trattandosi di argomento negativo, gli esempi potrebbero essere infiniti-, acquistare capi di abbigliamento, calzature, tabacchi, consumare cibi e bevande al bar e in generale nei servizi di ristorazione, andare al teatro o al cinema, a feste e concerti in discoteche e locali assimilati, accedere a musei e altri luoghi di cultura e mostre, piscine, centri di nuoto, palestre, sport di squadra, centri termali, centri culturali, sociali, e ricreativi, feste conseguenti a cerimonie civili e religiose, accedere ai servizi postali -per cui è precluso all’anziano di andare a ritirare la pensione!- e bancari e ad altre attività commerciali. E così viene precluso di acquistare articoli di cartoleria, e quindi tutto quanto occorre per l’attività di ufficio e di organizzazione casalinga; di acquistare vestiti per bambini; recarsi in biblioteca, acquistare computer e prodotti di elettronica e acquisire i relativi servizi; acquistare parrucche, il che per molti può essere fondamentale, come per i malati oncologici; recarsi dal fiorista, dal ferramenta, dal parrucchiere, dal barbiere e dall’estetista; frequentare pubblici uffici se non per le ragioni di sicurezza e di giustizia consentite dal DPCM, che però non precisa se si possa richiedere o rinnovare il passaporto, sicché in caso negativo viene vietato l’espatrio con notevole disinvoltura, si direbbe. In effetti, l’art. 1 del DPCM è ricolmo di indeterminatezze su quali siano le condotte “consentite” e quali no, il che lo rende invalido anche da questo punto di vista, sicché tale considerazione va intesa come motivo di impugnazione…”.

4. - Il ricorso è affidato a motivi rubricati come segue.

1) Violazione degli artt. 1 e 2 della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani delle Nazioni Unite. Violazione dell’art. 1 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (Carta di Nizza). Violazione degli artt. 1 e 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. Violazione degli artt. 1 e 2 Cost. Violazione del principio fondamentale di Dignità dell’Uomo.

Violazione dell’art. 7 CEDU: violazione del principio di legalità (nulla poena sine lege).

Violazione dell’art. 36 della Carta di Nizza.

Violazione del principio di eguaglianza di fronte alla legge e di non discriminazione sotto vari profili: art. 2 Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, art. 2 del Trattato dell’Unione Europea, artt. 20 e 21 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, art. 3 Cost.

Violazione dell’art. 23 Cost. e degli artt. 13 e 28 del Regolamento generale sulla protezione dei dati, Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016.

2) Persecuzione del gruppo sociale “non vaccinati” (art. 7, par. 2, lett. g, dello Statuto della Corte Penale Internazionale). Discriminazione, art. 14 CEDU. Violazione art. 13 Cost. e dell’art. 1 del Codice Civile.

3) Invalidità del green pass rafforzato. Violazione del “Considerando” 36 del Regolamento (UE) 2021/953 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 giugno 2021. Violazione della Risoluzione dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa n. 2361 del 27 gennaio 2021. Totale carenza di ragioni scientifiche a sostegno del green pass rafforzato con riferimento alla distinzione tra vaccinati e non vaccinati.

4) Impossibilità di disporre, nella specie, l’obbligo di vaccinazione sotto vari profili: illiceità della relativa previsione. Violazione della Risoluzione n. 2361 del 27 gennaio 2021 dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, punto 7.3.1.

Violazione del principio di precauzione e di proporzionalità. Violazione dell’art. 9 CEDU. Violazione dell’art. 32 Cost. sotto vari profili alla luce della giurisprudenza della Corte Costituzionale in materia di obbligo vaccinale. Violazione del Codice di Norimberga e dell’art. 16 della Convenzione di Oviedo. Eccesso di potere per omessa considerazione puntuale degli atti dell’EMA.

Violazione del Considerando 11, del Considerando 27 e dell’art. 28, comma 1, capo h, del Regolamento (UE) n. 536/2014 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 aprile 2014. Disapplicazione. Violazione art. 1, 4 e 36 Cost.

5) L’ordinanza del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana n. 38/2022 in data 17 gennaio 2022: carenza di evidenze scientifiche e conflitti di interessi.

6) Violazione della normativa sul consenso informato: art. 3 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e art. 5 Convenzione di Oviedo.

7) Vizi propri del decreto-legge in data 7 gennaio 2022 n. 1. Disapplicazione per violazione degli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea: discriminazione anagrafica in assenza di alcuna seria e reale, nemmeno allegata, ragione scientifica.

Violazione dell’art. 13 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e dell’art. 33 Cost. Violazione dell’art. 9 CEDU.

Irrazionalità scientifica della disciplina dei “guariti”.

Violazione degli artt. 13 e 28 sotto altro profilo del Regolamento generale sulla protezione dei dati, Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016.

Violazione dell’art. 48, c. 2, Carta di Nizza.

Illegittimità e/o nullità della circolare e/o nota del Ministero della Giustizia del 13 gennaio 2022 con prot. -OMISSIS- sotto vari profili: violazione del principio di legalità nelle sanzioni amministrative.

8) Violazione degli artt. 13 e 16 Cost. Violazione dell’art. 45 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.

9) Nullità o invalidità radicale della proroga (o “dichiarazione”) dello “stato di emergenza”. Disapplicazione per violazione dell’art. 2 del Trattato dell’Unione Europea. Violazione sistematica dell’art. 77 Cost.

10) Violazione art. 15 CEDU e violazione art. 4 Patto di New York.

Il ricorso contiene poi una domanda risarcitoria che comprende due ritenute e differenti voci di danno, trattate in ricorso secondo la seguente numerazione e nomenclatura: “11. La configurabilità dei “danni punitivi” e “12. La configurabilità del danno di tipo esistenziale per il caso di lesione e lesione grave di primari valori di rango costituzionale: la sentenza delle Sezioni Unite n. 26972/2008”.

5. – L’istanza cautelare proposta in uno al ricorso introduttivo è stata respinta con ordinanza n. -OMISSIS-\2022.

6. - Con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 14 marzo 2022 e depositato il giorno successivo, i ricorrenti hanno impugnato il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 2 marzo 2022, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 53 del 4 marzo 2022, art. 1, c. 1, lett b), con il quale è stato introdotto un art. 4 bis al DPCM 17 giugno 2021, che ha attribuito, alla “certificazione verde”, per il “caso di somministrazione della dose di richiamo, successivo al ciclo vaccinale primario”, una durata di 540 giorni prorogabili automaticamente per altri 540 giorni.

Tale atto d’impugnazione è affidato ai seguenti motivi.

1) Violazione dell’art. 1 del Decreto-Legge 24 dicembre 2021 n. 221: ultrattività dell’emergenza, contraddittorietà e sviamento. Violazione dell’art. 23 Cost. e falsa applicazione della legge 400/1988: atipicità, usurpazione, simulazione e violazione del principio di legalità: violazione dell’art. 3 del Decreto-Legge 26 novembre 2021 n. 172. Violazione art. 1 Preleggi, violazione del criterio gerarchico di soluzione delle antinomie. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione.

Con tale mezzo i ricorrenti assumono che la stessa emissione del decreto oggetto dei motivi aggiunti “significa che è intento governativo di proseguire a discriminare il non vaccinato e il non dotato di green pass, non riconoscendo a questi gli stessi diritti, che verrebbero riconosciuti al vaccinato, tanto più se con dose di richiamo. Ora, una simile discriminazione sarebbe comunque illegittima, per le ragioni ampiamente esposte in sede di ricorso; è totalmente escluso, però, che oneri e obblighi di condotta (ai non vaccinati, ai non dotati di green pass) possano essere imposti, ribaditi, o implicitamente reiterati, tramite atto amministrativo, trattandosi, a tutto concedere, di materia riservata alla legge dall’art. 23 Cost…”

2) Invalidità derivata. Illegittimità del green pass, del green pass rafforzato, dell’obbligo vaccinale e dello stato di emergenza (cfr. ricorso introduttivo, motivi 2-10).

Nel medesimo atto di impugnazione i ricorrenti hanno proposto l’istanza cautelare, che è stata nuovamente respinta con ordinanza 2334\2022.

7. – Si è costituito in resistenza il Ministero della Salute, che, con memoria, ha eccepito l’inammissibilità dell’avversa impugnazione, in quanto i decreti gravati avrebbero proprio l’effetto opposto a quello paventato dai ricorrenti, ossia quello di rendere possibili a soggetti dotati del c.d. green pass determinate attività altrimenti inibite dalla normazione emergenziale di rango primario, e che i decreti medesimi, peraltro, non avrebbero l’effetto di porre un obbligo vaccinale per l’esercizio di dette attività; ha quindi prospettato l’assenza di reale lesività dei provvedimenti impugnati; ha quindi eccepito l’infondatezza dell’impugnazione ne merito.

8. – Nel corso dello scambio di memorie ex art. 73 c.p.a., inoltre, la difesa erariale ha ecepito che, anche ove ritenuta assistita in origine dall’interesse ad agire, l’impugnazione sarebbe oramai divenuta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, attesta la intervenuta cessazione dell’emergenza pandemica.

I ricorrenti, nelle loro memorie ex art. 73 c.p.a., hanno invece insistito per l’accoglimento del ricorso ed osservato che questo (come il ricorso per motivi aggiunti) sarebbe ancora sorretto da interesse ad una decisone nel merito, anche in considerazione della domanda di risarcimento dei danni esistenziali svolta in ricorso.

9. - Il ricorso è passato in decisione all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato, tenuta ai sensi dell’art. 87 comma 4-bis c.p.a.

10. – Il ricorso e i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili.

Deve infatti essere condivisa l’eccezione, ab origine formulata dalla difesa erariale, secondo cui i provvedimenti gravati sono del tutto privi di lesività nei confronti dei ricorrenti.

Ed invero, il DPCM 21 gennaio 2022 ha ad oggetto la “Individuazione delle esigenze essenziali e primarie per il soddisfacimento delle quali non è richiesto il possesso di una delle Certificazioni verdi COVID-19”, e non, invece, la delimitazione positiva di attività per le quali sono state previste le restrizioni adombrate dai ricorrenti.

Da parte sua, il DPCM 2 marzo 2022, impugnato con i motivi aggiunti, costituisce una mera appendice del precedente decreto presidenziale, e si limita ad estenderne la portata sino a una determinata data.

11. – L’impugnazione si palesa, peraltro, inammissibile per altra e concorrente ragione.

Gli stessi ricorrenti, infatti, affermano a più riprese, nel corso degli atti d’impugnazione, di annoverare tra le loro fila sia soggetti vaccinati contro il virus Sars – covid-19 che soggetti non vaccinati contro di esso.

Tutta l’impugnazione si basa sulla prospettazione per cui –in sintesi, a fronte e per effetto della normativa emergenziale e degli stessi decreti gravati, la prima di tali due “categorie” di cittadini sarebbe priva dei vincoli posti alla libera esplicazione di determinate attività in capo ai soggetti appartenenti alla seconda “categoria”.

Questa dicotomia, posta dagli stessi ricorrenti, con la conseguente differenza di posizione giuridica tra costoro (gli uni, in tesi, soggetti a determinate restrizioni; gli altri non soggetti ad esse) postula un –almeno- potenziale conflitto di interessi tra di essi, con la conseguente ulteriore causa di inammissibilità del ricorso collettivo.

Come noto, infatti nel processo amministrativo il ricorso collettivo, presentato da una pluralità di soggetti con unico atto, è ammissibile solo nel caso in cui sussistano contemporaneamente i requisiti dell'identità delle situazioni sostanziali e processuali (ovvero deve trattarsi di domande giudiziali identiche nell'oggetto, di atti impugnati aventi il medesimo contenuto e censurati per gli stessi motivi) e dell'assenza di un conflitto di interessi, anche solo potenziale, tra le parti (Consiglio di Stato sez. VII, 17/06/2024, n.5378; Consiglio di Stato sez. I, 18/03/2024, n.328).

12. – Deve peraltro osservarsi che l’interesse alle domande demolitorie è del tutto venuto meno in ragione della cessazione dello stato di emergenza dovuta alla pandemia da Sars-covid-19, la quale ha determinato la fine dell’efficacia dei provvedimenti gravati.

13. – Quanto alle domande risarcitorie, esse vanno respinte, in quanto esse riguardano l’adozione di provvedimenti che, oltre ad essere privi della qualificazione di fatto causativo di danno (art. 2043 c.c.) in relazione alla mancanza di lesività di cui si è detto, sono altresì del tutto sfornite di qualsivoglia principio di prova, sia in punto di an debeatur, sia in punto di quantificazione del preteso danno.

14. – In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti sono in parte inammissibili e in parte infondati.

Le spese, vista la natura emergenziale dell’atto impugnato, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), in parte dichiara inammissibile e in parte respinge il ricorso introduttivo, come da motivazione; dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dei ricorrenti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere, Estensore

Guido Gabriele, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Achille Sinatra	Aurora Lento

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.