Pubblicato il 28/05/2025

N. 00485/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00070/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di IN (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 70 del 2025, proposto da Centro Servizi Ambientali (CSA) s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall’avv. Marco Torriero, con domicilio eletto presso il suo studio in Frosinone, via T. Landolfi 167 e domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. avvmarco.torriero@pecavvocatifrosinone.it;

contro

IA Rifiuti Zero (FRZ) s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall’avv. Vittorina Teofilatto con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale delle Milizie 1 e domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. vittorinateofilatto@ordineavvocatiroma.org;

nei confronti

RIDA Ambiente s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv. Harald Bonura, Francesco Fonderico, Giuliano Fonderico e Gianlorenzo Ioannides, con domicilio eletto presso lo studio legale Bonura Fonderico e domicilio digitale eletto presso gli indirizzi p.e.c. haraldmassimo.bonura@pec.ordineavvocaticatania.it, francescofonderico@ordineavvocatiroma.org, giulianofonderico@ordineavvocatiroma.org e gianlorenzoioannides@ordineavvocatiroma.org;

per

A) l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della determinazione dell’amministratore unico della società pubblica resistente n. GA 178/2024/RA.RI del 19 dicembre 2024, pubblicata il successivo giorno 23, con cui è stato affidato fino al 31 dicembre 2025 alla controinteressata, ai sensi dell’art. 76, comma 2, lett. b), n. 2, d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36, il servizio di conferimento per trattamento meccanico biologico dei rifiuti indifferenziati (cod. EER 200301) prodotti nel Comune di IA (CIG B4EDB92105), nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, inclusi in ogni caso la determina a contrarre, la lex specialis della procedura e l’invito a presentare un’offerta;

B) la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato;

C) la condanna al risarcimento in forma specifica mediante subentro ovvero, in subordine, per equivalente monetario.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di FRZ s.r.l. e di RIDA Ambiente s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 il dott. Valerio Torano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con nota del 4 novembre 2024, inviata il successivo giorno 5, IA Rifiuti Zero (FRZ) s.r.l., società in house dei Comuni di IA e NT affidataria del servizio di gestione dei rifiuti urbani da essi prodotti, ha comunicato a Centro Servizi Ambientali (CSA) s.r.l. di voler provvedere, con decorrenza 1° gennaio 2025, all’affidamento del servizio di trattamento meccanico biologico (TMB) del rifiuto indifferenziato “ dei Comuni di IA e/o NT ” nell’ambito territoriale ottimale (ATO) di IN. Nella medesima nota, ha invitato la società destinataria ad indicare il prezzo di conferimento applicato nonché se e quando sia stata presentata istanza di adeguamento della tariffa vigente e le ha anche chiesto la disponibilità ad un incontro per concordare le eventuali condizioni dell’affidamento.

1.1 Con nota del 4 dicembre 2024, quindi, CSA s.r.l. ha riscontrato la richiesta in parola, comunicando che l’importo della tariffa di conferimento è pari ad euro/ton. 188,20 + IVA, con esclusione dell’adeguamento ISTAT per l’anno 2025, al netto di benefit ambientali e di eventuali adeguamenti, per i quali è stata presentata richiesta nella misura di euro/ton. 196,77 + IVA. FRZ s.r.l., quindi, con nota dell’11 dicembre 2024 ha sottoposto uno schema di contratto a CSA s.p.a. per le eventuali modifiche e quest’ultima il 12 dicembre 2024 ha trasmesso una minuta integrata con la c.d. ecotassa – vale a dire il tributo per il deposito in discarica dei rifiuti solidi istituito dall’art. 3, commi 24-41, l. 28 dicembre 1995 n. 549 – e l’adeguamento ISTAT.

All’esito degli approfondimenti svolti, con nota del 20 dicembre 2024, FRZ s.r.l., ritenendo l’offerta di CSA s.r.l. non conveniente per l’avvenuto inserimento dell’ecotassa e per il fatto di non considerare tutti gli importi contrattuali come esenti da adeguamento ISTAT, le ha comunicato di voler stipulare il contratto di appalto relativamente al solo Comune di NT. Con note del 20 dicembre 2024 e del 23 dicembre 2024, CSA s.r.l. ha replicato a tali considerazioni, evocando la violazione del c.d. principio di prossimità. Ciononostante, FRZ s.r.l. in data 23 dicembre 2024 ha pubblicato la determinazione dell’amministratore unico n. GA 178/2024/RA.RI del 19 dicembre 2024, con la quale è stato affidato fino al 31 dicembre 2025 a RIDA Ambiente s.r.l., ai sensi dell’art. 76, comma 2, lett. b), n. 2, d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36, il servizio di conferimento per trattamento meccanico biologico dei rifiuti indifferenziati (cod. EER 200301) prodotti nel Comune di IA (CIG B4EDB92105). Parimenti, con determinazione n. GA 181/2024/RA.RI del 19 dicembre 2024, anche essa pubblicata il successivo giorno 23, FRZ s.r.l. ha affidato a CSA s.r.l., sempre fino al 31 dicembre 2025, il servizio de quo per il Comune di NT (CIG B50B617701).

1.2 In relazione a ciò, con il ricorso all’esame, notificato il 20 gennaio 2025 e depositato il successivo giorno 24, CSA s.r.l. ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, lamentando:

I) violazione degli artt. 41 e 97 Cost., 7, d.lgs. n. 36 del 2023, 16, d.lgs. 19 agosto 2016 n. 175 oltre a eccesso di potere, perché: a) la decisione di procedere all’affidamento senza previa pubblicazione di un bando non è stata preceduta né dalla dovuta informazione al mercato né dalla verifica dell’impossibilità di ricorrere a fornitori o soluzioni alternative attraverso consultazioni di mercato, che si sono svolte in modo irrituale e irregolare senza indicazioni sul tipo di procedura, le specifiche, il quantitativo di rifiuti e la durata dell’affidamento; b) è insussistente il presupposto dell’assenza di concorrenza per motivi tecnici; c) non sono stati specificati in alcun modo proprio le ragioni per le quali non vi sarebbe concorrenza su tale affidamento; d) le motivazioni alla base della scelta della controinteressata sono incoerenti con le premesse della procedura perché la maggior convenienza economica attesterebbe proprio l’esistenza di un mercato concorrenziale;

II) violazione degli artt. 41 e 97 Cost., 98, comma 3, lett. b), 107 e 108, d.lgs. n. 36 cit., oltre a eccesso di potere perché, contrariamente a quanto dichiarato dalla controinteressata, che ha così tratto in inganno l’amministrazione, anche la tariffa indicata da RIDA Ambiente s.r.l. deve essere considerata al netto dell’ecotassa, provvisoria e non comprensiva dell’adeguamento ISTAT per l’anno 2025, che non è ancora stato calcolato e pubblicato, senza possibilità di rinuncia a tale ultimo incremento per contrarietà al principio di copertura dei costi;

III) violazione degli artt. 41 e 97 Cost., 107 e 108, d.lgs. n. 36 cit., 182- bis , d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, oltre ad eccesso di potere, dato che non sono chiari gli specifici parametri sulla cui base l’offerta della controinteressata è stata ritenuta economicamente più vantaggiosa e che un simile giudizio appare radicalmente impossibile, tenuto conto dei maggiori costi per trasporto e percorrenza, stante la distanza di circa 100 km intercorrente tra il territorio del Comune di IA e lo stabilimento di RIDA Ambiente s.r.l. ubicato nel Comune di Aprilia;

IV) violazione degli artt. 41 e 97 Cost., 182- bis , d.lgs. n. 152 del 2006, della delibera del Consiglio regionale del Lazio n. 4 del 5 agosto 2020, pubblicata sul BUR n. 116 del 22 settembre 2020, recante il piano regionale di gestione dei rifiuti 2019-2025, oltre a eccesso di potere, perché l’affidamento viola il principio di prossimità territoriale, distando circa 100 km dal luogo di produzione dei rifiuti.

1.3 Si è costituita in giudizio per resistere al ricorso FRZ s.r.l.

La stazione appaltante, quindi, in relazione al primo mezzo di gravame, ha eccepito il difetto di interesse della ricorrente, dato che essa ha comunque partecipato alla procedura di cui è causa ed ottenuto l’affidamento per il Comune di NT. Ha poi sottolineato che a pag. 334 del supplemento n. 1 del piano regionale di gestione dei rifiuti si dà atto che l’impianto di RIDA Ambiente s.r.l. è sufficiente a coprire il fabbisogno dell’ATO di IN per il trattamento meccanico biologico dei rifiuti indifferenziati e che tale settore economico è caratterizzato da una strutturale situazione di assenza di concorrenza per motivi tecnici, rilevante ai fini dell’art. 76, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 36 cit., dato che è la Regione Lazio a individuare gli impianti da utilizzare in ogni ambito territoriale ottimale e ad approvare la tariffa che deve coprirne i costi e garantire la rimuneratività del servizio. Ha fatto presente che l’invito a CSA s.r.l. è stato inviato perché essa è stata recentemente autorizzata a installare bio-celle nel suo impianto di trattamento meccanico (TM) e che, dunque, era necessario garantire meglio il rispetto dei criteri di economicità e trasparenza nella gestione dei rifiuti previsti dall’art. 178, d.lgs. n. 152 cit. Ha chiarito che i dati rilevanti per l’affidamento sono stati tutti comunicati nel corso della complessiva corrispondenza intercorsa, tanto che l’odierna ricorrente ha potuto formulare consapevolmente la sua offerta; inoltre, ha rivendicato che sin dalla nota del 4 novembre 2024 era stato chiaramente indicato che l’affidamento avrebbe potuto riguardare IA “ e/o ” NT. Ha infine sottolineato che CSA s.r.l., pur non menzionata dal piano regionale di gestione dei rifiuti per l’ATO di IN, è stata comunque interpellata perché la Regione Lazio ha indicato come operativo per tale ambito il suo impianto di trattamento meccanico biologico.

In merito al secondo motivo di impugnazione, FRZ s.r.l. ha fatto presente che, a differenza dell’offerta di CSA s.r.l., la tariffa proposta da RIDA Ambiente s.r.l. è pari euro/ton. 184,45 comprensivi di adeguamento ISTAT ed ecotassa, precisando che quest’ultimo tributo non potrebbe essere calcolato ex post anche per l’impossibilità di distinguere il rifiuto da smaltire di FRZ s.r.l. da quello degli altri operatori conferenti nella discarica di Aprilia.

Quanto al terzo mezzo di gravame, secondo l’amministrazione esso sarebbe inammissibile per mancata esplicitazione di una manifesta illogicità o irragionevolezza della scelta, essendosi limitata la ricorrente a lamentare di non essere stata individuata come contraente. Inoltre, la stazione appaltante ha rimarcato che CSA s.r.l. si è riservata nella sua offerta di chiedere la differenza tra la tariffa attuale e quella revisionata, sì che l’amministrazione ha considerato per la ricorrente il valore di euro/ton 196,77 più IVA, esclusa ecotassa, mentre la controinteressata ha offerto euro/ton 184,45 più IVA compresi ecotassa e adeguamento ISTAT e non ha a tutt’oggi presentato richieste di adeguamento tariffario. Quanto ai maggiori costi di trasporto dovuti alla localizzazione dell’impianto di RIDA Ambiente s.r.l., FRZ s.r.l. con l’ausilio di un consulente ha comunque stimato un risparmio di euro 31.680,00 rispetto all’offerta della ricorrente.

Infine, con riguardo all’ultimo ordine di censure, FRZ s.r.l. ha ricordato che il principio di prossimità non implica che il trattamento dei rifiuti debba essere effettuato nell’impianto fisicamente più vicino, essendo sufficiente che si trovi nel medesimo ambito territoriale ottimale.

1.4 Si è altresì costituita in giudizio RIDA Ambiente s.r.l.

La controinteressata ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e di interesse, per avere l’amministrazione affidato il contratto di cui è causa all’unico operatore previsto per il trattamento meccanico biologico dei rifiuti indifferenziati dal piano regionale di gestione dei rifiuti. In tal senso, ha ricordato che l’impianto di CSA s.r.l. era inizialmente idoneo al solo trattamento meccanico e che solo nel corso del 2024 è stato munito di una sezione di bio-essiccazione dei rifiuti indifferenziati, senza peraltro che ciò abbia comportato una modifica del suddetto piano regionale, che la ricorrente non ha neppure mai impugnato, come pure non ha gravato la determinazione del 19 dicembre 2024, la quale, nel disporre l’affidamento alla ricorrente del servizio per il Comune di NT, ha comunque autonomamente confermato l’affidamento alla controinteressata del servizio di trattamento dei rifiuti del Comune IA.

Ha eccepito l’inammissibilità del primo motivo di ricorso perché CSA s.r.l. ha partecipato alla procedura negoziata di cui è causa, non risultando prescelta per non aver presentato le condizioni migliori ed ha sottolineato che l’amministrazione l’ha comunque consultata pur non essendovi tenuta, affidandole il servizio del Comune di NT per l’esistenza di circostanze eccezionali puntualmente indicate. Ha ribadito che le prescrizioni del piano regionale di gestione dei rifiuti precludono la presenza di un mercato concorrenziale perché impongono il ricorso agli impianti autorizzati ubicati nell’ATO di riferimento. Ha, quindi, fatto presente che nella bozza di contratto sottoposto alla ricorrente i quantitativi massimi di rifiuti sono stati chiaramente stimati in 23 tonnellate giornaliere e 120 settimanali con una tolleranza in aumento o diminuzione del 20% e che CSA s.r.l. non ha mai contestato il fatto che FRZ s.r.l. abbia sin dall’inizio deciso di poter scorporare il servizio di IA da quello di NT.

In relazione al secondo mezzo di gravame, RIDA Ambiente s.r.l. ha sottolineato che le condizioni da essa offerte sono più favorevoli di quelle della ricorrente, ricordando che la determinazione della tariffa di accesso agli impianti avviene in due fasi (a preventivo e di revisione a consuntivo) e dando atto di non aver rinunciato all’adeguamento a consuntivo ma di non averlo ancora richiesto, non essendo ancora quantificabile, e che in ipotesi di richiesta FRZ s.r.l., ove non lo ritenga sostenibile, potrà esercitare il diritto di recesso.

Quanto al terzo motivo, ne ha argomentato l’infondatezza perché dall’istruttoria svolta è emersa la possibilità per il Comune di IA di ottimizzare il trasporto di rifiuti utilizzando i centri di raccolta comunali come punti di trasferenza per collocarli in automezzi di maggiori dimensioni riducendo il numero di viaggi verso l’impianto di destinazione, il che non era invece possibile per NT.

In relazione al quarto mezzo di gravame, infine, ne ha eccepita l’inammissibilità per contraddittorietà con quanto sostenuto nel primo, ove si afferma l’illegittimità della procedura negoziata senza pubblicazione di bando, posto che si argomenta per il diritto della ricorrente a ottenere l’affidamento diretto del servizio oggetto di giudizio, laddove l’unico operatore di default dell’ATO di IN è la controinteressata. In ogni modo, ha fatto presente che il principio di prossimità va inteso in senso orientativo e non rigidamente prescrittivo ed è declinato dalla legge all’intero di ciascun ambito territoriale ottimale.

1.5 Nei successivi scritti difensivi, le parti hanno ribadito le proprie posizioni; la ricorrente, peraltro, ha sollevato la questione della mancata considerazione, da parte della stazione appaltante, dei criteri ambientali minimi di cui all’art. 57, comma 2, d.lgs. n. 36 cit.

All’udienza pubblica del 21 maggio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. – Il ricorso è fondato esclusivamente quanto al secondo motivo di impugnazione.

2.1 Si procede alla disamina delle eccezioni preliminari.

2.1.1 Va, in primo luogo, rigettata l’eccezione di inammissibilità dell’intero gravame per carenza di legittimazione e di interesse sollevata da RIDA Ambiente s.r.l.

In tal senso, rileva il collegio che la Regione Lazio con nota prot. n. 1339982 del 30 ottobre 2024, resa sulla richiesta di FRZ s.r.l. acquisita al prot. n. 1256880 del 14 ottobre 2024, ha chiarito che CSA s.r.l. ha completato la messa a regime della linea di bio-stabilizzazione per il trattamento della frazione organica separata del rifiuto in ingresso (cod. EER 20.03.01), sì che il relativo impianto “ è da ritenersi a servizio dell’ATO di IN ”. Ne consegue che la ricorrente è senz’altro legata da un collegamento giuridicamente rilevante alle vicende della gestione dei rifiuti nell’ATO di IN e, quindi, ha un interesse qualificato ad opporsi agli atti ritenuti eventualmente lesivi della propria sfera giuridica soggettiva.

2.1.2 Deve essere altresì respinta l’eccezione preliminare di inammissibilità dell’intero gravame per mancata impugnazione della coeva determinazione del 19 dicembre 2024 con cui è stato affidato il servizio di trattamento rifiuti per il Comune di NT ed è stato incidentalmente confermato l’affidamento alla controinteressata del servizio per il Comune di IA.

Infatti, quest’ultima determinazione non esprime alcuna autonoma volontà provvedimentale in merito al servizio da espletare per il Comune di IA, citando unicamente gli esiti dell’istruttoria svolta in un altro procedimento collegato. In particolare, si limita a dare conto del fatto che, sebbene l’offerta di RIDA Ambiente s.r.l. fosse economicamente più vantaggiosa, il Comune di NT è privo di un idoneo centro comunale di raccolta e di uno di trasferenza, sì che non risulta possibile ottimizzare i trasporti dei rifiuti, tal che, da un punto di vista logistico, organizzativo ed economico, è preferibile conferire l’indifferenziato dell’Isola di NT all’impianto di CSA s.r.l.

Ne consegue che mercé la mancata impugnazione di tale delibera, invero favorevole alla ricorrente, alcuna preclusione ad impugnare quella oggetto dell’odierno giudizio deriva in capo a CSA s.r.l. che, avendo già ottenuto una parte del servizio, ha contestato soltanto l’atto di affidamento che la pregiudica direttamente.

2.1.3 Quanto alla problematica della mancata considerazione dei criteri ambientali minimi, osserva il collegio che essa è stata sollevata per la prima volta negli scritti difensivi di parte ricorrente successivi all’atto introduttivo del giudizio; pertanto, in linea con quanto argomentato sul punto da FRZ s.r.l., se ne rileva la manifesta tardività rispetto al termine decadenziale di impugnazione dell’atto gravato, sì che essa non può essere esaminata.

2.4 Nel merito, il ricorso è fondato esclusivamente sotto il secondo ordine di censure e prima di procedere allo scrutinio dei diversi mezzo di impugnazione proposti, si ritiene necessario richiamare le caratteristiche essenziali della procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara.

L’art. 76, comma 2, lett. b), n. 2), d.lgs. n. 36 cit., dunque, consente di aggiudicare appalti pubblici mediante procedura negoziata non preceduta dalla pubblicazione un bando di gara quando “ i lavori, le forniture o i servizi possono essere forniti unicamente da un determinato operatore economico per una delle seguenti ragioni: […] 2) la concorrenza è assente per motivi tecnici ”.

La disposizione de qua riproduce l’art. 63, comma 2, lett. b), d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50, che a sua volta riprendeva l’art. 57, comma 2, lett. b), d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, e disciplina i casi e le circostanze in cui – a prescindere che si tratti di procedure sopra-soglia ovvero sotto-soglia – è ammesso l’affidamento mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara, fermo restando che l’amministrazione procedente ha l’onere di motivare sull’impossibilità di soddisfare le proprie esigenze rivolgendosi indistintamente al mercato (TAR Campania, Napoli, sez. IX, 22 novembre 2024 n. 6426; Napoli, sez. V, 4 aprile 2024 n. 2200). Il sistema delineato dall’art. 76, d.lgs. n. 36 cit., dunque, rappresenta un’eccezione al principio generale della pubblicità e della massima concorrenzialità tipica della procedura aperta, con la conseguenza che i presupposti fissati dalla legge per la sua ammissibilità devono essere accertati con il massimo rigore (TAR Campania, Napoli, sez. IX, 22 novembre 2024 n. 6426; in termini v.: TAR Campania, Napoli, sez. V, 25 giugno 2024 n. 3956; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 9 marzo 2023 n. 739).

In tale contesto, si precisa che la consultazione preliminare di mercato costituisce uno strumento per le stazioni appaltanti con il quale è possibile avviare un dialogo informale con gli operatori di settore per acquisire le informazioni ritenute necessarie al successivo svolgimento di una procedura di gara e può costituire il mezzo attraverso il quale accertare l’eventuale infungibilità dei beni, prestazioni e servizi, ed assumere, su tale presupposto, scelte limitative del confronto concorrenziale (Cons. Stato, sez. atti norm., parere 14 febbraio 2019 n. 445; TAR Campania, Napoli, sez. V, 25 giugno 2024 n. 3956). Peraltro, l’appurata infungibilità del bene oggetto della fornitura, e quindi l’accertata sussistenza dei presupposti per l’utilizzo della procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando, non legittimano un affidamento diretto ad uno degli operatori che abbia positivamente riscontrato la preliminare indagine di mercato (TAR Campania, Napoli, sez. V, 25 giugno 2024 n. 3956; in termini v.: Cons. Stato, sez. VI, 19 dicembre 2019 n. 8588; sez. VI, 13 giugno 2019 n. 3983; sez. III, 18 gennaio 2018 n. 310; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 13 marzo 2020 n. 326). Difatti, soltanto nel caso in cui la predetta indagine abbia condotto all’individuazione di un unico operatore presente sul mercato, può disporsi l’affidamento diretto poiché in tale condizione, a causa dell’assenza di mercato, lo svolgimento di una procedura di gara aperta, sia pure in misura limitata, alla concorrenza sarebbe un inutile dispendio di tempo, contrastante con il principio di efficienza ed economicità dell'azione amministrativa (TAR Campania, Napoli, sez. V, 25 giugno 2024 n. 3956; in termini v.: Cons. Stato, sez. V, 20 novembre 2020 n. 7239; sez. V, 28 luglio 2014 n. 3997; sez. V, 30 aprile 2014 n. 2255). “ Diversamente, allorquando siano individuati più potenziali fornitori, la stazione appaltante, avendone accertato la possibilità, è tenuta ad eseguire una gara informale ” (TAR Campania, Napoli, sez. V, 25 giugno 2024 n. 3956).

Nella specie, FRZ s.r.l., prima di procedere all’affidamento de quo , ha appurato presso la Regione Lazio l’esistenza di un ulteriore operatore rispetto a RIDA Ambiente s.r.l., ottenendo la conferma che CSA s.r.l. è stata autorizzata a installare bio-celle nel proprio impianto e, quindi, a eseguire trattamento meccanico biologico dei rifiuti indifferenziati, e che tale impianto, sebbene non menzionato dal piano regionale di gestione dei rifiuti, è comunque da ritenersi a servizio dell’ATO di IN. Quindi, ha proceduto a un’indagine di mercato tra le due imprese presenti, tale dovendosi considerare la nota del 4 novembre 2024 con la quale è stata comunicata l’intenzione di provvedere, a far data dal 1° gennaio 2025, all’affidamento del servizio di trattamento meccanico biologico del rifiuto indifferenziato “ dei Comuni di IA e/o NT ” ed è stato chiesto di comunicare il prezzo di conferimento praticato e l’eventuale presentazione di istanza di adeguamento della tariffa presso la Regione Lazio. All’esito del confronto informale così svolto mediante scambio di corrispondenza e sulla base degli elementi raccolti, FRZ s.r.l. si è quindi determinata ad aggiudicare due differenti contratti pubblici, l’uno per il Comune di IA e l’altro per il Comune di NT, motivando tale scelta con ragioni di convenienza economica.

2.5 Così ricostruito il quadro fattuale di riferimento, non è condivisibile il primo motivo di ricorso.

2.5.1 In tal senso, non può innanzitutto affermarsi, come fa parte ricorrente, che la decisione di procedere all’affidamento ex art. 76, comma 2, lett. b), n. 2, d.lgs. n. 36 cit., non sia stata preceduta dalla dovuta informazione al mercato e dalla verifica dell’impossibilità di ricorrere a fornitori o soluzioni alternative attraverso consultazioni di mercato, dato che tale consultazione risulta essere avvenuta.

Premesso che non esiste una definizione giuridica di “gara informale”, trattandosi di un modulo procedimentale improntato all’assenza di rigidi formalismi, ritiene il collegio che FRZ s.r.l. abbia fatto buon governo della discrezionalità che impronta questo tipo di procedura nel quadro dell’attività complessivamente svolta a partire dalla nota del 4 novembre 2024 e sostanziatasi nel successivo scambio di corrispondenza con RIDA Ambiente s.r.l. e CSA s.r.l. Infatti, in tale ambito, le parti hanno potuto confrontarsi su una bozza di contratto e, quindi, di esprimersi sui dati essenziali del futuro affidamento, quale il corrispettivo unitario per tonnellata, il quantitativo di rifiuti stimato nell’ambito dell’appalto e la durata dell’affidamento. Non si comprende, quindi, quale sarebbe il deficit di pubblicità della procedura alla quale la ricorrente ha preso parte e, addirittura, ha ottenuto una parte dell’affidamento, risultando la sua offerta preferibile rispetto a quella della controinteressata.

2.5.2 Quanto al presupposto dell’assenza di concorrenza per motivi tecnici, di cui all’art. 76, comma 2, lett. b), n. 2), d.lgs. n. 36 cit., FRZ s.r.l. ha succintamente motivato sul punto affermando nel provvedimento di affidamento che essa si trova ad operare nell’ATO di IN, di cui al piano regionale di gestione dei rifiuti del 5 agosto 2020, nel quale RIDA Ambiente s.r.l. è inserita quale impianto di trattamento meccanico biologico.

Sebbene tale riferimento sia indubbiamente molto sintetico, per le ragioni di seguito illustrate ritiene il collegio che esso sia comunque adeguato a sorreggere la decisione assunta, tenuto conto che l’assenza di concorrenza nel sistema di gestione dei rifiuti prefigurato dal piano regionale del 5 agosto 2020 è circostanza ben nota agli operatori specialistici del settore tra cui la stessa società ricorrente che, del resto, anche nel presente giudizio la utilizza come argomento a sostegno delle proprie ragioni nel quadro del quarto motivo di gravame.

A tal riguardo, si rimarca che oggetto dell’appalto è il trattamento del rifiuto urbano indifferenziato, che è regolato dall’art. 182- bis , d.lgs. n. 152 cit., il quale ne prevede il recupero, lo smaltimento e il trattamento mediante una rete integrata ed adeguata di impianti al fine, tra l’altro, di “ realizzare l’autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi e dei rifiuti derivanti dal loro trattamento in ambiti territoriali ottimali ”. Inoltre, a termini degli artt. 196 e 199, d.lgs. n. 152 cit., oltre che sulla base di quanto stabilito nel Lazio dalla l. reg. 9 luglio 1998 n. 27, i rifiuti urbani indifferenziati vanno trattati negli impianti di trattamento meccanico biologico individuati dal piano regionale per l’ambito territoriale ottimale in cui è ubicato il comune in cui essi sono prodotti.

Nel caso dell’ATO di IN, costituisce dato di fatto inoppugnabile che l’unico impianto di trattamento meccanico biologico individuato dal piano de quo è, ancora oggi, quello di RIDA Ambiente s.r.l. ubicato nel Comune di Aprilia. In tal senso, la citata nota della Direzione regionale ambiente, cambiamenti climatici, transizione energetica e sostenibilità e parchi, Direzione ciclo dei rifiuti, del 30 ottobre 2024, che qualifica l’impianto di CSA s.r.l. situato nel Comune di Castelforte come “ a servizio ” dell’ATO di IN, non può certo prevalere sulla contrastante previsione del piano regionale di gestione dei rifiuti, che è un atto del consiglio regionale in virtù dell’art. 7, l. reg. n. 27 del 1998. Pertanto, detta nota deve essere interpretata nel limitato senso di consentire l’utilizzo della struttura di CSA s.r.l. nell’ATO di IN in via sussidiaria o in situazioni emergenziali, ferma restando la superiore e vincolante indicazione riveniente dall’atto di pianificazione regionale, sino a quando non sarà eventualmente modificato per includere a pieno titolo anche l’impianto gestito dalla ricorrente. Del resto, anche la più recente giurisprudenza che ha riguardato CSA s.r.l. come parte in causa ha proprio confermato che il vigente piano regionale di gestione dei rifiuti indica “ quale unico impianto nell’ATO di IN ” quello della controinteressata RIDA Ambiente s.r.l. e che esso non fa alcuna menzione di quello dell’odierna ricorrente, aggiungendo addirittura che sarebbe stato onere di CSA s.r.l. impugnare il suddetto piano regionale, posto che esso non la considera “ in alcun modo ai fini del soddisfacimento del fabbisogno di trattamento ” dei rifiuti cod. EER 20.03.01 (Cons. Stato, sez. IV, 22 agosto 2024 n. 7208).

In aggiunta al dato sopra ricordato, che sarebbe già sufficiente ad escludere l’esistenza di un mercato concorrenziale per la gestione di tali rifiuti nel quadro dell’ATO di IN, l’assenza di concorrenza per motivi tecnici deriva anche dal particolare regime giuridico del corrispettivo spettante agli operatori specializzati nel trattamento dei rifiuti de quibus . Detto corrispettivo, infatti, è costituito non da un prezzo liberamente fissato ma da una tariffa che è oggetto della disciplina pubblicistica fissata nel decreto del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della Regione Lazio n. 15 dell’11 marzo 2005, all. A. Si tratta di una regolamentazione informata a criteri che valgono ad assicurare l’integrale copertura dei costi e la rimuneratività del servizio e che, tuttavia, per la loro rigidità impediscono in radice la possibilità per gli operatori di effettuare offerte al ribasso al fine di ottenere commesse pubbliche, anima del confronto concorrenziale tipico di un libero mercato, posto che detta tariffa è oggetto di approvazione e di eventuale revisione da parte della Regione Lazio.

A ben vedere, quindi, la complessiva situazione ora descritta, che deriva direttamente dalla legge, implica ex se la dimostrazione dell’assenza di concorrenza “ per motivi tecnici ”, per tali intendendosi, nella specie, ragioni oggettivamente impedienti il confronto competitivo e direttamente discendenti dal factum principis costituito dalla particolare disciplina pubblicistica di settore, disciplina che non è ovviamente disponibile da parte della stazione appaltante o degli operatori privati.

2.5.3 Infine, neppure può ritenersi che le motivazioni alla base dell’affidamento siano incoerenti con le premesse della procedura, perché giustificate con la maggior convenienza economica.

Difatti, FRZ s.r.l., sebbene potesse rivolgersi all’unico operatore legalmente previsto per l’ambito territoriale ottimale di riferimento, essendo a conoscenza del fatto che CSA s.r.l. aveva in corso un adeguamento impiantistico tale da consentirle di trattare i rifiuti cod. EER 20.03.01, con nota dell’11 ottobre 2024, dunque prima di avviare ogni iniziativa per l’affidamento del servizio di cui è causa, ha interpellato la Regione Lazio per conoscere lo stato della situazione. È stata così informata che con determinazione dirigenziale n. G07768 del 12 giugno 2024 la Regione Lazio ha preso atto dell’avvenuta realizzazione e collaudo della linea di stabilizzazione biologica tramite bio-celle per il trattamento della frazione organica separata dal rifiuto in ingresso, che è stata messa a regime a partire dal 2 settembre 2024.

Quindi, tenuto conto della materiale presenza di un operatore comunque idoneo al trattamento dei rifiuti in discorso nel quadro dell’ATO di IN, sebbene non riconosciuto dal piano regionale di gestione dei rifiuti, FRZ s.r.l. ha comunque svolto anche presso di questi un’indagine di mercato, al fine di garantire al meglio il rispetto dei criteri di economicità e trasparenza nella gestione dei rifiuti di cui all’art. 178, d.lgs. n. 152 cit. La scelta di RIDA Ambiente s.r.l. a discapito di CSA s.r.l., quindi, è avvenuta sulla base di un mero confronto di convenienza economica tra le due tariffe che hanno fatto ritenere più vantaggiosa l’offerta della prima, alla stregua di un apprezzamento tecnico-discrezionale che, avuto riguardo agli atti di causa, appare immune da evidenti vizi logici.

2.6 Il secondo motivo di impugnazione è favorevolmente scrutinabile nei sensi di seguito indicati.

2.6.1 Si premette che a fronte della specifica richiesta della stazione appaltante, l’aggiudicataria RIDA Ambiente s.r.l. ha comunicato una tariffa pari a euro/ton. 184,45 ( i.e. euro/kg 0,18445), asseritamente comprensiva di adeguamento ISTAT 2025 e di ecotassa, ed ha dichiarato che non è stata presentata alcuna revisione tariffaria alla Regione Lazio; a tale tariffa vanno aggiunti l’IVA, i benefit per i Comuni di Castelforte (4%) e di San OR (2%), oltre all’addizionale del 5% applicabile alle quote eventualmente conferite alle discariche fuori provincia. Al contrario, CSA s.r.l. ha comunicato una tariffa di euro 188,20 (euro/kg 0,18820), oltre a IVA, rappresentando l’esistenza di una richiesta di adeguamento già presentata per euro/ton 196,77 (pari a euro/kg 0,19677), oltre a IVA, a cui vanno aggiunti l’adeguamento ISTAT 2025, l’ecotassa, i predetti benefit ed addizionale per eventuali conferimenti in fuori provincia. Peraltro, secondo quanto riferito dalla Regione Lazio nella citata nota del 30 ottobre 2024, a seguito della nuova riconfigurazione dell’impianto, CSA s.r.l. con nota prot. n. 1029058 del 19 agosto 2024 risulta aver chiesto un’ulteriore revisione pari a euro/ton 199,48 (euro/kg 0,19948), che quindi, una volta approvata, sarà applicabile retroattivamente a partire da tale data.

2.6.2 Quanto alla c.d. ecotassa, con tale espressione si intende il tributo speciale istituito dall’art. 3, commi 24-41, l. n. 549 del 1995, al fine di favorire la minore produzione di rifiuti e il recupero dagli stessi di materia prima e di energia, che ha per presupposto il “ deposito in discarica e in impianti di incenerimento senza recupero energetico dei rifiuti solidi ”, per soggetto passivo “ il gestore dell’impresa di stoccaggio definitivo con obbligo di rivalsa nei confronti di colui che effettua il conferimento ” e per base imponibile la “ quantità di rifiuti conferiti in discarica sulla base delle annotazioni nei registri ” tenuti in attuazione degli artt. 11 e 19, d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915. L’ammontare dell’imposta è fissato con legge regionale entro il 31 luglio di ogni anno per l’anno successivo per chilogrammo di rifiuti conferiti, a seconda delle tipologie e delle aliquote ivi meglio indicate e in caso di mancata determinazione dell’importo entro tale data “ si intende prorogata la misura vigente ”. Rileva sul punto il collegio che a termini del punto 9.3.7 della delibera della Giunta regionale n. 516 del 18 luglio 2008, recante recepimento, tra l’altro, del decreto commissariale n. 15 dell’11 marzo 2005 e richiamato nel punto 4) delle premesse del contratto stipulato tra RIDA Ambiente s.r.l. e FRZ s.r.l., “ La tariffa definita secondo le modalità sopra descritte non include il tributo speciale per il conferimento in discarica, che andrà pertanto calcolato secondo quanto disposto dalla normativa nazionale e regionale vigente ”.

Pertanto, in senso contrario rispetto a quanto affermato da RIDA Ambiente s.r.l. e pattuito nel contratto con FRZ s.r.l. (alla cui premessa n. 4 ed al cui art. 4 si legge che la tariffa comprende l’ecotassa), la tariffa approvata con la citata determinazione dirigenziale del 18 gennaio 2023 non può comprendere tale tributo e ciò è anche confermato dalle fatture depositate da FRZ s.r.l. il 28 aprile 2025, che non ne danno alcuna evidenza. Risulta quindi provato che la controinteressata sul punto ha fornito a FRZ s.r.l., quantomeno a titolo di negligenza, un’informazione fuorviante.

2.6.3 In merito all’adeguamento ISTAT 2025, nella premessa n. 4 e nell’art. 4 del contratto tra FRZ s.r.l. e RIDA Ambiente s.r.l. per i rifiuti generati dal Comune di IA si dà atto che ogni anno la tariffa, a far data dal 1° gennaio, sarà adeguata all’aumento ISTAT con riferimento all’indice nazionale dei costi di gestione dei rifiuti, calcolato con riferimento a ogni anno solare precedente e disponibile sul sito internet dell’istituto di statistica. Al riguardo, rileva il collegio che da una semplice consultazione del sito internet istituzionale dell’ISTAT l’ultimo riferimento a tal fine utile pubblicato risale al 6 maggio 2024 per l’anno 2023, che mostra una crescita dell’1,5% tra il 2022 e il 2023, mentre in data 8 maggio 2023 era stato pubblicato l’aggiornamento dei costi per l’anno 2022, che comparati con il 2021 avevano disvelato una crescita del 4,5%.

Anche sotto tale profilo quindi, contrariamente a quanto affermato da RIDA Ambiente s.r.l. e pattuito nel contratto con FRZ s.r.l. (alla cui premessa n. 4 ed al cui art. 4 si legge che la tariffa è “ comprensiva di Istat anno 2025 ”) è impossibile che la tariffa proposta possa comprendere un adeguamento per il 2025, dato che alla data di stipula del contratto non era stato calcolato neanche l’incremento per l’anno 2024. Anche sotto tale profilo, quindi, non può dubitarsi che si sia in presenza di un’informazione fuorviante che, quantomeno in modo negligente, l’aggiudicataria ha fornito alla stazione appaltante.

2.6.4 L’art. 98, comma 3, lett. b), d.lgs. n. 36 cit., che riprende l’art. 80, comma 5, lett. c- bis ), d.lgs. n. 50 del 2016, configura un grave illecito professionale compiuto dall’offerente, suscettibile di esclusione quando esso sia idoneo a incidere sull’affidabilità e integrità del contraente privato, in presenza di una “ condotta dell’operatore economico che abbia tentato di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante o di ottenere informazioni riservate a proprio vantaggio oppure che abbia fornito, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull'esclusione, la selezione o l’aggiudicazione ”.

Secondo la giurisprudenza, stante l’assenza di un automatismo espulsivo, ai fini dell’eventuale esclusione dalla gara “ spetta solamente all’amministrazione – con valutazione prettamente connotata da discrezionalità tecnica – ‘stabilire se l’informazione è effettivamente falsa o fuorviante; se inoltre la stessa era in grado di sviare le proprie valutazioni; ed infine se il comportamento tenuto dall’operatore economico incida in senso negativo sulla sua integrità o affidabilità ” (Cons. Stato, sez. V, 12 agosto 2024 n. 7096; in termini v. anche: Cons. Stato, ad. plen., 28 agosto 2020 n. 16; Cons. Stato, sez. III, 14 gennaio 2025 n. 259; sez. V, 9 maggio 2024 n. 4158; sez. V, 4 gennaio 2021 n. 62).

Nella specie, non consta che tale valutazione in concreto sia stata operata da FRZ s.r.l., sì che dalla fondatezza del motivo in esame deriva non l’esclusione ipso iure della controinteressata ma l’annullamento degli atti impugnati con regressione della procedura alla fase di valutazione della convenienza delle offerte con il contestuale obbligo della stazione appaltante di pronunciarsi sull’eventuale idoneità di tali informazioni decettive a compromettere irreparabilmente l’affidabilità di RIDA Ambiente s.r.l. e determinarne l’esclusione dalla procedura.

2.7 Infondato è invece il terzo motivo di gravame, con cui si contesta la mancata ostensione dei criteri di calcolo della convenienza economica delle offerte in competizione e l’attendibilità dell’istruttoria svolta sul punto dall’amministrazione, al netto di quanto rilevato sub § 2.6, anche per quanto riguarda il calcolo dei costi di trasporto dei rifiuti e la loro incidenza sulla valutazione delle offerte.

2.7.1 Infatti, quanto ai criteri di valutazione utilizzati, infatti, essi sono sufficientemente palesati nell’atto di affidamento, che li identifica nella semplice comparazione economica tra le due diverse tariffe offerte, all’esito della quale la stazione appaltante ha ritenuto meno onerosa quella domandata dall’aggiudicataria anche alla luce dei maggiori costi di trasporto stimati dall’ing. Francesco Girardi nella perizia del 16 dicembre 2024.

Pertanto, ferma restando la necessità per l’amministrazione di pronunciarsi sugli specifici profili di cui al § 2.6, l’atto di affidamento è, per il resto, sufficientemente chiaro su questo punto.

2.7.2 In merito all’attendibilità dell’istruttoria svolta da FRZ s.r.l. sul calcolo dei costi di trasporto, rileva il collegio che le valutazioni rassegnate dal consulente nel predetto elaborato del 16 dicembre 2024 sono espressione di discrezionalità tecnica dell’amministrazione che, come tale, sono di per sé complesse e caratterizzate da un margine di opinabilità. In tale contesto, il controllo del giudice amministrativo “ è chiaramente pieno, ossia tale da garantire piena tutela alle situazioni giuridiche private coinvolte, ma il giudice non può agire al posto dell’amministrazione, potendo, invece, sicuramente censurare la scelta chiaramente inattendibile, frutto di un procedimento di applicazione della norma tecnica viziato, e annullare il provvedimento basato su di essa ”, essendogli “ consentita la sola verifica di ragionevolezza, coerenza e attendibilità delle scelte compiute dalla stessa ” (TAR Campania, Napoli, sez. VII, 21 agosto 2023 n. 4802; in termini v.: Cons. Stato, sez. III, 6 agosto 2024 n. 6993; sez. V, 2 luglio 2024 n. 5871; sez. III, 18 giugno 2024 n. 5455; sez. V, 24 agosto 2023 n. 7931; sez. V, 20 dicembre 2022 n. 11091; TAR Toscana, sez. III, 22 gennaio 2025 n. 96; TAR Lazio, Roma, sez. III-quater, 29 novembre 2024 n. 21463).

Nella specie, il collegio non dubita che rispetto all’impianto di CSA s.r.l., ubicato nel Comune di Castelforte, lo stabilimento di RIDA Ambiente s.r.l., situato nel Comune di Aprilia, sia molto più distante dal luogo di produzione dei rifiuti da conferire in discarica e che ciò comporti maggiori costi di trasporto. Tuttavia, consapevole di ciò FRZ s.r.l. ha commissionato uno studio ad un professionista esterno che ha rassegnato le proprie conclusioni nella relazione del 16 dicembre 2024, versata in atti, nelle quali si valorizza il fatto che la struttura di gestione dei rifiuti di IA è sufficientemente articolata per gestire la logistica in modo più efficiente. In particolare, come anche palesato dalla determinazione di aggiudicazione del contratto per i rifiuti di NT, i centri comunali di raccolta di IA possono essere utilizzati per trasferire i rifiuti su autocarri più capienti ed essere così avviati verso la discarica di Aprilia.

Sul punto, la società ricorrente si è limitata a dedurre che sarebbe impossibile affermare che l’offerta dell’aggiudicataria sarebbe economicamente più vantaggiosa rispetto a quella di CSA “ anche tenendo conto dei maggiori costi per il trasporto e la percorrenza di maggiori chilometri ” e che la consistente distanza de qua “ genera inevitabilmente ulteriori ed esorbitanti costi dovuti alle infrastrutture necessarie per il trasbordo dei rifiuti nei mezzi di trasporto ”. In alcun modo, tuttavia, CSA s.r.l. ha dimostrato che le conclusioni dell’esperto consultato dalla stazione appaltante sarebbero inattendibili perché metodologicamente errate, avendo soltanto sollevato generici dubbi che potrebbero al più renderle opinabili, non raggiungendo così la soglia minima superata la quale un giudizio-tecnico discrezionale può essere annullato in sede giurisdizionale amministrativa.

2.8 Il quarto ordine di censure, relativo alla presunta violazione del principio di prossimità nella scelta dell’impianto cui conferire i rifiuti da trattare è manifestamente infondato.

Al riguardo, ritiene il collegio di rinviare a quanto stabilito sul punto da condivisibile giurisprudenza, per la quale “ il criterio di prossimità – finalizzato alla riduzione dei movimenti e trasporti dei rifiuti onde ridurre le gravose incidenze ambientali derivanti da tale attività – impone che il trattamento dell’indifferenziato avvenga in uno degli impianti più vicini al luogo di raccolta ma non certo nell’impianto fisicamente meno distante ” (Cons. Stato, sez. IV, 17 giugno 2020 n. 3895; in termini v. anche TAR Lazio, Roma, sez. V, 20 giugno 2023 n. 10455; sez. V, 13 giugno 2023 n. 10066; sez. I- quater , 23 maggio 2019 n. 6324).

Ne consegue che la mera prossimità geografica dell’impianto di CSA s.r.l. non comporta di per sé alcuna preclusione rispetto all’affidamento del servizio di trattamento meccanico biologico dei rifiuti ad altra struttura inserita nel medesimo ambito territoriale ottimale, come è per RIDA Ambiente s.r.l., con susseguente rigetto del motivo in esame.

2.9 In definitiva, dalla fondatezza del solo secondo motivo di ricorso consegue l’annullamento degli atti impugnati e la regressione della procedura a prima dell’aggiudicazione, con obbligo della stazione appaltante di esprimersi sull’eventuale esistenza di una causa di esclusione di RIDA Ambiente s.r.l. ex art. 98, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 36 cit.

Ai sensi dell’art. 34 cod. proc. amm., non potendosi escludere che, all’esito delle valutazioni di sua competenza, FRZ s.r.l. confermi comunque motivatamente l’aggiudicazione in favore della controinteressata, non è possibile accogliere la domanda risarcitoria, che è pertanto respinta.

3. – Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di IN (sezione prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati nei sensi di cui in parte motiva; rigetta la domanda risarcitoria.

Condanna FRZ s.r.l. e RIDA Ambiente s.r.l. al pagamento delle spese di giudizio in favore di CSA s.r.l., che sono liquidate in euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00) ciascuna, oltre ad accessori di legge e rifusione del contributo unificato versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in IN nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente

Francesca Romano, Consigliere

Valerio Torano, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Torano	Donatella Scala

IL SEGRETARIO