Pubblicato il 10/10/2025

N. 02890/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00391/2025 REG.RIC.

N. 00416/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 391 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
PF S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG A022743B32, rappresentato e difeso dall'avvocato Umberto Giuseppe Ilardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Stallone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

MA Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Fraccastoro, Alice Volino e Simone Arseni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 416 del 2025, proposto da
LI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG A022743B32, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Paola Rea e Giovanni Tavernise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Stallone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

MA Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Fraccastoro, Alice Volino e Simone Arseni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
PF S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Umberto Giuseppe Ilardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Quanto al ricorso n. 391 del 2025:

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per il riconoscimento

ai sensi e per gli affetti dell’art. 116, comma 2, c.p.a., del diritto della PF s.p.a. ad ottenere copia (completa) della documentazione di gara della MA Service s.r.l. (tra cui, esemplificativamente, l’offerta tecnica ed i giustificati prodotti), senza oscuramenti di sorta, se del caso previo annullamento degli atti contrari, tra cui il diniego tacito all’istanza di accesso della PF s.p.a., non avendo la S.A. messo a disposizione della predetta ricorrente l’offerta tecnica ed economica e, in genere, la documentazione presentata in gara e in sede di verifica di anomalia dalla MA Service s.r.l.;

Con conseguente condanna dell’A.S.P. di Siracusa ad esibire e rilasciare copia della chiesta documentazione.

Ed ancora, per l’annullamento, con espressa riserva di proporre motivi nuovi e/o aggiunti:

- della Deliberazione del Direttore Generale n. 0049 del 18 gennaio 2025 con cui l’Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa ha disposto l’aggiudicazione della “Gara-Ponte con Procedura Aperta per l’affidamento del servizio di ausiliariato/supporto e reception per un periodo di 24 mesi” (CIG A022743B32) in favore della MA Service s.r.l.;

- della nota inoltrata a mezzo pec il 20 gennaio 2025, con cui è stata comunicata l’avvenuta aggiudicazione;

- di tutti i verbali di gara, delle sedute pubbliche e riservate, delle valutazioni delle offerte tecniche ed economiche, dell’attribuzione dei relativi punteggi, della graduatoria, provvisoria e finale, della proposta di aggiudicazione in favore della MA Service s.r.l.;

- del giudizio di congruità dell’offerta della MA Service s.r.l. (del relativo procedimento, delle richieste di giustifiche, delle valutazioni, dei relativi verbali, compreso quello del RUP del 28.11.2024 che ha ritenuto l’offerta della MA nel suo complesso affidabile e sostenibile);

- della verifica dei requisiti, generali e speciali, in capo alla MA Service s.r.l.,

- nonché, in genere, qualsiasi altro atto e/o provvedimento presupposto, annes-so, connesso e/o consequenziale;

nonché per la l’accoglimento della domanda di conseguire l’aggiudicazione e la stipula del contratto e, nell’ipotesi in cui sia stato o nelle more venisse stipulato il contratto, per la declaratoria di inefficacia dello stesso, ai sensi e per gli effetti degli artt. 121 e 122 del D.lgs. n.104/2010 e s.m.i. e per l’accoglimento della domanda di subentro, che fin d’ora espressamente si esplicita;

con espressa riserva a separato ricorso e/o motivi aggiunti

della domanda risarcitoria per equivalente monetario, per le subordinate ipotesi in cui non venisse conseguita l’aggiudicazione e/o la stipula del contratto, ovvero in cui (in caso di parziale esecuzione delle prestazioni da parte della controinteressata) venisse affidata solo una parte dei servizi.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da PF S.P.A. l’1/04/2025 e l’1/07/2025:

per l’annullamento

- della Deliberazione del Direttore Generale n. 0049 del 18 gennaio 2025 con cui l’Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa ha disposto l’aggiudicazione della “Gara-Ponte con Procedura Aperta per l’affidamento del servizio di ausiliariato/supporto e reception per un periodo di 24 mesi” (CIG A022743B32) in favore della MA Service s.r.l.;

- della nota inoltrata a mezzo pec il 20 gennaio 2025, con cui è stata comunicata l’avvenuta aggiudicazione;

- di tutti i verbali di gara, delle sedute pubbliche e riservate, delle valutazioni delle offerte tecniche ed economiche, dell’attribuzione dei relativi punteggi, della graduatoria, provvisoria e finale, della proposta di aggiudicazione in favore della MA Service s.r.l.;

- del giudizio di congruità dell’offerta della MA Service s.r.l. (del relativo procedimento, delle richieste di giustifiche, delle valutazioni, dei relativi verbali, compreso quello del RUP del 28.11.2024 che ha ritenuto l’offerta della MA nel suo complesso affidabile e sostenibile);

- della verifica dei requisiti, generali e speciali, in capo alla MA Service s.r.l.,

- nonché, in genere, qualsiasi altro atto e/o provvedimento presupposto, annesso, connesso e/o consequenziale;

Nonché, ancora per ribadire;

- la domanda di conseguire l’aggiudicazione e la stipula del contratto;

e, nell’ipotesi in cui sia stato o nelle more venisse stipulato il contratto per la declaratoria di inefficacia dello stesso, ai sensi e per gli effetti degli artt. 121 e 122 del D.Lgs. n.104/2010 e s.m.i. e per l’accoglimento della domanda di subentro, che fin d’ora espressamente si esplicita;

con espressa riserva a separato ricorso e/o motivi aggiunti della domanda risarcitoria per equivalente monetario, per le subordinate ipotesi in cui non venisse conseguita l’aggiudicazione e/o la stipula del contratto, ovvero in cui (in caso di parziale esecuzione delle prestazioni da parte della controinteressata) venisse affidata solo una parte dei servizi.

Quanto al ricorso n. 416 del 2025:

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo

- della determinazione n. 49 del 18 gennaio 2025, comunicata all'esponente il successivo 20 gennaio, con cui il Direttore Generale dell''Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa (di seguito “ASP Siracusa”) ha aggiudicato a MA Service S.r.l. la gara-ponte per l'affidamento del servizio di ausiliariato, supporto e reception;

- dei verbali di gara, nella parte in cui la commissione non ha motivato il punteggio attribuito ai concorrenti e non ha escluso la seconda graduata PF S.p.a. per violazione della clausola sociale e violazione degli oneri della sicurezza aziendale;

- del verbale del 28 novembre 2024, con cui il RUP ha ritenuto congrua l'offerta di MA;

- ove occorra e, in subordine, dell'art. 16 del disciplinare di gara, nella parte in cui la Stazione appaltante, in violazione dell''art 108, comma 7 d.lgs. 36/2023, ha definito criteri di valutazione generici, non prevedendo voci e sottovoci di valutazione né i relativi sub-punteggi;

nonché

per l'accertamento del diritto della ricorrente ad accedere alla documentazione non rilasciata dalla Stazione appaltante, con conseguente ordine di esibizione ex art. 64, comma 3, c.p.a. e/o ex art. 116, comma 2 c.p.a. e per la dichiarazione di inefficacia e/o nullità del contratto, ove stipulato, e per il risarcimento del danno mediante subentro o, in subordine, per equivalente monetario.

nonché per la dichiarazione di inefficacia e/o nullità del contratto, ove stipulato, e per il risarcimento del danno mediante subentro o, in subordine, per equivalente monetario.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da PAPALINI S.P.A. il 31 marzo 2025 e il 30 giugno 2025:

per l’annullamento degli stessi atti già impugnati con il ricorso introduttivo;

nonché per la dichiarazione di inefficacia e/o nullità del contratto, ove stipulato, e per il risarcimento del danno mediante subentro o, in subordine, per equivalente monetario.

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa, di MA Service S.r.l. e di PF S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 settembre 2025 la dott.ssa TA LA LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con delibera n.1148 del 29 agosto 2023, cui ha fatto seguito la pubblicazione del bando di gara, l’Azienda Sanitaria Provinciale di Siracusa ha indetto una gara-ponte telematica con procedura aperta per l’affidamento del servizio di Ausiliariato, Supporto e Reception, per un importo a base d’asta di € 20.000.000, per la durata di 2 anni, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con un punteggio massimo di 100 punti.

Alla gara hanno preso parte cinque concorrenti, tra cui la MA, aggiudicataria e odierna controinteressata, la PF e la LI, rispettivamente seconda e terza classificata.

L’offerta economica presentata dalla MA, per un importo parti a 17 milioni di euro (di cui €16.264.210,00 per manodopera ed €281.160,00 per oneri della sicurezza), ha superato la soglia dell’anomalia ed è stata, pertanto, sottoposta alla dovuta verifica, all’esito della quale il RUP, esaminate le giustificazioni presentate dall’impresa, ha giudicato l’offerta “congrua, sostenibile e soprattutto in linea con le tabelle ministeriali di settore”.

All’esito del descritto subprocedimento e prima che venisse disposta l’aggiudicazione, la PF ha formulato un’istanza di accesso agli atti, chiedendo di essere ammessa a prendere visione, tra l’altro, dei verbali di gara delle sedute pubbliche e riservate, della documentazione amministrativa della MA, dell’offerta tecnica e di quella economica della MA, nonché dei giustificativi, sia scritti che orali, da questa presentati nel corso del sub procedimento di verifica di anomalia.

L’istanza è rimasta, tuttavia, priva di riscontro.

Con delibera n. 49 del 18 gennaio 2025, l’ASP di Siracusa ha disposto l’aggiudicazione della gara alla MA, dandone comunicazione ai concorrenti con nota pec del 20 gennaio 2025, senza mettere, contestualmente, a disposizione delle concorrenti, la documentazione prevista dall’art. 36 del d.lgs. 36/2023, né con riferimento all’aggiudicataria né con riferimento alla PF seconda graduata.

La PF ha reiterato, pertanto, la richiesta d’accesso agli atti precedentemente formulata.

Anche la LI, avendo parimenti interesse a tutelare la propria posizione, ha formulato rituale istanza di accesso agli atti di gara.

Le richieste sono rimaste inevase, a nulla valendo gli ulteriori solleciti presentati dalle ricorrenti.

2. La LI, pertanto, ha agito dinanzi a questo Tribunale con ricorso ex art. 116 cpa e art. 36, comma 4, D.lgs. n. 36/2023, iscritto al n.r.g. 193/2025.

Solo a seguito della proposizione del ricorso, l’ASP di Siracusa ha messo a disposizione dei richiedenti l’offerta tecnica, quella economica e le giustificazioni della MA. La documentazione esibita presentava, tuttavia, diversi oscuramenti.

3. Lamentando l’impossibilità di effettuare alcuna valutazione su eventuali profili di illegittimità dell’aggiudicazione a causa degli oscuramenti, anche la PF ha proposto ricorso innanzi a questo Tribunale (iscritto al n.r.g. 391/2025), impugnando tutti gli atti di gara e chiedendo, in via preliminare, l’esibizione di tutta la documentazione presentata in gara della MA, senza alcun oscuramento.

4. La LI, a sua volta, nelle more della definizione del giudizio ex art. 116 cpa iscritto al n.r.g.193/2025, ha impugnato, con separato ricorso iscritto al n.r.g. 416/2025, tutti gli atti di gara, contestando la illegittimità del provvedimento di aggiudicazione in favore della MA, nonché, a monte, dell’ammissione alla procedura della prima e della seconda graduata e chiedendo, in subordine, la riedizione della procedura in conseguenza di vizi propri del disciplinare di gara afferenti alla valutazione delle offerte.

La LI, in particolare, ha articolato il ricorso in tre gruppi di censure aventi ad oggetto rispettivamente l’offerta di MA Service s.r.l. ( parte A ) , l’offerta di PF s.p.a. ( parte B ) e i criteri di valutazione delle offerte così come previsti dal disciplinare di gara ( parte C ).

Parte A) - Sull’offerta di MA Service S.r.l.

I. Violazione dell’art. 110 d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 del disciplinare. Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Violazione dei generali principi di traPArenza e buon andamento. Carenza istruttoria

Il costo orario che MA sostiene sarebbe eccessivamente ed ingiustificatamente inferiore, di oltre 1,50 €/h, rispetto al costo orario riportato nelle tabelle ministeriali di riferimento per gli addetti di II livello (che costituiscono la maggioranza del personale addetto al servizio). Difatti, per detto livello le vigenti tabelle ministeriali adottate con D.D. n. 74 del 25 novembre 2024 prevedono a partire dal mese di luglio 2024 un costo orario pari a € 17,83 (doc. 25 – tabelle CCNL Multiservizi luglio 2024).

Tale scostamento, tenuto conto delle ore annue lavorate offerte dall’aggiudicataria, non può essere compensato con l’utile di impresa indicato dalla società, di gran lunga inferiore al maggior costo che la stessa dovrebbe sostenere applicando il parametro delle tabelle ministeriali.

L’offerta, palesemente in perdita, avrebbe dovuto, pertanto, essere esclusa.

In subordine la ricorrente chiede che venga ripetuta la verifica di congruità, attenzionando questo specifico aspetto che, ictu oculi , appare viziato da una carente istruttoria.

II. Violazione dell’art. 110, comma 5, d.lgs. 36/2023. Violazione dell’art. 108, comma 9 d.lgs. 36/2023. Violazione art. 12 del capitolato. Omessa esclusione per inattendibilità e insostenibilità dell’offerta. Violazione dell’art. 97 della Cost. Carenza istruttoria

La MA, inoltre, avrebbe omesso di computare nel costo della manodopera il costo della formazione, pur avendo offerto un piano formativo per gli addetti al servizio per il quale ha ottenuto ben 6,40 punti sugli 8 previsti per la voce “Programmi formativi erogati prima dell’avvio del servizio e durante l’esecuzione del servizio”.

La controinteressata ha rappresentato, al riguardo, di aver incluso tali costi nella macro-voce “Acquisto di dotazioni, proposte migliorative, spese generali”.

L’attività formativa, ancorché svolta fuori dal cantiere, comporta che il personale che segue i corsi sia comunque remunerato come se stesse rendendo la prestazione lavorativa e, dunque, tale costo avrebbe dovuto essere inserito tra i costi della manodopera.

La Stazione Appaltante, pertanto, non avrebbe dovuto tener conto delle giustificazioni fornite dalla società per due ordini di ragioni:

a) non imputare al costo della manodopera il costo che l’aggiudicataria sosterrà per la formazione offerta equivale a sottrarre detto costo dalla verifica imposta dall’art. 108, comma 9 del d.lgs. 36/2023. Trattandosi, inoltre, di un costo diretto dell’appalto, non sarebbe corretto il suo inserimento nell’ambito delle spese generali;

b) i costi della formazione non sono stati peraltro quantificati. Il RUP sarebbe incorso, pertanto, in un evidente difetto di istruttoria.

III. In subordine al motivo che precede. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 d.lgs. 36/2023, per mancata prova della sostenibilità dell’offerta. Violazione art. 23 del disciplinare. Carenza di istruttoria e difetto di motivazione. Violazione dell’art. 97 della Costituzione.

La carenza di istruttoria già denunciata nel motivo che precede inficia il procedimento di verifica della congruità dell’offerta anche con riguardo ai costi diversi dal costo del personale implicato per la formazione offerta e, in particolare, i costi per l’acquisto delle dotazioni, delle proposte migliorative e delle spese generali.

La MA si è infatti limitata a dichiarare di sostenere per detta macro-voce l’importo onnicomprensivo di € 274.996,00

Le spiegazioni fornite non assolvono all’onere probatorio imposto dall’art. 110 comma 5 del d.lgs. 36/2023.

Parte B) - Sull’offerta di PF S.p.a.

IV. Violazione degli artt. 11 e 102 d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 e 23 del disciplinare. Violazione e falsa applicazione della clausola sociale di cui agli artt. 4 del CCNL di settore. Omessa esclusione per inattendibilità dell’offerta. Violazione dell’art. 1 del d.lgs. 36/2023.

La PF avrebbe dichiarato di assorbire il personale della ditta uscente impiegato da almeno sei mesi violando in tal modo l’art. 4 del CCNL che estende l’obbligo di assorbimento ai dipendenti impiegati da almeno 4 mesi.

V. Violazione degli art. 108, comma 9 d.lgs. 36/2023. Violazione art. 110, comma 4 lett. b) d.lgs. 36/2023. Violazione art. 32 e 36 della Costituzione. Carenza di istruttoria. Violazione dell’art. 97 della Costituzione

Gli oneri della sicurezza indicati da PF sono inidonei a garantire la tutela della salute e la sicurezza dei lavoratori impiegati nell’appalto.

Le tabelle ministeriali indicano al riguardo un costo della sicurezza pari a 330 euro per ciascun dipendente.

Ciò determinerebbe la violazione dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023.

Parte C – Censure caducatorie In via subordinata

VI. Violazione dell’art. 108, comma 7, del D.lgs. 36 del 2023. Violazione dell’art. 16 del disciplinare di gara. Violazione del principio di buon andamento, imparzialità e traPArenza dell’azione amministrativa. Violazione dei principi di concorrenza e par condicio. Eccesso di potere per difetto di motivazione.

I criteri di valutazione sarebbero generici e di ampia portata e violerebbero il canone di specificità dei criteri e sub criteri di valutazione dell’offerta.

Parimenti anche la valutazione della commissione sarebbe del tutto generica e sfornita di motivazione consistendo nella mera assegnazione di un punteggio numerico, non sufficiente a fronte di criteri generici.

5. In entrambi i giudizi (n. 391/2025 e n. 416/2025) si sono costituite in giudizio l’ASP di Siracusa (resistente) e la MA (controinteressata) e nel giudizio proposto dalla LI si è, altresì, costituita in giudizio la PF.

6. Nelle more, nell’ambito del giudizio ex art. 116 cpa pendente dinanzi alla IV sezione di questo TAR, l’Azienda resistente ha provveduto a versare in atti tutta la documentazione presentata in gara dalla Dusmann Service PA e dalla PF PA, priva di oscuramenti.

Il ricorso è stato, pertanto, definito con la sentenza 787 del 28 febbraio 2025, con cui è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere.

7. Presa visione della documentazione in questione, sia la LI che la PF hanno proposto, nei rispettivi giudizi dalle stesse introdotte, motivi aggiunti ritualmente notificati il 28 marzo 2025.

8. Con i suddetti motivi aggiunti, la PF ha riproposto, come dalla stessa dichiarato, le medesime censure dedotte dalla LI nel ricorso 416/2025.

La seconda classificata ha poi osservato che dalla documentazione prodotta in corso di causa dalla MA nel giudizio proposto dalla LI s.r.l. (classificatasi al terzo posto in graduatoria) è emerso quanto segue.

8.1. L’aggiudicataria, nell’ammettere lo scostamento dai valori delle tabelle ministeriali, ha fatto leva, per giustificare tale scostamento, sulla minore percentuale di assenteismo che è in grado di garantire sulla base del c.d. dato “storico-aziendale”.

Dalla documentazione prodotta in giudizio (senza oscuramenti), risulta infatti che la MA, nel confermare che procederà al riassorbimento del personale uscente, ha inteso provare il proprio dato aziendale di minor assenteismo con la produzione dei cedolini afferenti al proprio complessivo personale. Nello specifico, dalla documentazione versata agli atti di causa, risulta che la MA attinge al tasso di assenteismo aziendale realizzato negli anni 2020, 2021 e 2022 su 15.000 – 20.000 dipendenti impiegati nei servizi più diPArati: pulizia, ristorazione, servizi ferroviari, ausiliariato etc.

Lamenta la ricorrente che, come chiarito dalla giurisprudenza, non sarebbe possibile invocare il dato “storico-aziendale” in presenza di una clausola sociale che comporta il riassorbimento del personale della ditta uscente.

8. 2. Quanto all’incidenza delle ore di “formazione ed aggiornamento del personale”, la MA, nella memoria dell’11 marzo 2025 (pagg. 13-14) afferma, in sintesi, che il riassorbimento del personale della ditta uscente, già addestrato, le consentirà di abbattere in modo rilevante i costi di formazione.

Contesta la ricorrente:

- il fatto che il paragrafo 12 del Capitolato tecnico prescriva che “ Gli operatori addetti ai servizi dovranno essere stati appositamente addestrati in merito alle corrette procedure di intervento ed alle metodologie di lavoro, dimostrando di essere in grado di assicurare prestazioni atte a garantire l’elevato standard presupposto e Richiesto dal presente Capitolato tecnico ” (nonché le ulteriori competenze presupposte in tema di sicurezza; v. supra) implica il doveroso assolvimento di compiti formativi e di aggiornamento e non legittima affatto a ritenere che detti compiti possano venir meno in relazione al personale uscente;

- l’assunto secondo il quale il personale sarebbe già addestrato si porrebbe altresì in contrasto con l’ampio ricorso all’apprendistato da parte della MA che ha dichiarato di ricorrere a tale tipologia di contratto per 48 operatori;

- il ricorso all’apprendistato, peraltro, mal si concilia con quanto prescritto dal Capitolato tecnico che, all’art. 1, stabilisce che il servizio dovrà essere reso a regola d’arte “…mediante operatori con esperienza lavorativa e professionale almeno triennale…”;

- risulta, altresì, solo apparentemente osservata la prescrizione di cui all’art. 12 del CCNL (a mente del quale: “Il numero degli apprendisti in forza che il datore di lavoro ha facoltà di assumere, non può essere superiore al 100% delle maestranze specializzate e qualificate, con riferimento al singolo appalto o servizio”), atteso che i 48 apprendisti che MA ha dichiarato di assumere svolgeranno un monte ore superiore rispetto a quello dei 49 operai specializzati;

- non sarebbero, ancora, previsti i costi per la formazione professionalizzante degli apprendisti per un ammontare complessivo pari a € 300.000,00 (si aggiungono agli ulteriori costi per la formazione che la società assume di aver indicato tra le spese generali e conducono alla individuazione di un’offerta in perdita, non essendo gli utili indicati sufficienti a coprire tali maggiori costi non previsti).

9. Con i motivi aggiunti notificati il 28 marzo 2025 la LI ha meglio precisato e articolato le censure già dedotte con il ricorso introduttivo puntualizzando quanto segue.

Parte a) sull’offerta di Dussman service s.r.l.

I. Violazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023. Violazione del principio del risultato. Eccesso di potere. Carenza di istruttoria e manifesta illogicità e irragionevolezza.

L’offerta di MA andava esclusa perché palesemente incongrua e insostenibile.

Tra le condizioni che le hanno consentito di esporre un costo per la manodopera inferiore a quello tabellare, vi sarebbe un tasso di assenteismo per malattia, infortunio e maternità, permessi e diritto allo studio inferiore a quello stimato dalla tabella ministeriale (giustificazioni integrali, pag. 7 e tabelle pag. 14 e 15 – doc. 30).

MA ha dichiarato il proprio costo della manodopera indicando di registrare un numero di ore annue effettivamente lavorate pari a 1.680 (giustificazioni integrali, pag. 7 e tabella pag. 14 – doc. 30) ben superiore a quello tabellare, pari a 1.581, sostenendo storicamente solo 408 ore di assenza (giustificazioni integrali, tabella pag. 14 – doc. 30) a fronte delle 507 tabellari (tabella ministeriale CCNL Multiservizi luglio 2024 – doc. 25).

Così facendo MA ha giustificato il proprio costo della manodopera muovendo da dati sull’assenteismo riferiti ai soli lavoratori alle proprie dipendenze e non anche a quelli alle dipendenze del precedente gestore che, in forza della clausola sociale, si è impegnata ad assumere integralmente (406 addetti “uscenti” indicati nella documentazione di gara).

L’aggiudicataria, pertanto, ha giustificato il proprio costo della manodopera invocando un minor tasso di assenteismo registrato nel proprio organico senza fornire alcuna giustificazione su come l’obbligo di riassorbimento dei lavoratori alle dipendenze dell’appaltatore uscente possa “ armonizza(rsi) con l’organizzazione dell’operatore economico subentrante e con le esigenze tecnico – organizzative e di manodopera previste nel nuovo contratto”.

L’ASP avrebbe dovuto valutare l’attendibilità delle giustificazioni fornite, verificando: a) la riferibilità dei dati statistici a fattori di organizzazione aziendali costanti e ripetibili; b) l’entità della forza lavoro destinata ad essere assorbita; c) la concreta possibilità di armonizzare l’obbligo di riassorbimento dei lavoratori alle dipendenze dell’appaltatore uscente con l’organizzazione della subentrante.

In assenza di tale verifica, il giudizio di congruità sarebbe viziato per difetto di istruttoria e manifesta illogicità.

II. Violazione degli artt. 11, 102 e 110 del d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del CCNL Multiservizi. Violazione degli artt. 1 e 12 14 del capitolato. Omessa esclusione per inattendibilità dell’offerta. Violazione dell’art. 1 del d.lgs. 36/2023.

L’aggiudicazione è illegittima anche per violazione delle previsioni del CCNL di settore in materia di apprendistato.

L’art. 12 del CCNL Multiservizi, che MA ha dichiarato di applicare, stabilisce un rapporto tra operai qualificati/specializzati e apprendisti pari a 1:1 (“ Il numero degli apprendisti in forza che il datore di lavoro ha facoltà di assumere, non può essere superiore al 100% delle maestranze specializzate e qualificate, con riferimento al singolo appalto o servizio” .

Sebbene, infatti, nelle proprie giustificazioni MA abbia indicato di impiegare 49 operai professionalizzati a fronte di 48 apprendisti, risultando rispettata la proporzione numerica indicata dal CCNL, emerge dalla documentazione in atti che il numero delle ore lavorate dagli apprendisti è nettamente superiore a quello lavorato dalle maestranze qualificate.

Ne deriverebbe la violazione del CNNL nonché degli artt. 11, comma 1 e 102, comma 1 lett. b) del d.ls n. 36/2023 che impongono l’applicazione e il rispetto del contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni.

III. Violazione degli artt. 108, comma 9 e 110, comma 4, lett. b) del d.lgs. 36/2023. Violazione artt. 32 e 36 della Costituzione. Carenza di istruttoria. Violazione dell’art. 97 della Costituzione.

L’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa anche per aver indicato un costo per oneri della sicurezza aziendale nettamente inferiore a quello previsto dalle tabelle ministeriali.

Parte B) - Sull’offerta di PF S.p.a.

IV. Sotto ulteriore profilo. Violazione degli artt. 108, comma 9 e 110, comma 4, lett. b) del d.lgs. 36/2023. Violazione artt. 32 e 36 della Costituzione. Violazione del principio del risultato e della fiducia ex artt. 1 e 2 del d.lgs. 36/2023. Carenza di istruttoria. Violazione dell’art. 97 della Costituzione.

L’esame dell’offerta tecnica della PF, nelle more ottenuta in copia nella sua versione integrale, confermerebbe la fondatezza del quinto motivo del ricorso introduttivo atteso che, come già ivi dedotto, anche la seconda classificata avrebbe dovuto essere esclusa per aver indicato un costo della sicurezza aziendale inferiore a quello previsto dalle tabelle ministeriali.

10. Alla camera di consiglio del 16 aprile 2025, sia la PF PA (ricorso 391/2025) che la LI s.r.l. (ricorso 416/2025) hanno dichiarato di rinunciare alla domanda cautelare proposta con i rispettivi motivi aggiunti, ai fini di una sollecita fissazione della causa nel merito. Il Presidente ha rinviato la trattazione della causa all’udienza pubblica del 18 giugno 2025

11. Con istanza notificata il 9 maggio 2025 e depositata il successivo 13 maggio, la LI s.r.l. ha reiterato la domanda cautelare rappresentando che, nelle more, « l’ASP si è determinata a dar seguito alle procedure di “cambio appalto” con la conseguenza che l’esponente LI, attuale gestore, dovrà a breve uscire dal servizio».

12. Con ordinanza n. 168 del 22 maggio 2025, il Collegio ha accolto la domanda cautelare ritenendo che, in vista della trattazione del merito già fissata per il 18 giugno 2025, fosse prevalente l’esigenza di mantenere la res adhuc integra .

13. All’udienza pubblica del 18 giugno 2025 entrambe le cause sono state rinviate al 10 settembre 2025 su istanza delle ricorrenti che hanno rappresentato la necessità di proporre motivi aggiunti.

14. Con motivi aggiunti senza domanda cautelare, notificati e depositati il 30 giugno 2025, la LI ha dedotto un ulteriore profilo di illegittimità dei provvedimenti impugnati, in considerazione delle notizie di stampa dalle quali sarebbe emerso che il procuratore institore della MA è destinatario di una richiesta di misura cautelare nell’ambito di un’indagine avviata nel 2023 dalla Direzione Distrettuale Antimafia di Napoli per i reati di associazione mafiosa, corruzione e turbativa d’asta.

15. Anche la PF ha proposto motivi aggiunti nel ricorso 391/2025 deducendo l’illegittimità dei provvedimenti impugnati alla luce del coinvolgimento del procuratore institore della MA nella suddetta indagine penale. Circostanza che avrebbe imposto l’esclusione della società dalla gara o, quanto meno, l’obbligo per la stazione appaltante di valutare l’effettiva persistenza dei requisiti di partecipazione.

16. Con ordinanza n. 224 del 3 luglio 2025 il Collegio ha rigettato l’istanza di revoca dell’ordinanza cautelare n. 168/2028 (ricorso n. 416/2025) proposta dalla MA Service s.r.l., ritenendo “che il differimento dell’udienza di trattazione della causa nel merito al prossimo 10 settembre non comport (asse) un mutamento nelle circostanze, tale da giustificare, ai sensi dell’art. 58 c.p.a., la revoca o modifica dell’ordinanza cautelare già adottata”.

17. All’udienza pubblica del 10 settembre 2025, i difensori delle società ricorrenti hanno chiesto un ulteriore rinvio della trattazione dei ricorsi rappresentando l’esigenza di proporre nuovi motivi aggiunti alla luce delle notizie di stampa dalle quali emergerebbe che il Gip del Tribunale di Napoli ha applicato nei confronti del procuratore institore della MA Service s.r.l. una misura cautelare personale.

I difensori dell’Azienda resistente e della controinteressata MA Service s.r.l. si sono opposti al rinvio.

La causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.

DIRITTO

18. Ritiene preliminarmente il Collegio di dover disporre, in ragione della loro evidente connessione oggettiva e soggettiva, la riunione dei ricorsi in epigrafe ai sensi dell’art. 70 c.p.a.

19. Ancora in via preliminare il Collegio ritiene di respingere l’istanza di rinvio presentata dalle ricorrenti, non sussistendo gli “ eccezionali motivi ” in presenza dei quali, secondo quanto previsto dall’art. 72- bis , comma 1, c.p.a., sia possibile chiedere il rinvio della trattazione della causa. Le parti ricorrenti hanno, invero, prospettato come meramente eventuale e ipotetica la proposizione di motivi aggiunti che risulterebbe, peraltro, afferente ad un potere non ancora esercitato dall’amministrazione atteso che, allo stato, l’adozione di una misura cautelare personale nei confronti del procuratore della MA Service s.r.l. (cessato dalla carica dal 19 maggio 2025) emerge solo dalle notizie di stampa.

20. Ciò premesso, per ragioni di economia processuale, occorre esaminare il ricorso e i motivi aggiunti proposti dalla LI s.r.l. che, in quanto terza classificata, ha interesse ad ottenere l’esclusione delle prime due graduate ovvero, in subordine, la riedizione dell’intera procedura (v. parte C) del ricorso introduttivo).

20.1. Sia l’accoglimento della domanda proposta in via principale che l’accoglimento della domanda proposta in via subordinata determinerebbero, invero, l’improcedibilità del ricorso proposto dalla PF s.p.a. che, nel primo caso, da esclusa, non potrebbe aspirare al conseguimento dell’aggiudicazione e del contratto e, nel secondo caso, potrebbe giovarsi solo della riedizione della procedura di gara per effetto dell’accoglimento della corrispondente domanda proposta in via subordinata dalla LI.

20.2. Occorre al riguardo precisare come l’accoglimento della domanda proposta in via principale dalla società LI, volta a conseguire l’aggiudicazione, non possa prescindere dall’esame sia delle censure dedotte avverso la MA Service s.r.l., che delle censure dedotte avverso la PF s.p.a. (rispettivamente, parte A) e parte B) del ricorso introduttivo e dei primi motivi aggiunti), posto che, solo escludendo le prime due graduate (anche a seguito dell’eventuale riedizione della procedura di verifica dell’anomalia nei confronti dell’attuale aggiudicataria), la LI, potrebbe aspirare al conseguimento dell’aggiudicazione e del contratto.

20.3. Ritiene, pertanto, il Collegio di prendere le mosse dall’esame delle censure dedotte dalla terza graduata avverso i provvedimenti con cui è stata disposta l’ammissione alla procedura di gara della PF s.p.a.

20.3.1. Con il quarto motivo del ricorso introduttivo la LI lamenta che la PF, contravvenendo all’obbligo di assorbire il personale impiegato dalla ditta uscente da almeno quattro mesi, avrebbe dichiarato di assorbire il personale impiegato da almeno sei mesi.

Il motivo non è fondato.

Dal progetto di riassorbimento allegato all’offerta di PF (v. doc. 27 versato in atti dalla ricorrente LI in data 5 marzo 2025) emerge che la società si è impegnata ad assorbire «tutti gli operatori indicati negli allegati “Elenco del personale 1” ed “Elenco del personale 2”» , ovvero, in particolare, come riportato nella tabella ivi contenuta, n. 403 addetti ad attività ausiliarie di supporto in ambito sanitario e n. 3 addetto specializzati, per un totale di 406 dipendenti della ditta uscente.

Il dato riferito al personale impiegato dalla ditta uscente da almeno sei mesi non risulta, pertanto, rilevante in quanto, comunque, superato dalla precisazione ivi contenuta, afferente al numero dei dipendenti assorbiti, corrispondente a quello riportato negli elenchi del personale allegati agli atti di gara.

20.3.2. Con il quinto motivo del ricorso introduttivo, così come reiterato ed ulteriormente argomentato con i primi motivi aggiunti (v. quarto motivo, pag. 21 e ss.) la LI contesta la mancata esclusione della PF dalla procedura di gara nonostante la stessa avesse indicato un costo per gli oneri di sicurezza aziendali inferiore a quello previsto dalle tabelle ministeriali.

La censura non coglie nel segno muovendo dall’erroneo assunto secondo cui per gli oneri di sicurezza aziendali, così come per gli oneri di sicurezza da interferenza (questi ultimi fissati a monte nel bando di gara e non modificabili dalle concorrenti) non sarebbero ammesse giustificazioni.

L’assunto non può essere condiviso, atteso che i primi, a differenza dei secondi, devono essere indicati nell’offerta ma non sono stabiliti a monte nel bando di gara in modo fisso e invariabile.

Come chiarito dalla giurisprudenza «gli oneri di sicurezza aziendali sono quelli che l'impresa deve sostenere per garantire la sicurezza dei lavoratori nell'esecuzione dell'appalto […]; essi vanno distinti dagli oneri per la sicurezza "da interferenza" che sono relativi ai contatti rischiosi che possono aversi tra personale della stazione appaltante e dell'appaltatore, ovvero tra le varie imprese che partecipano all'esecuzione dell'appalto. Questi ultimi sono indicati nell'offerta ma non sono soggetti a ribasso in quanto predeterminati dalla stazione appaltante; pertanto non afferiscono alla componente variabile dell'offerta (Cons Stato, III, 3 agosto 2020, n. 4907). Gli oneri aziendali sono invece rimessi alla esclusiva sfera di valutazione del singolo partecipante e, di conseguenza, non possono essere determinati rigidamente ed unitariamente dalla stazione appaltante, poiché variano da un'impresa all'altra e sono influenzati nel loro ammontare dall'organizzazione produttiva e dal tipo di offerta (Cons. Stato, V, 15 gennaio 2018, n. 177)» (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1677 del 15 febbraio 2024).

Ai sensi dell’art. 108, comma 9, D.lgs. n. 36/2023 “Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.

Il successivo art. 110, comma 5, stabilisce, inoltre, quanto segue: “ La stazione appaltante esclude l'offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 3, oppure se l'offerta è anormalmente bassa in quanto : … c) sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza di cui all'articolo 108, comma 9, rispetto all'entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e delle forniture”.

Tali oneri, pertanto, sono soggetti a valutazione di congruità e comportano l’esclusione solo qualora la Stazione Appaltante, all’esito di un’apposita verifica (che, nel caso di specie, non risulta essere stata effettuata nei confronti della PF s.p.a., in quanto seconda in graduatoria), non li abbia ritenuti incongrui.

Il mero scostamento da quanto indicato nelle tabelle ministeriali non comporta, in ogni caso, in mancanza della suddetta verifica di congruità, l’esclusione dalla gara dell’offerente.

20.4. Il rigetto delle censure miranti alla esclusione della PF s.p.a. seconda in graduatoria, comporta l’inammissibilità per carenza di interesse delle censure di cui alla parte A) del ricorso introduttivo e dei primi motivi aggiunti, nonché dei secondi motivi aggiunti (tutte dirette alla esclusione della MA Service s.r.l.), atteso che la LI, anche a seguito dell’esclusione della prima in graduatoria, non potrebbe comunque aspirare al conseguimento dell’aggiudicazione e del contratto.

20.5. Resta, pertanto, da esaminare la domanda, proposta in via subordinata, di annullamento degli atti di gara nella parte in cui prevedono criteri di valutazione asseritamente generici, al fine di ottenere la riedizione dell’intera procedura (sesto motivo del ricorso introduttivo).

Anche tale censura è infondata.

Il disciplinare di gara, invero, indica e descrive in modo puntuale i criteri di valutazione (v. tabella a pag. 24 del disciplinare di gara: “criteri di valutazione dell’offerta tecnica” ).

In relazione a ciascun criterio indica, poi, il punteggio numerico da assegnare.

Stabilisce, inoltre, la procedura attraverso la quale la commissione deve giungere all’attribuzione del punteggio così prevedendo: “per la valutazione qualitativa ogni commissario, in modo autonomo, provvederà ad esprimere la valutazione con punteggi da 0 a 1 per ogni criterio previsto, quindi si procederà a ricavare la media delle valutazioni espresse dai vari commissari e a moltiplicare il risultato (coefficiente) per il parametro (punteggio max attribuibile per il criterio di valutazione). La somma di tali prodotti darà il punteggio di qualità”

Il disciplinare indica, infine, in apposita tabella, il coefficiente numerico corrispondente a ciascun giudizio di sintesi qualitativa:

- Pienamente non rispondente: 0,0

- Altamente negativo: 0,1

- Gravemente insufficiente: 0,2

- Insufficiente: 0,3

- Mediocre: 0,4

- Scarso: 0,5

- Sufficiente: 0,6

- Discreto: 0,7

- Buono: 0,8

- Ottimo: 0,9

- Pienamente rispondente/eccellente: 1,0

Non si ravvisano, pertanto, né la contestata genericità dei criteri né, conseguentemente, la carenza di motivazione della valutazione delle offerte tecniche, così come effettuata dalla commissione e risultante dalle schede allegate al verbale di seduta riservata n. 11 del 24 settembre 2024.

Costituisce, invero, principio consolidato quello secondo il quale, in sede di valutazione delle offerte, la necessità di una motivazione quanto più analitica e dettagliata è inversamente proporzionale al livello di dettaglio dei criteri e parametri di valutazione contenuti nella lex specialis .

A fronte, invero, di criteri ben dettagliati negli atti di gara non è richiesta una motivazione analitica e descrittiva, ma è ritenuta sufficiente anche l’assegnazione di un punteggio meramente numerico, invero estremamente dettagliato, così come avvenuto nel caso di specie.

21. Passando all’esame del ricorso n.r.g. 391/2025, deve preliminarmente darsi atto delle eccezioni in rito sollevate dalla MA in relazione al ricorso introduttivo.

21.1. Assume la società controinteressata che il ricorso sarebbe tardivo, in quanto notificato ben oltre il termine decadenziale di 10 giorni previsto dall’art. 36, comma 4 del D.lgs. n. 36/2023.

Il ricorso sarebbe, comunque, inammissibile per genericità delle censure.

Ritiene il Collegio di poter prescindere dall’esame delle suddette eccezioni atteso che il ricorso introduttivo proposto dalla PF s.p.a. deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, avendo la società dato atto di aver preso visione della documentazione prodotta in gara dalla MA s.r.l. (di cui, per l’appunto, lamentava la mancata ostensione con la suddetta impugnativa), nella sua versione integrale e non oscurata, in quanto depositata “in date 26 e 27 febbraio 2025, nell’ambito di un altro giudizio (proposto ex art. 116 c.p.a. dalla LI s.p.a., terza classificata nella gara in questione, ed iscritto al n. 193/2025” nonché “nell’odierno giudizio (391/2025 R.G.) (dal) la stessa MA Service, in data 10 marzo 2025 […]” (v. pag. 2 dei primi motivi aggiunti notificati il 28 marzo 2025).

21.2. Analoghe eccezioni in rito sono state sollevate dalla controinteressata in relazione al primo ricorso per motivi aggiunti, che, assume la società, sarebbe irricevibile e/o inammissibile in quanto con lo stesso sono dedotte censure che avrebbero dovuto essere sollevate con il ricorso introduttivo, nel rispetto del termine decadenziale di cui all’art. 120 cpa, decorrente dalla comunicazione dell’aggiudicazione, effettuata in data 20 gennaio 2025.

L’eccezione non è meritevole di positivo apprezzamento atteso che le censure sollevate sono dirette a contestare l’incongruità dell’offerta economica dall’aggiudicataria sotto profili di cui la ricorrente ha potuto avere contezza solo a seguito della esibizione in chiaro (ovvero senza oscuramenti di sorta) della documentazione prodotta in gara dalla MA.

È rimasto del resto incontestato che la PF ha potuto prendere visione della suddetta documentazione solo il 26-27 febbraio 2025, allorché l’Azienda resistente si è decisa a produrla nel giudizio introitato dalla LI ai sensi degli artt. 116 cpa e 36, comma 4, D.lgs. n. 36/2023.

Né può dubitarsi del fatto che la mera conoscenza del ribasso offerto non avrebbe potuto consentire alla ricorrente di conoscere le voci di costo di cui l’offerta si componeva, né, tanto meno, le giustificazioni poste dall’aggiudicataria a sostegno del ribasso offerto, con particolare riferimento al costo della manodopera, oggetto delle censure sollevate con il ricorso per motivi aggiunti.

Ai sensi dell’art. 120, comma 2, cpa (come sostituito dell’art. 209, comma 1, lett. a) del D.lgs. n. 36/2023), “ Per l'impugnazione degli atti di cui al presente articolo il ricorso, principale o incidentale, e i motivi aggiunti, anche avverso atti diversi da quelli già impugnati, sono proposti nel termine di trenta giorni. Il termine decorre, per il ricorso principale e per i motivi aggiunti, dalla ricezione della comunicazione di cui all'articolo 90 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo di attuazione della legge n. 78 del 2022 oppure dal momento in cui gli atti sono messi a disposizione ai sensi dell'articolo 36, commi 1 e 2, del medesimo codice”.

Il citato art. 90 stabilisce, al comma 1, che qui rileva, che: “Nel rispetto delle modalità previste dal codice, le stazioni appaltanti comunicano entro cinque giorni dall'adozione:

a) la motivata decisione di non aggiudicare un appalto ovvero di non concludere un accordo quadro, o di riavviare la procedura o di non attuare un sistema dinamico di acquisizione, corredata di relativi motivi, a tutti i candidati o offerenti;

b) l'aggiudicazione all'aggiudicatario;

c) l'aggiudicazione e il nome dell'offerente cui è stato aggiudicato l'appalto o parti dell'accordo quadro a tutti i candidati e concorrenti che hanno presentato un'offerta ammessa in gara, a coloro la cui candidatura o offerta non siano state definitivamente escluse, nonché a coloro che hanno impugnato il bando o la lettera di invito, se tali impugnazioni non siano state già respinte con pronuncia giurisdizionale definitiva;

d) l'esclusione ai candidati e agli offerenti esclusi, ivi compresi i motivi di esclusione o della decisione di non equivalenza o conformità dell'offerta;

e) la data di avvenuta stipulazione del contratto con l'aggiudicatario ai soggetti di cui alla lettera c)”.

L'art. 36 del medesimo codice, nei primi due commi, prevede, a sua volta, che:

“ 1. L'offerta dell'operatore economico risultato aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all'aggiudicazione sono resi disponibili, attraverso la piattaforma di approvvigionamento digitale di cui all'articolo 25 utilizzata dalla stazione appaltante o dall'ente concedente, a tutti i candidati e offerenti non definitivamente esclusi contestualmente alla comunicazione digitale dell'aggiudicazione ai sensi dell'articolo 90.

2. Agli operatori economici collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria sono resi reciprocamente disponibili, attraverso la stessa piattaforma, gli atti di cui al comma 1, nonché le offerte dagli stessi presentate” .

Come chiarito dalla giurisprudenza (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 8352 del 18 ottobre 2024) «In base alla trascritta disciplina processuale, il dies a quo del termine decadenziale stabilito per l'impugnazione degli atti di gara, coincide, dunque, con quello in cui l'interessato acquisisce, o è messo in grado di acquisire, piena conoscenza degli atti che lo ledono. Tale normativa, che persegue l'obiettivo di evitare i c.d. ricorsi "al buio", si pone in linea con l'orientamento espresso dal giudice euro unitario secondo cui “la direttiva 89/665, e in particolare i suoi articoli 1 e 2 quater, letti alla luce dell'articolo 47 della Carta, deve essere interpretata nel senso che essa non osta ad una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che prevede che i ricorsi avverso i provvedimenti delle amministrazioni aggiudicatrici recanti ammissione o esclusione dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici debbano essere proposti, a pena di decadenza, entro un termine di 30 giorni a decorrere dalla loro comunicazione agli interessati, a condizione che i provvedimenti in tal modo comunicati siano accompagnati da una relazione dei motivi pertinenti tale da garantire che detti interessati siano venuti o potessero venire a conoscenza della violazione del diritto dell'Unione dagli stessi lamentata” (cfr. Corte di giustizia UE, Sez. IV, ord. 14 febbraio 2019, in C- 54/18; Cons. Stato, Sez. V, 6 dicembre 2022, n. 10696)».

Nel caso di specie, la Stazione Appaltante non ha messo l’offerta e le giustificazioni della MA a disposizione dell'odierna ricorrente, che, pertanto, ne ha acquisito la piena conoscenza solo allorché sono state versate agli atti del giudizio ex art. 116 cpa proposto da un’altra concorrente.

Ne consegue che il termine per impugnare non poteva iniziare a decorrere se non dall'ostensione della suddetta documentazione, già oggetto di reiterate istanze di accesso presentate dalla PF, anche in un momento antecedente alla comunicazione dell’aggiudicazione.

Il ricorso per motivi aggiunti, notificato il 28 marzo 2025 è, pertanto, tempestivo, risultando del tutto infondata l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla controinteressata.

21.3. Tanto premesso, ritiene il Collegio di dover trattare in via preliminare il secondo ricorso per motivi aggiunti proposto dalla PF, di portata assorbente rispetto alle ulteriori censure, essendo con lo stesso contestata la mancanza in capo alla MA dei requisiti soggettivi di partecipazione alla procedura di gara.

La ricorrente rappresenta di aver appreso da notizia di stampa di “ una maxi-operazione condotta dal Comando dei Carabinieri di Caserta su disposizione della locale Procura della Repubblica (D.I.A.), con ben 34 indagati e 27 richieste di arresti (in carcere o ai domiciliari) tra politici, imprenditori e manager (tra i quali la Sig.ra I. ed il Sig. M., manager della MA e, addirittura, quest’ultimo, institore), con gravissime ipotesi di reato vagliate dagli inquirenti quali la corruzione, la turbativa d’asta, l’istigazione alla corruzione, il riciclaggio etc., con l’aggravante, in alcuni casi, dei reati di associazione mafiosa, a motivo del coinvolgimento nell’indagine di alcune figure esponenti del clan malavitoso locale […]” .

Nell’ambito di tali indagini, sia il Procuratore-Institore della Dussman Service che la Direttrice commerciale della stessa sarebbero destinatari di una richiesta di applicazione della misura cautelare degli arresti domiciliari formulata dal P.M.

In ragione di ciò, assume la ricorrente, si configurerebbe nei confronti dell’aggiudicataria la fattispecie del grave illecito professionale, alla luce di quanto disposto dall’art. 98, commi 2, 3 e 6 del D.lgs. 36/2023, secondo cui, per quanto di interesse, tra i mezzi di prova idonei a dimostrare l’illecito professionale, sono annoverati gli “eventuali provvedimenti cautelari reali o personali emessi dal giudice penale” .

Tale disposizione andrebbe coordinata con l’art. 291 c.p.p., così come modificato dalla legge n. 114/2024, secondo il quale, prima dell’adozione della misura cautelare richiesta dal P.M., salve le eccezioni ivi previste, “il giudice procede all'interrogatorio della persona sottoposta alle indagini preliminari con le modalità indicate agli articoli 64 e 65”.

La modifica voluta dalla c.d. riforma Nordio, a parere dalla ricorrente, inciderebbe anche sulla corretta interpretazione dell’art. 98, comma 6, del D.lgs. n. 36/2023 sopra richiamato, dovendo, pertanto equipararsi agli “e ventuali provvedimenti cautelari reali o personali emessi dal giudice penale” , anche la mera richiesta formulata dal P.M .

I fatti contestati al procuratore institore e al direttore commerciale della società configurerebbero, pertanto, un grave errore professionale suscettibile di determinare l’esclusione della stessa dalla gara.

In subordine, anche qualora si ritenessero non sussistenti i presupposti per disporre l’immediata esclusione della MA, l’operato della stazione appaltante sarebbe comunque illegittimo sotto i profili della carenza di istruttoria e motivazione.

L’amministrazione, invero, a fronte di tali evenienze avrebbe dovuto attivarsi con ogni mezzo per verificare la sussistenza del grave illecito professionale.

Le censure non sono fondate, potendo anche prescindersi dal rilievo che le circostanze riferite emergono, allo stato, solo da notizie di stampa e non sono altrimenti documentate o comprovate.

Non sussiste, nel caso di specie, alcuna delle cause automatiche di esclusione dalla procedura di gara, così come tassativamente previste dall’art. 94 del codice, secondo cui “ È causa di esclusione di un operatore economico dalla partecipazione a una procedura d'appalto la condanna con sentenza definitiva o decreto penale di condanna divenuto irrevocabile” per uno dei reati ivi elencati.

Né il procuratore né il direttore commerciale (quest’ultimo, peraltro, non rientra neanche nel novero dei soggetti indicati nel comma 3 dell’art. 94) risultano, allo stato, destinatari di una condanna, tanto meno definitiva, per uno dei suddetti reati.

Occorre, pertanto, verificare se la mera richiesta di applicazione di una misura cautelare nei loro confronti possa considerarsi ricompresa nell’elenco delle cause di esclusione non automatica dalla partecipazione alla procedura di gara e, in particolare, se possa costituire “mezzo di prova” della commissione di un grave illecito professionale.

Tale verifica non può prescindere dal dato normativo vigente nonché dalla precisazione che, nel sistema del nuovo codice degli appalti, il legislatore ha provveduto a tipizzare anche l’illecito professionale (cfr. sul punto Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 4635 del 28 maggio 2025, che ha sottolineato la differenza del nuovo codice rispetto alla previgente disciplina contenuta nell’art. 80 comma 5 lett. c) del d.lgs. n. 50 del 2016 che, utilizzando una formula aperta - la stazione appaltante dimostri con mezzi adeguati che l’operatore economico si è reso colpevole di gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità” - non prevedeva un numero chiuso di illeciti professionali).

Ai sensi dell’art. 95 del d.lgs. n. 36/2023 (Causa di esclusione non automatica) “La stazione appaltante esclude dalla partecipazione alla procedura un operatore qualora accerti: … e) che l’offerente abbia commesso un illecito professionale grave, tale da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità, dimostrato dalla stazione appaltante con mezzi adeguati. All'articolo 98 sono indicati, in modo tassativo, i gravi illeciti professionali, nonché i mezzi adeguati a dimostrare i medesimi”.

Il richiamato art. 98, prevede al comma 2: “L'esclusione di un operatore economico ai sensi dell'articolo 95, comma 1, lettera e) è disposta e comunicata dalla stazione appaltante quando ricorrono tutte le seguenti condizioni:

a) elementi sufficienti ad integrare il grave illecito professionale;

b) idoneità del grave illecito professionale ad incidere sull'affidabilità e integrità dell'operatore;

c) adeguati mezzi di prova di cui al comma 6”.

Il successivo comma 3 elenca, inoltre, gli elementi dai quali “l’illecito professionale si può desumere” ricomprendendo tra essi, per quanto qui rileva, alla lettera g), la “contestata commissione da parte dell'operatore economico, ovvero dei soggetti di cui al comma 3 dell'articolo 94 di taluno dei reati consumati o tentati di cui al comma 1 del medesimo articolo 94”, che, come stabilito dal successivo comma 6, è dimostrata dagli “atti di cui all'articolo 407-bis, comma 1, del codice di procedura penale, (da)l decreto che dispone il giudizio ai sensi dell'articolo 429 del codice di procedura penale, o (da) eventuali provvedimenti cautelari reali o personali emessi dal giudice penale, (dal)la sentenza di condanna non definitiva, (da)l decreto penale di condanna non irrevocabile, (dal)la sentenza non irrevocabile di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale” .

Tanto gli elementi da cui può essere desunto l’illecito professionale, quanto i mezzi di prova di cui al comma 6, costituiscono elenchi tassativi, così come espressamente previsto dall’art. 95, comma 1, sopra richiamato, che, nel rinviare all’art. 98, utilizza la locuzione “in modo tassativo” .

Ad ulteriore conferma della tassatività dei suddetti elenchi, vi sono sia il comma 2 dell’art. 98 – che richiede ai fini dell’esclusione per grave illecito professionale che ricorrano “tutte le seguenti condizioni” , tra cui rientrano gli “adeguati mezzi di prova di cui al comma 6” - sia il successivo comma 3 - ai sensi del quale deve verificarsi “ almeno” uno degli elementi ivi indicati.

Alla luce di tale quadro normativo, le censure dedotte da parte ricorrente con i motivi aggiunti notificati il 1° luglio 2025 non sono, pertanto, condivisibili.

La mera richiesta di applicazione della misura cautelare non costituisce, invero, uno dei mezzi di prova dai quali può desumersi l’illecito professionale, ai sensi delle norme sopra richiamate.

Né a diversa conclusione può portare la riforma dell’art. 291 c.p.p., che, a maggior garanzia del contraddittorio, ha richiesto il preventivo espletamento dell’interrogatorio dell’indagato ai fini dell’applicazione della misura.

Non può ritenersi, pertanto che, nel nuovo sistema, la mera richiesta della misura cautelare da parte del P.M. possa equivalere, a qualsiasi titolo (ovvero, per quanto qui rileva, ai fini dell’esclusione della gara, pur se non automatica) all’applicazione della misura stessa (a tal fine va, peraltro, osservato che è lo stesso articolo 291 c.p.p. a prevedere le sole ipotesi in cui può prescindersi dal previo espletamento dell’interrogatorio).

Non rileva, nemmeno che la riforma sia successiva al nuovo codice degli appalti tenuto conto del fatto che, proprio il nuovo codice ha inteso, come sopra chiarito, tipizzare l’illecito professionale che non ammette, pertanto, interpretazioni analogiche o estensive di sorta.

Le censure sono, conseguentemente, infondate e da rigettare anche nella parte in cui contestano un preteso difetto di istruttoria in cui sarebbe incorsa la stazione appaltante per aver omesso di attivarsi per verificare la sussistenza dell’illecito professionale.

21.4. È possibile a questo punto procedere all’esame del primo ricorso per motivi aggiunti proposto dalla società PF.

21.4.1. Con il primo motivo di ricorso (punto 2.1. a pag. 4 del ricorso per motivi aggiunti notificato il 28 marzo 2025) la PF osserva che la MA avrebbe dovuto essere tout court esclusa dalla gara per aver indicato un costo della manodopera inferiore a quello preventivato dalla Stazione appaltante.

Assume al riguardo la ricorrente che tale scostamento non potrebbe essere compensato dagli utili indicati nell’offerta, insufficienti a coprire il maggior costo della manodopera. L’offerta dell’aggiudicataria sarebbe, dunque, in perdita e, per questo, da escludere dalla procedura di gara.

La censura, nei termini in cui è prospettata, non è fondata.

Ai sensi dell’art. 41, comma 14, del D.lgs. n. 36/2023 “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

L’art. 108, comma 9, stabilisce, altresì, che “Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.

Ai sensi dell’art. 110, comma 1, “ Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l'avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione”.

Il combinato disposto delle norme richiamate consente di affermare, in linea con il più consolidato orientamento giurisprudenziale, che non possa ritenersi esclusa la possibilità di offrire un ribasso sul costo della manodopera (rispetto all’importo stimato a monte dalla stazione appaltante in fase di gara), pur se con la precisazione che tale costo sia indicato nell’offerta e che, ove inferiore a quello previsto negli atti di gara, sia sottoposto a verifica di congruità in quanto di per sé anomalo. Nell’ambito di tale sub procedimento di verifica dell’anomalia l'operatore economico avrà l'onere di dimostrare che il ribasso, pur nel rispetto dei minimi salariali, deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

21.4.2. Sotto un secondo profilo, la PF lamenta che l’aggiudicataria non ha computato i costi per la formazione del personale nel costo della manodopera che, dunque, sarebbe incongruo (v. punto 2.2. a pag. 7 dei primi motivi aggiunti).

Al riguardo precisa che l’aver incluso tali costi nella macro-voce “Acquisto di dotazioni, proposte migliorative, spese generali” e, in particolare, nella sotto voce “spese relative alla formazione del personale operativo e degli utenti degli immobili”, non sarebbe sufficiente a colmare detta lacuna, trattandosi di costi afferenti al personale che devono essere separatamente indicati così come stabilito dall’art. 108, comma 9 del d.lgs. n. 36/2023.

Il costo per la formazione del personale, peraltro, genericamente ricompreso tra le spese generali, non risulta quantificato. Sarebbe pertanto palese il difetto di istruttoria in cui è incorso il RUP in sede di verifica dell’anomalia.

Ritiene il Collegio che la censura sia fondata nei termini che di seguito si rappresentano.

La MA ha dichiarato di avere inserito nella voce “acquisto di dotazioni, proposte migliorative, spese generali … anche le spese relative alla formazione del personale operativo e degli utenti degli immobili, i costi amministrativi, un plafond per far fronte a costi non prevedibili. MA Service S.r.l., in linea con i numerosi appalti analoghi gestiti ha stimato, per l’intera durata contrattuale, i costi per spese per dotazioni, spese generali pari a 274.996,00 €” (v. pag. 22 delle giustificazioni rese dalla società nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia).

Non risulta, pertanto, che i costi della formazione siano stati separatamente quantificati nell’ambito dei giustificativi, nonostante la società abbia assunto l’obbligo di dedicare un rilevante numero di ore agli interventi formativi (v. paragrafo 6. Programmi formativi della relazione tecnica allegata all’offerta).

In mancanza di tale dato – che avrebbe dovuto tener conto, altresì, dell’incidenza di tali costi sul costo del personale, visto che il tempo speso per la formazione rientra nell’orario di lavoro e deve essere retribuito, sia a coloro che sono già in forza all’impresa che ai nuovi assunti (cfr. Corte di Giustizia U.E., X, 28 ottobre 2021, causa C-909/19) – il giudizio di congruità espresso dalla commissione risulta viziato sotto il contestato profilo del difetto di istruttoria.

Dalla suesposta fondata doglianza formulata dalla ricorrente, correlata a potenziali profili di non sostenibilità dell’offerta, deriva la manifesta irragionevolezza del giudizio di congruità espresso dalla stazione appaltante, basato su deduzioni e argomenti dell’aggiudicataria, come chiarito, del tutto generici ed incompleti, così come generica e incompleta appare l’istruttoria condotta dall’amministrazione.

La mancata quantificazione dei costi della formazione non ha consentito, peraltro, nemmeno di comprendere l’incidenza degli specifici costi per la formazione degli apprendisti (48) che la MA ha dichiarato di assumere, dei quali la stazione appaltante dovrà, altresì, tener conto in sede di riedizione del sub procedimento di verifica dell’anomalia, attenendosi ai principi già indicati e a quelli che si indicheranno nel paragrafo successivo.

21.4.3. Con i primi motivi aggiunti la ricorrente ha contestato, ancora, la illegittimità dell’operato della commissione di gara che ha considerato attendibile l’offerta della MA in relazione al costo della manodopera, il cui ribasso rispetto al costo indicato dalla lex specialis, sarebbe giustificato, alla luce di quanto emerge dalle giustificazioni (nella loro versione integrale e non oscurata), dal minor tasso di assenteismo (v. punto 2.3.1. a pag. 11 del ricorso per motivi aggiunti notificato il 28 marzo 2025).

Più in particolare, il più ridotto tasso di assenteismo rispetto a quanto previsto dalle tabelle ministeriali, sarebbe dimostrato dal c.d. dato “storico-aziendale” dell’aggiudicataria così come ricavabile dai cedolini afferenti al personale in forza alla società negli anni 2020, 2021 e 2022.

Tale dato, osserva la ricorrente, non sarebbe compatibile con la clausola sociale prevista dalla lex specialis e con il conseguente obbligo di assorbire il personale dell’impresa uscente.

La censura è fondata.

Il Collegio rammenta che, come d’altro canto è pacifico fra le parti, le tabelle ministeriali non assumono valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolgono una funzione meramente indicativa, anche sul tasso di assenteismo, in quanto l'impresa concorrente può evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la sostenibilità degli scostamenti in relazione a valutazioni statistiche e analisi aziendali.

Tuttavia, in materia, la giurisprudenza è granitica nell’onerare l’offerente che da esse si discosta, della puntuale dimostrazione delle ragioni aziendali che lo consentono.

Invero, secondo i consolidati principi elaborati dalla giurisprudenza, sebbene le tabelle ministeriali sul costo del lavoro costituiscano “ un semplice parametro di valutazione della congruità dell’offerta, sì che l’eventuale scostamento delle voci di costo da quelle riassunte nelle tabelle non legittima un giudizio di anomalia o di incongruità ” (Cons. di Stato, sez. V, 21.06.2021, n. 4753; 22.03.2021, n. 2437) e sebbene occorra “ perché possa dubitarsi della congruità, che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata, alla luce di una valutazione globale e sintetica, di suo espressione di un potere tecnico-discrezionale insindacabile, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità od irragionevolezza non renda palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta ”, è stato posto d’altra parte in risalto che “ Lo scostamento dai valori tabellari, specie se consistente […] richiede […] una giustificazione puntuale e rigorosa ” (Cons. Stato, sez. V, 3.05.2021, n. 3478; sez. VI, 28.09.2021, n. 6533). Sicché “ eventuali scostamenti nella stima delle ore medie di assenza dai dati di cui alle tabelle ministeriali [come avvenuto nella specie] possono essere sì correlate a valutazioni statistiche ed analisi aziendali evidenzianti una particolare organizzazione in grado di giustificare la sostenibilità di costi inferiori, ma l’impresa deve comunque rigorosamente dimostrare l’attendibilità delle diverse previsioni svolte, sulla base della sua effettiva pregressa esperienza aziendale nel settore, tenuto conto che, poiché il dato delle ore annue mediamente lavorate dal personale coinvolge eventi (malattie, infortuni, maternità) che non rientrano nella disponibilità dell’impresa, esso necessita di una stima prudenziale, che non può essere rimessa a mere dichiarazioni provenienti dalla società interessata ” (Cons. Stato, sez. V, 16.02.2023, n. 1652).

È stato chiarito al riguardo (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. sentenza n. 1040 del 10 febbraio 2025 e giurisprudenza ivi richiamata) che «il calcolo del costo della manodopera funzionale alla verifica di anomalia delle offerte si compone di due operazioni principali: va dapprima stimato il costo medio orario effettivo (dividendo, cioè, la retribuzione lorda applicata per il numero medio di ore effettive di lavoro: Cons. Stato, V, 12 giugno 2017, n. 2815; II, 2 marzo 2015, n. 1020; 13 dicembre 2013, n. 5984; cfr. anche Id., III, 20 novembre 2019, n. 7927; V, 13 novembre 2020, n. 6987; VII, 3 febbraio 2022, n. 764); successivamente, occorre moltiplicare tale valore medio per il numero totale delle ore lavorative offerte all’amministrazione (o da questa richieste), e cioè le ore effettivamente garantite per l’esecuzione della prestazione (Cons. Stato, III, 25 novembre 2016, n. 4989; 21 luglio 2017, n. 3623; 2 marzo 2017, n. 974; cfr. al riguardo, in termini generali, anche Cons. Stato, V, 9 giugno 2022, n. 4708).

In tale contesto, nella prima delle due operazioni occorre sì tener conto del tasso di assenteismo effettivo maturato dall’impresa, anche diverso da quello risultante dai dati tabellari, e tale dunque da consentire una variazione (in specie, in melius, con riduzione del costo medio orario al ridursi del tasso di assenteismo); tuttavia ciò richiede di considerare nondimeno le assenze per tutte le varie tipologie previste, nonché - in caso di scostamento rilevante dalle tabelle ministeriali - di fornire una giustificazione rigorosa e puntuale di siffatto scostamento (inter multis, Cons. Stato, V, 3 maggio 2021, n. 3478; VI, 28 settembre 2021, n. 6533; V, 16 febbraio 2023, n. 1652; 16 novembre 2023, n. 9854; cfr. anche Id., 3 ottobre 2023, n. 8640; 30 maggio 2022, n. 4353 e richiami ivi, in cui si pone in risalto come la clausola sociale e l’assorbimento di personale dal gestore uscente non preclude la possibilità di dare rilievo al tasso di assenteismo registrato dall’impresa aggiudicataria, benché non manchino pronunce in diverso senso). […]

In tale contesto occorre allora, da un lato, che l’apprezzamento sulla sostenibilità dell’offerta in relazione al costo della manodopera tenga conto del costo medio orario effettivo (e, comunque, valorizzi le ore “non lavorate”), all’uopo considerando tutte le tipologie di assenza dall’attività lavorativa, dall’altro, in caso di apprezzabili scostamenti dai dati tabellari, che questi siano adeguatamente circostanziati e dimostrati dall’interessata, e conseguentemente valutati dall’amministrazione ».

Per contro, nella vicenda qui in esame, in sede di giustificazioni, la MA (che si è espressamente obbligata ad assumere il personale della ditta uscente, conformemente a quanto previsto dalla lex specialis ) si è limitata a fare riferimento ai propri dati storici aziendali, senza tuttavia chiarire in che modo essi potessero conciliarsi con la clausola sociale in virtù della quale era sancito l’obbligo di riassorbire il personale della ditta uscente per un numero pari a 406 dipendenti.

La MA non ha, in particolare, chiarito in che modo quei dati storici potessero applicarsi anche al personale estraneo alla pregressa organizzazione aziendale in quanto in forza presso la ditta uscente.

Manca quindi, nella specie, una giustificazione puntuale e rigorosa dello scostamento, e cioè la dimostrazione della attendibilità delle diverse previsioni svolte, tale non potendosi ritenere il mero e generico rinvio ai “ dati storici aziendali ” afferenti ad un più virtuoso tasso di assenteismo rispetto a quello tabellare (in questo senso Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 15601 del 14.02.2024; analogamente, sez. V, n. 9854 del 16.11.2023).

Non è chiarito, in particolare, da cosa sia derivato, negli anni indicati, il minor tasso di assenteismo né è in alcun dimostrato che esso sia unicamente dovuto all’organizzazione aziendale e non a circostanze afferenti, invece, alle peculiari caratteristiche di quei dipendenti (età, genere o altro).

Manca, infine, la dimostrazione che il modello organizzativo della MA in relazione agli anni 2021-2021-2022 (indicati nelle giustificazioni versate in atti) sia replicabile per gli anni successivi ed anche sul personale da assorbire (e, dunque, anche in presenza di clausola sociale), oltre che al personale di nuova assunzione.

La censura è, pertanto, fondata, dovendo, conseguentemente, la stazione appaltante rideterminarsi sulla congruità dell’offerta dell’aggiudicataria attenendosi ai principi appena indicati.

21.4.4. Quanto infine alla doglianza afferente ad un preteso improprio ricorso all’istituto dell’apprendistato (v. punto 2.3.3. del primo ricorso per motivi aggiunti) deve osservarsi che nessun divieto di assumere apprendisti è contenuto nella lex specialis. Né un tale divieto può desumersi dalle clausole del capitolato che prescrivono che il servizio dovrà essere reso a regola d’arte (del resto, non potrebbe essere diversamente) o, ancora, mediante operatori con esperienza lavorativa e professionale almeno triennale.

Ai sensi dell’art. 12 del CCNL Multiservizi gli apprendisti sono, invero, affiancati da maestranze “specializzate” e “qualificate” in un rapporto 1:1.

La disposizione appena richiamata, a garanzia della corretta esecuzione del servizio, stabilisce, invero, che “ Il numero degli apprendisti in forza che il datore di lavoro ha facoltà di assumere, non può essere superiore al 100% delle maestranze specializzate e qualificate, con riferimento al singolo appalto o servizio”.

A riguardo, non appare condivisibile la lettura che di tale norma viene data dalla società ricorrente, secondo la quale il rapporto 1:1 deve essere garantito attraverso un numero corrispondente di ore lavorate e, nel caso di specie, risulterebbe che il monte ore complessivo dei 48 apprendisti è superiore a quello dei 49 operai qualificati/specializzati.

Il CCNL si limita, invero, a rapportare il numero degli apprendisti al numero delle maestranze specializzate e qualificate senza alcun riferimento all’effettivo monte ore degli stessi né una tale prescrizione è contenuta nel D.lgs. 81/2015 (v. art. da 41 a 47, recanti la disciplina dell’apprendistato).

La censura è, pertanto, infondata e deve essere rigettata.

21.5 Dall’accoglimento delle censure afferenti al procedimento di verifica dell’anomalia nei termini di cui ai precedenti §§ 21.4.2. e 21.4.3 ., deriva l’annullamento del provvedimento con cui è stata disposta l’aggiudicazione in favore della MA Service s.r.l. nonché del presupposto giudizio di congruità dell’offerta.

Non può essere, invece, accolta la domanda volta a conseguire l’aggiudicazione e la stipula del contratto, atteso che, l’accoglimento dei suddetti motivi comporta che la stazione appaltante sia tenuta ad effettuare nuovamente la suddetta verifica, attenendosi ai principi suindicati ( §§ 21.4.2. e 21.4.3 ) .

Il controllo giudiziale sul doveroso utilizzo di regole procedurali conformi a criteri di logicità, congruità e ragionevolezza, non può condurre, invero, alla sostituzione dell’attività discrezionale dell’Amministrazione con quella del giudice (cfr. Cass., SS.UU., ord. 21 febbraio 2022, n. 5636; Consiglio di Stato, V, 16 agosto 2022, n. 7141; III, 29 ottobre 2020, n. 6618; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 18 novembre 2022, n. 2567); pertanto, in capo alla Stazione appaltante sorge l’obbligo di reiterare la verifica di congruità dell’offerta formulata dall’aggiudicatario, sulla base di idonei supporti documentali e probatori, di data non successiva all’aggiudicazione, riferibili a tutti gli aspetti oggetto delle censure che il Collegio ha ritenuto meritevoli di accoglimento. La determinazione finale dovrà essere, inoltre, adeguatamente motivata dando atto di tutte le ragioni sottese alla stessa.

22. In conclusione, in ragione di tutto quanto rilevato:

A) ricorso n.r.g. 391/2025:

- il ricorso introduttivo va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse;

- il primo ricorso per motivi aggiunti è fondato nei termini di cui in motivazione e deve, pertanto, essere accolto con il conseguente annullamento del provvedimento di aggiudicazione nonché del presupposto giudizio di congruità dell’offerta della MA Service s.r.l., fatte salve le ulteriori determinazioni che l’Azienda Sanitaria resistente dovrà adottare in sede di riedizione del sub procedimento di verifica dell’anomalia;

- rigetta il secondo ricorso per motivi aggiunti proposto da PF PA;

- rigetta la domanda di conseguire l’aggiudicazione e la stipula del contratto;

B) ricorso n.r.g. 416/2025:

- il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti sono in parte infondati e devono essere, per il resto, dichiarati inammissibili per carenza di interesse;

- i secondi motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili per carenza di interesse.

23. Sussistono giusti motivi, in ragione della complessità e parziale novità delle questioni trattate, per compensare integralmente tra tutte le parti, le spese di lite dei due giudizi, fatta eccezione per il contributo unificato relativo al ricorso n.r.g. 391/2025 da porsi a carico dell’Azienda Sanitaria resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) quanto al ricorso n.r.g. 391/2025:

- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

- accoglie il primo ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei limiti indicati in motivazione, fatte salve le ulteriori determinazioni che l’Azienda Sanitaria resistente dovrà adottare in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta della MA Service s.r.l.;

- rigetta il secondo ricorso per motivi aggiunti proposto da PF PA;

b) quanto al ricorso n.r.g. 416/2025:

- dichiara in parte inammissibili per carenza di interesse il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti e per il resto li rigetta;

- dichiara inammissibili per carenza di interesse i secondi motivi aggiunti.

Spese compensate, fatta eccezione per il contributo unificato relativo al ricorso n.r.g. 391/2025 da porsi a carico dell’Azienda Sanitaria resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 10 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CR IA ST, Presidente

Calogero Commandatore, Primo Referendario

TA LA LO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TA LA LO	CR IA ST

IL SEGRETARIO