Pubblicato il 12/06/2025

N. 11514/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12444/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12444 del 2019, proposto dall’-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Angelo Piazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Autorità nazionale anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato di Roma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della delibera n. -OMISSIS-, adottata dal Consiglio dell’Autorità nazionale anticorruzione nell’adunanza del 10.07.2019 e comunicata in data 29.07.2019, con la quale è stata rilevata l’inosservanza delle disposizioni del d.lgs. n. 163/2006 e del d.P.R. n. 207/2010 nella fase esecutiva dell’intervento di “ Adeguamento Darsena di Levante a terminal contenitori mediante colmata e conseguenti opere di collegamento – 2 stralcio struttura cassa colmata e banchina – -OMISSIS- ” ed è stata contestualmente disposta la trasmissione della stessa delibera al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Direzione generale per la vigilanza sulle autorità portuali, alla Corte dei conti e alla Procura della Repubblica per quanto di rispettiva competenza;

- della nota ANAC prot. n.-OMISSIS-del 29.07.2019, con cui è stata trasmessa la delibera n. -OMISSIS-;

- della nota ANAC prot. n.-OMISSIS- del 5.04.2019, recante comunicazione delle risultanze istruttorie;

- della disposizione del Presidente dell’ANAC prot. n. -OMISSIS- del 17.05.2018, di contenuto ignoto, con la quale è stata disposta l’effettuazione di una visita ispettiva presso le sedi dell’-OMISSIS-;

- della nota ANAC prot. n. -OMISSIS- del 21.05.2018, recante comunicazione di visita ispettiva nella giornata del 28.05.2018;

- dei verbali di verifica ispettiva del 28, del 29, del 30 e del 31 maggio 2018;

- della nota ANAC prot. n. -OMISSIS- del 13.10.2016, recante comunicazione di avvio del procedimento istruttorio n. -OMISSIS-;

- della nota ANAC, di estremi e contenuto ignoti, recante comunicazione di avvio del procedimento istruttorio n. -OMISSIS-;

- di tutti gli atti e/o provvedimenti, di estremi e contenuto ignoti, relativi ai procedimenti n. -OMISSIS- e -OMISSIS- nonché al procedimento ispettivo -OMISSIS-;

- di tutti gli atti e/o provvedimenti, di estremi e contenuto ignoti, presupposti, connessi e/o conseguenziali lesivi della ricorrente,

nonché per la condanna dell’ANAC al risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla ricorrente, con riserva di quantificarne la misura

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità nazionale anticorruzione;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, co. 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 30 maggio 2025 il dott. Davide De Grazia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con contratto di appalto del 12.10.2011, l’-OMISSIS- (di seguito, per brevità, “-OMISSIS-”), a seguito dell’espletamento di una procedura ristretta ai sensi dell’art. 55, co. 6, del d.lgs. n. 163/2006, affidava all’associazione temporanea di imprese tra -OMISSIS- (mandataria) e -OMISSIS- (mandante) – che allo scopo costituivano la società consortile -OMISSIS-. – i lavori relativi al secondo stralcio (riguardante la struttura cassa colmata e la banchina) dell’adeguamento della nuova darsena di levante del porto di -OMISSIS- a terminal contenitori mediante colmata e conseguenti opere di collegamento.

2. – Avendo ricevuto una segnalazione, in data 13.10.2016 l’ANAC avviava un procedimento istruttorio in relazione ad alcune criticità occorse nella procedura di accordo bonario tra la stazione appaltante e l’-OMISSIS- esecutrice dei lavori di cui alla delibera del Commissario straordinario dell’-OMISSIS- del 12.09.2016.

Nel maggio 2018 l’ANAC svolgeva accertamenti ispettivi presso l’-OMISSIS-, i cui risultati venivano comunicati agli interessati con nota del 5.04.2019.

Le criticità rilevate riguardavano i seguenti profili:

a) l’accordo bonario e le proroghe concesse;

b) le consegne parziali delle aree di cantiere;

c) gli incrementi di costo per varianti in corso d’opera;

d) parti d’opera non collaudate.

Tra il 19.04.2019 e il 2.05.2019 pervenivano all’ANAC le controdeduzioni degli interessati.

3. – All’esito dell’esame delle diverse controdeduzioni prevenute, con delibera n.-OMISSIS-del 10.07.2019 l’ANAC « delibera [va] di rilevare:

« - la mancata adeguata osservanza di quanto previsto all’art. 10 del d.lgs 163/2006 e dell’art. 9 del DPR 207/10 in relazione al non adeguato espletamento della funzione e dei compiti del Responsabile del Procedimento;

- la mancata adeguata osservanza di quanto previsto all’art. 119 del d.lgs 163/2006 e dell’art. 148 del D.P.R. 207/2010 in relazione al non adeguato espletamento della funzione e dei compiti del D.L.;

- il mancato rispetto da parte del RUP ai dettami dell’art. 240 commi 2, 4, e 5 del d.lgs 163/06 in relazione alla procedura di accordo bonario, specificatamente in merito alle seguenti evenienze:

-- la procedura di accordo bonario è stata avviata non tempestivamente al ricorrere delle condizioni previste dalla norma ed in assenza di un’analitica valutazione del RUP circa l’ammissibilità e la non manifesta infondatezza delle riserve;

-- la procedura di accordo bonario inoltre ha registrato ritardi nella nomina della Commissione e a ciò si è aggiunta l’anomala richiesta di valutazione di riserve iscritte dall’impresa in tempi successivi all’avvio della procedura medesima;

- che la proposta formulata dalla Commissione di Accordo Bonario in data 19.05.2016, non accolta dall’Amministrazione perché valutata, di fatto, non equilibrata, né conseguente ad un adeguato esame/valutazione dei fatti, pertanto, svantaggiosa per l’Amministrazione medesima, è stata assunta come base per la successiva rinegoziazione che ha portato all’approvazione di un accordo bonario con atto in data 03.08.2016 dell’ammontare complessivo di euro 5.537.476,54 euro ed alla concessione di una proroga all’impresa di oltre 400 giorni con atto in data 12.09.2016, con conseguente non applicazione delle penali contrattualmente previste per ritardata ultimazione dei lavori;

- la mancata osservanza del disposto di cui all’art. 132 del d.lgs 163/06 con riferimento alle varianti n. 1 in data 01.08.2013 e n. 3 in data 03.06.2015 effettuate ed approvate in corso d’opera, risultando le stesse in larga misura non riconducibili alle casistiche motivazionali previste al comma 1 del richiamato articolo di legge e, pertanto, non ammissibili nei sensi di cui in motivazione;

- una approssimativa redazione dell’atto di collaudo tecnico amministrativo nella parte in cui riferisce, di fatto, sulla non collaudabilità dell’opera denominata “Sporgente est”, non terminata secondo i parametri di progetto e la mancata tempestiva assunzione da parte dell’Amministrazione di idonee iniziative solutorie al riguardo ».

Con la medesima delibera, l’ANAC dava « mandato all’Ufficio Vigilanza Lavori di trasmettere la presente Delibera al Presidente dell’Autorità del sistema Portuale del mar Tirreno Centrale ed ai partecipanti l’istruttoria, all’Ente vigilante il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, nonché alla Corte dei Conti e alla Procura della Repubblica per i possibili aspetti di competenza ».

4. – Con ricorso notificato il 30.09.2019 e depositato il 14.10.2019, l’-OMISSIS- ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale la succitata delibera dell’ANAC e ne ha chiesto l’annullamento.

Con il primo motivo, l’Autorità di sistema portuale denuncia l’illegittimità della delibera dell’ANAC per violazione dell’art. 9, co. 2, del regolamento di vigilanza e accertamenti ispettivi nel settore dei contratti pubblici, dell’art. 2 della legge n. 241/1990, dell’art. 6 del d.lgs. n. 163/2006 e dell’art. 213 del d.lgs. n. 50/2016, oltre che la violazione dei principi di determinatezza e tassatività, di buon andamento ed economicità e l’eccesso di potere per travisamento: la parte ricorrente, qualificata la delibera impugnata come atto di natura sanzionatoria, sostiene che l’ANAC avrebbe violato ogni ragionevole limite di durata del procedimento.

Con il secondo articolato motivo, l’-OMISSIS- deduce la violazione degli artt. 132, 141 e 240 del d.lgs. n. 163/2006, degli artt. 154, 158, 159 e 311 del d.P.R. n. 207/2010, dell’art. 6 del d.lgs. n. 163/2006 e dell’art. 213 del d.lgs. n. 50/2016, la violazione dei principi di buon andamento ed economicità e l’eccesso di potere per contraddittorietà e travisamento, contestando analiticamente i rilievi formulati dall’ANAC con riguardo ai singoli profili di criticità esaminati nella deliberazione impugnata.

5. – L’ANAC si è costituita in giudizio e, con successiva memoria, oltre a prendere posizione sul merito delle censure formulate dalla parte ricorrente, ha eccepito la radicale inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, non avendo la deliberazione impugnata alcun effetto direttamente ed immediatamente lesivo della sfera giuridica della ricorrente.

6. – L’-OMISSIS- ha replicato.

7. – All’udienza straordinaria di smaltimento del 30 maggio 2025, le parti hanno discusso la causa, che è stata quindi trattenuta in decisione.

8. – Il collegio condivide l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse sollevata dall’Autorità resistente.

Con la delibera impugnata, l’ANAC si è limitata a formulare rilievi in ordine alle criticità riscontrate nella fase esecutiva dell’intervento di adeguamento della nuova darsena di levante del porto di -OMISSIS- e a disporre la trasmissione degli stessi rilievi, per quanto di rispettiva competenza, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, alla Corte dei conti e alla Procura della Repubblica.

L’atto in questione non contiene prescrizioni vincolanti nei confronti dell’-OMISSIS-, essendosi l’Autorità limitata ad esprimere il proprio avviso sulla vicenda esaminata. Esso è stato adottato nell’esercizio di una funzione di orientamento, nel quadro di una più estesa attività di vigilanza sull’osservanza della disciplina legislativa e regolamentare in materia dei contratti pubblici, coinvolgente specifici comportamenti posti in essere dagli operatori, al fine di richiamarne l’attenzione su quella che viene ritenuta la corretta interpretazione delle norme del settore.

Nell’esercizio della funzione sopra indicata, l’Autorità non è dotata di poteri di supremazia gerarchica nei confronti delle amministrazioni aggiudicatrici, così da poter ipotizzare un potere di annullamento per vizi di legittimità dei provvedimenti da queste adottati in tema di affidamento di contratti pubblici (Cons. Stato, sez. VI, 12 settembre 2006 n. 5317; TAR Lazio, sez. I, 21 ottobre 2019, n. 12074). Nell’adottare un atto di tenore analogo a quello oggetto dell’odierna impugnativa, infatti, l’Autorità non reca alcuna statuizione di carattere costitutivo, in quanto non dispone l’annullamento o, comunque, la privazione degli effetti, di alcuno dei provvedimenti adottati dalla stazione appaltante, ovvero dei contratti in essere (cfr. TAR Lazio, sez. I- quater , 30 aprile 2025, n. 8477; Id., sez. I stralcio, 21 gennaio 2022, n. 704). Né l’ANAC ha il potere di sostituirsi o imporsi alle stazioni appaltanti nelle decisioni di loro competenza, che sono espressione di autonomia contrattuale, da assumersi con riguardo a un contratto già stipulato e perfetto, rispetto alle quali l’intervento di vigilanza dell’Autorità può compendiarsi solo in pareri aventi la funzione di supportare e consigliare (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. I, 2 ottobre 2019, n. 11492).

Dunque, la delibera non costituisce una manifestazione di volontà in grado di incidere autoritativamente sulla sfera giuridica del destinatario ma è la mera rappresentazione di un giudizio, che può eventualmente essere accompagnato – ma non è questo il caso – dall’invito alla stazione appaltante ad esercitare i propri poteri di autotutela (TAR Lazio, sez. I, 30 giugno 2022, n. 8943; Id., 21 febbraio 2012, n. 1730).

Né, d’altra parte, rispetto al caso che forma oggetto del presente giudizio, può trarsi argomento a favore dell’ammissibilità del ricorso dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 11200 del 22 dicembre 2022, di riforma della sentenza del TAR Lazio n. 12902 del 14 dicembre 2021. Nella vicenda oggetto di quel giudizio, infatti, l’ANAC, a conclusione del procedimento di vigilanza, avendo ritenuto sussistenti gravi disfunzioni e irregolarità nell’esecuzione dell’appalto, aveva invitato la stazione appaltante a comunicare le misure che quest’ultima intendeva adottare alla luce dei rilievi formulati. Tale invito, a ben vedere, è stato inteso dal Giudice di appello come più di un suggerimento rivolto alla stazione appaltante di conformarsi nella successiva attività alle modalità operative indicate, « nella sostanza, rappresentando un vincolo alle scelte che la pubblica amministrazione avrebbe inteso operare ».

Un invito come quello valorizzato nella vicenda da ultimo evocata manca completamente nella delibera che costituisce oggetto dell’odierno ricorso, nella quale non vengono formulati all’indirizzo dei soggetti vigilati né prescrizioni né inviti a comunicare le misure che gli stessi intendono adottare alla luce dei rilievi formulati.

La circostanza, poi, che l’ANAC possa – come nel caso di specie ha fatto – disporre la trasmissione dei rilievi alle autorità competenti ad accertare eventuali profili di rilevanza erariale o penale non determina alcuna immediata conseguenza negativa, giuridicamente apprezzabile, nei confronti dei soggetti vigilati. Per il profilo adesso considerato, l’atto non produce nella sfera dei suoi destinatari effetti giuridici significativamente diversi da quelli prodotti da una qualsiasi denunzia ad un organo inquirente che sia trasmessa da una pubblica autorità, denunzia in relazione alla quale non può certamente darsi la tutela di annullamento dinnanzi al giudice amministrativo, non potendosi ritenere che un atto di dichiarazione di scienza, quale è la denunzia, determini di per sé l’incisione unilaterale della sfera giuridica del soggetto vigilato.

Né appare condivisibile la tesi di parte ricorrente volta a ricondurre il provvedimento gravato al novero degli atti sanzionatori: invero, anche la trasmissione della delibera alle autorità inquirenti (Corte dei conti; Procura della Repubblica) costituisce fatto neutro, carente di immediata e diretta lesività (in termini, TAR Lazio, sez. I stralcio, 30 giugno 2022, n. 8943; Id., sez. I, 21 gennaio 2022, n. 704).

Quanto, infine, alla deduzione formulata dalla difesa della parte ricorrente nel corso dell’udienza di discussione del ricorso e supportata dalla documentazione (tardivamente) depositata il 23.05.2025, secondo cui l’interesse ad agire dell’Autorità di sistema portuale sarebbe ravvisabile nella circostanza che la stessa, a causa della delibera dell’ANAC, avrebbe disposto in autotutela, per motivi di opportunità, la sospensione dell’efficacia della delibera del 2019 relativa alla liquidazione degli incentivi di cui all’art. 92 del d.lgs. n. 163/2006, va osservato come tale circostanza non sia tale da radicare in capo all’Autorità ricorrente un interesse a ricorrere avverso l’atto di vigilanza dell’ANAC.

Invero, la sospensione della liquidazione degli incentivi, disposta dagli organi dell’-OMISSIS- per ragioni di opportunità, costituisce un mero riflesso della vicenda relativa all’esercizio della funzione di vigilanza dell’ANAC e, comunque, riguarda soggetti (i tecnici che hanno prestato la propria attività nello svolgimento dell’intervento di adeguamento della nuova darsena di levante del porto di -OMISSIS-) diversi dalla parte odierna ricorrente.

Trattandosi di un interesse (di fatto) facente capo a soggetti diversi dall’-OMISSIS-, esso non può essere invocato a sostegno dell’ammissibilità del ricorso, pena, altrimenti, il sostanziale mutamento del giudizio amministrativo in un processo di tipo oggettivo (per l’impossibilità di intendere in tal modo la giurisdizione amministrativa, cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 9 dicembre 2021, n. 22).

9. – In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

10. – Considerata la comune natura delle parti in causa, le spese di lite possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità delle parti interessate, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo alla loro identificazione.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 30 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Emiliano Raganella, Presidente FF

Davide De Grazia, Primo Referendario, Estensore

Matthias Viggiano, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide De Grazia	Emiliano Raganella

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.