Pubblicato il 16/06/2025

N. 00555/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00020/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 20 del 2023, proposto da
S.C.S. Autonoleggio Piccola Società Cooperativa a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Emanuela Paoletti e Francesco Paoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- Comune di Valtopina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato AB Amici, con domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via M. Angeloni, 80/B;
- Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, anche domiciliataria in Perugia, via degli Offici, 14;

per l’annullamento

della determinazione del Responsabile dell’Area Affari Generali del Comune di Valtopina n. 187 del 9 agosto 2022, con la quale è stata disposta la revoca dell’autorizzazione per il noleggio auto con conducente n. 3 rilasciata da detto Comune ed è stata respinta l’istanza di trasferimento della titolarità di tale autorizzazione, e di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Valtopina e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Viene impugnata la determinazione dirigenziale n. 57 del 9 agosto 2022 con la quale il Comune di Valtopina ha disposto la revoca dell’autorizzazione per attività di noleggio con conducente – NC - n. 3, nonché la reiezione dell’istanza di volturazione dell’autorizzazione dal sig. CR SA al sig. AB Di LC, presentata al Comune in data 12 aprile 2022.

1.1. L’autorizzazione, rilasciata nel 2008 al sig. IE ER, nel 2015 era stata da questi trasferita, nell’ambito di una cessione di ramo d’azienda, al SA, il quale l’aveva conferita, ex artt. 7 della legge 21/1992 e 6, comma 4, del regolamento comunale di settore, alla S.C.S. Autonoleggio Piccola Società Cooperativa a r.l. (in prosieguo anche CS), con sede in Roma, della quale era socio.

1.2. In data 14 marzo 2022 la Polizia Municipale aveva segnalato che la rimessa in via Subasio n. 9, concessa dal proprietario in comodato d’uso al SA ed individuata come unica rimessa disponibile nel territorio comunale in relazione al conferimento alla cooperativa CS dell’autorizzazione n. 3, non veniva utilizzata da molto tempo, cosicché non risultava operativa o effettiva alcuna sede o rimessa collegata all’autorizzazione n. 3.

1.3. Conseguentemente, in data 29 marzo 2022, veniva comunicato alla cooperativa CS l’avvio del procedimento di revoca, chiedendole la trasmissione di “ tutti i titoli giuridici validi, eventuali memorie scritte e/o documentazione (foglio di servizio come previsto dalla normativa vigente, contratto relativo alla rimessa sita nel comune di rilascio della autorizzazione, ecc.) comprovanti la sussistenza e la persistenza dei requisiti legislativi per la concessione e mantenimento della autorizzazione … con particolare riferimento al vincolo della territorialità ”. La richiesta di documentazione, a seguito dei riscontri da parte della CS, è stata poi rinnovata dal Comune in data 27 aprile 2022 e 12 maggio 2022 e infine con nota prot. 3838 in data 30 maggio 2022, estendendola ai fogli servizio relativi all’intero periodo dal 1° gennaio 2019 al 30 maggio 2022.

1.4. Nel frattempo, in data 12 aprile 2022 CS aveva presentato un’istanza di trasferimento della titolarità dell’autorizzazione dall’ex socio (in quanto escluso dalla cooperativa in data 8 aprile 2022) SA al socio Di LC, allegando un contratto di cessione di ramo aziendale stipulato tra i suddetti a mezzo di rogito notarile registrato in data 14 settembre 2021 (dunque, allorché il SA era ancora socio della CS) ed un contratto di comodato d’uso gratuito della rimessa di via Subasio n. 9 intestato al Di LC.

2. In sintesi, nonostante le osservazioni presentate da CS in data 17 maggio e 30 giugno 2022, sussisterebbero a sostegno della revoca, secondo quanto espressamente indicato nelle conclusioni del provvedimento, i seguenti elementi:

(i) - l’assenza, in capo alla CS, conferitaria, di una effettiva sede operativa ubicata nel territorio del Comune di Valtopina, in violazione dell’art. 3, comma 3, della legge 21/1992, posto che “in costanza di simili rapporti associativi (cooperativa o consorzio), titolari dell’autorizzazione sono gli enti in questione e non il singolo originariamente destinatario del titolo” (Cons. Stato, V, n. 3381/2022);

(ii) - l’assenza di valido titolo giuridico finalizzato a dimostrare il possesso una rimessa nel Comune di Valtopina, in violazione degli art. 3, comma 3, e art. 8 comma 3, della legge 21/1992, poiché il contratto di comodato d’uso gratuito della rimessa, sottoscritto tra il sig. SA e il proprietario sig. MM RI non risulta essere stato registrato presso l’Agenzia delle Entrate ed avere data certa e risulta comunque in capo ad un ex socio della CS;

(iii) - la mancata dimostrazione del concreto e reale utilizzo della rimessa sita in via Subasio n. 9, Valtopina, in violazione dell’art. 11, comma 4, della legge 21/1992 e dell’art. 9 del regolamento comunale per l'esercizio del servizio taxi e noleggio con conducente;

(iv) - la mancata prova di eventuali altre sedi operative e/o rimesse nel Comune di Valtopina e/o nella Provincia di Perugia;

(v) - la mancata dimostrazione di attività di servizio nel Comune di Valtopina e/o nella Provincia di Perugia, con conseguente assenza del fondamentale vincolo territoriale, neppure tendenziale, con il Comune e la Provincia di rilascio del titolo autorizzativo.

3. La revoca è stata impugnata da CS mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poi trasposto dinanzi a questo Tribunale a seguito dell’opposizione del Comune di Valtopina.

Vengono dedotti sei motivi di ricorso, prospettandosi le censure appresso sintetizzate.

3.1. Violazione degli artt. 3 e 6 della legge 21/1992 ed eccesso di potere, in quanto la titolarità della autorizzazione NC resta in capo alla persona fisica che l’ha conseguita e, dunque, la disponibilità della rimessa e della sede operativa nel territorio del Comune di Valtopina deve essere accertata in relazione al titolare dell’autorizzazione e non alla società conferitaria della stessa, mero gestore economico dell’attività.

3.2. Violazione degli artt. 3, comma 3, ed 8, comma 3, della legge 21/1992 ed eccesso di potere, in quanto il comodato gratuito non rientra tra i contratti per i quali l’art. 1350 c.c. richiede la forma scritta ad substantiam , e pertanto sia il SA, quale cedente l’autorizzazione NC, sia il cessionario Di LC, disponevano di una rimessa ubicata nel territorio del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione.

3.3. L’esposto dell’ANAR, associazione di operatori concorrenti di CS, da cui il procedimento ha preso le mosse, è un atto di cosiddetta “sham litigation”, cioè costituisce illegittima sollecitazione dell’esercizio dell’attività amministrativa avente finalità escludenti e così anticompetitive, che comporta l’applicazione della disciplina antitrust e rende invalida la revoca.

3.4. Vi è violazione dell’art. 14-bis, comma 2, della legge 11/2005, secondo cui “ Nei confronti dei cittadini italiani non trovano applicazione norme dell’ordinamento giuridico italiano o prassi interne che producano effetti discriminatori rispetto alla condizione e al trattamento dei cittadini comunitari residenti o stabiliti nel territorio nazionale ”, che rende inapplicabile le previsioni della legge 21/1992 su cui si è basato il provvedimento impugnato.

3.4.1. Qualora il Tribunale non condivida detta ultima prospettazione, la ricorrente chiede che venga rimessa alla CGUE una questione pregiudiziale interpretativa per stabilire “ se la disciplina eurounitaria relativa al diritto di stabilimento, ai sensi dell’art. 49 ss. TFUE, così come declinata ex art. 288 TFUE dalla Comunicazione della Commissione europea del 4.02.2022, C 62/1 ss., nonché dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, osta ad una prassi nazionale che, non riconoscendo alle imprese di un Paese dell’Unione europea diverso dall’Italia, autorizzati ai sensi della disciplina di detto Paese a svolgere il servizio NC, di poter liberamente stabilirsi ed operare tramite una sede secondaria della loro impresa – anche in via esclusiva - nel territorio in una determinata provincia italiana, non consente parimenti, in violazione della normativa interna attuativa degli obblighi eurounitari di cui alla Legge n. 11/2005, ad un’impresa italiana di operare tramite una sede secondaria della propria impresa NC nel territorio di una provincia diversa da quella alla quale appartiene il Comune che le ha rilasciato l’autorizzazione”.

3.5. Il provvedimento incorre inoltre nella violazione dell’art. 7 della legge 241/1990, nell’eccesso di potere, nella violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 11 e 13 comma 3, della legge 21/1992, nella violazione dell’art. 1 c.p. e dell’art. 25 Cost. In relazione a detti vizi, la ricorrente sostiene che:

- in data 30 maggio 2022 il Comune ha disposto una sospensione del procedimento con l’illegittima finalità di concluderlo dopo il 30 giugno 2022, cioè dopo lo scadere della proroga della validità ex lege delle autorizzazioni NC disposta, anche in mancanza dei presupposti di legge, dalla disciplina emergenziale (art. 103, comma 2, del d.l. 18/2020 e art. 1, del d.l. 221/2021); viceversa, il Comune avrebbe dovuto concludere il procedimento nel termine e, caso mai, riattivare un nuovo procedimento, ma sulla base di nuovi accertamenti, senza poter utilizzare quelli in precedenza effettuati;

- la richiesta a CS di presentare i fogli di servizio degli ultimi anni è palesemente illegittima in quanto, ai sensi dell’art. 11, comma 4, della legge 21/1992, gli organi di controllo possono richiedere la presentazione dei fogli di servizio relativi agli ultimi 15 giorni e non per i periodi precedenti; in ogni caso, CS, per quanto riguarda i 15 giorni precedenti al 30 maggio 2022, aveva chiarito che, a seguito della richiesta di voltura dell’autorizzazione al Di LC, dal 12 aprile 2022, il cedente SA non ha svolto alcun servizio, come da obbligo assunto con l’atto di cessione del ramo aziendale, e dunque non ha redatto alcun foglio di servizio;

- le contestazioni della Polizia locale sono del tutto generiche, prive di riscontri datati e documentati: non vi sono indicazioni né circa le tipologie e le date in cui sarebbero stati effettuati tali controlli, né in merito alle informazioni assunte; tali accertamenti, peraltro, non comportano violazioni degli obblighi di legge sanzionabili con la revoca, posto che, ai sensi dell’art. 11, comma 4, della legge 21/1992, “Il prelevamento e l’arrivo a destinazione dell'utente possono avvenire anche al di fuori della provincia o dell'area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione” e che, ai sensi dell’art. 13, comma 3, “il trasporto può essere effettuato senza limiti territoriali”; inoltre, come stabilito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 56/2020, la prenotazione del servizio può essere ricevuta dall’impresa NC anche durante lo svolgimento di altro servizio, fuori dalla rimessa, e dunque l’operatore NC può regolarmente effettuare servizi – sebbene in via non prevalente - in un territorio provinciale diverso da quello al quale appartiene il Comune che gli ha rilasciato l’autorizzazione, partendo da una rimessa ubicata in un Comune della Provincia in cui ricade il territorio del Comune autorizzante e prelevando o trasportando l’utente in una diversa Provincia;

- dato che non vi è nessuna norma che prevede la revoca dell’autorizzazione (o altra sanzione) per svolgimento del servizio fuori dal territorio del Comune autorizzante, in assenza di prova che tali servizi abbiano comportato la sottrazione della prestazione di servizi NC all’utenza locale, nessuna sanzione può essere comminata nel caso in esame.

3.6. Il diniego di voltura incorre nella violazione dell’art. 2, della legge 241/1990 e del legittimo affidamento, oltre che in eccesso di potere. Infatti, fino all’adozione del provvedimento di revoca il titolare aveva diritto di cedere l’autorizzazione, e quindi nel termine di trenta giorni, ex art. 2, della legge 241/1990, dal deposito della documentazione integrativa richiesta ai fini della voltura, cioè entro il 17 giugno 2022, il Comune avrebbe dovuto procedere con il subentro a favore del Di LC.

4. Il Comune di Valtopina si è costituito in giudizio ed ha controdedotto puntualmente, chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione della cooperativa ricorrente e comunque venga respinto poiché infondato, stante la corretta individuazione dei presupposti della revoca. Si è costituito in giudizio anche il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, pure intimato, limitandosi a sottolineare, in considerazione dell’estraneità agli atti impugnati, di non avere legittimazione passiva.

5. Con ordinanza n. 21/2023, questo Tribunale ha respinto la domanda cautelare, in particolare sottolineando che “ nella specie difettano entrambi i requisiti (fumus e periculum) per l’accoglimento della domanda cautelare, avendo la ricorrente azionato, nella sostanza, una posizione giuridica altrui, ovvero quella di un ex socio, rispetto alla quale la società non sembra avere alcuna legittimazione ad agire, essendosi, come detto, spogliata di qualsiasi titolo giuridico e/o di sfruttamento sulla licenza NC, licenza tornata nell’immediata ed esclusiva disponibilità del sig. SA, non più socio della cooperativa ”.

5.1. L’appello cautelare è stato respinto “ Considerato che, di là dai profili di ordine formale, le ragioni dell’appellante non si appalesano prima facie connotate da apprezzabili elementi di prospettica fondatezza ” (Cons. Stato, V, n. 2135/2023 - ord.).

6. In data 4 marzo 2025, per la ricorrente si sono costituiti in giudizio dei nuovi difensori, i quali hanno chiesto ed ottenuto un rinvio dell’udienza di trattazione.

7. Con memoria finale, la ricorrente ha puntualizzato le proprie difese. Con memoria di replica, il Comune ha eccepito che con detta memoria sono stati introdotti profili di censura nuovi, come tali inammissibili.

8. In prossimità dell’udienza del 13 maggio 2025, la ricorrente ha depositato, a supporto della propria legittimazione al ricorso, un estratto del libro delle adunanze del Consiglio di amministrazione, contenente il verbale della seduta del 15 settembre 2021, nella quale era stato accettato il conferimento dell’autorizzazione n. 3 da parte del Di LC. Nella discussione in udienza, il Comune ha eccepito la tardività del deposito, non accettando il contraddittorio su di esso, mentre la ricorrente ha sottolineato che la produzione documentale si è resa necessaria poiché il Comune aveva contestato la validità del conferimento.

9. Il Collegio ritiene di disattendere l’eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione della CS.

Infatti, con gli atti negoziali sopra ricordati, la titolarità di una licenza personale per lo svolgimento di attività di NC, già conferita alla CS, era stata trasferita (quale componente essenziale di una formale cessione di ramo d’azienda) dal SA al Di LC, in modo che da quest’ultimo venisse nuovamente conferita alla cooperativa, della quale (a differenza dell’altro, che era stato escluso) faceva attualmente parte in qualità di socio. Tanto, sulla base, oltre che sulla legge 21/1992, del Regolamento NC del Comune di Valtopina, il cui articolo 5, rubricato “Condizioni e forme d’esercizio”, prevede al comma 4: “ E’ consentito conferire la licenza o autorizzazione d’esercizio agli organismi collettivi di cui all’art. 7, c. 1, lettere b) e c) della legge 15 gennaio 1992 n. 21, ferma restando la titolarità in capo al conferente. Il conferimento attribuisce ai predetti organismi collettivi la gestione economica dell’attività autorizzata ”.

In tale contesto, sarebbe un formalismo negare alla cooperativa CS, interessata a mantenere il conferimento dell’autorizzazione, la legittimazione a ricorrere contro un provvedimento che fa venir meno l’autorizzazione e con essa ogni possibilità di volturazione, impedendole di poter continuare a svolgere l’attività di NC ad essa collegata. Il conferimento dell’autorizzazione, pregresso e formalmente programmato per il futuro, attribuisce alla ricorrente una posizione legittimante, a prescindere dalla titolarità della stessa al momento della presentazione delle istanze e dell’adozione del provvedimento impugnato.

10. Nel merito, il ricorso è infondato e deve pertanto essere respinto.

10.1. Il Comune di Valtopina, nel provvedimento, ha esternato una serie di motivi che giustificherebbero la revoca. Non tutte le argomentazioni esposte sono condivisibili, alcune risultando inficiate dalle censure suindicate, ma il nucleo fondamentale – che fa leva sulla mancanza nel territorio comunale (e provinciale) di una rimessa o sede operativa effettivamente tale, vale a dire concretamente utilizzata per svolgere il servizio, onde integrare il c.d. vincolo territoriale che, in qualche misura, continua a connotare l’attività di NC - si sottrae a tutte le censure dedotte e giustifica la revoca.

10.2. Ai sensi dell’art. 3, comma 3, della legge 21/1992 (secondo la formulazione risultante dal d.l. 135/2018, convertito nella legge 12/2019) “ La sede operativa del vettore e almeno una rimessa devono essere situate nel territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione. È possibile per il vettore disporre di ulteriori rimesse nel territorio di altri comuni della medesima provincia o area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione, previa comunicazione ai comuni predetti, salvo diversa intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata entro il 28 febbraio 2019 ... ” (deroghe sono previste solo per Sicilia e Sardegna). Ai sensi del successivo art. 8, comma 3 (nella formulazione risultante dal d.l. 207/2008, convertito nella legge 14/2008) “ Per poter conseguire e mantenere l’autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente è obbligatoria la disponibilità, in base a valido titolo giuridico, di una sede, di una rimessa o di un pontile di attracco situati nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione. ”.

10.3. Dette disposizioni fondano il c.d. vincolo territoriale, vale a dire il necessario collegamento dell’attività di noleggio con conducente, o almeno di una sua parte significativa, con il territorio del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione. Anche recentemente, la giurisprudenza ha precisato, a proposito della previsione dell’art. 8, comma 3, cit., che “ ne discende – in applicazione dei principi generali – che il rispetto dei requisiti in questione era indispensabile non solo per il rilascio, ma pure per mantenere il titolo. La mancata disponibilità della rimessa, quand’anche solo sopravvenuta, automaticamente dunque avrebbe determinato la decadenza dall’autorizzazione, per essere venuti meno i relativi presupposti. ” (Cons. Stato, V, n. 1957/2025).

10.4. Nonostante l’annullamento per illegittimità costituzionale, ad opera della sentenza n. 56/2020, di alcune parti della disciplina dettata dalla legge 21/1992, il vincolo territoriale deve ritenersi tuttora in vigore. Anche recentemente, la giurisprudenza ha ribadito che:

“ 2.1.2. Tanto premesso in fatto, va osservato che la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha posto in risalto come il regime di cui alla legge n. 21 del 1992, e in particolare degli artt. 3 e 11, comporta che “l’attività di NC abbia un collegamento stabile con la rimessa situata nel Comune di appartenenza ove va posta la sede operativa: ivi deve avvenire l’inizio del servizio (o il prelevamento del cliente), ivi sono raccolte le prenotazioni sia pure con mezzi tecnologici” (Cons. Stato, V, 21 settembre 2020, n. 5481).

In tale contesto “Tenuto conto di quanto disposto dagli artt. 3 e 11 della legge n. 21 del 1992, nonché di quanto argomentato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 56 del 26 marzo 2020, in merito al collegamento stabile con il territorio e la comunità di riferimento, questa Sezione si è ripetutamente pronunciata nel senso che il servizio ha necessariamente una dimensione locale (sebbene estesa alla provincia piuttosto che limitata allo stretto ambito comunale), che è possibile non fare rientro in rimessa tra un viaggio e l’altro, per elementari ragioni di proporzionalità e ragionevolezza (nonché per espressa previsione legislativa), ma che deve essere conservato un ‘vincolo territoriale’ con la comunità di riferimento, senza poter soddisfare indistintamente richieste di prestazioni di trasporto su tutto il territorio nazionale (cfr., tra le altre, Cons. Stato, V, n. 1703/2021, dove, ribadendo quanto già affermato dalla sentenza n. 5481/2020, si precisa che, a ritenere il contrario, tali prestazioni ‘finirebbero per concentrarsi laddove la domanda dell’utenza è maggiore e non soddisfatta dal solo servizio taxi, del quale sarebbe surrogato, senza però subire tutte le limitazioni delle quali quest’ultimo è gravato’) e quindi senza poter omettere il ritorno nella sede di servizio (cfr., tra le altre, Cons. Stato, V, n.3381/22, dove si precisa che «accanto ai necessari requisiti organizzativi di ‘sede operativa’ e ‘rimessa’ (entrambi da collocare nel territorio del comune che rilascia l’autorizzazione, sebbene con i temperamenti di altre rimesse da poter eleggere nel territorio provinciale, quali ‘fattori spia’ di tale dimensionamento territoriale) permangono in qualche modo anche i requisiti funzionali relativi all’esigenza di prestare il proprio servizio di noleggio prevalentemente all’interno del territorio comunale di riferimento (pur con i temperamenti indicati dalla stessa Corte costituzionale)»)” (Cons. Stato, V, 6 novembre 2023, n. 9567).

Se ne ricava la chiara e permanente sussistenza, nell’impianto normativo vigente, del cd. “vincolo di territorialità”, espresso non solo in termini strutturali e organizzativi, a fronte della necessità di una sede operativa e rimessa nel territorio del Comune autorizzante (art. 3, comma 3, e art. 8, comma 3, l. n. 21 del 1992), presso la quale devono essere effettuate ex art. 11, comma 4, l. n. 21 del 1992 le prenotazioni, anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici (oltreché, in origine, l’inizio e termine di ogni servizio, salvo quanto infra, alla luce di Corte cost. n. 56 del 2020), ma anche in termini funzionali, quale necessità cioè che il servizio sia prevalentemente prestato all’interno e a beneficio del territorio comunale di riferimento.

Né assume rilievo contrario il richiamo all’art. 11, comma 4, terzo periodo, l. n. 21 del 1992 («Il prelevamento e l’arrivo a destinazione dell’utente possono avvenire anche al di fuori della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione»), che si limita a prevedere il regime di “prelevamento” e “arrivo a destinazione” dell’utente, fermo restando il vincolo territoriale in relazione alla sede e rimessa, e alla prestazione in funzione della comunità territoriale (su cui cfr. anche i citati artt. 3, comma 1 e 3, nonché art. 11, comma 4, primo periodo; cfr. al riguardo anche infra).

Il che parimenti vale per il comma 3 dell’art. 11 che, nel prevedere che «Nel servizio di noleggio con conducente, esercitato a mezzo di autovetture, è vietata la sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercìto il servizio di taxi», e «In detti comuni i veicoli adibiti a servizio di noleggio con conducente possono sostare, a disposizione dell’utenza, esclusivamente all’interno della rimessa» non oblitera perciò il vincolo di territorialità, né in relazione alla dotazione di sede e rimessa in loco (art. 3, comma 3, cit.), né tanto meno allo svolgimento del servizio in favore della comunità territoriale, nei sensi suindicati.

In tale prospettiva, “L’accertamento compiuto in merito al mancato svolgimento del servizio in via prevalente a favore della comunità locale è determinante anche a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020, che ha confermato che il servizio di NC ha vocazione locale e ‘mira a soddisfare, in via complementare e integrativa, le esigenze di trasporto delle singole comunità, alla cui tutela è preposto il Comune che rilascia l’autorizzazione’ (Corte cost. 26 marzo 2020 n. 56).

Ai sensi dell’art. 3 della legge n- 21 del 1992 il servizio di NC si rivolge infatti a una ‘utenza specifica’, che ‘avanza, presso la sede o la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici’ (comma 1), la sede operativa del vettore e almeno una rimessa ‘devono essere situate nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione’ (comma 3).

L’art. 11 della legge n. 21 del 1992 impone ai titolari delle autorizzazioni NC di ricevere nuove prenotazioni presso la rimessa o la sede e di iniziare e terminare ogni singolo servizio presso le rimesse medesime, nonché di compilare e tenere un ‘foglio di servizio in formato elettronico» riportante i dati del servizio svolto’.

In tale contesto normativo la Corte costituzionale, nel dichiarare costituzionalmente illegittimo l’obbligo di iniziare e terminare ogni singolo servizio di NC presso le rimesse, con ritorno alle stesse, in quanto ‘aggravio organizzativo e gestionale irragionevole’, ha confermato la configurazione del servizio in funzione prevalentemente locale” (Cons. Stato, V, 28 maggio 2024, n. 4748).

Di qui l’infondatezza anche del richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020 (oltreché delle successive ordinanza n. 35 e sentenza n. 36 del 2024, che non si soffermano specificamente sul profilo della territorialità, ciò che vale anche per la successiva sentenza n. 137 del 2024) per sostenere l’espunzione dall’ordinamento del vincolo di territorialità nella organizzazione e prestazione del servizio di N.C.C. (cfr., al riguardo, anche Cons. Stato, V, 12 maggio 2023, n. 4795, ove si pone in risalto che “La Corte costituzionale, con sentenza n. 56 del 26 marzo 2020, è così intervenuta sul tema delle autorizzazioni di NC affermando in estrema sintesi che: a) il servizio di noleggio con conducente (NC) conserva la sua dimensione locale, sebbene di livello anche provinciale e non solo strettamente comunale; b) di qui la possibilità, riconosciuta dal legislatore del 2018, di eleggere anche altre rimesse in ambito provinciale oltre a quella (principale) sita nel comune che ha rilasciato il titolo; c) di qui ancora la possibilità di non dover fare necessariamente rientro nella sede di servizio o di rimessa ‘ogni volta’, ossia tra un viaggio e l’altro che siano caratterizzati da una certa contiguità temporale. Ciò per elementari ragioni di ragionevolezza e di proporzionalità; d) ciò non vuol dire tuttavia che non debba comunque essere preservato un certo ‘vincolo territoriale’ con la comunità di riferimento ossia con la collettività del comune che ha rilasciato in concreto l’autorizzazione. Dunque il rientro nella sede di servizio e di rimessa, pur dopo una serie di viaggi tra loro in qualche misura ‘collegati’, non può di certo essere del tutto omessa […]; e) pertanto giova ribadire che: accanto ai necessari requisiti organizzativi di ‘sede operativa’ e ‘rimessa’ (entrambi da collocare nel territorio del comune che rilascia l’autorizzazione, sebbene con i temperamenti di altre rimesse da poter eleggere nel territorio provinciale, quali ‘fattori spia’ di tale dimensionamento territoriale) permangono in qualche modo anche i requisiti funzionali relativi all’esigenza di prestare il proprio servizio di noleggio prevalentemente all’interno del territorio comunale di riferimento (pur con i temperamenti indicati dalla stessa Corte costituzionale). Si vedano sul punto anche le conclusioni di questa stessa sezione con sentenza n. 1703 del 1° marzo 2021 […]”).

2.1.3. Analoghe considerazioni valgono in ordine alla dedotta contrarietà del vincolo territoriale rispetto alla libertà di stabilimento sancita dal Tfue.

Anche su tale profilo questa Sezione si è già soffermata ponendo in risalto, da un lato, come “vada esclusa ‘l’incidenza della disciplina nazionale concernente il NC sui principi di matrice eurounitaria invocati dal ricorrente […] rilevando che «la Corte di Giustizia europea (sez. III), con decisione 13.2.2014 (c-162/12 e 163/12), ha statuito, in via di pregiudizialità, che dette controversie sono irricevibili, atteso che l’art. 49 Tfue (concorrenza) [e, in specie, libertà di stabilimento] non è applicabile ad attività, come quelle di specie, che non presentano alcun collegamento con una situazione prevista dal diritto comunitario, rappresentando, invece, una questione interna dello Stato in punto di modalità di concessione delle autorizzazioni» (cfr. Cons. di Stato, V, 26 aprile 2018, n. 2539)” (Cons. Stato, V, 1 marzo 2021, n. 1703 e richiami ivi; il passaggio è ripreso espressamente anche da Cons. Stato, n. 4795 del 2023, cit., nonché da Id., V, 11 luglio 2022, n. 5756, che sviluppa l’argomento).

Dall’altro che, anche a voler considerare “le esigenze legate alla libertà di stabilimento (art. 49 TFUE) ed alla libera prestazione di servizi (art. 56 TFUE), e dunque a voler considerare se la contestata normativa interna (legge n. 21 del 1992) risulti sostanzialmente conforme a principi di non discriminazione e proporzionalità nonché dettata da motivi imperativi di interesse generale”, questa Sezione ha escluso comunque profili di disallineamento o criticità, osservando che (cfr. Cons. Stato, n. 5756 del 2022, cit.; Id., n. 4795 del 2023, cit.):

“3.1. In primo luogo, come affermato dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 56 del 2020 il meccanismo contemplato dalla legge n. 21 del 1992 non costituisce una ‘discriminatoria restrizione della concorrenza’ ma, piuttosto, un ‘limite intrinseco alla stessa natura del servizio’. I requisiti richiesti (sede e rimessa territorialmente circoscritti) costituiscono in altre parole ‘misure indistintamente applicabili’ inidonee, in quanto tali, a porre in essere qualsivoglia discriminazione dal momento che l’accesso a simili attività è consentito alle medesime condizioni richieste dall’ordinamento italiano nei confronti dei propri cittadini (cfr. art. 49 TFUE). Del resto, questa stessa sezione ha già avuto modo di affermare che ‘l’attività di N.C.C. non è un’attività liberalizzata, ma soggetta ad autorizzazione’ (cfr. Cons. Stato, sez. V, 1° marzo 2021, n. 1703; 21 settembre 2020, n. 4581). Autorizzazione che viene rilasciata al ricorrere di determinati requisiti che non hanno natura ‘soggettiva’ (es. precedenti penali, capacità finanziaria, competenze professionali, e per i quali troverebbe pacificamente applicazione il principio del c.d. home country control) ma piuttosto ‘oggettiva’ in quanto legati a determinati standard di tipo organizzativo (‘sede operativa’ e ‘rimessa’ entrambi da collocare nel territorio del comune che rilascia l’autorizzazione quali ‘fattori spia’ di tale dimensionamento territoriale) e di tipo funzionale (relativi all’esigenza di prestare il servizio di noleggio prevalentemente all’interno del territorio provinciale di riferimento). Ancora questa stessa sezione ha avuto al riguardo modo di affermare che:

a) ‘[…] non si è in presenza, nel caso concreto, di un requisito discriminatorio e restrittivo della concorrenza fondato, direttamente o indirettamente, sulla cittadinanza o, per quanto riguarda le società, sull’ubicazione della sede legale, atteso che, chiunque, può essere autorizzato a svolgere il servizio di NC.

La necessità dell’ubicazione della rimessa in ambito comunale non attiene a un requisito soggettivo dell’operatore economico, ma costituisce un requisito oggettivo e intrinseco dell’attività da svolgere, pienamente giustificato dalle finalità pubbliche che l’istituzione del servizio mira a soddisfare’ (Cons. Stato, sez. V, 23 giugno 2016, n. 2806);

b) ‘Contrariamente a quanto assume l’appellante, non si è in presenza di un requisito discriminatorio o restrittivo della concorrenza su base soggettiva (id est: attinente all’operatore economico), ma di un requisito oggettivo e intrinseco dell’attività da svolgere (inerendo alle modalità, conformate dal legislatore, del suo esercizio), giustificato dalle finalità pubbliche che il servizio di noleggio con conducente mira a soddisfare’ (Cons. Stato, sez. V, 1° marzo 2021, n. 1703).

3.2. Quanto alla sussistenza di motivi imperativi di interesse generale (idonei in quanto tali a giustificare simili misure autorizzatorie indistintamente applicabili), soccorre anche in questo caso la citata sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020 nella parte in cui evidenzia le principali finalità della legge n. 21 del 1992, quelle ossia di:

3.2.1. Raggiungere un ‘punto di equilibrio tra il libero esercizio dell’attività di NC… e l’attività di trasporto esercitata dai titolari di licenze per taxi’ (punto 5.4.);

3.2.2. Evitare interferenze tra queste due attività (NC e taxi) anche ‘tramite il contrasto dei diffusi comportamenti abusivi presenti nel settore’ (punto 5.4.);

3.2.3. Conservare la ‘dimensione locale’, sebbene di livello anche provinciale e non solo strettamente comunale, del servizio di NC (c.d. vincolo territoriale con la comunità di riferimento ossia con la collettività del comune che ha rilasciato in concreto l’autorizzazione). Così la Consulta: ‘Il legislatore statale, nell’esercizio della sua discrezionalità, ha così individuato nel territorio provinciale la dimensione organizzativa ottimale del servizio di N.C.C.’. Si veda al riguardo la giurisprudenza di questa stessa sezione secondo cui tale servizio deve essere ‘svolto, almeno tendenzialmente, a favore della comunità locale di cui il Comune è ente esponenziale’ (cfr., sul punto: Cons. Stato, sez. V, 8 novembre 2017, n. 5154). Ed ancora come ‘il collegamento dell’attività di N.C.C. con una certa comunità della quale è ente esponenziale il Comune che rilascia l’autorizzazione all’esercizio … costituisca tuttora elemento ineludibile dell’attività di N.C.C.’ (Cons. Stato, sez. V, 1° marzo 2021, n. 1703).

3.3. Quanto infine al rispetto dei principi di adeguatezza e di proporzionalità, anche di questo si trova ampia traccia nella predetta sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020 nella parte in cui:

3.3.1. Ha evidenziato che il legislatore del 2018 ha introdotto notevoli ‘elementi di flessibilità’, primo fra tutti quello di estendere all’ambito provinciale, e non solo comunale, l’ambito di operatività di siffatti operatori di NC i quali possono eleggere anche altre rimesse se ricadenti nella stessa provincia del comune che ha rilasciato la licenza (nel senso della ‘maggiore flessibilità’ normativa acquisita dal 2018 si veda altresì Cons. Stato, sez. V, 1° marzo 2021, n. 1703);

3.3.2. Ha sanzionato, con apposita declaratoria di incostituzionalità, quelle parti della disciplina interna che ancora conservavano aspetti di eccessiva rigidità e di inutile aggravio organizzativo e gestionale nei confronti degli operatori stessi (cfr. art. 11, comma 4, nella parte in cui si imponeva il necessario rientro ‘a vuoto’ nella sede di servizio o di rimessa ‘ogni volta’, ossia tra un viaggio e l’altro anche nell’ipotesi in cui ci fosse una certa contiguità temporale);

3.4. Discende da quanto detto la conformità della normativa interna, in ogni caso, rispetto a quella di matrice eurounitaria e dunque l’assenza dei presupposti […] onde giungere alla sua disapplicazione” (cfr. peraltro anche, di recente, Cons. Stato, V, 10 marzo 2025, n. 1957).

Né, ancora, è predicabile un’irragionevolezza della disciplina che pone il vincolo di territorialità deducendo la possibilità che esercenti attività di N.C.C. provenienti da altro Stato membro possano liberamente stabilirsi sul territorio: al di là di quanto suesposto in ordine all’irrilevanza, in relazione alla libertà di stabilimento ex art. 49 Tfue, del regime qui in rilievo, resta il fatto che, come pure già posto in risalto, le dotazioni necessarie alla prestazione del servizio (i.e., sede operativa e rimessa in loco), così come le relative modalità di espletamento, hanno portato oggettivo, sono “indistintamente applicabili” e insite nell’attività (soggetta ad autorizzazione, non già “liberalizzata”) in capo a qualsivoglia operatore (cfr. ancora Cons. Stato, n. 5756 del 2022, cit.).

Di qui l’infondatezza del profilo di doglianza sollevato dagli appellanti.

2.1.4. Parimenti non condivisibile è la dedotta inapplicabilità al caso di specie del regime di cui agli artt. 3, comma 3, e 8, comma 3, l. n. 21 del 1992, come modificati dall’art. 29, comma 1-quater, d.l. n. 207 del 2008, inerenti al vincolo territoriale sulla sede e rimessa necessaria all’attività di N.C.C. in quanto disposizioni divenute efficaci, a seguito delle proroghe disposte, successivamente al rilascio della licenza (cfr., al riguardo, Cass., SS.UU., 20 giugno 2023, n. 17541).

È assorbente rilevare, al riguardo, come le suddette disposizioni valgano a conformare l’attività di N.C.C. e le sue modalità di prestazione, sicché trovano applicazione nei confronti di tutti i titolari di autorizzazione; né del resto il rilascio del titolo abilitativo può sic et simpliciter valere a escludere l’applicazione della normativa sopraggiunta in ordine alle modalità di strutturazione e prestazione del servizio (cfr. peraltro Cass., n. 17541 del 2023, cit., e Cons. Stato, V, 23 febbraio 2024, n. 1807, che la richiama, in cui si valorizza il dato dell’efficacia o meno di una o un’altra versione delle pertinenti disposizioni “al momento della commissione della violazione contestata”, non già dell’originario rilascio della licenza). ” (Cons. Stato, V, n. 3516/2025).

10.5. In sintesi, come ha sottolineato in giudizio il Comune di Valtopina, se per l’operatore del servizio di NC è possibile avere anche altre rimesse in ambito provinciale, oltre a quella (principale) sita nel comune che ha rilasciato il titolo, e se è altresì consentito di non dover fare necessariamente rientro nella sede di servizio o di rimessa “ogni volta”, deve essere “comunque preservato un certo “vincolo territoriale” (Cons. Stato, V, n. 499/2025). Infatti, il rientro nella sede di servizio, pur dopo una serie di viaggi tra loro in qualche misura collegati, “non può di certo essere del tutto omessa”, in quanto permane l’esigenza di “prestare il proprio servizio di noleggio prevalentemente all'interno del territorio comunale di riferimento” (Cons. Stato, V, n. 3381/2022).

10.6. Tornando al caso in esame, quanto esposto evidenzia l’infondatezza delle censure di violazione dell’art. 14-bis, comma 2, della legge 11/2005 e dei dubbi di compatibilità eurounitaria prospettati con il quarto motivo di ricorso. Peraltro, va osservato che la questione pregiudiziale è stata prospettata dalla ricorrente sulla base di un presupposto di fatto – quello secondo cui la normativa da disapplicare comporterebbe la preclusione per un’impresa italiana “di operare tramite una sede secondaria della propria impresa NC nel territorio di una provincia diversa da quella alla quale appartiene il Comune che le ha rilasciato l’autorizzazione” – che non è in discussione, risultando detta possibilità del tutto pacifica, e controvertendosi invece sulla necessità che almeno una parte dell’attività venga svolta nel territorio del Comune di riferimento

10.7. Alla luce dei criteri indicati dalla giurisprudenza, si potrà discutere sulla quantità e sulle caratteristiche dell’attività che debba essere considerata sufficiente ad assicurare il rispetto del vincolo territoriale, ma è sicuro che la mancanza di una qualsiasi attività nel territorio del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione (o della Provincia di riferimento) per un periodo di tempo prolungato, faccia venir meno il requisito necessario. Nel caso in esame, l’accertamento sulla utilizzazione della rimessa da parte di CS e la richiesta ad essa di presentare i fogli di servizio degli ultimi anni risultano rivolti a valutare tale aspetto.

10.8. Non è neanche dubbio che l’accertamento sia stato condotto riguardo ad una specifica rimessa/sede operativa, quella di via Subasio n. 9, concessa in comodato gratuito prima al SA e poi al Di LC, che a detta rimessa si fosse esclusivamente riferita la valutazione da parte del Comune del possesso dei requisiti in occasione del trasferimento dal ER al SA ed al primo conferimento alla ricorrente, e che sempre ad essa si riferisca anche la ricorrente allorché, prima nel procedimento concluso con la revoca e poi nel presente giudizio, ha contestato la sussistenza dei presupposti per la revoca dell’autorizzazione.

10.9. Pertanto, considerato il contenuto dell’accertamento (non utilizzazione dell’unica rimessa a suo tempo indicata e mancanza di altre rimesse nel territorio comunale e provinciale) non assume rilievo concreto nei confronti di quale soggetto, la cooperativa ricorrente ovvero il SA, l’accertamento sia stato formalmente condotto. Ciò evidenzia l’infondatezza delle censure dedotte con il primo motivo di ricorso.

10.10. La ricorrente censura l’esito dell’accertamento come generico e indeterminato. Tuttavia, non prospetta alcun elemento che possa dimostrare un’utilizzazione della rimessa. Soprattutto, di fronte alla richiesta del Comune di trasmettere i fogli servizio collegati all’autorizzazione n. 3, si è trincerata, nel procedimento e poi anche in giudizio, dietro al rilievo secondo cui l’obbligo di presentare per i controlli i fogli servizio sarebbe limitato a soli quindici giorni precedenti la richiesta, periodo nel quale il SA, in forza del contratto di cessione aziendale immediatamente vincolante, non aveva potuto svolgere alcuna attività (al pari del Di LC il quale – afferma la ricorrente nell’ultima memoria - era in attesa di ricevere la targa della nuova vettura indicata nella dichiarazione di accettazione del subentro, posto che la cessione di ramo d’azienda non comprendeva l’autovettura adibita al servizio).

10.11. Il Collegio, tuttavia, osserva che l’obbligo previsto dall’art. 11, comma 4, lettera e), della legge 21/1992 (che impone la conservazione dei titoli “in originale a bordo del veicolo per un periodo non inferiore a quindici giorni” ) , finalizzato al controllo della attuale regolarità del servizio, non esaurisce l’ambito della verifica dell’esistenza o meno di un’attività nel Comune che ha rilasciato l’autorizzazione, fisiologicamente riferibile (per evidenti esigenze antielusive) ad un periodo più esteso. Si potrà discutere se la presentazione della documentazione per l’intero periodo pluriennale richiesto fosse esigibile o invece eccessiva, ma sta di fatto che nessuna documentazione, per nessun periodo è stata trasmessa dalla ricorrente al Comune, né versata in giudizio, e tale circostanza avvalora l’esito dell’accertamento sulla non utilizzazione compiuto dalla Polizia Municipale di Valtopina. Infatti, è del tutto ragionevole ritenere che, qualora negli ultimi anni l’attività collegata all’autorizzazione n. 3 avesse riguardato trasporti effettuati, anche parzialmente, nel territorio del Comune di Valtopina o della Provincia di Perugia, la ricorrente non avrebbe avuto alcuna difficoltà a documentarla (e, come sottolinea il Comune, appare francamente inverosimile credere che, né la CS né il sig. SA, disponessero di almeno una copia di un titolo di servizio per prestazioni eseguite negli ultimi tre anni e cinque mesi).

10.12. Quanto esposto vale a confutare i profili di censura dedotti con il quinto motivo.

10.13. Occorre aggiungere, riguardo alle altre censure, che:

- il rilievo, pure contenuto nel provvedimento di sospensione, sulla inidoneità del comodato d’uso gratuito, in quanto privo di data certa, a dimostrare la disponibilità della rimessa, oggetto del secondo motivo di ricorso, è poco convincente, ma ciò non fa venir meno la fondatezza del rilievo base sul mancato rispetto del vincolo territoriale, sopra esaminato;

- l’esposto dell’ANAR ha costituito l’occasione, ma non la causa del controllo effettuato sull’attività della ricorrente, che consegue all’esercizio di un potere-dovere sulla permanenza dei requisiti di legge istituzionalmente spettante al Comune che ha rilasciato l’autorizzazione, per assicurare la effettività e correttezza dello svolgimento del servizio a tutela dell’utenza e della concorrenza; nessun effetto invalidante, quindi, l’ipotizzata illegittimità (sotto profili diversi) dell’esposto potrebbe determinare riguardo al procedimento di revoca dell’autorizzazione, peraltro basato non sulle opinioni di soggetti concorrenti, bensì sull’accertamento di dati di fatto oggettivi; anche il terzo motivo di ricorso risulta pertanto infondato;

- quanto al sesto motivo, la sospensione del procedimento risultava legittima, in pendenza dell’accertamento della permanenza dei requisiti di legge, aspetto logicamente condizionante il trasferimento e la volturazione dell’autorizzazione; in ogni caso, per ovviare allo slittamento della conclusione del procedimento di volturazione, da cui dipendeva la ripresa dell’esercizio dell’attività legata all’autorizzazione, la ricorrente avrebbe potuto attivare un ricorso avverso l’inerzia del Comune, e pertanto non può invocare il diverso esito che, seppur solo interinalmente, in mancanza della sospensione avrebbe potuto avere il procedimento di volturazione.

11. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società ricorrente al pagamento, in favore del Comune di Valtopina, della somma di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre agli oneri ed accessori di legge, per spese del giudizio, che viceversa compensa, in ragione dell’attività processuale svolta, nei confronti del Ministero costituito.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente, Estensore

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Pierfrancesco Ungari

IL SEGRETARIO