Pubblicato il 09/06/2025

N. 11141/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00804/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 804 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Minerva 88 S.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Pascone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, nonché domicilio eletto presso l’Avvocatura Capitolina in Roma, via del Tempio di Giove n. 21;

per l'accertamento

PER QUANTO RIGUARDA IL RICORSO INTRODUTTIVO:

della conclusione del procedimento amministrativo per la declaratoria della decadenza della istanza di concessione della occupazione suolo pubblico prevista dalla normativa COVID-19 CD/ 57135 del 17 maggio 2021 rilasciata a favore della Minerva 88 s.r.l.s. e ciò previa sospensiva, da concedersi anche “inaudita altera parte” dei provvedimenti della P.a. ed, in particolare, del provvedimento CA/141/946 del 3.12.2021 relativo all' avvio del procedimento di decadenza della concessione o.s.p.

PER QUANTO RIGUARDA I MOTIVI AGGIUNTI PRESENTATI DA MINERVA 88 S.R.L.S. IL 21/2/2022:

PER L’ANNULLAMENTO

della negazione del consolidarsi del silenzio-assenso in ordine alla concessione osp (Covid-19) richiesta dalla parte ricorrente con la conseguente decadenza dal potere preventivo di diniego della efficacia della SCIA presentata;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 6 giugno 2025 il dott. Vincenzo Rossi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Minerva 88 S.r.l.s., società odierna ricorrente, in data 17 maggio 2021 aveva richiesto il rilascio una concessione per occupazione di suolo pubblico (OSP) Covid-19.

Con nota prot. 66431 del 3 giugno 2021, il Comando III Gruppo Nomentano della Polizia Locale di Roma Capitale aveva ravvisato un contrasto di tale richiesta con l’art. 20 d.lgs. 285/1992.

La società, in data 14 giugno 2021, aveva reiterato la propria richiesta, ritenendo non sussistente il contrasto ravvisato dal Comando.

Con nota prot. 141946 del 3 dicembre 2021, l’Ufficio SUAP di Roma Capitale aveva comunicato il preavviso di rigetto della richiesta del 17 maggio 2021, così come reiterata il 14 giugno 2021, condividendo le considerazioni formulate dal Comando in ordine al contrasto con la rilevante disciplina del codice della strada.

1.1. Con ricorso notificato il 27 gennaio 2022 e depositato il 28 gennaio 2022, Minerva 88 ha adito questo Tribunale chiedendo che fosse accertata l’avvenuta formazione del silenzio-assenso sulla sua richiesta, per avvenuto decorso del termine di conclusione del procedimento amministrativo senza che Roma Capitale avesse negativamente provveduto sulla sua istanza.

1.1.1. La ricorrente ha avanzato altresì istanza cautelare, anche in via monocratica.

1.1.2. Quest’ultima istanza è stata respinta con decreto n. 627/2022 pubblicato il 29 gennaio 2022, che ha contestualmente fissato la camera di consiglio del 22 febbraio 2022 per la discussione collegiale.

2. Parallelamente, Minerva 88 aveva presentato in data 17 gennaio 2022 un’istanza all’Ufficio SUAP volta al rilascio di un’attestazione comprovante l’avvenuta formazione del silenzio-assenso.

Con nota prot. 12110 del 2 febbraio 2022 il predetto Ufficio aveva inoltrato una comunicazione con cui riteneva che il silenzio-assenso non si fosse formato.

2.1. Con atto di motivi aggiunti notificato e depositato il 21 febbraio 2022, la ricorrente ha impugnato nel presente giudizio il provvedimento da ultimo menzionato, denunziandone l’illegittimità poiché, secondo la sua prospettazione, la sua richiesta avrebbe dovuto considerarsi accolta con il meccanismo del silenzio-assenso.

3. Roma Capitale si è costituita in resistenza.

4. La camera di consiglio del 22 febbraio 2022, alla luce dell’avvenuta proposizione dei motivi aggiunti, è stata differita al successivo 22 marzo.

5. Nelle more, con determinazione dirigenziale numero repertorio CD/515/2022 e numero protocollo CD/26594/2022 dell’8 marzo 2022, la richiesta presentata il 17 maggio 2021 e reiterata il 14 giugno 2021 era stata espressamente rigettata.

5.1. Detto provvedimento è stato impugnato con autonomo ricorso innanzi a questo Tribunale (n. R.G. 4063/2022).

6. Con ordinanza n. 1975/2022 pubblicata il 23 marzo 2022, la domanda di tutela cautelare è stata dichiarata improcedibile tenuto conto dell’emissione del provvedimento espresso.

7. Fissata l’udienza di discussione, Roma Capitale ha depositato una memoria con cui ha insistito per il rigetto dell’avversa impugnazione.

8. All’udienza straordinaria dedicata allo smaltimento dell’arretrato del 6 giugno 2025, il ricorso è stato discusso e, previo avviso ( ex art. 73, comma 3, cod. proc. amm.) di una possibile causa di improcedibilità, spedito in decisione.

9. Il Collegio ritiene di definire il giudizio ai sensi dell’art. 74 cod. proc. amm. poiché effettivamente, alla luce di quanto di seguito esposto, si ravvisa la manifesta improcedibilità del ricorso e dei motivi aggiunti.

10. Il giudizio di impugnazione della surrichiamata determinazione dirigenziale dell’8 marzo 2022 risulta essersi concluso con la sentenza del Consiglio di Stato n. 6684/2024 pubblicata il 24 luglio 2024 la quale, in riforma della decisione emessa in prime cure da questo Tribunale, ha rigettato il ricorso proposto da Minerva 88.

Tale sentenza ha così statuito: « Secondo Roma Capitale, rispetto a strade a viabilità principale non rileverebbe ai fini OSP la classificazione dell’art. 20 del Codice della strada (non derogato peraltro dalla normativa Covid, proprio perché afferente a profili di sicurezza stradale), e prevarrebbero le cogenti previsioni del P.G.T.U. stabilite a fini di sicurezza, a mente del divieto di cui all’art. 12, comma 2, D.A.C. n. 21/2021 (e già all’art. 4 quater, comma 2, D.A.C. n. 39/2014), né rileverebbe che l’occupazione ha incidenza nella specie su un’area di sosta, atteso che il divieto riguarda l’intera sede stradale.

[…] L’assunto va condiviso.

La Delibera n. 21/2021 che regolamenta i canoni e le occupazioni di suolo pubblico, riporta integralmente all’art. 12 i limiti derivanti dall’attuazione del P.G.T.U. “a.1. Il rilascio della concessione di occupazione suolo pubblico è subordinato al rispetto delle disposizioni del Nuovo Codice della Strada e del vigente Piano Generale del Traffico Urbano (P.G.T.U.). b.2. Sulle sedi stradali della viabilità principale non sono consentite nuove occupazioni di suolo pubblico salvo i seguenti casi e previo parere del Dipartimento Mobilità e Trasporti: a) su marciapiedi a condizione che non ricadano nella fattispecie di cui ai punti d), e), f), g) e h) di cui al successivo comma 3; b) all’interno di aree riservate alla sosta delimitate con elementi fissi ed aventi accessi ed uscite ben definiti a condizione che non riducano il numero di stalli di sosta tariffata eventualmente presenti’.

Come dedotto da Roma Capitale, la D.A.C. n. 81 del 2020 al punto 7 prevede che ‘il rilascio della concessione avviene comunque nel rispetto delle prescrizioni del Codice della Strada, nonché di quelle derivanti da fonti normative nazionali e/o relative alla sicurezza della circolazione stradale, salvo deroghe introdotte dal D.L. 34/2020…’. Il D.L. 34/2020 all’art. 181, riferito alle OSP commerciali, non autorizza il rilascio della concessione sulle strade della viabilità principale, al di fuori dei marciapiedi. Anche l’art. 38 della D.A.C. n. 21/2021 chiarisce che la concedibilità della OSP incontra il limite della sicurezza stabilito chiaramente dal Codice della strada.

Ne consegue che, dopo il novellato regime OSP emergenziale, l’osservanza delle prescrizioni cogenti sulla sicurezza stradale rappresenta un limite estrinseco e non derogabile della regolamentazione transitoria. Invero, come sostenuto da questo Consiglio di Stato con le ordinanze cautelari n. 7386 del 2020, n. 1722 del 2021, n. 6999 del 2020, n. 7374 del 2020, il D.L. n. 34/2020 non ha introdotto alcuna deroga alle prescrizioni del Codice della strada, nonché di quelle derivanti da fonti normative nazionali e/o relative alla sicurezza della circolazione stradale, sicchè il rilascio di concessioni temporanee, ai sensi della delibera n. 81/2020, è subordinato al rispetto delle prescrizioni del Codice della strada e della normativa relativa alla sicurezza della circolazione stradale che non autorizzano il rilascio della concessione sulle strade della viabilità principale, al di fuori dei marciapiedi.

Orbene, con riguardo a tale specifico profilo, il T.A.R. non ha tenuto conto del fatto che la strada in esame ricade nel centro abitato, e che delle classificazioni delle strade nei centri abitati si occupa il P.U.T. (Piano Urbano nel Traffico ex art. 36, comma 1, Codice della strada: nel territorio di Roma Capitale P.G.T.U., adottato con D.A.C. n. 21/2015).

Ai sensi del Regolamento Viario di Roma Capitale, ‘con il termine viabilità o rete principale si intende (secondo quanto previsto dalle Direttive ministeriali sui PUT del 1995) l’insieme di tutte le strade non a carattere locale’, mentre la Direttiva del Ministero LL. PP. 12.4.1995 espressamente prevede al punto 3.1.2 che ‘L’insieme di tutti i tipi di strade dianzi esposte (Autostrade, strade di scorrimento, strade di quartiere e strade locali),escluse le strade locali, assume la denominazione di rete principale urbana, caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione (movimenti motorizzati), attraverso in particolare l’esclusione della sosta veicolare dalle relative carreggiate stradali. L’insieme delle rimanenti strade (strade locali) assume la denominazione di rete locale urbana, con funzione preminente di soddisfare le esigenze dei pedoni e della sosta veicolare’.

Nella specie, il P.G.T.U. di Roma Capitale ha correttamente effettuato la classificazione della strada come strada di viabilità principale, sulla base delle prescrizioni indicate dall’art. 36 del Codice della Strada e della Direttiva del Ministero LL.PP. 12.04.1995 sopra richiamata.

L’istanza OSP Emergenza Covid 19 in oggetto interessa una strada che ricade in un centro abitato, quindi, ai sensi delle disposizioni sopra invocate, va inserita nell’elenco della viabilità principale.

Orbene, si è già detto che l’art. 12 della D.A.C. n. 21 del 2021 cit. e il Codice della strada vietano chiaramente le OSP sulle sedi stradali delle viabilità principali, le quali comprendono sia la carreggiata che le fasce di pertinenza e, come nel caso in esame, le aree di parcheggio laterali.

In particolare, l’art. 3, comma 1, del Codice della strada, al punto 46, definisce la sede stradale come ‘superficie compresa entro i confini stradali. Comprende la carreggiata e le fasce di pertinenza’, dunque le aree di sosta.

Pertanto, l’assunto sostenuto dal Collegio di prima istanza, a sostegno dell’accoglimento del ricorso, fondato sulla circostanza di fatto che la struttura sorge su una porzione della sede stradale che non corrisponde alla carreggiata, non assume rilievo.

Ciò in quanto in viabilità principale non è consentito posizionare in generale la OSP in zona parcheggio o al di fuori dei marciapiedi, in quanto, come si è detto, l’art. 20 del Codice della strada non è una norma derogabile, neppure dalla normativa emergenziale statale (D.L. n. 34 del 2020), che, come già precisato, non consente nei centri abitati occupazioni di suolo pubblico al di fuori dei marciapiedi, al fine di garantire la sicurezza della circolazione stradale e l’incolumità delle persone.

L’interpretazione a cui perviene questo Collegio è in linea con i principi espressi dalla Sezione con le sentenze n. 262 del 2024, n. 8120 del 2024 e n. 2728 del 2024, il cui indirizzo si condivide non ravvisandosi ragioni per discostarsi.

Come precisato dalla sentenza n. 8120 del 2023, l’art. 20 cit. è una norma ‘volta alla regolamentazione specifica delle OSP di tipo commerciale di carattere permanente o comunque di lungo periodo, laddove al comma 1 del medesimo disposto normativo… è volto alla regolamentazione delle occupazioni transitorie per ferie e mercati, come claris verbis evincibile dal relativo dettato’. Per contro, per le OSP commerciali, correlate ad esercizio per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, quale quella in questione, risulta applicabile il disposto del comma 3 del medesimo art. 20, con conseguente concedibilità dell’OSP sui soli marciapiedi, alle condizioni ivi prescritte.

Ne consegue che la pronuncia impugnata va riformata, in quanto, sulla base del quadro normativo di riferimento, e dell’interpretazione condivisa della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, è irrilevante la circostanza che la strada de qua sia qualificabile quale strada interquartiere ai sensi dell’art. 2, comma 2, lett. E) del Codice della strada, atteso che, ai fini dell’applicabilità del divieto posto da Roma Capitale, ciò che rileva è l’ascrizione della strada alla viabilità principale a norma del P.G.U.T. finalizzato a tutelare la sicurezza stradale nei centri urbani. (Cons. Stato n. 8120 del 2023 cit.).

Questa Sezione, pertanto, ribadisce il principio di diritto affermato da questo Consiglio di Stato con le sentenze n. 8120 del 2023 e n. 2728 del 2024, secondo cui in viabilità principale non è permesso posizionare le OSP in zone parcheggio, comunque codificate, o al di fuori dei marciapiedi, in quanto l’art. 20 del Codice della strada, non derogabile neppure dalla normativa emergenziale statale, non prevede nei centri abitati occupazioni di suolo pubblico al di fuori dei marciapiedi, al fine di garantire la sicurezza della circolazione stradale e l’incolumità delle persone che usufruiscono delle OSP a servizio delle attività di somministrazioni di alimenti e bevande.

Dai rilievi sopra espressi si desume che gli esiti argomentativi a cui giunge il T.A.R. non possono essere condivisi, atteso che il provvedimento impugnato risulta adeguatamente motivato essendo stato chiaramente esplicitato il motivo del diniego, nella parte in cui testualmente si afferma: “L’accertamento eseguito dal III Gruppo di PLRC ha rilevato l’assenza dei requisiti dell’occupazione realizzata sulla carreggiata dal ricorrente in quanto in netto contrasto con le vigenti norme del d.lgs. 285/92 (vedi in particolare art. 20 Codice della strada)” ».

11. Va rammentato l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui « il giudicato sostanziale, ai sensi dell'art. 2909 cod. civ., si forma su tutto ciò che ha costituito oggetto della decisione, comprese le questioni e gli accertamenti che rappresentano le premesse necessarie e il fondamento logico-giuridico ineludibile della pronuncia e che si ricollegano, quindi, in modo indissolubile alla decisione formandone l'indispensabile presupposto (cfr. Consiglio di Stato Sez. II, 16 marzo 2021, n. 2248). Come precisato da questo Consiglio, infatti, "Il giudicato sostanziale (ex art. 2909 cod. civ..), in quanto riflesso di quello formale (art. 324 cod. proc. civ.), fa stato ad ogni effetto fra le parti per l'accertamento di merito, relativo al diritto controverso e si estende agli accertamenti di fatto, che rappresentano le premesse e il fondamento logico-giuridico della pronuncia" (ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, 28 gennaio 2021, n. 832) » (Cons. Stato, Sez. VI, 15 dicembre 2022, n. 10993).

11.1. In applicazione di tale (pienamente condiviso) indirizzo giurisprudenziale, va dato atto che sulla legittimità ed efficacia del provvedimento negativo, che secondo l’odierna ricorrente non avrebbe potuto essere emesso perché precluso dalla formazione del silenzio-assenso, è intervenuta una pronuncia giurisdizionale avente l’autorità di cosa giudicata inter partes .

Astrattamente aderendo alla prospettazione di parte ricorrente, il provvedimento negativo dovrebbe considerarsi inefficace ex art. 2, comma 8-bis, L. 241/1990 (introdotto dal D.L. 77/2021, conv. modif. L. 108/2021, e perciò applicabile ratione temporis ): una tale prospettazione risulta tuttavia preclusa del decisum di cui alla citata sentenza del Consiglio di Stato n. 6684/2024 e, conseguentemente, questo Tribunale non può prenderla in considerazione.

11.2. Ne deriva che la predetta sentenza, intervenuta nelle more del presente giudizio, integra una di quelle « altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito » che - ex art. 35, comma 1, lett. c), cod. proc. amm. - impongono di dichiarare improcedibile il ricorso.

12. Per spirito di completezza, il Collegio ritiene di evidenziare che la prospettazione della ricorrente risulta comunque infondata nel merito.

Difatti, « secondo un costante indirizzo giurisprudenziale […], l’occupazione di suolo pubblico richiede un provvedimento di concessione rilasciato dal Comune competente, provvedimento che non può essere sostituito dal silenzio-assenso ex art. 20, l. n. 241 cit., presupponendo esso l’esercizio di una potestà discrezionale anzitutto sull’an, che esclude in radice l’applicabilità di tale istituto (Cons. Stato, sez. V, 14 novembre 2023 n. 9762; sez. V, 10 marzo 2023 n. 2548; sez. V, 7 giugno 2020 n. 4660; TAR Lazio, Roma, sez. II-stralcio, 3 gennaio 2024 n. 172). Stante la necessità di un provvedimento espresso ed in assenza di una disposizione di legge che abbia reso significativo, equiparandolo a una decisione di rigetto, il silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza di occupazione di suolo pubblico, un simile contegno dovrà essere qualificato come silenzio-inadempimento, cioè come mera violazione dell’obbligo di concludere il procedimento mediante provvedimento espresso » (in questi termini T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 7 novembre 2024, n. 710).

Alcun silenzio-assenso, dunque, si è mai formato nella fattispecie in esame: l’Amministrazione ha sempre conservato il potere di provvedere espressamente (come, in effetti, ha fatto con il provvedimento oggetto del giudizio definito con la più volte richiamata sentenza del Consiglio di Stato n. 6684/2024).

13. Il ricorso e i motivi aggiunti vanno dunque dichiarati improcedibili per sopravvenuta formazione di un giudicato preclusivo all’esame nel merito della domanda (peraltro infondata) con essi veicolata.

14. La regolamentazione delle spese di lite avviene, in deroga al criterio della soccombenza, disponendone l’integrale compensazione, avuto riguardo all’eccezionalità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara improcedibili.

Spese compensate.

La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione che ne darà comunicazione alle parti costituite.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Blanda, Presidente

Alfredo Giuseppe Allegretta, Consigliere

Vincenzo Rossi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Vincenzo Rossi	Vincenzo Blanda

IL SEGRETARIO