Pubblicato il 09/06/2025

N. 11187/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08690/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8690 del 2016, proposto da
Soc Sirene II s.a.s. di TT Luigi, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Serra, Gino Cilia ed Ettore Nesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Serra in Roma, via Paolo Emilio, 57;

contro

Comune di Nettuno, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentato e difeso dall’avv. Antonino Galletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del medesimo avvocato, in Roma, P.le Don Giovanni Minzoni, 9;

per l’annullamento

- della determina dirigenziale del 23.05.2016, prot. n. 26394, notificata il 24.05.2016 dal Comune di Nettuno, avente a oggetto “Annullamento in sede di autotutela dell’ingiunzione di demolizione n. 23/2015 del 01/7/2015 per opere abusive realizzate su suolo del demanio marittimo” ;

- dell’ordinanza n. 47/2016, prot. n. 27726/Urb. del 31.05.2016, notificata in pari data dal Comune di Nettuno, avente a oggetto “Diffida a demolire ai sensi dell’art. 35, comma 1 – D.P.R. 380/01 – opere edilizie abusive realizzate su suolo del demanio marittimo – Stabilimento balneare ‘Le S.i.r.e.n.e. II’ – in catasto fg 30 particella 1281- 1509-1510-1511-1512-1513-1514” ;

nonché per il risarcimento dei danni asseritamente subiti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 la dott.ssa Annalisa Tricarico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO

1. Con ricorso notificato e depositato in data 22.07.2016, Sirene II s.a.s., quale titolare della concessione demaniale n. 33, rep. n. 166 del 28.07.2008, dopo aver svolto un ampio excursus delle vicende e degli atti amministrativi che, sin dagli anni ‘30 del secolo scorso, hanno interessato il tratto di litorale oggetto della predetta concessione, ha chiesto l’annullamento:

- della determina dirigenziale del 23.5.2016 (prot. n. 26394), con la quale il Comune di Nettuno, nel “prendere atto che l’ingiunzione di demolizione n. 23/2025, non è esaustiva nel riscontro puntuale delle opere abusive così come accertate con sopralluogo del 22/09/2024, giusto rapporto informativo redatto da personale tecnico dell’U.T.C. Servizio Urbanistica Edilizia Privata, unitamente a personale della Capitaneria di Porto di Anzio, prot. 39245/URB del 25/11/2014” , ha annullato in autotutela la stessa ingiunzione di demolizione;

- dell’ordinanza n. 47/2016 (prot. n. 27726/Urb) del 31.5.2016 recante l’ordine di demolizione - a cure e spese dell’odierna ricorrente - di una serie di “opere edilizie abusive realizzate sul suolo demaniale marittimo” (sulla scorta della “scheda istruttoria redatta dal tecnico incaricato relativa agli abusi edilizi accertati, giusto prot. 352/Urb del 25/05/2016” , cfr. premesse del provvedimento).

1.1. Il ricorso si fonda sui motivi di censura indicati di seguito.

A) Con riferimento alla determina di annullamento del 23.5.2016, prot. n. 26394:

1) “Eccesso di potere per illogicità manifesta” – nel premettere di aver eseguito in buona fede il primo ordine di demolizione, la ricorrente sostiene che l’annullamento in questione sarebbe affetto da profili di contraddittorietà e avrebbe leso il legittimo affidamento in ordine al carattere non abusivo delle opere residue (ossia di quelle non oggetto dell’originario ordine di demolizione);

2) “Eccesso di potere e violazione di legge” – si censura, in particolare, la violazione dell’art. 21- nonies della l. n. 241/1990, in quanto l’annullamento d’ufficio avrebbe dovuto precedere l’esecuzione “spontanea” dell’ordine di demolizione;

3) “Eccesso di potere per mancata comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’annullamento in autotutela dell’ingiunzione di demolizione n. 23 del 1.7.2015 – Violazione di legge” – a fronte delle “legittime aspettative” prodotte dall’atto poi annullato, la mancata notifica della comunicazione di avvio del procedimento di annullamento ex art. 7 della l. n. 241/1990 avrebbe impedito alla ricorrente di partecipare al procedimento e avrebbe condotto all’adozione di un atto privo di adeguata motivazione.

B) Con riferimento all’ordinanza n. 47/2016, prot. 27726/Urb. datata 31.05.2016:

4) “Eccesso di potere. Difetto d’istruttoria. Illogicità. Contraddittorietà degli atti” - l’ordinanza di demolizione sarebbe stata preceduta da un’insufficiente attività istruttoria, in quanto:

- sarebbe mancato un ulteriore accertamento teso alla verifica della sussistenza dei presupposti per l’emissione di una diversa ordinanza demolitoria; il nuovo ordine di demolizione si sarebbe basato sui medesimi accertamenti già oggetto della delibera annullata in autotutela, senza tener conto della rimozione di buona parte delle opere in questione;

- non avrebbe tenuto conto del fatto che “le opere erano state a suo tempo autorizzate” (p. 21, ricorso) e, in generale, dei fatti storici, ivi inclusa “la costruzione della nuova strada litoranea con conseguente forzoso dislocamento delle strutture dello stabilimento” (p. 22, ricorso).

1.2. La ricorrente ha altresì formulato domanda di risarcimento dei danni sofferti in conseguenza della realizzazione della nuova litoranea, a causa della quale “si [sarebbe] vista privata di buona parte delle aree in concessione e [avrebbe] subito la demolizione della maggior parte delle strutture balneari”.

2. Il Comune di Nettuno si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso.

3. Con ordinanza n. 8960/2024, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso avverso l’ordinanza della Sezione n. 12835/2024 - che, a sua volta, aveva respinto il ricorso per l’annullamento e/o la revoca del decreto presidenziale di perenzione n. 02143/2024 -, ordinando la reiscrizione al ruolo del ricorso in epigrafe.

4. All’udienza pubblica del 29 aprile 2025, fissata per la trattazione del merito e in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, dopo la discussione, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato.

2. Non merita accoglimento il primo motivo di censura avente a oggetto l’annullamento in autotutela dell’ordinanza di demolizione dell’1.7.2015.

2.1. Non si rinvengono, invero, elementi di contraddittorietà nel provvedimento gravato, che trova la propria giustificazione nel carattere non esaustivo del precedente ordine (sul punto, cfr. amplius infra ).

Non è suscettibile di favorevole considerazione neanche la doglianza che si fonda sulla lesione del legittimo affidamento, asseritamente nutrito sulla stabilità dell’ordinanza adottata dieci mesi prima e sulla legittimità delle opere nella stessa non contemplate; secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza - da cui il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi - “[i]l decorso del tempo non implica (infatti) un affidamento legittimo da parte dei proprietari dell’abuso, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi, cosa che non si verifica nel caso in cui le opere abusive non abbiano i titoli prescritti” (Cons. Stato, sez. II, 13.11.2023, n. 9691).

2.2. Non merita accoglimento nemmeno la seconda censura rivolta al provvedimento di annullamento, che si appunta sull’assenza del requisito della ragionevolezza del termine, ex art. 21- nonies l. n. 241/1990; più precisamente, come già esposto in fatto, la parte desume l’irragionevolezza del termine dalla circostanza che l’annullamento sia intervenuto dopo (e non prima) l’(asserita) esecuzione dell’ordinanza.

Al riguardo, si osserva:

- per un verso, che tra il primo e il secondo atto è intercorso un spazio temporale di circa dieci mesi, che, in quanto tale, anche in ragione dell’interesse pubblico sotteso all’atto gravato, non risulta irragionevole;

- per altro verso, che la censura si rileva meramente strumentale, atteso che il provvedimento di annullamento è stato adottato al (solo) fine di consentire l’integrazione del novero delle opere da demolire (ossia per aggiungerne altre a quelle per le quali la demolizione era già stata ordinata), tant’è vero che la successiva ordinanza di demolizione, datata 31.5.2016 - pure impugnata con il ricorso in epigrafe -, ha esteso l’oggetto dell’ordine già impartito in data 1.7.2015.

2.3. Non colgono nel segno neanche le ulteriori censure rivolte al provvedimento di annullamento.

2.3.1. Nel dettaglio, con riguardo alla mancanza della comunicazione di avvio del procedimento:

- in primo luogo, parte ricorrente non contesta che il verbale di accertamento, che è alla base non solo dell’ordine di demolizione, ma anche (per quello che qui più interessa) dell’annullamento impugnato, sia stato redatto nel contraddittorio tra le parti e dunque assicurando la partecipazione dell’interessata (cfr. quanto affermato dal Comune di Nettuno nella memoria ex art. 73 c.p.a. - p. 5 - e non contestato dalla società ricorrente);

- in secondo luogo, anche a voler trascurare che i provvedimenti finalizzati alla repressione di abusi edilizi (tra i quali si inscrive anche l’annullamento gravato, in quanto finalizzato all’adozione della successiva e più ampia ordinanza di demolizione) rappresentino atti dovuti, non si può omettere di rilevare come parte ricorrente non abbia fornito, in giudizio, la prova della legittimità delle ulteriori opere di cui è stata successivamente ordinata la demolizione (cfr. sul punto, amplius, infra sub 3 ); di talché l’eccezione in esame deve intendersi dequotata a eccezione meramente formale.

2.3.2. È, inoltre, infondata l’ulteriore censura che si incentra sul difetto di motivazione.

Al riguardo, deve preliminarmente ribadirsi che l’annullamento in esame è atto preordinato alla repressione di abusi edilizi, in quanto espressamente finalizzato alla verifica dei presupposti per l’adozione di una successiva e più ampia ordinanza, che non si limitasse a ingiungere la demolizione ai soli abusi accertati in quanto “in eccesso rispetto alla concessione demaniale rilasciata ”, ma si estendesse a “tutte le opere realizzate poiché prive di titolo abilitativo” .

Tanto premesso, non può esigersi “un obbligo motivazionale ‘rafforzato’ relativo all’individuazione di un interesse pubblico specifico all’emissione di una sanzione demolitoria” , in quanto, come evidenziato dalla costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, gli atti di repressione degli abusi hanno “natura di att[i] dovut[i] e rigorosamente vincolat[i]” , non richiedendo alcuna ulteriore “motivazione, basata su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata” (Cons. Stato, n. 9691/2023, cit.; l’attività consistente nel perseguire un abuso edilizio “ha carattere doveroso e vincolato, per giurisprudenza assolutamente pacifica [cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 29 novembre 2024, n. 9580; Cons. Stato, Sez. II, 17 aprile 2024, n. 3493]”, Cons. Stato, sez. II, 3 marzo 2025, n. 1774); tant’è che si considera adeguatamente motivato l’ordine di demolizione “se contiene […] la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività”, Cons. Stato, sez. VI, 14.11.2023, n. 9756; sez. VII, 22.1.2024, n. 659).

Pertanto, deve reputarsi sufficientemente motivato il provvedimento gravato, adottato in autotutela, - come già detto - in ragione del carattere non esaustivo del precedente ordine di demolizione e con l’esplicitazione dell’esigenza di “ingiungere la demolizione di tutte le opere realizzate, poiché prive di titolo abilitativo, ai sensi dell’art. 8 (Attività edilizia dei privati su arre demaniali) del D.P.R. n. 380 del 06.06.2001 e s.m.i.” (oltreché con la menzione del sopralluogo, del rapporto informativo e della scheda istruttoria redatta dal tecnico all’uopo incaricato).

3. Non merita accoglimento neanche la doglianza di difetto di istruttoria rivolta all’ordinanza di demolizione adottata il 31.5.2016.

3.1. Sotto un primo profilo, a nulla rileva che l’Amministrazione comunale non abbia tenuto conto della rimozione - già a seguito della prima ordinanza - di parte delle opere: la riproduzione dell’ordine di demolizione anche in relazione a tali opere non determinerebbe, comunque, alcun concreto pregiudizio per il destinatario dell’ordine; da qui, il carattere meramente strumentale della censura.

Né può assumere rilevanza il fatto che non sia stato reiterato il sopralluogo; invero, alcuna nuova ispezione avrebbe dovuto essere eseguita, atteso che l’ordinanza è stata adottata proprio al fine di rettificare, ampliandone la portata, il precedente provvedimento demolitorio incompleto.

In altri termini, in luogo di un provvedimento meramente integrativo dell’ordinanza di demolizione n. 23/2015, è stato emesso un nuovo provvedimento sostitutivo del precedente, avente a oggetto l’insieme degli abusi rinvenuti proprio a seguito del sopralluogo eseguito a suo tempo.

3.2. Ancora, secondo la ricorrente, la carenza istruttoria discenderebbe anche dalla circostanza che le opere in questione sarebbero state a loro tempo autorizzate; in altri termini, la società ricorrente sostiene di non aver eseguito opere abusive, ma di essersi limitata a riallocare (a proprie spese e senza indennizzo) le opere in precedenza autorizzate sul sedime demaniale allorché lo stabilimento balneare venne diviso in due dalla carreggiata della nuova strada litoranea ( “Negli anni Ottanta del secolo scorso il litorale su cui ricade lo stabilimento Sirene venne stravolto dalla realizzazione della nuova strada litoranea di collegamento del porto turistico. A cagione di tale opera lo stabilimento ‘SIRENE’ venne diviso in due parti: una a monte della nuova strada e l’altra a valle di essa; inoltre lo stabilimento subì una significativa riduzione della superficie occupata di circa 5.000,00 mq [...]. Per fare spazio alla nuova strada venne demolita massima parte dei preesistenti manufatti, con nota prot. n. 2040 del 26 febbraio 1985 il Comune di Nettuno intimava il rilascio della porzione di area interessata dall’opera di nuova costruzione” ).

Peraltro, nella pur copiosa documentazione versata in atti, non è rinvenibile la prova dei titoli autorizzatori relativi alle opere oggetto dell’ordine di demolizione.

Al contrario, è la stessa ricorrente ad ammettere, sia pure implicitamente, di non aver mai acquisito le autorizzazioni richieste, laddove espone che “il Comune di Nettuno ha mancato di dare riscontro alle istanze della concessionaria finalizzate alla regolarizzazione formale delle opere dislocate e autorizzate provvisoriamente e al preventivato progetto di ricostruzione definitivo” (p. 22, ricorso) e laddove lamenta l’inerzia dell’Amministrazione nell’adozione del Piano di Utilizzazione degli Arenili (PUA) - che le avrebbe di fatto impedito di “conseguire il completamento del processo di ricostruzione degli anni Ottanta, mediante il consolidamento dell’efficacia del progetto del 12 marzo 1987 già approvato dalla stessa Amministrazione Comunale” ( “È indiscutibile, infatti, che ove l’Amministrazione Comunale avesse adottato un Piano di Utilizzo degli Arenili in grado di regolarizzare l’assetto dell’area in concessione, come risultante dalle vicende degli anni Ottanta, nulla sarebbe stato contestabile alla ricorrente, la quale si sarebbe senz’altro adeguata a regolarizzare la propria posizione, a coronamento di un’aspirazione rincorsa per decenni ”, p. 12, memoria ex art. 73 c.p.a. del 28.3.2025).

3.3. Né, del resto, si può attribuire efficacia scriminante:

a) all’inerzia osservata dall’Amministrazione nell’adozione del PUA: la mancata adozione di uno strumento di pianificazione come il PUA non legittima di per sé opere realizzate in assenza del titolo prescritto;

b) al “contegno di accondiscendenza” storicamente tenuto dal Comune: in accordo con la giurisprudenza consolidata, “la mera inerzia da parte dell’amministrazione nell’esercizio di un potere-dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non è idonea a far divenire legittimo ciò che (l’edificazione sine titulo) è sin dall’origine illegittimo” (Cons. Stato, sez. VI, 2.11.2021, n. 7311; analogamente, ex multis , Cons. Stato, sez. VII, 17.4.2025, n. 3384).

4. Va, infine, respinta la domanda risarcitoria.

4.1. I danni asseritamente subiti sarebbero “conseguenza della realizzazione della nuova litoranea che [avrebbe] arrecato un danno rilevante alla concessionaria, la quale si [sarebbe] vista privata di buona parte delle aree in concesssione e [avrebbe] subito la demolizione della maggior parte delle strutture balneari ubicate sul tracciato della litoranea” . In altri termini, i danni oggetto della domanda risarcitoria non sarebbero conseguenza immediata e diretta dei provvedimenti gravati con il ricorso in epigrafe.

4.1.1. Coglie, pertanto, nel segno la difesa dell’Amministrazione resistente, laddove eccepisce l’inammissibilità della domanda risarcitoria, in quanto proposta oltre i termini ex art. 30, co. 3, c.p.a. ( “L’azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma”, co. 1; “La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo” , co. 3).

5. In conclusione, il ricorso va respinto.

6. Le spese seguono il criterio della soccombenza e devono essere corrisposte dalla parte ricorrente in favore del Comune di Nettuno, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente alla corresponsione in favore del Comune di Nettuno delle spese di lite, che liquida in euro 2.000,00 (duemila//00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Anna Maria Verlengia, Presidente FF

Annalisa Tricarico, Referendario, Estensore

Pierluigi Tonnara, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annalisa Tricarico	Anna Maria Verlengia

IL SEGRETARIO