Pubblicato il 03/10/2025

N. 16994/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01122/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1122 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Italy ER s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Giustiniani, Tommaso Filippo Massari, Antonello Frasca e Alessandro Paccione, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Bocca di Leone n. 78;

contro

Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , e Parco archeologico del OL, in persona del Direttore pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Emanuele Di Monte, non costituito in giudizio;

per l’annullamento,

previa adozione di idonee misure cautelari,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

a) dell’Avviso pubblico di manifestazione di interesse per la creazione di un elenco ufficiale degli operatori del Parco archeologico del OL pubblicato in data 19 novembre 2024 (doc. 1) e dei relativi allegati: Allegato 1 - Modello A - Istanza di manifestazione di interesse (doc. 2); Allegato 2 - Contratto (doc. 3); Appendice A - Modalità tecnico–operative (doc. 4); Appendice B - Criteri di assegnazione dei biglietti (doc. 5); Regolamento Operatori (doc. 6); Regolamento IS (doc. 7); FAQ rese pubbliche (doc. 8);

b) di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e/o consequenziali, antecedenti e/o successivi, ancorché non conosciuti;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Italy ER s.r.l. il 2 aprile 2025:

a) della comunicazione contenente le assegnazioni dei biglietti OL 24, Only NA e Full Experience per il periodo da marzo a dicembre 2025 (doc. 13), trasmessa in data 30 gennaio 2025 (doc. 14);

b) delle tabelle contenenti la distribuzione delle quantità di biglietti assegnate (doc.ti 15, 16 e 17);

c) di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e/o consequenziali, antecedenti e/o successivi, ancorché non conosciuti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della cultura e del Parco archeologico del OL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 giugno 2025 la dott.ssa Virginia Giorgini e udito il difensore di parte ricorrente come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’“ Avviso pubblico di manifestazione di interesse per la creazione di un elenco ufficiale degli Operatori del Parco archeologico del OL ” (d’ora in avanti, per brevità, solo “l’Avviso pubblico” o “l’Avviso”), pubblicato sul sito internet istituzionale in data 19 novembre 2024, il Parco archeologico del OL (d’ora in avanti, per brevità, anche solo “il Parco archeologico” o “il Parco”) ha sollecitato gli operatori economici del settore turistico a manifestare il proprio interesse all’inserimento in un apposito elenco di soggetti accreditati per l’acquisto dei biglietti di accesso al sito culturale su una piattaforma specifica (B2B, business to business ), distinta da quella destinata alla generalità degli utenti (B2C, business to consumer ), al fine di poi di commercializzarli necessariamente in associazione a prodotti e/o servizi aggiuntivi di natura culturale o divulgativa.

All’Avviso pubblico sono allegati i seguenti documenti, che ne costituiscono parte integrante:

- Allegato 1 – Modello A – Istanza di Manifestazione di Interesse ;

- Allegato 2 – Contratto ;

- Allegato 3 – File per la richiesta dei biglietti ;

- Appendice A – Modalità Tecnico - Operative ;

- Appendice B – Criteri di assegnazione dei Biglietti ;

- Regolamento Operatori (d’ora in avanti, per brevità, anche solo “il Regolamento”);

- Regolamento IS .

Il sistema delineato da tali atti prevede, in estrema sintesi, che l’operatore in possesso dei requisiti stabiliti dall’art. 2 dell’Avviso per l’iscrizione nell’elenco formuli una richiesta annuale di biglietti – con indicazione del numero di quelli desiderati per ciascuna tipologia e fascia oraria – che viene soddisfatta dal Parco archeologico in relazione alle disponibilità e alle richieste pervenute, secondo criteri predeterminati. Per ogni biglietto ottenuto e conseguentemente prelazionato, l’operatore economico è tenuto a corrispondere l’importo di euro 2,00, dovendo, poi, ai fini dell’effettiva emissione dei titoli, farne apposita richiesta e provvedere al pagamento integrale del relativo prezzo.

1.1. Avverso l’Avviso pubblico e i relativi allegati è insorta con l’odierno ricorso, notificato il 20 gennaio 2025 e depositato il 22 gennaio 2025, la società Italy ER s.r.l., operatore turistico professionale autorizzato allo svolgimento delle attività di cui all’art. 2, comma 1, lett. a) e b), del regolamento della Regione Lazio 24 ottobre 2008, n. 19, che ha partecipato con esito positivo alla procedura indetta con l’Avviso pubblico ed è stata quindi inserita nell’elenco ufficiale di operatori del Parco archeologico del OL.

L’Avviso pubblico e gli allegati sono impugnati solo in parte qua e segnatamente limitatamente alle disposizioni che prevedono: (i) “ tutte le misure che limitano il cambio del nominativo della persona fisica intestataria del biglietto venduto dai tour operator ”; (ii) “ tutte le misure che vietano agli operatori turistici, in caso di necessità, l’acquisto dei titoli di ingresso da altri canali ulteriori rispetto al canale B2B istituito dal PAC ”; (iii) “ tutte le misure che attengono alla quantificazione dei biglietti allocati al mercato B2B e ai limiti imposti al numero di biglietti ottenibili da ciascun operatore turistico in tale mercato, nonché alle modalità di distribuzione dei medesimi titoli di accesso tra gli operatori accreditati ”.

1.2. A supporto del gravame, la società ricorrente articola tre motivi di censura così rubricati:

- “1. Illegittimità di tutte le misure impugnate per radicale difetto di motivazione e violazione delle garanzie partecipative degli operatori coinvolti.

Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 41 Cost.; Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 7, 8 e 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241; Eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione e difetto di istruttoria ”;

- “ 2. Illegittimità di tutte le misure impugnate per conflitto di interessi e sviamento di potere.

Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost.; Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 6-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241; Eccesso di potere per sviamento.

- “ 3. Illegittimità delle misure impugnate in quanto irragionevoli, illogiche e sproporzionate .

Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 101 e ss. TFUE; Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost.; Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 e degli artt. 32 e ss. del d.lgs. 23 maggio 2011, n. 79; Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 2 del d.lgs. 21 maggio 2018, n. 62; Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 32 e ss. della l.r. 6 agosto 2007, n. 13; Eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza, illogicità e violazione del principio di proporzionalità ”.

2. In vista della camera di consiglio fissata per l’esame dell’incidentale domanda cautelare, il Ministero della cultura, costituitosi in giudizio in data 25 gennaio 2025, ha depositato, anche nell’interesse del Parco archeologico del OL, alcuni documenti e una memoria difensiva con cui, prima ancora di controdedurre nel merito alle doglianze avversarie, eccepisce in rito l’irricevibilità del ricorso per tardività della notifica e l’inammissibilità dello stesso in quanto “ diretto a disciplinare una manifestazione di interesse per la volontaria adesione alla formazione dell’elenco degli operatori B/B del Pac ” e, quindi, ritenuto non lesivo delle prerogative dell’operatore economico né recante “ limitazioni e/o prescrizioni immediatamente escludenti ”.

3. La Sezione, con ordinanza n. 1140 del 20 febbraio 2025, ritenuto che le censure sollevate con il ricorso meritassero di essere approfondite nella più idonea sede di merito, ha accolto la domanda cautelare ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

4. Con atto per motivi aggiunti notificato il 31 marzo 2025 e depositato il 2 aprile 2025, la società ricorrente ha esteso l’impugnativa alla nota del 30 gennaio 2025 con cui il Parco archeologico ha comunicato agli operatori accreditati il numero di biglietti assegnato a ciascuno di essi per il periodo da marzo a dicembre 2025.

L’impugnativa, peraltro espressamente proposta per mero tuziorismo, trattandosi, ad avviso della stessa difesa di parte ricorrente, di un atto meramente esecutivo privo di valenza provvedimentale, è affidata alle medesime censure svolte nell’atto introduttivo del presente giudizio.

5. Alla pubblica udienza del 24 giugno 2025, in vista della quale la società ricorrente ha depositato una memoria difensiva ex art. 73, comma 1, c.p.a., la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, va disattesa l’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo per tardività della notifica sollevata dalla difesa erariale.

Tenuto conto, infatti, dell’avvenuta pubblicazione degli atti impugnati in data 19 novembre 2024, circostanza rimasta incontestata, il termine di sessanta giorni per la notifica del ricorso introduttivo di cui all’art. 29 c.p.a. veniva a scadere sabato 18 gennaio 2025, con conseguente proroga di diritto, ai sensi dell’art. 52, commi 3 e 5, c.p.a., a lunedì 20 gennaio 2025, giorno nel quale la notifica è stata regolarmente effettuata.

2. Parimenti infondata si rivela, ad avviso del Collegio, l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, motivata in relazione alla natura “volontaria” della partecipazione alla procedura e al carattere non immediatamente lesivo delle previsioni impugnate.

La società ricorrente invero, in quanto operatore turistico che ha partecipato alla procedura ed è stato conseguentemente inserito nell’elenco ufficiale dei soggetti accreditati, è destinataria delle previsioni contenute nel “Regolamento operatori” e negli altri allegati all’Avviso e ha quindi interesse a contestarle, nella misura in cui esse stabiliscono le modalità di acquisto da parte di tali soggetti dei biglietti di accesso al Parco archeologico, i limiti quantitativi di titoli che possono essere ottenuti, nonché le condizioni del relativo utilizzo nell’ambito dell’offerta commerciale di prodotti e servizi turistici.

3. Nel merito, le censure svolte dalla società ricorrente sono infondate per le ragioni di seguito illustrate, il che, in applicazione del principio di economia processuale, consente di prescindere dall’ulteriore questione in rito concernente l’inammissibilità per difetto di interesse dei motivi aggiunti siccome proposti avverso un atto privo di natura provvedimentale.

4. L’analisi delle censure richiede la previa individuazione delle specifiche disposizioni che sono oggetto di contestazione con il ricorso in esame.

Si tratta, in particolare, delle seguenti:

i) quanto alle misure che limitano il cambio del nominativo della persona fisica intestataria del biglietto venduto dai tour operator :

- art. 4 ( Nominatività dei titoli di accesso ) del Regolamento nella parte in cui dispone che: “ Il nominativo dovrà essere indicato entro le ore 23:59 del terzo giorno antecedente la data di utilizzo (e.g. per un Biglietto datato 10.5.2025, ore 09:00 sarà possibile del nominativo entro e non oltre le 23:59 del 7.5.2025). Sarà possibile eseguire un solo cambio di nominativo per ogni Biglietto, che dovrà avvenire nei medesimi termini.

Nel caso di mancato inserimento del nominativo o di nominativo non corrispondente a quello del Visitatore: (i) il Biglietto non sarà reputato valido; (ii) sarà precluso al Visitatore l’accesso al Parco; (iii) all’Operatore verrà presentata formale contestazione ai sensi e per gli effetti dell’art. 7 del Contratto ”;

- punto 11 ( Cambio nominativo ) dell’ Appendice A - Modalità tecnico-operative , nella parte in cui dispone che: “ Gli Utenti possono gestire il cambio nominativo dei biglietti da loro precedentemente acquistati direttamente tramite il link già in uso, una sola volta entro il terzo giorno antecedente la data di visita ”, e punto 6 ( Prenotazione biglietti da piattaforma ) della medesima Appendice , nella parte in cui prevede che “ Tali nominativi sono modificabili entro i termini previsti ”;

- art. 4 dell’ Allegato 2 – Contratto nella parte in cui, in sostanza, richiama le suddette previsioni;

(ii) quanto alle misure che vietano agli operatori turistici, in caso di necessità, l’acquisto dei titoli di ingresso da canali ulteriori rispetto al canale B2B istituito dal Parco:

- art. 5 del Regolamento operatori ( Divieti degli operatori ) nella parte in cui vieta ai tour operator di: “ acquistare, direttamente e/o indirettamente, Biglietti (i) su canali diversi da quelli dedicati agli Operatori ed espressamente autorizzati dal PAC; (ii) su canali dedicati al pubblico finale (ovvero canali B2C); (iii) tramite altri Operatori accreditati e/o i loro Reseller ”; “ ricoprire, unitamente alla propria qualità di Operatore, anche il ruolo di Reseller di altro Operatore accreditato ”; “ divenire, a seguito della propria esclusione, Reseller di un altro Operatore accreditato ”;

- l’art. 6 dell’ Allegato 2 - Contratto , nella parte in cui esso obbliga i reseller a rivendere i pacchetti ottenuti dagli operatori di riferimento “ unicamente ai IS ”; nonché artt. 7 e 8 nella parte in cui individuano rispettivamente, come condotta sanzionabile e caso di risoluzione espressa del rapporto del Parco con il tour operator , “ l’acquisto da parte dell’Operatore, dei Biglietti sui canali riservati al B2C ”;

(iii) quanto alle misure che attengono alla quantificazione dei biglietti allocati al mercato B2B e ai limiti imposti al numero di biglietti ottenibili da ciascun operatore turistico in tale mercato, nonché alle modalità di distribuzione dei medesimi titoli di accesso tra gli operatori accreditati:

- punto 1 dell’ Allegato B – Criteri di assegnazione dei biglietti , il quale prevede un numero di titoli allocabili al mercato B2B in misura pari a 4.124.144;

- punto 2 dell’ Allegato B e art. 1 del Regolamento, nella parte in cui stabiliscono che ogni operatore possa richiedere al massimo 100.000 biglietti all’anno;

- punti 3, 4, 5, 6 e 7 dell’ Allegato B , nella parte in cui istituiscono un quoziente di assegnazione dei biglietti che espressamente favorisce l’allocazione di titoli al mercato B2B nelle fasce orarie caratterizzate da minore richiesta.

5. Il primo motivo è articolato in due distinti profili di censura.

5.1. La ricorrente lamenta innanzitutto che le misure contestate sarebbero “ prive di motivazione circa gli interessi pubblici perseguiti, le scelte compiute e la coerenza e la strumentalità di queste rispetto ai primi ”, il che ne comporterebbe l’illegittimità specie in considerazione della ritenuta assenza di un’adeguata copertura normativa per l’intervento regolatorio del Parco archeologico.

5.1.1. La censura non merita condivisione.

5.1.2. Il Parco Archeologico del OL è un istituto dotato di autonomia speciale istituito dal d.m. 12 gennaio 2017, n. 15 (“ Adeguamento delle soprintendenze speciali agli standard internazionali in materia di musei e luoghi della cultura, ai sensi dell’articolo 1, comma 432, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, e dell’articolo 1, comma 327, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 ”), il cui art. 3, comma 2, ha modificato il d.m. 23 dicembre 2014 (“ Organizzazione e funzionamento dei musei statali ”), inserendo, per l’appunto, il Parco medesimo nel relativo allegato 1, recante “Elenco ricognitivo dei musei e dei parchi archeologici dotati di autonomia speciale” .

Il vigente regolamento di organizzazione del Ministero della cultura, approvato con d.P.C.M. 15 marzo 2024, n. 57, all’art. 24, include il Parco archeologico del OL tra gli uffici del Ministero dotati di autonomia speciale e, in particolare, tra quelli di livello dirigenziale generale.

5.1.3. Tanto precisato sul piano istituzionale, ritiene il Collegio che l’Avviso pubblico e il Regolamento oggetto dell’odierna impugnativa (così come il “ Regolamento per i visitatori e [le] condizioni generali di acquisto dei titoli di accesso per il Parco archeologico del OL ”, concernenti il sistema di acquisto dei biglietti da parte degli utilizzatori finali) siano stati adottati dal Parco archeologico nell’esercizio del potere di disciplinare la fruizione del bene culturale e, in particolare, di stabilire le categorie dei biglietti e le modalità di emissione e distribuzione degli stessi ex art. 103 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, di seguito, per brevità, solo “Codice”), in modo da assicurare il più ampio godimento del sito da parte della collettività in termini compatibili con le esigenze di tutela e salvaguardia dell’integrità dello stesso.

Dispone, infatti, il comma 3 dell’art. 103 in questione che: “ Nei casi di accesso a pagamento, il Ministero, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali determinano:

a) i casi di libero accesso e di ingresso gratuito;

b) le categorie di biglietti e i criteri per la determinazione del relativo prezzo. Il prezzo del biglietto include gli oneri derivanti dalla stipula delle convenzioni previste alla lettera c);

c) le modalità di emissione, distribuzione e vendita del biglietto d'ingresso e di riscossione del corrispettivo, anche mediante convenzioni con soggetti pubblici e privati. Per la gestione dei biglietti d’ingresso possono essere impiegate nuove tecnologie informatiche, con possibilità di prevendita e vendita presso terzi convenzionati ”.

5.1.4. Posto, quindi, che l’atto impugnato trova il proprio addentellato normativo di carattere generale nell’art. 103 del Codice, deve poi essere evidenziato che le regole con esso dettate rispondono in modo specifico alle esigenze – esplicitate nelle relative “Premesse” – di “ valorizzazione del patrimonio culturale del Parco, migliorando l’esperienza dei visitatori e tutelando l’immagine del PAC ”, “ tutela della concorrenza, della sicurezza e della prevenzione degli illeciti collegati alla vendita dei Biglietti e delle offerte, mediante attività preventive di regolamentazione e di controllo ”, nonché di “ garanzia dell’equità e della trasparenza nella catena distributiva dei Biglietti, al fine di rafforzare il contrasto alle pratiche di speculazione ”.

Non può essere trascurato, al riguardo, il rilievo assunto dalla pratica commerciale degli accaparramenti massivi di biglietti per l’accesso al Parco archeologico del OL posta in essere da alcuni operatori turistici.

Tale pratica commerciale è stata invero oggetto del procedimento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (d’ora in avanti, per brevità, AGCM o Autorità) n. PS12603 avviato in data 11 luglio 2023 (cfr. allegato 7 depositato dal Ministero il 17 febbraio 2025) ai sensi del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (recante “ Codice del consumo, a norma dell’articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229 ”) e del regolamento approvato con delibera 5 novembre 2024, n. 31356 (“ Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie ”).

L’Autorità ha evidenziato, in particolare, che:

- la condotta tenuta dalla Società Cooperativa Culture (CoopCulture) – concessionaria del servizio di biglietteria per il Parco archeologico del OL sin dall’anno 1997 – consistente nel non aver predisposto “ sistemi idonei a evitare l’accaparramento dei biglietti messi in vendita da parte di rivenditori alternativi, con il conseguente esaurimento dei biglietti sul proprio sito immediatamente dopo ” appare integrare “ una condotta contraria agli ordinari doveri di diligenza professionale di cui all’art. 20 del Codice del consumo [ Divieto delle pratiche commerciali scorrette ] , idonea a condizionare indebitamente le scelte dei consumatori, nella misura in cui ostacola la possibilità per questi ultimi di usufruire, a condizioni eque, dell’accesso a un sito archeologico di rilevanza mondiale quale il OL e il suo parco archeologico ”;

- le condotte attuate da alcune società del settore turistico consistenti nell’aver sistematicamente effettuato acquisti massivi dei biglietti attraverso l’utilizzo di sistemi automatici, per poi rivenderli a prezzi significativamente maggiorati sembrano integrare una violazione dell’art. 23 ( Pratiche commerciali considerate in ogni caso ingannevoli ), comma 1, bb-bis), nonché degli artt. 24 ( Pratiche commerciali aggressive ) e 25 ( Ricorso a molestie coercizione o indebito condizionamento ) del Codice del consumo, “ stante l’indebito condizionamento delle scelte dei consumatori, ravvisabile nella preclusione per questi ultimi di accedere ai titoli di accesso al Parco Archeologico del OL tramite il sito del rivenditore ufficiale ”.

Ebbene, nel prosieguo e segnatamente nell’esame del terzo motivo di censura, emergerà come alcune delle misure contestate con l’odierno ricorso trovino legittimo fondamento proprio nell’esigenza di arginare la pratica commerciale degli accaparramenti massivi di biglietti posta in essere da alcuni operatori turistici.

5.1.5. La doglianza incentrata sul vizio di motivazione delle disposizioni regolamentari contestate – connessa, secondo la prospettazione attorea, al difetto di “copertura normativa” – si rivela, quindi, infondata, venendo, peraltro, in considerazione, come premesso dalla stessa ricorrente, un atto amministrativo generale, come tale escluso dall’obbligo di motivazione in virtù dell’art. 3, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

5.2. Sempre nell’ambito del primo motivo di ricorso, la Italy ER lamenta altresì il mancato coinvolgimento degli operatori del settore nell’istruttoria che ha condotto il Parco archeologico all’adozione degli atti impugnati.

5.2.1. Anche tale profilo di censura non è suscettibile di positivo apprezzamento.

5.2.2. L’art. 13, comma 1, della legge n. 241 della 1990, infatti, esclude dall’ambito di applicazione degli istituti partecipativi le attività della pubblica amministrazione dirette alla emanazione, tra l’altro, di atti amministrativi generali, quali l’Avviso pubblico e il Regolamento oggetto di impugnazione.

Né persuade la ricostruzione della ricorrente secondo cui, pur a fronte di tale esclusione prevista normativamente, la partecipazione degli operatori economici sarebbe stata comunque necessaria al fine di “compensare” la natura “vaga e indeterminata” della norma primaria. Si tratta, infatti, di un’argomentazione che riecheggia l’elaborazione giurisprudenziale in materia di legalità procedurale nei procedimenti diretti alla formazione degli atti delle Autorità amministrative indipendenti (cfr. Corte Cost. 7 aprile 2017, n. 69; Cons. St., Sez. VI, 14 dicembre 2020, n. 7972), trasponendola però in un ambito che nulla ha a che vedere con quello in relazione al quale è stata sviluppata e che non è contraddistinto dalla elevata valenza tecnica della regolazione.

6. Con il secondo motivo di censura la società ricorrente denuncia la situazione di conflitto di interessi in cui verrebbe a trovarsi il Parco archeologico per essere “ soggetto regolatore e al contempo erogatore di prestazioni in concorrenza con i tour operator ”. Da ciò deriverebbe, ad avviso della ricorrente, il configurarsi del vizio di eccesso di potere per essere le misure contestate asseritamente funzionali non al perseguimento dell’interesse pubblico bensì a favorire lo stesso Parco archeologico, in particolare impedendo agli operatori di vendere biglietti last minute (stanti le norme in punto di cambio del nominativo) nonché di soddisfare pienamente la richiesta di servizi turistici espressa del mercato (in ragione dei limiti quantitativi all’acquisto di biglietti e del divieto di approvvigionarsi sul canale di vendita B2C).

6.1. Il motivo è infondato.

6.2. È necessario preliminarmente precisare, sul piano fattuale, che, secondo quanto emerge dagli atti di causa, nel periodo compreso tra il 1997 e il 2024 il servizio di biglietteria e i servizi aggiuntivi per gli spazi del Parco archeologico del OL sono stati gestiti in concessione dalla società CoopCulture.

Successivamente, il Parco archeologico ha assunto la determinazione organizzatoria, ex artt. 115 e 117 del Codice, di affidare all’esterno il solo servizio di biglietteria e controllo degli accessi – mediante gara di appalto di cui è risultato aggiudicatario il RTI costituito dalla mandataria CNS Società Cooperativa e dalla mandante MidaTicket s.r.l., con il quale il relativo contratto è stato stipulato il 18 ottobre 2023 (cfr. prima pagina dell’Avviso pubblico) – e di gestire invece in house i servizi aggiuntivi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico (cfr. doc. 14 allegato al ricorso).

6.3. Ebbene, la circostanza per cui il Parco ha, da un lato, assunto la decisione di internalizzare tali ultimi servizi – riconducibili al servizio pubblico di valorizzazione dei beni culturali – e, dall’altro, disciplinato il funzionamento del sistema di acquisto e rivendita, da parte degli operatori turistici professionali, dei titoli di accesso al sito culturale si appalesa del tutto fisiologica. Una volta compiuta, infatti, la scelta della gestione diretta dei “servizi aggiuntivi” – scelta che non può certo essere contestata in questa sede (per un’analisi della questione cfr. Cons. St., Sez. V, 25 gennaio 2024, n. 807) – l’Amministrazione dei beni culturali non può certo astenersi dal disciplinare, ai sensi del richiamato art. 103 del Codice, le modalità e le condizioni di distribuzione e vendita dei biglietti di accesso al sito culturale e ciò con riferimento non solo ai visitatori ma anche, necessariamente, ai tour operator che li acquistano nell’ambito dello svolgimento della propria attività imprenditoriale e ai fini dell’offerta sul mercato di prodotti destinati al turista.

Occorrerebbe allora dimostrare che, nell’esercitare tale potere regolatorio, il Parco abbia perseguito finalità diverse da quelle enunciate dal Legislatore con la norma attributiva dello stesso, agendo, secondo quanto sostenuto dalla ricorrente, in modo da “ favorire sé stesso ”. Gli elementi forniti nel ricorso, tuttavia, non palesano una simile divergenza dall’atto dalla sua funzione tipica, emergendo piuttosto, come si vedrà subito appresso, che le determinazioni assunte in ordine all’organizzazione del sistema di acquisto dei biglietti sono state dettate dall’esigenza di limitare il fenomeno dell’accaparramento massivo di titoli, specie tramite sistemi automatizzati, nonché quello della vendita illecita degli stessi, nell’ottica di garantire la regolare fruizione del bene culturale.

7. Con il terzo motivo di ricorso, la società Italy ER, partendo dal presupposto della liberalizzazione delle professioni turistiche, si sofferma specificamente sul contenuto delle misure contestate, sostenendo che esse non sarebbero “ effettivamente strumentali al perseguimento dell’interesse pubblico ”, palesandosi irragionevoli, illogiche e sproporzionate.

7.1. Quanto alle disposizioni che dettano le condizioni per il cambio di nominativo della persona fisica intestataria del biglietto, la ricorrente ritiene che il termine ultimo fissato al terzo giorno antecedente la data di utilizzo sia “ incongruo ” e “ sproporzionato ” e che il limite di una sola modifica consentita sia “ sconnesso da finalità di interesse pubblico ”.

7.1.1. La doglianza non è condivisibile.

7.1.2. Va premesso che la nominatività del biglietto risponde all’esigenza fondamentale di arginare la pratica dell’intermediazione illecita dei biglietti, che viene attuata soprattutto on line mediante l’accaparramento di titoli ai fini della successiva rivendita a prezzi generalmente più elevati rispetto a quelli del mercato primario, con gravi implicazioni non solo in termini di tutela dei consumatori ma anche di elusione ed evasione fiscale. Tanto ciò vero che, nell’ambito della normativa in materia di secondary ticketing , il comma 545- bis della legge 11 dicembre 2016, n. 232, prevede, per l’appunto, che “ A decorrere dal 1° luglio 2019, […] i titoli di accesso ad attività di spettacolo in impianti con capienza superiore a 5.000 spettatori sono nominativi, previa efficace verifica dell’identità, e riportano la chiara indicazione del nome e del cognome del soggetto che fruisce del titolo di accesso […]. L’accesso all’area dello spettacolo è subordinato al riconoscimento personale, attraverso controlli e meccanismi efficaci di verifica dell’identità dei partecipanti all’evento, compresi i minorenni […]”.

7.1.3. Ciò posto, l’individuazione dello specifico limite entro il quale il cambio del nominativo è consentito costituisce esercizio di un potere regolatorio contraddistinto da un elevato tasso di discrezionalità e, come tale, sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente illogiche o inadeguate, non ricorrenti nel caso di specie. Ed invero, a fronte del termine di settantadue ore antecedenti la data della visita stabilito dall’art. 4 del Regolamento, che, come tale, appare ragionevolmente contenuto, la società ricorrente ritiene invece congruo il termine di ventiquattro ore unicamente sulla base di una propria valutazione alternativa che vorrebbe fosse sovrapposta a quella compiuta dall’Amministrazione. Né la circostanza per cui i Musei Vaticani – istituzione, peraltro, non appartenente allo Stato italiano – non prevedano alcuna limitazione rispetto al cambio del nominativo sul canale B2B, sulla quale la ricorrente insiste anche nella memoria ex art. 73 c.p.a., è idonea di per sé a dimostrare l’irragionevolezza della diversa scelta discrezionalmente compiuta dal Parco archeologico.

In ordine, poi, alla possibilità di effettuare un solo cambio del nominativo, risulta decisivo osservare, al fine di escludere l’incongruità della misura, che, ai sensi dello stesso art. 4 del Regolamento, il nominativo del visitatore ben può essere indicato successivamente all’acquisto del biglietto e, segnatamente, entro il medesimo termine delle ore 23.59 del terzo giorno antecedente la data di utilizzo, il che consente al tour operator di non dover ricorrere a più cambi di nominativo.

7.2. La società ricorrente contesta, inoltre, l’art. 5 del Regolamento nella parte in cui esso vieta agli operatori accreditati di acquistare titoli di ingresso anche su canali di vendita diversi dalla piattaforma B2B. Evidenzia, al riguardo, che, in caso di disponibilità di biglietti sul mercato B2C o di rimessa in vendita da parte dei reseller , i relativi titoli di ingresso dovrebbero confluire sulla piattaforma B2B, onde consentirne l’acquisto da parte degli operatori turistici.

7.2.1. La doglianza non coglie nel segno.

7.2.2. La stessa ricorrente chiarisce invero di non voler mettere in discussione né l’esistenza di due distinti canali di vendita né la preclusione per gli operatori commerciali di accedere alla piattaforma riservata ai visitatori, misure evidentemente fondamentali al fine di evitare che i biglietti disponibili su quest’ultima siano accaparrati dagli operatori medesimi, anche ricorrendo a sistemi automatizzati, con pregiudizio per i turisti che avrebbero voluto acquistare il mero titolo di accesso senza servizi aggiuntivi.

Nel precisare, quindi, che la censura riguarderebbe solo l’ipotesi di “disponibilità” di biglietti sul canale B2C, la ricorrente non chiarisce, tuttavia, a quale momento andrebbe verificata tale disponibilità ai fini del “trasferimento” dei titoli residui sulla piattaforma B2B, dovendo essere considerato, al riguardo, che il visitatore ben può acquistare il proprio biglietto on line e alle casse fisiche sino all’ultimo momento e che tale possibilità deve essere preservata in modo da assicurare alla collettività la fruizione del sito culturale sulla base del solo titolo di ingresso (senza l’abbinamento ai vari servizi aggiuntivi offerti dagli operatori).

7.3. La società ricorrente si sofferma altresì sulla percentuale di biglietti destinata dal Parco archeologico al canale B2B, pari al 35% della capienza totale (cfr. Appendice A - Modalità tecnico-operative ), nonché sul limite massimo di biglietti ottenibili da ciascun tour operator , fissato dal citato art. 5 del Regolamento nel numero di 100.000.

Al riguardo, oltre a lamentare il difetto di istruttoria e di motivazione, la ricorrente sostiene che si tratterebbe di limiti irragionevoli e sproporzionati, tali da non consentire ai tour operator di beneficiare, nell’esercizio della propria libertà di iniziativa economica, della maggiore affluenza di turisti per il Giubileo della Chiesa cattolica nell’anno 2025.

7.3.1. Anche tale censura non merita positivo apprezzamento.

7.3.2. Posto che, com’è evidente, il numero di ingressi giornalieri al OL è necessariamente contingentato a tutela di primarie esigenze di sicurezza, ordine pubblico e incolumità delle persone, la suddivisione tra il canale B2C e il canale B2B del totale di biglietti disponibili è necessaria al fine di evitare che l’acquisto sull’uno comporti la riduzione di disponibilità sull’altro e che, quindi, date le più elevate capacità operative degli operatori commerciali, si pervenga ad una indisponibilità dei biglietti sul canale riservato ai visitatori.

Ciò premesso, rileva il Collegio, anche a tale proposito, che la determinazione delle specifiche quote attribuite all’uno e all’altro canale costituisce il frutto di una valutazione discrezionale dell’Amministrazione dei beni culturali, di cui, nel caso di specie, la ricorrente non ha dimostrato l’irragionevolezza. In particolare, l’affermazione secondo cui le richieste pervenute da parte degli operatori sono state ben superiori alle disponibilità previste ex ante dal Parco non esclude in alcun modo che pure nel canale B2C vi sia stata una disponibilità inferiore alla domanda; ciò senza contare che la scelta in ordine alla allocazione dei titoli sottende altresì valutazioni di opportunità nel perseguimento del pubblico interesse alla più ampia fruizione del bene culturale che sono sottratte al sindacato di legittimità.

Quanto al limite massimo di biglietti che può essere richiesto da ciascun operatore, la ricorrente ritiene il numero di 100.000 insufficiente e, si duole, poi, a mezzo dei motivi aggiunti, proposti una volta rese note dal Parco archeologico le assegnazioni relative ai prodotti OL 24 , Only NA e Full Experience per il periodo da marzo a dicembre 2025, di aver conseguito per l’anno 2025 un numero di biglietti inferiore rispetto alle proprie esigenze.

Al riguardo, ribadita l’esistenza del vincolo derivante dal contingentamento degli accessi, si osserva che il criterio secondo cui la distribuzione tra gli operatori avviene proporzionalmente sulla base del “fattore di riduzione”, come illustrato al punto 7 dell’ Allegato B - Criteri di assegnazione dei biglietti , sia ispirato a condivisibili principi di equità, trasparenza e semplificazione.

7.4. Si rivela, infine, infondata pure la censura relativa alla distribuzione dei biglietti disponibili per fasce orarie della giornata, con cui la ricorrente lamenta che, per effetto di quanto stabilito nel menzionato Allegato B , “ i biglietti messi a disposizione dei tour operator saranno soprattutto destinati a date e fasce orarie in cui ci sarà minore interesse turistico ”.

Anche in relazione a tale profilo, occorre muovere dalla considerazione delle esigenze di sicurezza e di ordine pubblico, che, come evidenziato dalla difesa erariale, non consentono di variare il numero di accessi consentiti in relazione alle fasce orarie e, segnatamente, alla loro minore o maggiore appetibilità per i turisti.

Ciò posto, la scelta del Parco archeologico di rendere disponibili agli operatori turistici un numero maggiore di biglietti nelle fasce orarie in generale meno richieste, per quanto opinabile, non si presenta palesemente illogica, considerata l’esigenza, in un’ottica di massima fruizione del bene culturale da parte della collettività, di assicurare l’accesso nei giorni festivi al visitatore interessato al mero ingesso al sito culturale (come pure alle scolaresche nelle mattine dei giorni feriali).

Nemmeno coglie nel segno, poi, l’argomentazione della ricorrente secondo cui vi è il rischio che per le fasce meno richieste il tour operator opzioni biglietti che poi rimangono invenduti, attenendo una simile eventualità alle scelte organizzative imprenditoriali del soggetto che devono tener conto dei flussi turistici.

8. Sulla scorta delle superiori considerazioni il ricorso, così come integrato dai motivi aggiunti, è infondato e va respinto.

9. La peculiarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite. Nulla deve invece disporsi in punto di spese di lite confronti del controinteressato non costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Virginia Giorgini, Referendario, Estensore

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Virginia Giorgini	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO