Pubblicato il 04/06/2025

N. 00882/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01379/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il EN

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1379 del 2021, proposto da
Germana CA e OR CA, rappresentati e difesi dagli avvocati Germana CA, Alessia Marconi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon, Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la Civica Avvocatura in Verona, piazza Bra 1;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali - Soprintendenza Archeologia, Belle Arti, e Paesaggio per le Province di Verona, Rovigo e Vicenza, non costituito in giudizio;

per il risarcimento del danno

conseguente al rilascio da parte del Comune di Verona del permesso di costruire in data 16.05.2019 e dell'autorizzazione paesaggistica in data 24.4.2019 riconosciuti illegittimi e annullati con sentenza del TAR Venezia n. 398/2021 del 29 marzo 2021 (passata in giudicato in data 30 maggio 2021 a seguito di notifica in data 31 marzo 2021) e alla ulteriore e successiva inerzia nell'adozione dei provvedimenti repressivi anche e soprattutto in ottemperanza dell'Ordinanza Dirigenziale n. 612 del 18/05/2021 di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Verona;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 maggio 2025 il dott. Andrea Orlandi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I signori Germana CA e OR CA sono proprietari di distinte unità abitative nel Comune di Verona, Contrada Nesente, facenti parte del condominio “residence Nesente”, collocato all’interno della villa storica Murari Brà, che comprende, quale area di pertinenza, un giardino storico.

Nello stesso residence insiste un’unità abitativa di proprietà del sig. TO SO.

Il Comune di Verona ha rilasciato a favore di quest’ultimo il permesso di costruire di data 16 maggio 2019 e, previa richiesta di parere alla locale Soprintendenza che tuttavia non si era espressa, la presupposta autorizzazione paesaggistica del 24 aprile 2019 per un intervento edilizio consistente nell’ampliamento, a mezzo di corpo separato, della sua abitazione da realizzarsi nel giardino della villa.

L’autorizzazione paesaggistica era stata richiesta perché sulla zona insiste un vincolo paesaggistico.

Il sig. SO ha avviato i lavori il 20 maggio 2019 ma, dopo avere tagliato alcuni alberi di alto fusto, eseguito la prima fase dello scavo di sbancamento, gettato la fondazione e realizzato parte delle murature del piano interrato, li ha sospesi già dal 25 luglio 2019, in ragione della vicenda contenziosa di seguito sommariamente descritta attivata su iniziativa dei signori CA e CA.

2. Questi ultimi, con istanza del 16 luglio 2019, hanno chiesto in via amministrativa al Comune di riesaminare la pratica edilizia intestata al sig. SO, segnalando al riguardo che, a mezzo del D.M 5 agosto 1952, il giardino storico della villa è stato dichiarato di notevole interesse pubblico per la sua vegetazione arborea che conferisce alla località una nota paesistica di non comune bellezza.

Contestualmente, essi hanno anche impugnato l’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire con ricorso al T.A.R. EN iscritto al R.G. n. 716/2019, integrato da motivi aggiunti.

Con l’ordinanza cautelare 17 gennaio 2020 n. 27 assunta in tale giudizio è stata sospesa l’efficacia dei provvedimenti impugnati sul presupposto che l’istruttoria era stata condotta senza tenere conto del vincolo apposto sul giardino con D.M 5 agosto 1952 e sul presupposto che la Soprintendenza aveva già avviato il riesame dell’autorizzazione paesaggistica.

Il 20 febbraio 2020 i signori CA e CA hanno chiesto al Comune di annullare in autotutela l’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire.

3. Il Comune di Verona ha annullato in autotutela l’autorizzazione paesaggistica (provvedimento del 9 luglio 2020 assunto sulla base del parere negativo vincolante della Soprintendenza dell’8 giugno 2020) e il permesso di costruire (provvedimento del 14 luglio 2020).

4. Questi provvedimenti sono stati impugnati da sig. SO con ricorso al T.A.R. EN R.G. n. 1035/2020.

5. Con la sentenza del T.A.R. EN n. 398/2021 del 29 marzo 2021 sono stati riuniti i ricorsi R.G. n. 716/2019 ed R.G. n. 1035/2020 e sono stati annullati, per difetto di motivazione, i provvedimenti di annullamento in autotutela del 9 luglio 2020 e del 14 luglio 2020 nonché, per la mancata valutazione sulla compatibilità con il vincolo di cui al D.M. 5 agosto 1952, l’autorizzazione paesaggistica del 24 aprile 2019 e il permesso di costruire del 16 maggio 2019.

6. Nel frattempo, con istanza del 22 luglio 2020, avanzata successivamente all’adozione dei provvedimenti di autotutela del 9 luglio 2020 e del 14 luglio 2020, i signori CA e CA avevano chiesto al Comune di ordinare al sig. SO il ripristino dello stato dei luoghi.

Il 17 dicembre 2020, con un altro ricorso proposto al T.A.R. EN R.G. n. 1375/2020, essi hanno agito per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune.

Il ricorso è stato definito dalla sentenza del T.A.R. EN 19 aprile 2021 n. 505, con cui è stato ordinato al Comune di Verona di determinarsi, nell’ambito del procedimento nel frattempo avviato, circa l’esercizio dei poteri sollecitati dai ricorrenti, tenendo, altresì, conto della pronuncia del T.A.R. EN n. 398/2021.

7. Il Comune di Verona, con l’ordinanza 18 maggio 2021 n. 612, ha quindi ordinato al sig. SO di demolire le opere realizzate e di ripristinare lo stato dei luoghi allo stato antecedente l’attività edilizia posta in essere sulla base del permesso di costruire del 16 maggio 2019.

Con atto del 3 maggio 2022, il Comune ha accertato l’ottemperanza dell’ordinanza n. 612 del 2021.

8. I signori CA e CA, ritenendo che lo stato dei luoghi non fosse stato ripristinato, con missiva del 3 ottobre 2022 hanno chiesto al Comune di accertare l’inottemperanza dell’ordinanza n. 612 del 2021.

Con atto del 13 ottobre 2022, il Comune ha riscontrato tale istanza comunicando che tale ordinanza era stata ottemperata.

9. Gli atti comunali del 3 maggio 2022 e del 13 ottobre 2022 sono stati pure impugnati dai signori CA e CA con l’ulteriore ricorso proposto al T.A.R. EN R.G. n. 1554/2022.

Successivamente, in data 22 ottobre 2024 i signori CA e CA hanno stipulato con il sig. SO un atto di transazione in base al quale questi ha compiuto alcune attività di ripiantumazione di piante autoctone ai fini del ripristino dello stato dei luoghi, a fronte della rinuncia ai contenziosi in atto tra le parti.

Sulla base di tale presupposto, i signori CA e CA hanno chiesto che il ricorso venisse definito con declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse, insistendo tuttavia per la rifusione delle spese di lite

Il ricorso R.G. n. 1554/2022 è stato quindi definito dalla sentenza del T.A.R. EN n. 528/2025 del 10 aprile 2025 con cui il ricorso è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, con condanna del Comune di Verona al pagamento delle spese di lite in base al principio di soccombenza virtuale, risultando fondato il vizio di istruttoria dedotto nel ricorso.

10. Con il presente ricorso, notificato il 28 ottobre 2021 e depositato il 26 novembre 2021, i signori CA e CA hanno agito ai sensi dell’art. 30, comma 5, cod. proc. amm. per il risarcimento del danno che affermano di avere subito in conseguenza del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica del 24 aprile 2019 e del permesso di costruire del 16 maggio 2019 e in conseguenza del fatto che, alla data di proposizione del ricorso, l’ordinanza comunale di ripristino 18 maggio 2021 n. 612 non era ancora stata ottemperata.

In particolare essi chiedono il risarcimento delle seguenti voci di danno: danni derivanti dalle spese sostenute per l’acquisizione di perizie giurate a dimostrazione del contesto paesaggistico e dei vincoli paesaggistici; danni derivanti dalle spese sostenute per il ripristino del parco condominiale e del viale alberato da cipressi; danni derivanti dall’eliminazione di alberi di pregio e consistenti nell’aumento di rumore proveniente dalla circolazione stradale e nel cambio di veduta; danni derivanti dalla diminuzione di valore delle unità immobiliari.

11. Il Comune di Verona si è costituito in giudizio resistendo al ricorso.

In via preliminare, il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, prospettando la giurisdizione del Giudice Ordinario e l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse per avere i signori CA e CA definito con il sig. SO la vertenza sul ripristino del giardino.

Nel merito, il Comune ha contestato la fondatezza dei motivi di ricorso.

12. In vista dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato fissata al 27 maggio 2025, le parti si sono scambiate memorie e repliche, ai sensi dell’art. 73, comma 1, cod. proc. amm..

13. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 27 maggio 2025, tenutasi mediante collegamento via Teams, il ricorso, previa discussione, è stato trattenuto in decisione.

14. In via preliminare, va disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione in considerazione di quanto dispone l’art. 7, comma 4, cod. proc. amm., secondo cui “Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma.”

Osserva al riguardo il Collegio che la domanda risarcitoria avanzata nel presente giudizio deriva dal rilascio di titoli edilizi illegittimi e dalla prospettata inerzia dell’Amministrazione a fare rispettare l’ordine di ripristinare lo stato dei luoghi.

Il danno lamentato - a prescindere dalla fondatezza o meno della connessa domanda risarcitoria - deriva in via immediata e diretta dal non corretto esercizio, da parte dell’Amministrazione, del potere di provvedere conferitole dalla legge.

Viene quindi in rilievo una domanda risarcitoria per la lesione di un interesse legittimo.

15. Va disattesa anche l’eccezione di improcedibilità del ricorso fondata sul fatto che i signori CA e CA hanno stipulato un atto di transazione con il sig. SO avente a oggetto il ripristino del giardino della villa.

Sotto un primo profilo, osserva al riguardo il Collegio che, ai sensi dell’art. 1304, comma 1, cod. civ., “La transazione fatta dal creditore con uno dei debitori in solido non produce effetto nei confronti degli altri, se questi non dichiarano di volerne profittare” .

Da questo punto di vista, non consta che il Comune di Verona abbia dichiarato di volere profittare degli effetti dell’anzidetta transazione.

Sotto un secondo profilo, quell’accordo transattivo investe solo un aspetto delle poste risarcitorie (il ripristino del giardino) sottese all’azione giudiziaria proposta a mezzo del ricorso qui in decisione.

16. Passando al merito, il ricorso non può essere accolto.

17. In via generale, è opportuno dare conto dei consolidati orientamenti della giurisprudenza amministrativa, condivisi dal Collegio, in materia di risarcimento del danno da provvedimento illegittimo:

- “Il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) e, nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della pubblica amministrazione” (Consiglio di Stato sez. V, 11 ottobre 2024, n. 8186);

- “L'accertata illegittimità del provvedimento determina una presunzione di colpa in capo alla pubblica amministrazione, sicché l'onere probatorio a carico del richiedente può ritenersi assolto con l'indicazione di tale circostanza, mentre grava sull'amministrazione l'onere di provare l'assenza di colpa attraverso l'errore scusabile derivante da contrasti giurisprudenziali sull'interpretazione della norma o dalla complessità dei fatti ovvero, ancora, dal comportamento delle parti del procedimento. (Consiglio di Stato, sez. VI, 13 luglio 2022, n. 5897);

- “Ai fini del risarcimento, è necessaria la prova rigorosa della esistenza del danno da parte del danneggiato: in relazione al danno-conseguenza si pone la questione di individuare e quantificare i danni derivanti dalla lesione dell'interesse legittimo, e dunque di imputare all'evento dannoso causalmente correlato al fatto illecito, sul piano della causalità materiale, i pregiudizi patrimoniali da reintegrare per equivalente monetario, conseguenze « dirette e immediate » dell'evento sul piano della causalità giuridica; il danno-conseguenza è disciplinato con carattere di generalità sia per la responsabilità da inadempimento contrattuale che da fatto illecito (in virtù dell'art. 2056 cod. civ.) dagli artt. 1223,1226 e 1227 cod. civ.” (Consiglio di Stato, sez. IV, 16 novembre 2022, n.10092);

- “ l’obbligo di cooperazione di cui al comma 2 dell’art. 1227 ha fondamento proprio nel canone di buona fede ex art. 1175 c.c. e, quindi, nel principio costituzionale di solidarietà ” (Consiglio di Stato, Ad. Plen 23 marzo 2011, n. 3).

Osserva peraltro il Collegio che tale obbligo di cooperazione trova una specifica declinazione in ambito amministrativo nell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm., secondo cui “ nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti ”.

18.1. Fatta questa premessa, quanto alla domanda di risarcimento del danno derivante dal rilascio dell’autorizzazione paesaggistica del 24 aprile 2019 e del permesso di costruire del 16 maggio 2019, il Collegio ritiene fondata l’eccezione di merito opposta dal Comune relativa all’assenza di colpa.

18.2. Osserva al riguardo il Collegio che il Comune ha avuto contezza dell’esistenza del vincolo sul giardino della villa storica Murari Brà posto dal D.M. 5 agosto 1952 solo successivamente alla segnalazione ricevuta dagli odierni ricorrenti.

Infatti la Soprintendenza nulla aveva risposto alla richiesta di parere inviata dal Comune nell’ambito del procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica del 24 aprile 2019.

Solo il 23 luglio 2019 la Soprintendenza ha comunicato al Comune l’esistenza del vincolo posto dal D.M. 5 agosto 1952, espressamente precisando che tale provvedimento di vincolo non era stato considerato nella ricognizione iniziale effettuata dalla Regione EN (doc. 7 del Comune).

Solo il 30 marzo 2022 la Soprintendenza ha comunicato al Comune che tale ricognizione era stata finalmente completata (doc. 9 del Comune).

L’affermazione del Comune contenuta nella nota del 9 agosto 2019 indirizzata alla Soprintendenza, secondo cui il competente ufficio aveva rilasciato l’autorizzazione paesaggistica del 24 aprile 2019 senza essere a conoscenza dell’esistenza del vincolo posto dal D.M. 5 agosto 1952 (doc. 8 del Comune), è rimasta insuperata, nel senso che non risulta dimostrato il contrario, e cioè che al Comune fosse noto, o comunque conoscibile, l’esistenza del vincolo diretto sul parco della villa.

Al riguardo, va disattesa la tesi dei ricorrenti secondo cui il Comune avrebbe potuto e dovuto avvedersi dell’esistenza di tale vincolo perché risultante dagli atti compravendita delle unità immobiliari del residence Nesente, consultabili presso i registri presso la Conservatoria delle ipoteche di Verona.

Dagli atti del procedimento, non si evincono infatti elementi che avrebbero dovuto indurre il Comune a svolgere tale eccezionale approfondimento istruttorio.

Lo stesso consulente tecnico dei ricorrenti che ha redatto la perizia giurata del 16 settembre 2019 ha espressamente dichiarato di avere conosciuto l’esistenza del vincolo posto dal D.M. 5 agosto 1952 non sulla base dell’accesso a pubblici registri, ma perché un altro condomino gliene aveva consegnata una copia (doc. 5 di parte ricorrente, pagina 17).

Va quindi escluso che la condotta procedimentale del Comune sia stata connotata dalla negligenza fondativa dell’elemento soggettivo dell’illecito colposo.

Piuttosto, rileva il Collegio che gli stessi ricorrenti sin dal 2014 non solo erano consapevoli dell’esistenza del vincolo del D.M. 5 agosto 1952 indicato nell’atto di compravendita tra loro intercorso il 9 gennaio 2014, ma anche che essi, dalla semplice lettura del certificato di destinazione urbanistica allegato a tale atto, erano in grado di avvedersi che tale vincolo non risultava agli atti del Comune (doc. 17 di parte ricorrente, pagine dalla 17 alla 20).

Ciononostante i ricorrenti nulla hanno comunicato al Comune.

Da questo punto di vista, fermo restando l’assorbente elemento della carenza della colpa dell’Amministrazione, emerge a carico dei deducenti una condotta colposa rilevante ai sensi dell’art. 1227, comma 1, cod. civ. tale da escludere la risarcibilità del danno.

19. Quanto alla domanda di risarcimento derivante dalla dichiarata inerzia del Comune a fare rispettare da parte del sig. SO l’ordine di rimessione in pristino del 18 maggio 2021, osserva il Collegio che, avuto riguardo alla complessità del procedimento, alla data di proposizione del ricorso (28 ottobre 2021) va escluso che l’Ente Locale fosse incorso in un’inerzia colpevole.

Assume poi rilievo il fatto che lo stesso sig. SO abbia dato corso al ripristino in accordo con gli stessi ricorrenti.

20.1. Nondimeno, ritiene comunque il Collegio che le voci di danno lamentate dai ricorrenti non siano sufficientemente sostenute da elementi di prova o non siano suscettibili di essere risarcite o non siano riferibili alla condotta del Comune.

20.2. Le spese per l’acquisizione di perizie giurate non sono suscettibili di essere risarcite atteso che, avuto riguardo alla finalità di rappresentare al Comune l’esistenza del vincolo di cui al D.M. 5 agosto 1952 e di denunciare la mancata ottemperanza dell’ordine di ripristino, non si trattava, ad avviso del Collegio, di spese necessarie per la tutela degli interessi dei ricorrenti (sulla risarcibilità delle spese sostenute per le consulenza nell’ambito di un contezioso solo qualora ritenute necessarie cfr. Cassazione civile, sez. III, 5 settembre 2023, n.25939).

Da questo punto di vista, va considerato che essi stessi erano a conoscenza dell’esistenza di tale vincolo sin dal 2014, e va altresì presa in considerazione la loro qualità professionale di avvocati, che li rendeva assolutamente adatti a efficacemente interloquire con l’Amministrazione sulla questione.

20.3. Le spese per sostenute per il ripristino del parco condominiale, che sarebbero comprovate dal contenuto del doc. 13 di parte ricorrente, attengono in realtà al consumo da parte del sig. SO dell’acqua dell’impianto idrico a servizio del Condominio.

Da questo punto di vista viene in rilievo una condotta non riconducibile al Comune.

20.4. I danni derivanti dall’eliminazione di alberi di pregio di proprietà del SO e consistenti nell’aumento di rumore proveniente dalla circolazione stradale e nel cambio di veduta integrano una voce di danno non patrimoniale, con la conseguenza che trovano applicazione le coordinate ermeneutiche da tempo delineate dalla Corte di Cassazione secondo cui il risarcimento del danno non patrimoniale è ammissibile, anche in assenza di fatto-reato o di ipotesi di legge specifiche, al contestuale ricorrere delle tre seguenti condizioni: l'interesse leso deve avere rilevanza costituzionale; la lesione deve essere grave e superare una soglia minima di tollerabilità; il danno non deve essere futile né consistere in meri disagi o fastidi, ma in una lesione effettivamente lesiva (cfr. di recente Cassazione civile, sez. III, 22 ottobre 2024, n. 27343).

Ritiene al riguardo il Collegio che siffatte voci di danno non abbiano rilevanza costituzionale, non essendosi tradotte in un danno alla salute; che la lesione a tali interessi non abbia assunto livelli apprezzabili tali da assumere il connotato della intollerabilità (anche avuto la tempestiva sospensione dei lavori e all’avvenuto ripristino dello stato dei luoghi); che il danno sia in ultima analisi consistito in un mero disagio.

20.5. L’avvenuto ripristino va tenuto in considerazione anche per escludere la risarcibilità del danno derivante dalla dichiarata diminuzione di valore delle unità immobiliari dei ricorrenti.

21. In conclusione, il ricorso va respinto alla luce dell’infondatezza della domanda risarcitoria.

Le spese possono essere integralmente compensate, avuto riguardo alla particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il EN (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Amovilli, Presidente

Giovanni Giardino, Primo Referendario

Andrea Orlandi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Orlandi	Paolo Amovilli

IL SEGRETARIO