Pubblicato il 15/10/2021

N. 00855/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00491/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 491 del 2016, proposto da
C.S.T. Engineering S.r.l., Euroengineering S.r.l., Progetti Generali S.r.l., Borgo Paglia S.r.l., I Tulipani S.r.l., Tec.Al.S.R.L., Rosaspina S.r.l., Residence S.a.s. di CH GE & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall’avv.to Giacomo Graziosi, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Bologna, Via dei Mille n. 7/2;

contro

Comune di Cesena, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv.to Benedetto Ghezzi, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico ex lege presso la Segreteria della Sezione in Bologna, Via D’Azeglio n. 54;
Provincia di Forlì - Cesena, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Giampaolo Dacci e Guido Mascioli, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico eletto presso lo studio del secondo in Bologna, Via Santo Stefano n. 30;

nei confronti

Stu Pieve 6 S.p.A., Società Cooperativa Braccianti Riminesi, non costituitisi in giudizio;

per l'annullamento

- DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE 6/2/2014 N. 7, DI ADOZIONE DELLA VARIANTE SEMPLIFICATA N. 1/2014 AL PRG, NELLA PARTE IN CUI DISPONE LO STRALCIO GENERALE DEGLI AMBITI EDIFICABILI INATTUATI DEL PRG 2000 E CONDIZIONA IL MANTENIMENTO DELL’EDIFICABILITA’ DEL “PUA4” DEL “PREGRESSO 85” ALLA STIPULA DI UN ACCORDO EX ART. 18 L.R. 20/2000 TRA COMUNE E S.T.U. PIEVE 6 PRIMA DEL PERFEZIONAMENTO DELLA VARIANTE;

- DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE 9/4/2015 N. 36, DI APPROVAZIONE E RI-PUBBLICAZIONE DELLA VARIANTE N. 1/2014, NELLA PARTE IN CUI STATUISCE LA ZONIZZAZIONE AGRICOLA PER IL COMPARTO “PUA 4” DEL “PREGRESSO 85”;

- DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE 17/3/2016 N. 19, LADDOVE RICOLLOCA IL COMPARTO DI CUI SOPRA IN ZONA AGRICOLA;

- DI OGNI ALTRO ATTO PRESUPPOSTO E CONNESSO, TRA CUI LE RELAZIONI DI ACCOMPAGNAMENTO, LE PLANIMETRIE, GLI ELABORATI DI N.D.A. ALLEGATI ALLE DELIBERE.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cesena e della Provincia di Forlì - Cesena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 ottobre 2021 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A. Espongono le ricorrenti di essere proprietarie di aree in località Pievesestina di Cesena, in zona adiacente al compendio denominato “Polo polifunzionale in espansione”. I terreni inedificati si inserirebbero tra infrastrutture e insediamenti intensivi (poli produttivi e produttivi e grandi arterie stradali).

A.1 Sostengono che già negli anni ’90 l’area è stata ritenuta ottimale per l’ampliamento delle zone D collocate a nord e a est. Ne è seguita pertanto la classificazione, già nel 1995, come “Comparto polifunzionale” D1 da attuare mediante PIP, destinazione poi confermata nel PRG del 2000 con denominazione “PUA 4” del “Pregresso 85” (cfr. planimetria della Tavola dei Sistemi – doc. 5).

A.2 Sottolineano di essere proprietarie del 40% dei terreni del comparto (mentre il 50% appartiene a LD Spa) e lamentano che, malgrado la predetta zonizzazione, non hanno potuto attuare le previsioni edificatorie in quanto prive di poteri di iniziativa rispetto al P.I.P., dal momento che il Comune ha fin dall’origine attribuito il compito di realizzarlo a soggetti terzi non proprietari (dapprima, alla fine degli anni ’90, alla Società pubblica consortile SAPRO, e poi alla Società pubblico/privata di Trasformazione Urbana STU “Pieve 6”). Entrambi i soggetti – che avrebbero dovuto acquisire le aree, urbanizzare il comparto e cedere i lotti agli interessati – non hanno provveduto alla realizzazione dei PIP, inesorabilmente scaduti senza alcun atto di impulso.

B. Osservano le esponenti che, con deliberazione consiliare 7/6/2012 n. 54, il Comune di Cesena ha riconosciuto che il comparto produttivo in oggetto costituisce idoneo ampliamento delle zone industriali e artigianali già consolidate nel comparto di Pievesestina, ma ha imposto alla STU di stipulare un accordo preliminare con l’amministrazione ex art. 18 della L.r. 20/2000, a garanzia dell’esecuzione del PIP dopo un decennio di inerzia. Dopo 2 anni l’intesa non è stata raggiunta e in sede di adozione della variante semplificata n. 1/2014 – oggetto dell’odierna impugnazione – l’Ente locale ha stabilito di anticipare alcune scelte strategiche del futuro Piano Strutturale, nelle more della sua formazione. Tra esse, era previsto lo stralcio di tutte le previsioni edificatorie del PRG 2000 ancora inattuate, nell’ottica del “consumo zero” di suolo e di restituzione a zona agricola delle zone C e D ancora non trasformate, salvi i comparti già convenzionati o in procinto di esserlo (doc. 13, pag. 13 e ss.).

C. Rilevano le ricorrenti che lo stralcio investe 16 Ambiti “polifunzionali” e 23 residenziali, per una superficie utile lorda rispettiva di 428.955 mq. e 72.385 mq. Tuttavia, nella delibera di adozione il comparto “PUA 4” è stato preservato dallo stralcio, a condizione della stipula dell’accordo ex art. 18 entro la data di approvazione della variante (doc. 12, pag. 4 e 5). Anche in questo lasso temporale non è risultato fruttuoso e con deliberazione consiliare di approvazione definitiva 9/4/2015 n. 36 (doc. 13) sono state individuate le aree in cui ripristinare la zona agricola secondo il principio del “consumo zero” tra cui quella di cui si discorre, con ripubblicazione per la raccolta delle osservazioni. Malgrado l’interesse manifestato dalle esponenti e dalla Società LD – che insieme esprimevano il 90% del comparto – al mantenimento di una capacità edificatoria (anche ridotta) gli apporti collaborativi sono stati rigettati confermando la restituzione del comparto “PUA 4” a zona agricola (doc. 16-bis pag. 5).

D. Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione, le ricorrenti censurano i provvedimenti in epigrafe, deducendo in diritto i seguenti motivi:

LA PROCEDURA DI VARIANTE

I) Violazione degli artt. 13, 14 e 41 comma 4- bis della L.r. 20/2000, in quanto la variante non si limita a modificare il pregresso PRG nelle more dell’approvazione del PSC, ma inserisce obiettivi strategici pertinenti a quest’ultimo (con un documento preliminare e 10 indirizzi fondamentali) malgrado sia ancora in fase di elaborazione, quando in proposito il comma 4- bis condiziona l’anticipazione della nuova programmazione con variante specifica urgente al coinvolgimento della Conferenza di pianificazione (garanzia procedurale).

II, III) Violazione degli artt. 14, 32, A-13 e A-15 della L.r. 20/2000 e dell’art. 15 comma 5 della L.r. 47/78, eccesso di potere per difetto di motivazione e istruttoria su un momento essenziale dell’iter di pianificazione, poiché con la mancata convocazione della Conferenza il Comune ha pretermesso gli Enti locali contermini, le Comunità Montane e gli Enti di gestione delle aree naturali protette, né la Provincia ha vagliato correttamente la congruenza delle previsioni con gli obiettivi di livello sovracomunale (PT).

IV) Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 commi 2 e 4 della L.r. 47/78 (che prevede una procedura semplificata con l’intervento provinciale dequotato da co-pianificazione a parere non vincolante) in quanto il limite implicito è rappresentato dal carattere specifico e non generale – che detta una nuova politica di gestione del territorio – della variante da approvare, non potendosi modificare le scelte fondamentali della pianificazione senza l’imprescindibile approvazione della Provincia (come avrebbe sancito la Corte costituzionale, valorizzando la norma principio di cui all’art. 25 comma 1 della L. 47/85).

V) In subordine, invalidità derivata dall’illegittimità costituzionale dell’art. 15 comma 4 della L.r. 47/78 per violazione dei principi fondamentali della legislazione statale (art. 117 della Costituzione).

VI) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e lesione dell’art. 15 comma 4 della L. 47/78 sotto altro profilo, in quanto le varianti non possono interessare aree soggette a tutela ex art. 33 (rischio idrogeologico, aree archeologiche, golenali, etc.) e tale verifica non è stata compiuta dal momento che la delibera si diffonde sui requisiti n. 1 (incremento max 3%) e 3 (quantità di standard ) obliterando il 2.

IL CONTENUTO DELLA VARIANTE

VII e VIII) Eccesso di potere per illogicità manifesta e difetto di istruttoria, violazione dell’art. 12 della L.r. 47/78 e degli artt. 4 comma 2 e 28 comma 2 della L.r. 20/2000, in quanto l’obiettivo della riduzione del consumo di suolo è certamente meritorio, ma le modalità collidono con i canoni di razionalità e adeguatezza che devono accompagnare la pianificazione. A loro avviso il “congelamento” radicale di zone edificabili è accettabile a condizione che la variante accerti la loro superfluità rispetto alle dinamiche (economiche, sociali e umane) di sviluppo della comunità stanziata sul territorio; il “Quadro conoscitivo” è essenziale nel processo di pianificazione, e il PSC va elaborato sulle risultanze di esso; il divieto si risolve in un diktat autoreferenziale (relazione illustrativa adozione doc. 13 e relazioni approvazione finale doc. 15 e 17), in quanto il Comune si limita a constatare il quantum di parziale inutilizzo (55% residenziale 24% produttivo) senza istruttoria alcuna sui fabbisogni; la riqualificazione è privilegiata ma senza accertamenti sulle esigenze future degli insediamenti; le bozze di PSC non sono state allegate; non è in discussione la legittimità di varianti in riduzione radicali ma di quale sia il corredo istruttorio di tale svolta pianificatoria.

LE DISPOSIZIONI CHE HANNO STRALCIATO IL “PUA 4” DEL “PREGRESSO 85”

IX e X) Eccesso di potere per illogicità manifesta e difetto di motivazione, inosservanza dell’art. 27 della L. 865/71 e dell’art. 24 comma 9 della L.r. 47/78 anche in relazione all’art. 41 della Costituzione, lesione di canoni di pubblicità, imparzialità e trasparenza, per l’indebita esclusione dei proprietari delle aree del comparto dall’iniziativa di attuazione del P.I.P. (la negoziazione è sempre stata riservata, prima a SAPRO e poi alla S.T.U.). La condizione del mantenimento del “PUA 4” a un’attuazione negoziata pubblicistica rivelatasi sempre non praticabile è del tutto illogica.

XI e XII) Violazione dell’art. A-15 della L.r. 20/2000, dell’art. 66 del PT, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, dal momento che al “PUA 4” non potevano estendersi meccanicamente i principi sottesi alla formazione della variante n. 1/2014, essendo il comparto inserito in un ambito polifunzionale in espansione riconosciuto espressamente dal PT.

XIII) Eccesso di potere per illogicità e falsità del presupposto, inosservanza dell’art. 66 del PT, difetto di istruttoria, in quanto le controdeduzioni del Comune alle osservazioni risultano sconnesse dalla realtà, fondandosi sull’addebito della responsabilità alle Società proprietarie, sulla disomogeneità e scarsa consistenza delle proprietà e sulla criticità viabilistica (con un interesse pubblico affievolito per il riscontrato sovradimensionamento delle previsioni urbanistiche).

E. Si sono costituite in giudizio l’amministrazione comunale e provinciale, chiedendo il rigetto del gravame.

E.1 Negli scritti difensivi la Provincia asserisce che l’ iter amministrativo è stato corretto e rispettoso della normativa di riferimento, avendo verificato l’osservanza di prescrizioni, indirizzi e direttive racchiusi negli strumenti di pianificazione sovraordinati, oltre che la compatibilità con i contenuti del Piano paesistico provinciale. Inoltre, l’invocata Conferenza di pianificazione sarebbe connessa al procedimento di assunzione del PSC, avviato in una fase successiva.

E.2 Il Comune sottolinea che le previsioni produttive e residenziali dello strumento urbanistico del 2000 erano assai sovradimensionate rispetto alle reali esigenze insediative, così da essere realizzate solo in minima parte: il consumo di suolo del Comune (che sarebbe raddoppiato per effetto di un’integrale attuazione rispetto all’arco temporale 2000-2010) era dell’11% nel 2.000 per salire al 13% nel 2012 contro la media provinciale del 7,1%, con un consumo medio di 41,9 ettari nell’arco temporale predetto. Inoltre, nel 2013, le aree di trasformazione previste nella programmazione dovevano ancora essere avviate per il 36% (quelle residenziali) e per il 69% (produttive). Avverte di aver elaborato un documento denominato “Cesena Visione Strategica 2030” con l’obiettivo della rigenerazione urbana, della riqualificazione delle aree dismesse e del contenimento dello sfruttamento di nuovo suolo. E’ stata quindi adottata una variante ex art. 41 comma 2 lett. b) della L.r. 20/2000 per governare le trasformazioni e salvaguardare il territorio nel periodo di transizione ai nuovi strumenti urbanistici (avvalendosi del richiamato art. 15 comma 4 lett. c della L.r. 47/78): di conseguenza, è stata modificata la zonizzazione dei comparti di trasformazione produttivi e residenziali, anche se per le aree di proprietà delle ricorrenti è stata accordata la possibilità di conservare la destinazione condizionatamente al raggiungimento di un accordo, ma l’opportunità non è stata raccolta. Infine, questo T.A.R. si sarebbe pronunciato in senso favorevole al Comune con recenti sentenze che affronterebbero ipotesi analoghe.

F. All’udienza del 6/10/2021 il gravame introduttivo è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Le ricorrenti censurano le previsioni della variante al PRG che hanno riclassificato la destinazione urbanistica delle aree di proprietà, da comparto polifunzionale a zona agricola.

IL RITO

0. Nella memoria conclusionale il Comune eccepisce l’inammissibilità del gravame per omessa impugnazione degli atti assunti dalla Provincia nei procedimenti contestati, aventi natura complessa.

L’eccezione è infondata.

0.1 Nel procedimento intrapreso, riguardante una variante di natura semplificata, la Provincia emette un parere obbligatorio non vincolante e pertanto non può essere utilmente evocata la categoria dell’atto complesso. L’apporto costituisce esercizio di attività consultiva rientrando tra i contributi tecnici che devono essere raccolti per giungere all'approvazione, e tutta l'evidenza acquisita nel corso della procedura confluisce nell’atto finale, che è riferibile esclusivamente al Comune. Ne deriva che la Provincia non è un soggetto processuale necessario.

0.2 L’amministrazione comunale altresì obietta che le proprietà non hanno mai agito giudizialmente contro l’affidamento alle Società del compito di attuare il comparto.

Anche detta prospettazione non è condivisibile.

0.3 Le esponenti si dolgono della retrocessione agricola delle aree (che a loro avviso mantengono una vocazione produttiva) e del mancato riconoscimento di una chance alle proprietarie dei terreni. Pertanto le contestazioni non si dirigono avverso atti assunti nel passato (semplicemente oggetto di ricostruzione in fatto) bensì contro le deliberazioni di adozione e approvazione della variante n. 1/2014.

IL MERITO

1. Con il primo gruppo di motivi (I, II e III) le ricorrenti deducono la violazione degli artt. 13, 14 e 41 comma 4- bis della L.r. 20/2000, poiché la variante non si limita a modificare il pregresso PRG nelle more dell’approvazione del PSC, ma inserisce obiettivi strategici pertinenti a quest’ultimo (con un documento preliminare e 10 indirizzi fondamentali) malgrado sia ancora in fase di elaborazione, quando in proposito il comma 4- bis condiziona l’anticipazione della nuova programmazione con variante specifica urgente al coinvolgimento della Conferenza di pianificazione (garanzia procedurale); in aggiunta:

- si tratta del metodo della concertazione istituzionale sui contenuti strategici del Piano (artt. 13, 14 e 32 L.r.);

- il potere di gestione del PRG deve esercitarsi in conformità ai nuovi principi e alla nuova procedura di concertazione, in cui le amministrazioni preposte alla tutela di interessi connessi all’urbanistica partecipano attivamente alla definizione dello strumento;

- il Comune non ha allegato alla variante i documenti di PSC che afferma di aver elaborato e di voler anticipare quanto a vigenza;

- l’ARPA ha espresso parere contrario proprio per la mancata attivazione delle procedure previste dalla legislazione urbanistica regionale (ovvero mediante Conferenze di pianificazione).

Deducono inoltre la violazione degli artt. 14, 32, A-13 e A-15 della L.r. 20/2000 e dell’art. 15 comma 5 della L.r. 47/78, l’eccesso di potere per difetto di motivazione e istruttoria su un momento essenziale dell’iter di pianificazione, poiché con la mancata convocazione della Conferenza il Comune ha pretermesso gli Enti locali contermini, le Comunità Montane e gli Enti di gestione delle aree naturali protette, né la Provincia ha vagliato correttamente la congruenza delle previsioni con gli obiettivi di livello sovracomunale (PT); negli scarni pareri della Provincia non si evincerebbe alcun cenno sulla conformità rispetto alla programmazione di rango sovraordinato, e sull’incidenza dello stralcio di oltre 1.000.000 di mq. di aree produttive (500.000 mq. di superficie utile polifunzionale) nella più grande città della Provincia.

Le doglianze sono fondate.

1.1 La norma di cui all’art. 41 comma 4- bis della L.r. 20/2000 statuisce espressamente che “Nel corso dell'elaborazione degli strumenti urbanistici comunali previsti dalla presente legge, i Comuni possono predisporre un'unica variante specifica al PRG, che presenti carattere di urgenza, per comprovate ragioni di interesse pubblico, e che risulti conforme al documento preliminare, ai piani sovraordinati e alla disciplina sui contenuti della pianificazione stabilita dalla presente legge. La variante è esaminata dalla conferenza di pianificazione, congiuntamente alla documentazione attinente al piano strutturale. Essa può essere adottata ed approvata, ai sensi del previgente articolo 14 della legge regionale n. 47 del 1978, a seguito della conclusione della conferenza di pianificazione e della stipula dell'accordo di pianificazione e tenendo conto dei contenuti dell'accordo stesso” .

1.2 La censura formulata non si limita ad invocare l’utilizzo della procedura di variante semplificata (fattispecie esaminata nelle invocate sentenze di questo T.A.R.) ma argomenta sull’ulteriore tema dell’anticipazione della programmazione dell’assetto del territorio nell’attesa della formazione dei nuovi strumenti urbanistici. Il caso esaminato è – limpidamente – quello già descritto per cui il Comune di Cesena, in attesa di elaborare il PSC, ha voluto introdurre disposizioni di salvaguardia sulla base degli indirizzi del “Documento Strategico” denominato “Cesena Visione Strategica 2030” (cfr. atto di approvazione, doc. 14). L’obiettivo dichiarato nel documento di accompagnamento è quello di “preservare le condizioni territoriali per non pregiudicare gli obiettivi definiti dall’Amministrazione per il nuovo Piano urbanistico comunale (PSC-RUE-POC)” .

1.3 Nella delibera di adozione n. 7/2014 si dà atto che i predetti indirizzi, anche se non formalmente approvati, racchiudono 10 temi generali della pianificazione strutturale, e per tre di essi l’Ente locale opta per un’anticipazione tesa a salvaguardare il territorio e a contenere il consumo di suolo: si tratta di “Cesena a consumo zero: arrestare il consumo di nuovo territorio” ; “Rigenerare Cesena: incentivi per il risanamento energetico e per la sicurezza sismica” ; “Garantire lo sviluppo delle aziende e del lavoro” .

1.4 Il Collegio è dell’avviso che il Comune si sia avvalso dell’opportunità specifica offerta dall’art. 41 comma 4- bis , ricadendo in un’ipotesi in cui l’art. 14 della L.r. 47/78 è applicabile in quanto definisce il procedimento tipico da intraprendere, nel rispetto della cornice enucleata dalla norma particolare. Quest’ultima prevede testualmente che “La variante è esaminata dalla conferenza di pianificazione, congiuntamente alla documentazione attinente al piano strutturale. Essa può essere adottata ed approvata, ai sensi del previgente articolo 14 della legge regionale n. 47 del 1978, a seguito della conclusione della conferenza di pianificazione e della stipula dell'accordo di pianificazione e tenendo conto dei contenuti dell'accordo stesso” .

1.5 La ratio sottesa alla disciplina è stata correttamente illustrata dalla parte ricorrente: trattandosi di linee strategiche che saranno recepite nel nuovo Piano, è necessaria la concertazione tra tutti i soggetti istituzionali coinvolti, e l’acquisizione di una parte della documentazione attinente al Piano Strutturale. Le ricorrenti sostengono che detta documentazione non è stata allegata agli atti impugnati, circostanza che non ha trovato smentita nelle difese avversarie.

1.6 L’art. 14 della L.r. 20/2000 per tempo vigente istituisce la Conferenza di pianificazione e statuisce al comma 1 che essa “ha la finalità di costruire un quadro conoscitivo condiviso del territorio e dei conseguenti limiti e condizioni per il suo sviluppo sostenibile, nonché di esprimere valutazioni preliminari in merito:

a) agli obiettivi strategici che si intendono perseguire con il piano e le scelte generali di assetto del territorio, in relazione alle previsioni degli strumenti di pianificazione di livello sovraordinato;

b) agli effetti significativi sull'ambiente e sul territorio che possono derivare dall'attuazione delle medesime scelte di pianificazione” . Il comma 3 prevede che “Alla conferenza partecipano necessariamente gli enti territoriali e le amministrazioni individuate per ciascun piano dagli articoli 25, 27 e 32” e quest’ultimo articolo contempla la Provincia, i Comuni contermini, la Comunità montana e gli Enti di gestione delle aree naturali protette interessate.

1.7 Il Comune di Cesena ha disatteso il corretto procedimento delineato dal legislatore regionale per l’ipotesi percorsa.

2. Con il secondo gruppo di motivi le esponenti deducono anzitutto (n. IV dell’esposizione in fatto) la violazione e falsa applicazione dell’art. 15 commi 2 e 4 della L.r. 47/78 (che prevede una procedura semplificata con l’intervento provinciale dequotato da co-pianificazione a parere non vincolante) in quanto il limite implicito è rappresentato dal carattere specifico e non generale – che detta una nuova politica di gestione del territorio – della variante da approvare, non potendosi modificare le scelte fondamentali della pianificazione senza l’imprescindibile approvazione della Provincia (come avrebbe sancito la Corte costituzionale, valorizzando la norma principio di cui all’art. 25 comma 1 della L. 47/85); a loro avviso la variante 1/2014 opera una revisione delle previsioni di espansione del PRG 2000 con restituzione a zona agricola di aree edificabili, screening di tutte le aree di espansione residenziali e polifunzionali e stralcio di oltre 1,5 milioni di mq. di terreni edificabili.

Il motivo è infondato.

2.1 Come statuito nel precedente di questa Sezione 21/4/2021 n. 397, <<l'art. 41 comma 2 lett. b) della L.R. n. 20 del 2000 stabilisce che "Dall'entrata in vigore della presente legge e fino all'approvazione del P.S.C., del R.U.E. e del P.O.C., possono essere adottati e approvati i seguenti strumenti urbanistici secondo le disposizioni previste dalla legislazione nazionale e da quella regionale previgente: …; b) le varianti al P.R.G. di cui ai commi 4 e 7 dell'art. 15 della L.R. 7 dicembre 1978, n. 47; …". Queste ultime non sono definite come specifiche o puntuali. L'art. 15 comma 4 della L.R. n. 47 del 1978 consente alla lettera c) la modifica delle previsioni del P.R.G. vigente, "a condizione che dette varianti: 1) non prevedano, nell'arco di validità del piano, incrementi complessivi della nuova capacità insediativa o incrementi delle zone omogenee D maggiori del tre per cento per i Comuni con abitanti teorici superiori ai 30.000 abitanti e del sei per cento per i restanti Comuni, e garantiscano nel contempo il rispetto delle dotazioni di standard urbanistici previsti dalla legge regionale". … Il rinvio recettizio, con incorporazione dell'anzidetta disposizione della L.R. n. 47 del 1978, comporta la piena ammissibilità di una variante tesa a ridurre la capacità edificatoria, e che nella fattispecie si adegua alle direttive regionali che hanno introdotto limiti al consumo di nuovo territorio. Il vincolo dettato dalla norma recepita investe l'incremento dello jus aedificandi (con indicazione di soglie-limite) e non la sua compressione>> .

2.2 Peraltro la questione va coordinata con quella affrontata con le prime censure (variante anticipatoria degli strumenti urbanistici in itinere ), che sono state accolte.

2.3 La questione di legittimità costituzionale è posta in subordine, e diviene priva di rilevanza con l’accoglimento del primo gruppo di motivi.

2.4 E’ infondato il motivo n. VI dell’esposizione in fatto (eccesso di potere per difetto di istruttoria e lesione dell’art. 15 comma 4 L. 47/78, per mancata specificazione dell’indagine sull’esistenza di aree soggette a tutela ex art. 33 (rischio idrogeologico, aree archeologiche, golenali, etc.).

2.5 Sul punto, non è sufficiente dedurre il mancato compimento della verifica senza indicare puntualmente l’esistenza di aree soggette a protezione che interessano l’ambito di cui si controverte (e che sarebbero state pretermesse nel procedimento).

A questo punto il Collegio può affrontare le doglianze che investono le disposizioni di stralcio del “PUA 4” del “Pregresso 85”.

3. Con un primo gruppo (XI e XII) vengono argomentati la violazione dell’art. A-15 della L.r. 20/2000, dell’art. 66 del PT, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, dal momento che al “PUA 4” non potevano estendersi meccanicamente i principi sottesi alla formazione della variante n. 1/2014, essendo il comparto inserito in un ambito polifunzionale in espansione riconosciuto espressamente dal PT; in particolare:

- l’articolo evocato della L.r. definisce i poli funzionali, e la Provincia ha il compito di individuarli e programmare il loro consolidamento, ampliamento e riqualificazione;

- l’Ente locale non può mai pregiudicare le previsioni del PT, e l’attuazione di poli funzionali è definita con accordi territoriali (tra Provincia e Comune) salva l’attuazione diretta dei poli esistenti; il PSC recepisce il PT e l’accordo territoriale;

- nel PT di Forlì-Cesena è stato inserito il Polo funzionale di Pievesestina, classificato come grado “polifunzionale complesso” e di rilevanza territoriale “esistente in espansione” (cfr. tavola doc. 20; relazione doc. 18 pag. 114);

- i poli in espansione hanno un elevato punteggio per attrattività, espandibilità e accessibilità, con politiche di rafforzamento di funzioni già localizzate e di altre in prossimità, coerenti con la vocazione e specializzazione salva la capacità del sistema di infrastrutture esistente; il PT riconosce a tali poli una crescita del 30% in un orizzonte temporale di 20 anni.

La doglianza è fondata.

3.1 La richiamata disposizione (art. A-15) statuisce al comma 1 che “I poli funzionali sono costituiti dalle parti del territorio ad elevata specializzazione funzionale nelle quali sono concentrate, in ambiti identificabili per dimensione spaziale ed organizzazione morfologica unitaria, una o più funzioni strategiche o servizi ad alta specializzazione economica, scientifica, culturale, sportiva, ricreativa e della mobilità. I poli funzionali sono inoltre caratterizzati dalla forte attrattività di un numero elevato di persone e di merci e da un bacino d'utenza di carattere sovracomunale, tali da comportare un forte impatto sui sistemi territoriali della mobilità e conseguentemente sul sistema ambientale e della qualità urbana” .

Il comma 3 dispone di seguito che “In coerenza con gli obiettivi strategici di sviluppo del sistema territoriale regionale definiti dal P.T.R., la Provincia provvede con il P.T.C.P., d'intesa con i comuni interessati:

a) alla ricognizione dei poli funzionali esistenti da consolidare, ampliare e riqualificare;

b) alla programmazione dei nuovi poli funzionali, prospettando gli ambiti idonei per la loro localizzazione e definendo per ciascuno di essi: i bacini di utenza; la scala territoriale di interesse, gli obiettivi di qualità e le condizioni di sostenibilità ambientale e territoriale dei nuovi insediamenti” . Il comma 5 prevede inoltre che “Nell’ambito delle previsioni del P.T.C.P., l'attuazione dei nuovi poli funzionali e degli interventi relativi ai poli funzionali esistenti sono definiti attraverso accordi territoriali di cui al comma 2 dell'art. 15. In assenza di accordi territoriali, la pianificazione urbanistica comunale può dare attuazione direttamente alle previsioni del P.T.C.P. relative ai soli poli funzionali esistenti” .

3.2 Come illustrato dalle ricorrenti, il Polo di Pievesestina era inserito nel PT con la classificazione di grado “polifunzionale complesso” e di rilevanza territoriale “esistente in espansione” (cfr. tavola doc. 20 e relazione doc. 18 pag. 114). Per detta tipologia il Piano stabilisce che “sono caratterizzati da un elevato punteggio per attrattività, espandibilità e accessibilità. Le politiche che il Piano descrive per questi poli sono il rafforzamento di funzioni già localizzate e la auspicata collocazione negli stessi o nelle loro prossimità di ulteriori funzioni ad elevata capacità attrattiva di popolazione e merci, purché coerenti con la vocazione e la specializzazione del polo e condizionatamente alla capacità del sistema infrastrutturale esistente e previsto di sostenere tale potenziamento” . Inoltre, il PT riconosce a tali poli una crescita del 30% in un orizzonte temporale di 20 anni in ragione dell’attrattività e della localizzazione al limite dei tessuti consolidati e in prossimità ai principali nodi ad elevata accessibilità al sistema della mobilità regionale e nazionale. Le norme di attuazione ribadiscono il concetto (art. 66 commi 3 e 4 N.T.A. – doc. 19).

3.3 Le osservazioni della Provincia sulla variante (cfr. delibera di approvazione, doc. 15) sono oltremodo generiche. Si riferiscono al condivisibile obiettivo di operare una salvaguardia per concorrere al massimo alla preservazione dei suoli agricoli. Specificano che, vista la finalità della variante e il percorso avviato per formare i nuovi strumenti urbanistici “si ritiene più corretto rinviare a tale sede la verifica delle necessità e, quindi delle migliori opportunità localizzative, di ulteriori fabbisogni insediativi” . La Provincia esprime pareri sugli accordi instaurati con i privati e sul computo del dimensionamento produttivo, ed afferma che la modifica normativa dovrà essere maggiormente definita e articolata in sede di formazione del PSC. Si sofferma infine sugli accordi con i 2 soggetti privati.

3.4 Il Collegio condivide l’assunto per cui il Polo di Pievesestina in discussione non può essere affrontato come una qualsiasi attività produttiva suscettibile di stralcio (in linea con la strategia tesa a ridimensionare lo sfruttamento di territorio) rinvenendosi precisi riferimenti nella programmazione provinciale orientati all’espansione e alla crescita. Un’indicazione diametralmente opposta a quella fatta propria dal Comune con la retrocessione in zona agricola, che avrebbe richiesto una valutazione puntuale e motivata accompagnata da un pertinente approfondimento della Provincia. In proposito, non si rinvengono argomentazioni da alcuna delle parti resistenti, le quali non hanno elaborato riflessioni sulla decisione di optare per la direzione contraria. Un polo produttivo qualificato dal PT come idoneo a un incremento del 30% in 20 anni non può venire azzerato con un “colpo di spugna”, all’interno di un pur legittimo disegno generale.

4. Con ulteriore gruppo di motivi (n. IX, X, XIII) vengono dedotti l’eccesso di potere per illogicità manifesta e difetto di motivazione, l’inosservanza dell’art. 27 della L. 865/71 e dell’art. 24 comma 9 della L.r. 47/78 anche in relazione all’art. 41 della Costituzione, la lesione di canoni di pubblicità, imparzialità e trasparenza, per l’indebita esclusione dei proprietari delle aree del comparto dall’iniziativa di attuazione del P.I.P.: la condizione del mantenimento del “PUA 4” a un’attuazione negoziata pubblicistica – rivelatasi in passato non praticabile – sarebbe del tutto illogica. Si lamenta altresì l’eccesso di potere per illogicità e falsità del presupposto, inosservanza dell’art. 66 del PT, difetto di istruttoria, in quanto le controdeduzioni del Comune alle osservazioni risultano sconnesse dalla realtà, fondandosi sull’addebito della responsabilità alle Società proprietarie, sulla disomogeneità e scarsa consistenza delle proprietà e sulla criticità viabilistica (con un interesse pubblico affievolito per il riscontrato sovradimensionamento delle previsioni urbanistiche). In particolare:

- l’esclusiva negli anni è sempre stata accordata a Società SAPRO e STU “Pieve 6”, che non hanno mai inteso impegnarsi nella realizzazione del Piano (neppure con l’ultima opportunità accordata);

- la “riserva” alla STU lede altresì i canoni di imparzialità e trasparenza, dovendo essere garantita la partecipazione al procedimento urbanistico di tutti i soggetti interessati, per cui tutti i proprietari del comparto dovevano essere ammessi alla negoziazione.

Si contesta anche l’eccesso di potere per illogicità e falsità del presupposto, inosservanza dell’art. 66 del PT, difetto di istruttoria, in quanto le controdeduzioni del Comune alle osservazioni risultano prive di nesso con la realtà, con addebito della responsabilità alle Società proprietarie, disomogenee e mal servite dalla viabilità (con un interesse pubblico affievolito per il riscontrato sovradimensionamento delle previsioni urbanistiche).

La prospettazione merita condivisione.

4.1 Come dimostrato dalla parte ricorrente, la variante ha riservato la facoltà di stipulare gli atti attuativi alla STU “Pieve 6”, con estromissione dei proprietari. Nella delibera di adozione (doc. 12, pag. 4) si riporta che “al fine di consentire l’attuazione dell’intervento urbanistico previsto nel PRG per il comparto produttivo D1E in località Pievesestina da parte del soggetto individuato nella STU denominata PIEVE6, il Consiglio comunale con deliberazione n. 54 del 07.06.2013 … ha altresì deliberato di procedere alla stipulazione con la società di un accordo ex art. 18 della L.R. 20/2000 che preveda, in capo alla medesima, precisi obblighi in relazione al conferimento delle aree da parte dei privati nonché alla assunzione degli impegni per opere pubbliche già definiti dal PIP, alla progettazione … all’assunzione dei relativi oneri di acquisizione delle aree …. La presenta variante conferma pertanto la previsione del comparto, condizionandone il mantenimento alla sottoscrizione del suddetto accordo … prima della approvazione” .

4.2 Un’illogicità evidente affiora per l’oggettiva circostanza della protratta inerzia dei soggetti incaricati dall’Ente locale, i quali nel corso degli anni non hanno mai realizzato nulla senza che i proprietari privati (che rappresentano il 90% del comparto da edificare) siano mai stati formalmente coinvolti, malgrado l’interessamento anche da ultimo dimostrato con la presentazione delle osservazioni.

4.3 Le controdeduzioni del Comune, inoltre, non paiono convincenti (né ragionevoli) alla luce delle puntuali e argomentate deduzioni delle ricorrenti, per cui:

- i privati non hanno mai potuto ingerirsi nell’attuazione del “PUA 4” né avanzare una proposta di accordo ex art. 18 (ipotizzato dal Comune nel 2012 con il coinvolgimento della sola STU);

- le esponenti e la Società LD rappresentano il 90% delle proprietà e sono distribuite in modo abbastanza uniforme (cfr. tavola doc. 1 ricorrenti);

- il problema viabilistico non risulta adeguatamente dimostrato, e comunque l’interesse pubblico all’espansione del comparto produttivo esistente è acclarato dal PT (che afferma un’elevata capacità attrattiva).

5. Anche i motivi di cui ai n. VII e VIII sono fondati per le ragioni già illustrate, in quanto non è in discussione la legittimità di varianti che dispongono una riduzione (anche radicale) di capacità edificatoria, ma l’imprescindibilità di una puntuale istruttoria a corredo di una svolta programmatoria in contrasto con le scelte sovraordinate.

6. In conclusione, l’introdotto gravame è fondato per le ragioni illustrate.

7. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando accoglie il ricorso introduttivo in epigrafe, e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati in parte qua .

Condanna le parti resistenti, in solido tra loro, a corrispondere alle ricorrenti la somma di 5.000 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

La presente sentenza è depositata con le modalità previste dal processo telematico, e la Segreteria della Sezione provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Mozzarelli, Presidente

Stefano Tenca, Consigliere, Estensore

Jessica Bonetto, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Tenca	Giancarlo Mozzarelli

IL SEGRETARIO