Pubblicato il 17/04/2025

N. 03384/2025REG.PROV.COLL.

N. 00010/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10 del 2023, proposto da AN TA, rappresentata e difesa dall’Avvocato Patrizia Lauritano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Antonio Andreottola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Luca Leone in Roma, via Appennini, n. 46

per la riforma

della sentenza n. 4193 del 20 giugno 2022 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, sez. IV, resa tra le parti, che ha respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante contro:

a) la disposizione dirigenziale n. 291/A del 22 ottobre 2019, notificata il 4 maggio 2020, a firma del Dirigente del Servizio Antiabusivismo e Condono Edilizio – Settore antiabusivismo edilizio del Comune di Napoli, con la quale si è ordinato il ripristino dello stato dei luoghi con riferimento alle opere realizzate in Napoli alla Contrada Monteoliveto 450;

b) di ogni altro atto preordinato, collegato connesso e consequenziale comunque lesivo degli interessi della ricorrente, ivi compreso il verbale di sopralluogo redatto dagli agenti di Polizia municipale dell’UOTE n. 83067/10119/ED del 4 dicembre 2008;

c) degli atti, non conosciuti, compiuti nell'ambito dell'istruttoria compiuta dal tecnico istruttore citata sub a) .

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellato Comune di Napoli;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 il Consigliere Massimiliano LI e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso notificato il 23 giugno 2020 e depositato il successivo 2 luglio 2020, la odierna appellante, AN TA, proprietaria in Napoli di un terreno agricolo sito alla Contrada Monte Oliveto n. 450 su cui da tempo insistevano due manufatti con destinazione rurale, ha impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania (di qui in avanti per brevità il Tribunale) il provvedimento (disposizione dirigenziale n. 291/A del 22 ottobre 2019, notificata il 4 maggio 2020) con cui il Comune resistente le aveva ingiunto ai sensi dell’art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001 la demolizione delle opere abusive ivi realizzate, consistenti in:

1) « Ampliamento a preesistente manufatto di solo piano terra, sul lato frontale Alto Valle, di metri quadri 40,00 con copertura in putrelle e tavelloni alla stessa quota del solaio adiacente, munito di balcone di m 1x6 »;

2) « Ampliamento sul lato destro di circa mq. 10,00, con copertura con copertura in putrelle e tavelloni alla stessa quota del solaio adiacente »;

3) « nelle immediate adiacenze, piccolo manufatto in muratura di vecchia fattura, di circa mq 16,00, ristrutturato ».

2. A sostegno del gravame la ricorrente in prime cure ha articolato cinque ordini di censure.

2.1. Con il primo motivo (“ violazione art. 7 e segg. Della l. 241.90 – violazione del giusto procedimento – eccesso di potere per omessa istruttoria - difetto assoluto di motivazione ”) ha lamentato l’omessa attivazione delle garanzie procedimentali, sub specie di invio della comunicazione di avvio del procedimento.

2.2. Con il secondo motivo (“ violazione degli artt. 3 e 33 del D.P.R. 380/2001 – eccesso di potere per presupposto erroneo – difetto assoluto di motivazione e di istruttoria ”) ha dedotto, per tutte le opere contestate, l’erronea classificazione quali opere di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d, del d.P.R. n. 380 del 2001.

2.3. Con il terzo motivo (“ violazione artt. 3, 6,10, 22 e 33 del d.p.r. 380.2001 – eccesso di potere per presupposto erroneo – difetto assoluto di motivazione e di istruttoria – violazione art. 2 della l. della regione campania 28.11.2001 n. 19 – eccesso di potere per omessa istruttoria ”), premessa l’erronea classificazione delle opere quale ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001, per come dedotta con il secondo motivo, ha assunto, invece, l’illegittimità della sanzione demolitoria in luogo di quella pecuniaria.

2.4. Con il quarto motivo (“ violazione art. 33 del d.p.r. 380.2001 – violazione e falsa applicazione dell art. 3 della l. 241.90 - eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione – violazione dei principi dell’ affidamento ”) ha lamentato la carenza motivazione del provvedimento impugnato, anche in relazione alla risalenza dei contestati abusi, accertati con verbale precedente di oltre dieci anni il provvedimento impugnato (4 dicembre 2008).

2.5. Con il quinto ed ultimo motivo (“ violazione art. 33 e 34 del d.p.r. 380.2001 – eccesso di potere per violazione del giusto procedimento – eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione ”), infine, ha dedotto l’omessa considerazione, da parte del Comune, del pregiudizio recato dalla demolizione alla consistenza delle opere preesistenti.

2.6. Si è costituito in resistenza nel primo grado del giudizio il Comune di Napoli.

3. All’esito del giudizio, con la sentenza n. 4193 del 20 giugno 2022, il Tribunale ha respinto il ricorso.

3.1. Il Tribunale ha anzitutto richiamato i principi da tempo consolidati nella giurisprudenza amministrativa secondo cui, in materia edilizia, i provvedimenti recanti sanzioni demolitorie (come quello in esame, adottato ai sensi dell’art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001), in ragione della loro natura vincolata, non necessitano della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della l. n. 241 del 1990 (cfr., ex plurimis , Cons. St., sez. II, 5 luglio 2019, n. 4662) non tanto in ragione dell’urgenza qualificata (che legittima, come noto, una deroga al contraddittorio procedimentale) quanto, piuttosto, per il fatto che non è prevista, in capo all’amministrazione, la possibilità di effettuare valutazioni di interesse pubblico relative alla conservazione del bene.

3.2. Nel merito, ammessa espressamente la consistenza delle opere contestate come coincidente con l’assetto del fondo nel 1992 (opere di cui ai nn. 1 e 2 del provvedimento impugnato) e nel 1975 (opere di cui al n. 3 del provvedimento impugnato) e, quindi, la loro realizzazione in epoca successiva al 1935, il Collegio di prime cure ha evidenziato che gli abusi edilizi siano stati correttamente contestati.

3.3. In proposito, il primo giudice ha infatti ricordato che, come più volte affermato dalla giurisprudenza del Tribunale con pronunce i cui capisaldi sono stati richiamati, che nel territorio del Comune di Napoli l’obbligo per gli interessati di richiedere la licenza edilizia è stato introdotto dall’art. 1 del Regolamento Edilizio del Comune di Napoli del 1935, con la conseguenza che ai fini della legittimità, sotto il profilo urbanistico-edilizio di un’opera, è necessario provare che la stessa sia stata eseguita in epoca anteriore al 1935.

3.4. Orbene, nel caso di specie, la ricorrente non ha in alcun modo provato la preesistenza delle opere a tale data, limitandosi, invero, ad ammettere che i manufatti originari sono stati modificati a partire dal (successivo) 1975.

3.5. Il Tribunale ha poi rilevato che il provvedimento impugnato indica analiticamente gli abusi commessi anche a mezzo rinvio al verbale di sopralluogo (e sequestro) n. 83067 del 4 dicembre 2008 e non ha ravvisato pertanto le dedotte carenze in punto di motivazione.

3.6. Quanto alle censure relative alla mancata verifica della possibilità di comminare la sanzione pecuniaria, il Tribunale ha poi osservato che la verifica dell’ impossibilità della riduzione in pristino non è richiesta ai fini dell’adozione dell’ordine di demolizione, essendo differita alla fase esecutiva, sicché, in ordine alla sanzione irrogabile di cui all’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001, la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria è valutata dall’amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva e autonoma rispetto all’ordine di demolizione.

3.7. Ha infine aggiunto che, in linea generale, incombe al privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, dell’obiettiva impossibilità di ottemperare all’ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme, dimostrazione che, nel caso di specie, non è stata minimamente fornita.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello l’interessata, lamentandone l’erroneità per le ragioni che saranno esaminate, e ne ha chiesto la riforma.

4.1. Si è costituito il Comune di Napoli per resistere all’appello.

4.2. Le parti hanno depositato le rispettive memorie nei termini di cui all’art. 73 c.p.a.

4.3. Infine nell’udienza pubblica del 25 marzo 2025 il Collegio, sulle conclusioni come rassegnate in atti, ha trattenuto la causa in decisione.

5. L’appello è infondato.

6. Con il primo motivo (pp. 2-4 del ricorso), anzitutto, l’interessata censura la sentenza impugnata per avere essa respinto la prima censura, di ordine procedimentale, relativa alla violazione dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990, che qui ha inteso ribadire.

6.1. Si tratta tuttavia di censura nuovamente da respingersi anche in questa sede perché, come ha rilevato il primo giudice, la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di demolizione di opere abusive non comporta di per sé l’annullamento del provvedimento, costituendo tale provvedimento espressione di attività vincolata dell’amministrazione, sicché, come è noto, l’inosservanza delle garanzie partecipative procedimentali non incide sull’adozione dell’ordinanza di demolizione, che riguarda l’esercizio di un potere vincolato, di natura ripristinatoria, volto alla reintegrazione della legalità violata (v., ex plurimis , Cons. St., sez. II, 25 novembre 2024, n. 9443).

6.2. Il motivo, dunque, va respinto.

7. Con il secondo motivo (pp. 4-7 del ricorso), ancora, l’odierna appellante deduce che il Tribunale avrebbe respinto, con una stringata e comunque erronea motivazione, la dedotta violazione dell’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto:

a) con riferimento alle opere dei punti 1) e 2) dell’ordinanza, la risalenza degli originari ampliamenti – rilevantissima ai fini della fondatezza della successiva censura di difetto di motivazione, di cui poi si dirà – era stata dimostrata per affermare che all’atto del rilievo della polizia municipale non vi era esecuzione di ampliamenti ex novo , ma solo lavori necessari per adeguare l’intero manufatto alla normativa antisismica (come risulta dalla pratica depositata al Genio civile) opere che espressamente sono escluse dalla ristrutturazione edilizia prevista dall’art. 3 del citato d.P.R. n. 380 del 2001;

b) con riferimento alle opere di cui al punto 3), l’impropria utilizzazione del termine “ristrutturato” da parte della polizia avrebbe evidentemente indotto il Comune di Napoli a ritenere – erroneamente e senza una idonea istruttoria – che si fosse in presenza di una ristrutturazione ex art. 3 , comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001, quando invece vi era stato un intervento di mera manutenzione del preesistente concretatosi nella sola rifazione della pavimentazione e dell’intonaco, e l’insussistenza della pretesa ristrutturazione sarebbe del resto stata dimostrata dalla perizia tecnica in atti in cui peraltro si conferma la destinazione a deposito del manufatto.

7.1. Anche queste censure, tuttavia, sono infondate.

7.2. L’amministrazione comunale, infatti, ha sanzionato proprio gli originari ampliamenti ed il Tribunale ha rimarcato che essi effettivamente sono abusivi poiché non assistiti da titolo edilizio e non risalenti ad epoca antecedente all’introduzione dell’obbligo di titolo abilitativo.

7.3. In effetti, con riferimento ai primi due abusi contestati (e, cioè, l’ampliamento a preesistente manufatto di solo piano terra, sul lato frontale Alto Valle, di metri quadri 40,00 con coperture in putrelle e tavelloni alla stessa quota del solaio adiacente, munito di balcone di m 1x6, e l’ampliamento sul lato destro di circa mq. 10,00, con copertura), la ricorrente sostiene di essersi limitata ad opere di recupero degli ampliamenti preesistenti, oltre che a modesti lavori necessari anche per adeguare l’intero manufatto alla normativa antisismica, e che gli ampliamenti abusivi, invece, sebbene assenti nel rilievo aereo del 1975 risultano, invece nel rilievo aereo del 1992 e sono quindi sicuramente preesistenti.

7.4. Anche la relazione tecnica di parte depositata in prime cure il 21 marzo 2022 asserisce che « detto ampliamento è stato realizzato nel periodo 1975/1992 e quindi in un periodo precedente rispetto al verbale di sequestro del 3.12.2008 » (p. 2 della relazione a firma dell’ing. Foggiano).

7.5. Orbene, proprio queste deduzioni comprovano il carattere abusivo delle opere, essendo state realizzate in epoca in cui già vigeva l’obbligo di titolo abilitativo edilizio e, nonostante vigesse tale obbligo, nessun titolo è mai stato prodotto – o nemmeno dedotto – ai fini della legittimazione delle opere.

7.6. Parimenti infondata è la doglianza volta a contestare l’ordine di ripristino del terzo manufatto abusivo, consistente, specificamente, in un piccolo manufatto in muratura di vecchia fattura, di circa mq 16,00, ristrutturato.

7.7. La ricorrente, infatti, sostiene che il manufatto contestato si presenta all’attualità nella stessa consistenza (pari a circa 16,00 metri quadri) che aveva l’impianto originario realizzato oltre 50 anni or sono; il che trova pure conferma dal confronto dei rilievi aereo fotogrammetrici del 1975.

7.8. Sta di fatto, però, che 50 anni prima della proposizione del ricorso di primo grado e, cioè, nel 1972 la realizzazione del manufatto già esigeva il previo rilascio di titolo abilitativo e per di più, come rimarcato nella sentenza gravata, nel territorio del Comune di Napoli l’obbligo di titolo abilitativo edilizio, in virtù di specifica norma regolamentare, risale addirittura al 1935 (v., sul punto, Cons. St., sez. VI, 5 gennaio 2015, n. 13).

7.9. Il motivo, dunque, va respinto.

8. Con il terzo motivo (pp. 8-10 del ricorso), ancora, l’appellante torna a riproporre in questa sede il terzo motivo dell’originario ricorso, si è limitata a realizzare un intervento di restauro e di risanamento conservativo degli ampliamenti già realizzati, senza alcuna contestazione, diversi anni prima.

8.1. Anche questo motivo, tuttavia, va respinto.

8.2. Le opere eseguite dall’appellante, per come descritte nel verbale di sequestro del 3 dicembre 2008 (v. doc. 2 fasc. parte ricorrente in prime cure, prodotto il 21 marzo 2022), non costituiscono meri interventi di restauro e di risanamento conservativo di ampliamenti già realizzati, secondo la imprecisa e riduttiva “lettura” di tali opere propugnata con il motivo in esame, ma opere di ristrutturazione appieno ricadenti nella previsione dell’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001, con la conseguente legittimità dell’ordinanza demolitoria qui gravata, non potendo in nessun modo condividersi l’assunto dell’appellante secondo cui il termine “ristrutturato”, contenuto nel verbale della polizia municipale, sarebbe stato utilizzato in termini impropri, trattandosi, a suo dire, di un intervento di mera manutenzione del preesistente concretatosi nella sola rifazione della pavimentazione e dell’intonaco.

8.3. Anche tale censura, a fronte della evidente, e mai contestata, natura abusiva delle opere nella loro effettiva consistenza come ben descritta nell’ordinanza e nel richiamato verbale della polizia municipale, va dunque respinta.

9. Con il quarto motivo (pp. 10-12 del ricorso), ancora, l’appellante deduce che, per il caso di rigetto delle precedenti censure, aveva lamentato il difetto di motivazione del provvedimento impugnato non essendo sufficiente il richiamo alla pretesa abusività delle opere.

9.1. La censura, che quivi si ripropone, è stata respinta richiamando precedenti giurisprudenziali che escludono la necessità della motivazione per la natura vincolata della sanzione demolitoria, argomentando peraltro il Tribunale l’irrilevanza del lungo lasso di tempo intercorso dalla realizzazione delle opere.

9.2. A diverso avviso, secondo l’appellante, avrebbero invece dovuto condurre molteplici precedenti in cui, come nel caso che qui occupa, si richiede l’esplicitazione dello specifico interesse pubblico alla demolizione, quando questo appare recessivo rispetto a quello del privato che ha riposto ragionevole affidamento sulla legittimità della situazione che lo riguardava, protrattasi ed andata consolidandosi per un lungo lasso tempo.

9.3. Anche questo motivo va respinto, tuttavia, alla luce del consolidato orientamento secondo cui, anche nel caso di tardiva adozione del provvedimento di demolizione di un abuso edilizio, la mera inerzia da parte dell’amministrazione nell'esercizio di un potere/dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non è idonea a far divenire legittimo ciò che (l’edificazione sine titulo ) è sin dall’origine illegittimo.

9.4. Allo stesso modo, tale inerzia non può certamente radicare un affidamento di carattere “legittimo” in capo al proprietario dell’abuso, giammai destinatario di un atto amministrativo favorevole idoneo a ingenerare un’aspettativa giuridicamente qualificata.

9.5. Il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure a distanza di molti anni dalla realizzazione e dall’accertamento dell’abuso, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede una motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso neanche nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso (v., ex plurimis , Cons. St., sez. II, 24 gennaio 2025, n. 532).

9.6. Anche questo motivo, dunque, va respinto.

10. Infine, con il quinto motivo (pp. 11-12 del ricorso), l’appellante deduce che pure ingiustamente il Tribunale avrebbe respinto il V motivo di ricorso – che qui ripropone - con cui si era dedotta la violazione degli art. 33 e 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 per non avere il Comune valutato il pregiudizio che dalla demolizione irrogata sarebbe potuta derivare alle parti incontestatamente non abusive.

10.1. Il convincimento del Tribunale, secondo cui detta valutazione dovrebbe essere legittimamente differita alla fase esecutiva, non troverebbe conferma nella lettera o nella ratio delle prescrizioni normative assertivamente violate.

10.2. Anzi il differimento di tale valutazione alla fase esecutiva contrasta con i principi di economicità e di buon andamento dell’amministrazione perché condurrebbe all’attivazione di inutili e dispendiosi aggravi procedimentali e/o di ulteriori azioni giudiziarie.

10.3. Anche questo motivo, però, va respinto.

10.4. È infatti ius receptum il principio secondo cui la verifica della impossibilità della riduzione in pristino non è richiesta ai fini dell’adozione del provvedimento sanzionatorio, essendo differita alla fase esecutiva dell’ordine di demolizione.

10.5. Corretta sul punto è dunque la statuizione di rigetto della sentenza di primo grado, che ha affermato, in conformità all’univoca giurisprudenza amministrativa in materia, che la verifica è demandata alla fase esecutiva del provvedimento sanzionatorio (v., ex multis , Cons. St., sez. VI, 18 novembre 2024, n. 9289, Cons. St., sez. VI, 5 novembre 2024, n. 8802, Cons. St., sez. VI, 17 maggio 2024, n. 4404, Cons. St., sez. VI, 23 aprile 2024, n. 3711, Cons. St., sez. VI, 12 febbraio 2024, n. 1387, Cons. St., sez. VI, 10 gennaio 2024, n. 328; Cons. St., sez. VII, 24 gennaio 2024, n. 760).

10.6. Anche tale ultimo motivo, pertanto, non merita condivisione.

11. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto in tutti i suoi cinque motivi, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.

12. Le spese del presente grado del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza dell’appellante.

12.1. A suo carico rimane definitivamente anche il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da AN TA, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna AN TA a rifondere in favore del Comune di Napoli le spese del presente grado del giudizio, che liquida nell’importo di € 2.000,00, oltre gli accessori come per legge.

Pone definitivamente a carico di AN TA il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025, con l’intervento dei magistrati:

RC LI, Presidente

Massimiliano LI, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

RC Morgantini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano LI	RC LI

IL SEGRETARIO