Pubblicato il 23/04/2025

N. 03516/2025REG.PROV.COLL.

N. 02469/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 2469 del 2024, proposto da
LI UL, The Best Car s.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Alessandro Malossini e Francesco Vannicelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Vannicelli in Roma, via Varrone, 9;

contro

Comune di SO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Federica Ciciliani, Lorenzo Casaroli e Andrea Filippini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum :
A.N.A.R. - Associazione Noleggiatori dell’Area Metropolitana di Roma (già Associazione Nazionale Autonoleggiatori Riuniti), in persona del legale rappresentante pro tempore , e IV AS, rappresentati e difesi dall’avvocato Giovanni Gigliotti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bocca di Leone, 78;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 00166/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di SO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Cons. Alberto Urso e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con provvedimento del 18 agosto 2023, il Comune di SO (AN) disponeva nei confronti di LI UL la revoca della licenza per attività di noleggio con conducente (cd. “N.C.C.”) già rilasciata il 18 dicembre 2008 e da questi conferita nella società The Best Car s.r.l.s.

Il provvedimento era motivato in ragione degli accertamenti eseguiti dalla competente Polizia locale, da cui era emerso che il veicolo non era mai stato ricoverato nel luogo indicato come autorimessa, e il che era indicativo del mancato rispetto del cd. “vincolo di territorialità”, con conseguente violazione degli artt. 3 e 11 l. n. 21 del 1992.

L’amministrazione rilevava inoltre l’inidoneità dei luoghi designati quale autorimessa.

Avverso il provvedimento di revoca e gli atti correlati proponevano ricorso l’LI e The Best Car deducendo, in sintesi: l’insussistenza di un obbligo di rientro ex lege e di un vincolo di territorialità in relazione all’attività svolta; che la l. n. 21 del 1992 prevede che il prelevamento e l’arrivo a destinazione dell’utente possano avvenire anche al di fuori della provincia o area metropolitana ove ricade il Comune autorizzante, e che l’inizio di nuovo servizio possa avvenire anche senza rientro in rimessa; in ogni caso, che l’obbligo di avere un’autorimessa in territorio comunale troverebbe applicazione per le sole licenze rilasciate dal 2019; che, diversamente, emergerebbe un profilo di disparità di trattamento rispetto alle licenze taxi e risulterebbe violato il principio della libertà di stabilimento di cui all’art. 49 Tfue; difetto d’istruttoria; violazione dei termini di cui all’art. 21- nonies l. 241 del 1990 e del legittimo affidamento dell’LI in ordine all’utilizzo di rimessa a cielo aperto; violazione del principio di proporzionalità nella scelta della misura.

2. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza del Comune di SO, dopo aver svolto istruttoria con acquisizione dal ricorrente di documentazione relativa alle modalità di espletamento del servizio, nonché dal Comune di tutti gli atti istruttori sottesi al procedimento, respingeva il ricorso.

Premesso che le contestazioni mosse dall’amministrazione attenevano anzitutto alla violazione del vincolo di territorialità, da ritenere in sé legittimo e vigente, il giudice di primo grado osservava come detto vincolo, alla luce dell’istruttoria svolta dall’amministrazione (fra cui i controlli in loco della Polizia municipale), non risultava effettivamente rispettato dal ricorrente.

Ciò, come anticipato, ben risultando vigente il detto “vincolo di territorialità” (pur temperato in caso di corse contigue fuori zona, così da evitare cd. “corse a vuoto”, da Corte cost. n. 56 del 2020, nonché con eliminazione di altre rigidità per effetto delle modifiche introdotte dall’art. 11 l. n. 21 del 1992), in assenza di profili d’incostituzionalità della normativa (Corte cost. n. 56 del 2020, cit.) o violativi del Tfue.

Al riguardo, l’istruttoria svolta dall’amministrazione poteva ritenersi completa e adeguata (essendo appunto documentate con controllo in loco le violazioni del detto vincolo di territorialità, né rilevando i pochi ordini di servizio prodotti dall’interessato, che riguardavano peraltro tutte corse con partenza da Roma), così come la motivazione provvedimentale, con rinvio alla suddetta istruttoria svolta.

Non rilevava poi il richiamo al regime dell’autotutela, atteso che la revoca adottata aveva natura sanzionatoria.

Né, ancora, era da ritenere fondata la doglianza incentrata sulla irretroattività del vincolo di territorialità (in tesi, operante solo per le licenze rilasciate dopo il 2019), atteso che il detto vincolo ben vige ai sensi dell’art. 11, comma 4, l. n. 21 del 1992 ed è coessenziale alla natura (territoriale, con competenza comunale) del servizio, essendo stato lo stesso vincolo confermato appunto anche dalla citata sentenza n. 56 del 2020 della Corte costituzionale.

3. Avverso la sentenza hanno proposto appello l’LI e la The Best Car deducendo:

I) erroneità della sentenza per omessa pronuncia sulla censura di cui al quinto motivo, relativa alla non proporzionalità o esorbitanza della sanzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11- bis l. n. 21 del 1992; esorbitanza della sanzione irrogata; eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta, manifesta irragionevolezza; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost.;

II) erroneità della sentenza impugnata sulla questione relativa ai vincoli di territorialità (primo motivo del ricorso introduttivo); violazione per quanto di ragione degli art. 3, 8 e 11 l. n. 21 del 1991; violazione dell’art. 41 Cost.; eccesso di potere per difetto dei presupposti; difetto di istruttoria; illogicità manifesta; manifesta ingiustizia; insufficienza e/o contraddittorietà della motivazione; incostituzionalità anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020;

III) erroneità della sentenza impugnata sulla questione relativa agli accertamenti svolti nei confronti del ricorrente (secondo motivo del ricorso introduttivo); sviamento di potere; esorbitanza nell’esercizio dell’attività amministrativa; eccesso di potere per difetto dei presupposti, illogicità ed ingiustizia manifesta; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria; insufficienza e/o contraddittorietà della motivazione;

IV) erroneità della sentenza impugnata sulla questione della violazione dei limiti previsti per l’intervento in autotutela; violazione o falsa applicazione degli artt. 19 e 21 l. n. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria; difetto dei presupposti; travisamento dei fatti; ingiustizia manifesta; manifesta irragionevolezza; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost.

4. Resiste al gravame il Comune di SO, chiedendone la reiezione; è altresì intervenuta ad opponendum l’A.N.A.R. - Associazione Noleggiatori dell’Area Metropolitana di Roma, nonché l’associato AS IV, titolare di licenza taxi rilasciata da Roma Capitale.

5. Con precedente ordinanza n. 8423 del 2024 è stata svolta istruttoria, con richiesta alle parti di copia del Regolamento comunale del Comune di SO per l’esercizio del servizio di taxi e di noleggio con conducente mediante autovettura, richiesta correttamente evasa sia dall’appellante che dall’amministrazione.

6. All’udienza pubblica del 20 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Può prescindersi dall’esame dell’eccezione sollevata dall’A.N.A.R. d’inammissibilità per tardività della memoria dell’LI, stante, da un lato, l’infondatezza dell’eccezione avversa all’A.N.A.R. ivi spiegata dall’appellante (su cui cfr. infra , al successivo §), dall’altro il carattere non determinante delle altre deduzioni svolte nella detta memoria ai fini del decidere, considerato che le questioni esaminate risultano già precedentemente trattate dalle parti, e comunque rimesse all’autonomo apprezzamento del Collegio.

1.1. L’appellante eccepisce l’inammissibilità dell’intervento dell’A.N.A.R., trattandosi di associazione di taxisti, di suo non interessata alle vicende di un singolo titolare di licenza N.C.C., ed essendo un taxista anche l’intervenuto AS.

1.1.1. L’eccezione non è condivisibile, atteso che all’A.N.A.R., come emerge dal relativo statuto, “ Possono iscriversi […] tutti gli intestatari autorizzazioni di N.C.C. e taxi ” (art. 4), e l’Associazione “ ha il fine di tutelare gli interessi generali della categoria e di rappresentarla adeguatamente a qualunque livello politico ed istituzionale ” e, fra gli altri, di “ Difendere diritti e interessi degli associati, nei comuni dove l’autorizzazione è stata rilasciata ” (art. 1).

In tale contesto, come già osservato da precedente di questa Sezione su fattispecie in parte qua assimilabile alla presente (con coinvolgimento ivi, ad opponendum , sempre dell’A.N.A.R. e del AS) “ secondo la giurisprudenza (ex multis da ultimo Cons. Stato Sez. V, Sent., 17-02-2022, n. 1191 con richiamo a Cons. Stato, sez. V, 10 aprile 2002, n. 1960) è ammissibile l’intervento nel giudizio di appello di soggetti che non hanno avuto una posizione di parte formale nel processo amministrativo di primo grado, qualora essi possano subire anche indirettamente pregiudizio dalla decisione dell’appello o possano tutelare una situazione di vantaggio attraverso la definizione della controversia.

Ciò in quanto i requisiti concernenti la legittimazione a impugnare devono essere tenuti distinti da quelli relativi alla legittimazione a intervenire, essendo questi ultimi assai meno stringenti dei primi.

Ed invero, affinché una parte possa spiegare in appello l’intervento ad opponendum c.d. ‘proprio’, ovvero quello svolto a sostegno dell’amministrazione resistente in primo grado, è sufficiente la semplice titolarità di un interesse di mero fatto sotteso al mantenimento dell’assetto determinato dai provvedimenti impugnati, che consenta, come nella specie, di ritrarre un vantaggio indiretto e riflesso dalla reiezione del ricorso (Cons. Stato, A.P., 28/1/2015, n.1; Sez. IV, 10/2/2017, n. 573; Sez. III, 4/2/2016, n. 442; Consiglio di Stato sez. IV, 23/06/2015, n.3162).

Nell’ipotesi di specie è infatti senza dubbio ravvisabile detto interesse sia in capo all’A.N.A.R., che per statuto tutela gli interessi degli intestatari di licenze taxi e NCC nell’ambito dei comuni ‘ dove l’autorizzazione è stata rilasciata ’, che in capo al sig. AS, che, oltre a essere legale rappresentante dell’A.N.A.R., è titolare di licenza taxi rilasciata da Roma Capitale, pertanto soggetto che opera in concorrenza con i titolari di licenza NCC.

Pertanto sussiste senza dubbio l’interesse ad opponendum in capo ad entrambi i soggetti al mantenimento del provvedimento gravato in prime cure, fondato sul rispetto del vincolo di territorialità per lo svolgimento del servizio di NCC, coincidente con l’interesse posto a base delle finalità statutarie dell’A.N.A.R., che verrebbe frustato dall’accoglimento dell’appello e dalla sottesa pretesa di parte ricorrente allo svolgimento del servizio in via continuativa al di fuori dall’ambito della provincia di [riferimento, in quel caso] Chieti e, nelle specifico, nella provincia di Roma - ove opera anche il sig. AS - sulla base di contratti continuativi a tempo (ex multis Consiglio di Stato, Sez. V, 11 luglio 2022, n. 5756 che ha ammesso interventi direttamente in appello di operatori e associazioni di tassisti su una questione riguardante esclusivamente operatori NCC).

[…] Ciò senza mancare di rilevare che A.N.A.R., come dalla stessa dedotto e come evincibile dalla comunicazione di avvio del procedimento, è stata […] l’autrice della segnalazione/esposto che ha dato origine al procedimento di revoca della licenza di cui è causa, per cui l’interesse ad intervenire, al fine di contrastare la pretesa dell’appellante, si evince ex se dall’atto propulsivo all’avvio del procedimento ” (Cons. Stato, V, 28 dicembre 2022, n. 11427).

I principi e le conclusioni affermate ben valgono per l’analoga fattispecie qui all’esame, del tutto sovrapponibile in parte qua a quella relativa al suddetto precedente, essendo l’intervento anche qui svolto da A.N.A.R. e dal AS a tutela dei rispettivi interessi a vedere rispettato il cd. “vincolo di territorialità” da parte di titolare di licenza N.C.C. rilasciata da Comune estraneo alla Città Metropolitana di Roma, ove il AS e gli associati all’A.N.A.R. operano, al di là del fatto che la stessa A.N.A.R. ha dato luogo all’avvio del procedimento di revoca mediante proprio esposto del 25 gennaio 2023, espressamente richiamato nel provvedimento impugnato, e già nella comunicazione di avvio del procedimento.

Allo stesso modo, priva di rilievo in relazione all’intervento è la circostanza per cui l’A.N.A.R. e il AS non fossero intervenuti già nel giudizio di primo grado: l’art. 97 Cod. proc. amm. prevede infatti che « Può intervenire nel giudizio di impugnazione, con atto notificato a tutte le parti, chi vi ha interesse ».

Per questo, la partecipazione al giudizio di primo grado non costituisce un requisito per l’intervento in appello, essendo sufficiente (e necessario) a tal fine l’essere portatore di un « interesse », qui ben ravvisabile in capo agli interventori nei sensi sopra chiariti.

2. È opportuno cominciare la trattazione del merito della controversia dall’esame del secondo motivo d’appello, in quanto logicamente prioritario, considerato che lo stesso attiene direttamente alla sussistenza o meno delle violazioni contestate dall’amministrazione.

Con tale motivo di gravame, l’appellante si duole del rigetto delle doglianze con cui aveva dedotto in primo grado che è ben legittima l’attività di N.C.C. svolta al di fuori dal territorio comunale.

Imprecisato e non circostanziato sarebbe, al riguardo, il riferimento al vincolo di territorialità e rispetto del legame con la comunità locale: sarebbe ben sufficiente, in proposito, l’avere a disposizione un’autorimessa sul territorio comunale, ma non necessario anche un suo utilizzo effettivo.

Il che troverebbe conferma nell’art. 11, comma 4, terzo periodo, l. n. 21 del 1992 (che consente il prelevamento e l’arrivo a destinazione anche al di fuori della provincia ove ricade il Comune autorizzante), nonché nella libertà di individuare luoghi dedicati allo stazionamento, diversi dalla pubblica piazza ( arg . ex art. 11, comma 3, l. n. 21 del 1992).

Ciò sarebbe da ritenere coerente con le previsioni costituzionali e quelle europee; a diversamente ragionare, vi sarebbe invece una violazione delle norme sulla libertà di stabilimento, di cui agli artt. 49 ss. Tfue.

Allo stesso modo, l’appellante osserva che solo il servizio taxi sarebbe sottoposto a vincoli territoriali, non anche quello di N.C.C., soggetto a mera autorizzazione mediante cui viene semplicemente rimosso un ostacolo allo svolgimento dell’attività.

In tale contesto, prosegue l’appellante, anche l’obbligo di avere un’autorimessa nel territorio comunale non potrebbe che valere pro futuro , non anche per le licenze anteriori al 2019, essendo stato introdotto da norme entrate in vigore solo nel 2019, appunto, e dunque non applicabili in relazione alla licenza rilasciata all’appellante.

2.1. Il motivo non è condivisibile.

2.1.1. Occorre premettere che il provvedimento impugnato, richiamandosi alla nota del DO di Polizia locale del 4 febbraio 2023 e riportandone un passaggio saliente, è motivato in ragione del fatto che, dagli accertamenti effettuati, il luogo previsto dall’LI quale autorimessa in SO ( i.e. , una “ piccola porzione di terreno sita in loc. Aia, indicata come autorimessa a cielo aperto ”) risultava coincidere con “ una porzione di terreno incolto, privo di qualsiasi ingresso e protezione, sia laterale, sia sovrastante, ubicato presso l’abitazione sita in loc. Aia nr. 5, ove […] risiede [va] in locazione [tale K.V.]”.

La nota di Polizia (e il provvedimento che la richiama) così proseguiva: “ Non risulta che i due titolari di Autorizzazioni NCC [fra cui l’LI UL, appunto] abbiano mai provveduto al ricovero delle proprie autovetture adibite a NCC nel luogo sopra indicato, né si comprende come detto terreno incolto possa essere considerato quale autorimessa ”.

La successiva nota di Polizia locale del 22 luglio 2023, pure richiamata dal provvedimento di revoca, da un lato, “ Per quanto riguarda le rispettive autorimesse dei titolari NCC, […] conferma [va] quanto accertato a suo tempo per […] LI UL ”; dall’altro, “ Per quanto concerne l’aspetto relativo allo svolgimento del servizio NCC nel territorio Comunale e Provinciale ”, poneva in risalto che “ la finalità per la quale il Comune rilascia le Autorizzazioni, è quella che detto servizio sia rivolto a soddisfare in primis le esigenze della Collettività limitrofa, e non quelle provenienti da altre aree del territorio nazionale aventi utenze oltremodo maggiori ”.

In tale contesto, la nota osservava: “ non risulta che i titolari delle licenze NCC abbiano rispettato questa finalità ”: al riguardo, due titolari, rispettivamente, di licenza taxi dal 2013 e licenza N.C.C. dal 2006 al 2017 in loco , sentiti in audizione dalla Polizia confermavano entrambi, relativamente al periodo della loro attività in zona, “ la totale assenza di altri titolari di NCC ”.

In tale prospettiva, “ Anche da parte [del] DO [di Polizia] , in particolare del personale che effettua servizio esterno, non risulta alcun tipo di attività svolta in zona dai titolari NCC, né risultano essere mai stati affissi o comunque pubblicizzati, avvisi per il recapito di auto NCC ”.

Di qui il rilievo con cui “ non si rit [eneva] che la finalità primaria del rilascio delle Autorizzazioni NCC da parte del Comune, volta a soddisfare le esigenze locali, po [tesse] ritenersi rispettata ”.

La conseguente conclusione fatta propria dal Comune (il quale poneva in risalto, nel richiamarsi alle note di Polizia, oltre a quanto suesposto in relazione all’autorimessa, anche i rilievi di cui alla nota del 22 luglio 2023, in cui si “ rimarca [va] il concetto del mancato rispetto del vincolo di territorialità a discapito di altre aree del territorio nazionale ”) era nel senso della sussistenza dei presupposti per disporre la revoca della licenza, attesa la violazione delle previsioni dell’art. 3 e degli obblighi previsti dall’art. 11 l. n. 21 del 1992.

2.1.2. Tanto premesso in fatto, va osservato che la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha posto in risalto come il regime di cui alla legge n. 21 del 1992, e in particolare degli artt. 3 e 11, comporta che “ l’attività di NCC abbia un collegamento stabile con la rimessa situata nel Comune di appartenenza ove va posta la sede operativa: ivi deve avvenire l’inizio del servizio (o il prelevamento del cliente), ivi sono raccolte le prenotazioni sia pure con mezzi tecnologici ” (Cons. Stato, V, 21 settembre 2020, n. 5481).

In tale contesto “ Tenuto conto di quanto disposto dagli artt. 3 e 11 della legge n. 21 del 1992, nonché di quanto argomentato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 56 del 26 marzo 2020, in merito al collegamento stabile con il territorio e la comunità di riferimento, questa Sezione si è ripetutamente pronunciata nel senso che il servizio ha necessariamente una dimensione locale (sebbene estesa alla provincia piuttosto che limitata allo stretto ambito comunale), che è possibile non fare rientro in rimessa tra un viaggio e l’altro, per elementari ragioni di proporzionalità e ragionevolezza (nonché per espressa previsione legislativa), ma che deve essere conservato un ‘vincolo territoriale’ con la comunità di riferimento, senza poter soddisfare indistintamente richieste di prestazioni di trasporto su tutto il territorio nazionale (cfr., tra le altre, Cons. Stato, V, n. 1703/2021, dove, ribadendo quanto già affermato dalla sentenza n. 5481/2020, si precisa che, a ritenere il contrario, tali prestazioni ‘ finirebbero per concentrarsi laddove la domanda dell’utenza è maggiore e non soddisfatta dal solo servizio taxi, del quale sarebbe surrogato, senza però subire tutte le limitazioni delle quali quest’ultimo è gravato ’) e quindi senza poter omettere il ritorno nella sede di servizio (cfr., tra le altre, Cons. Stato, V, n.3381/22, dove si precisa che « accanto ai necessari requisiti organizzativi di ‘sede operativa’ e ‘rimessa’ (entrambi da collocare nel territorio del comune che rilascia l’autorizzazione, sebbene con i temperamenti di altre rimesse da poter eleggere nel territorio provinciale, quali ‘fattori spia’ di tale dimensionamento territoriale) permangono in qualche modo anche i requisiti funzionali relativi all’esigenza di prestare il proprio servizio di noleggio prevalentemente all’interno del territorio comunale di riferimento (pur con i temperamenti indicati dalla stessa Corte costituzionale) ») ” (Cons. Stato, V, 6 novembre 2023, n. 9567).

Se ne ricava la chiara e permanente sussistenza, nell’impianto normativo vigente, del cd. “vincolo di territorialità”, espresso non solo in termini strutturali e organizzativi, a fronte della necessità di una sede operativa e rimessa nel territorio del Comune autorizzante (art. 3, comma 3, e art. 8, comma 3, l. n. 21 del 1992), presso la quale devono essere effettuate ex art. 11, comma 4, l. n. 21 del 1992 le prenotazioni, anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici (oltreché, in origine, l’inizio e termine di ogni servizio, salvo quanto infra , alla luce di Corte cost. n. 56 del 2020), ma anche in termini funzionali , quale necessità cioè che il servizio sia prevalentemente prestato all’interno e a beneficio del territorio comunale di riferimento.

Né assume rilievo contrario il richiamo all’art. 11, comma 4, terzo periodo, l. n. 21 del 1992 (« Il prelevamento e l’arrivo a destinazione dell’utente possono avvenire anche al di fuori della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione »), che si limita a prevedere il regime di “prelevamento” e “arrivo a destinazione” dell’utente, fermo restando il vincolo territoriale in relazione alla sede e rimessa, e alla prestazione in funzione della comunità territoriale (su cui cfr. anche i citati artt. 3, comma 1 e 3, nonché art. 11, comma 4, primo periodo; cfr. al riguardo anche infra ).

Il che parimenti vale per il comma 3 dell’art. 11 che, nel prevedere che « Nel servizio di noleggio con conducente, esercitato a mezzo di autovetture, è vietata la sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercìto il servizio di taxi », e « In detti comuni i veicoli adibiti a servizio di noleggio con conducente possono sostare, a disposizione dell’utenza, esclusivamente all’interno della rimessa » non oblitera perciò il vincolo di territorialità, né in relazione alla dotazione di sede e rimessa in loco (art. 3, comma 3, cit.), né tanto meno allo svolgimento del servizio in favore della comunità territoriale, nei sensi suindicati.

In tale prospettiva, “ L’accertamento compiuto in merito al mancato svolgimento del servizio in via prevalente a favore della comunità locale è determinante anche a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020, che ha confermato che il servizio di NCC ha vocazione locale e ‘ mira a soddisfare, in via complementare e integrativa, le esigenze di trasporto delle singole comunità, alla cui tutela è preposto il Comune che rilascia l’autorizzazione ’ (Corte cost. 26 marzo 2020 n. 56).

Ai sensi dell’art. 3 della legge n- 21 del 1992 il servizio di NCC si rivolge infatti a una ‘utenza specifica’, che ‘avanza, presso la sede o la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici’ (comma 1), la sede operativa del vettore e almeno una rimessa ‘ devono essere situate nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione ’ (comma 3).

L’art. 11 della legge n. 21 del 1992 impone ai titolari delle autorizzazioni NCC di ricevere nuove prenotazioni presso la rimessa o la sede e di iniziare e terminare ogni singolo servizio presso le rimesse medesime, nonché di compilare e tenere un ‘ foglio di servizio in formato elettronico» riportante i dati del servizio svolto ’.

In tale contesto normativo la Corte costituzionale, nel dichiarare costituzionalmente illegittimo l’obbligo di iniziare e terminare ogni singolo servizio di NCC presso le rimesse, con ritorno alle stesse, in quanto ‘ aggravio organizzativo e gestionale irragionevole ’, ha confermato la configurazione del servizio in funzione prevalentemente locale ” (Cons. Stato, V, 28 maggio 2024, n. 4748).

Di qui l’infondatezza anche del richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020 (oltreché delle successive ordinanza n. 35 e sentenza n. 36 del 2024, che non si soffermano specificamente sul profilo della territorialità, ciò che vale anche per la successiva sentenza n. 137 del 2024) per sostenere l’espunzione dall’ordinamento del vincolo di territorialità nella organizzazione e prestazione del servizio di N.C.C. (cfr., al riguardo, anche Cons. Stato, V, 12 maggio 2023, n. 4795, ove si pone in risalto che “ La Corte costituzionale, con sentenza n. 56 del 26 marzo 2020, è così intervenuta sul tema delle autorizzazioni di NCC affermando in estrema sintesi che: a) il servizio di noleggio con conducente (NCC) conserva la sua dimensione locale, sebbene di livello anche provinciale e non solo strettamente comunale; b) di qui la possibilità, riconosciuta dal legislatore del 2018, di eleggere anche altre rimesse in ambito provinciale oltre a quella (principale) sita nel comune che ha rilasciato il titolo; c) di qui ancora la possibilità di non dover fare necessariamente rientro nella sede di servizio o di rimessa ‘ogni volta’, ossia tra un viaggio e l’altro che siano caratterizzati da una certa contiguità temporale. Ciò per elementari ragioni di ragionevolezza e di proporzionalità; d) ciò non vuol dire tuttavia che non debba comunque essere preservato un certo ‘vincolo territoriale’ con la comunità di riferimento ossia con la collettività del comune che ha rilasciato in concreto l’autorizzazione. Dunque il rientro nella sede di servizio e di rimessa, pur dopo una serie di viaggi tra loro in qualche misura ‘collegati’, non può di certo essere del tutto omessa […] ; e) pertanto giova ribadire che: accanto ai necessari requisiti organizzativi di ‘sede operativa’ e ‘rimessa’ (entrambi da collocare nel territorio del comune che rilascia l’autorizzazione, sebbene con i temperamenti di altre rimesse da poter eleggere nel territorio provinciale, quali ‘fattori spia’ di tale dimensionamento territoriale) permangono in qualche modo anche i requisiti funzionali relativi all’esigenza di prestare il proprio servizio di noleggio prevalentemente all’interno del territorio comunale di riferimento (pur con i temperamenti indicati dalla stessa Corte costituzionale). Si vedano sul punto anche le conclusioni di questa stessa sezione con sentenza n. 1703 del 1° marzo 2021 […]”).

2.1.3. Analoghe considerazioni valgono in ordine alla dedotta contrarietà del vincolo territoriale rispetto alla libertà di stabilimento sancita dal Tfue.

Anche su tale profilo questa Sezione si è già soffermata ponendo in risalto, da un lato, come “ vada esclusa ‘ l’incidenza della disciplina nazionale concernente il NCC sui principi di matrice eurounitaria invocati dal ricorrente […] rilevando che « la Corte di Giustizia europea (sez. III), con decisione 13.2.2014 (c-162/12 e 163/12), ha statuito, in via di pregiudizialità, che dette controversie sono irricevibili, atteso che l’art. 49 Tfue (concorrenza) [e, in specie, libertà di stabilimento] non è applicabile ad attività, come quelle di specie, che non presentano alcun collegamento con una situazione prevista dal diritto comunitario, rappresentando, invece, una questione interna dello Stato in punto di modalità di concessione delle autorizzazioni» (cfr. Cons. di Stato, V, 26 aprile 2018, n. 2539) ” (Cons. Stato, V, 1 marzo 2021, n. 1703 e richiami ivi ; il passaggio è ripreso espressamente anche da Cons. Stato, n. 4795 del 2023, cit., nonché da Id., V, 11 luglio 2022, n. 5756, che sviluppa l’argomento).

Dall’altro che, anche a voler considerare “ le esigenze legate alla libertà di stabilimento (art. 49 TFUE) ed alla libera prestazione di servizi (art. 56 TFUE), e dunque a voler considerare se la contestata normativa interna (legge n. 21 del 1992) risulti sostanzialmente conforme a principi di non discriminazione e proporzionalità nonché dettata da motivi imperativi di interesse generale ”, questa Sezione ha escluso comunque profili di disallineamento o criticità, osservando che (cfr. Cons. Stato, n. 5756 del 2022, cit.; Id., n. 4795 del 2023, cit.):

“ 3.1. In primo luogo, come affermato dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 56 del 2020 il meccanismo contemplato dalla legge n. 21 del 1992 non costituisce una ‘ discriminatoria restrizione della concorrenza ’ ma, piuttosto, un ‘ limite intrinseco alla stessa natura del servizio ’. I requisiti richiesti (sede e rimessa territorialmente circoscritti) costituiscono in altre parole ‘misure indistintamente applicabili’ inidonee, in quanto tali, a porre in essere qualsivoglia discriminazione dal momento che l’accesso a simili attività è consentito alle medesime condizioni richieste dall’ordinamento italiano nei confronti dei propri cittadini (cfr. art. 49 TFUE). Del resto, questa stessa sezione ha già avuto modo di affermare che ‘ l’attività di N.C.C. non è un’attività liberalizzata, ma soggetta ad autorizzazione ’ (cfr. Cons. Stato, sez. V, 1° marzo 2021, n. 1703; 21 settembre 2020, n. 4581). Autorizzazione che viene rilasciata al ricorrere di determinati requisiti che non hanno natura ‘soggettiva’ (es. precedenti penali, capacità finanziaria, competenze professionali, e per i quali troverebbe pacificamente applicazione il principio del c.d. home country control) ma piuttosto ‘oggettiva’ in quanto legati a determinati standard di tipo organizzativo (‘sede operativa’ e ‘rimessa’ entrambi da collocare nel territorio del comune che rilascia l’autorizzazione quali ‘fattori spia’ di tale dimensionamento territoriale) e di tipo funzionale (relativi all’esigenza di prestare il servizio di noleggio prevalentemente all’interno del territorio provinciale di riferimento). Ancora questa stessa sezione ha avuto al riguardo modo di affermare che:

a) ‘ […] non si è in presenza, nel caso concreto, di un requisito discriminatorio e restrittivo della concorrenza fondato, direttamente o indirettamente, sulla cittadinanza o, per quanto riguarda le società, sull’ubicazione della sede legale, atteso che, chiunque, può essere autorizzato a svolgere il servizio di NCC.

La necessità dell’ubicazione della rimessa in ambito comunale non attiene a un requisito soggettivo dell’operatore economico, ma costituisce un requisito oggettivo e intrinseco dell’attività da svolgere, pienamente giustificato dalle finalità pubbliche che l’istituzione del servizio mira a soddisfare ’ (Cons. Stato, sez. V, 23 giugno 2016, n. 2806);

b) ‘ Contrariamente a quanto assume l’appellante, non si è in presenza di un requisito discriminatorio o restrittivo della concorrenza su base soggettiva (id est: attinente all’operatore economico), ma di un requisito oggettivo e intrinseco dell’attività da svolgere (inerendo alle modalità, conformate dal legislatore, del suo esercizio), giustificato dalle finalità pubbliche che il servizio di noleggio con conducente mira a soddisfare ’ (Cons. Stato, sez. V, 1° marzo 2021, n. 1703).

3.2. Quanto alla sussistenza di motivi imperativi di interesse generale (idonei in quanto tali a giustificare simili misure autorizzatorie indistintamente applicabili), soccorre anche in questo caso la citata sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020 nella parte in cui evidenzia le principali finalità della legge n. 21 del 1992, quelle ossia di:

3.2.1. Raggiungere un ‘ punto di equilibrio tra il libero esercizio dell’attività di NCC… e l’attività di trasporto esercitata dai titolari di licenze per taxi ’ (punto 5.4.);

3.2.2. Evitare interferenze tra queste due attività (NCC e taxi) anche ‘tramite il contrasto dei diffusi comportamenti abusivi presenti nel settore’ (punto 5.4.);

3.2.3. Conservare la ‘dimensione locale’, sebbene di livello anche provinciale e non solo strettamente comunale, del servizio di NCC (c.d. vincolo territoriale con la comunità di riferimento ossia con la collettività del comune che ha rilasciato in concreto l’autorizzazione). Così la Consulta: ‘ Il legislatore statale, nell’esercizio della sua discrezionalità, ha così individuato nel territorio provinciale la dimensione organizzativa ottimale del servizio di N.C.C. ’. Si veda al riguardo la giurisprudenza di questa stessa sezione secondo cui tale servizio deve essere ‘ svolto, almeno tendenzialmente, a favore della comunità locale di cui il Comune è ente esponenziale ’ (cfr., sul punto: Cons. Stato, sez. V, 8 novembre 2017, n. 5154). Ed ancora come ‘ il collegamento dell’attività di N.C.C. con una certa comunità della quale è ente esponenziale il Comune che rilascia l’autorizzazione all’esercizio … costituisca tuttora elemento ineludibile dell’attività di N.C.C. ’ (Cons. Stato, sez. V, 1° marzo 2021, n. 1703).

3.3. Quanto infine al rispetto dei principi di adeguatezza e di proporzionalità, anche di questo si trova ampia traccia nella predetta sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020 nella parte in cui:

3.3.1. Ha evidenziato che il legislatore del 2018 ha introdotto notevoli ‘elementi di flessibilità’, primo fra tutti quello di estendere all’ambito provinciale, e non solo comunale, l’ambito di operatività di siffatti operatori di NCC i quali possono eleggere anche altre rimesse se ricadenti nella stessa provincia del comune che ha rilasciato la licenza (nel senso della ‘maggiore flessibilità’ normativa acquisita dal 2018 si veda altresì Cons. Stato, sez. V, 1° marzo 2021, n. 1703);

3.3.2. Ha sanzionato, con apposita declaratoria di incostituzionalità, quelle parti della disciplina interna che ancora conservavano aspetti di eccessiva rigidità e di inutile aggravio organizzativo e gestionale nei confronti degli operatori stessi (cfr. art. 11, comma 4, nella parte in cui si imponeva il necessario rientro ‘a vuoto’ nella sede di servizio o di rimessa ‘ogni volta’, ossia tra un viaggio e l’altro anche nell’ipotesi in cui ci fosse una certa contiguità temporale);

3.4. Discende da quanto detto la conformità della normativa interna, in ogni caso, rispetto a quella di matrice eurounitaria e dunque l’assenza dei presupposti […] onde giungere alla sua disapplicazione ” (cfr. peraltro anche, di recente, Cons. Stato, V, 10 marzo 2025, n. 1957).

Né, ancora, è predicabile un’irragionevolezza della disciplina che pone il vincolo di territorialità deducendo la possibilità che esercenti attività di N.C.C. provenienti da altro Stato membro possano liberamente stabilirsi sul territorio: al di là di quanto suesposto in ordine all’irrilevanza, in relazione alla libertà di stabilimento ex art. 49 Tfue, del regime qui in rilievo, resta il fatto che, come pure già posto in risalto, le dotazioni necessarie alla prestazione del servizio ( i.e. , sede operativa e rimessa in loco ), così come le relative modalità di espletamento, hanno portato oggettivo , sono “indistintamente applicabili” e insite nell’attività (soggetta ad autorizzazione, non già “liberalizzata”) in capo a qualsivoglia operatore (cfr. ancora Cons. Stato, n. 5756 del 2022, cit.).

Di qui l’infondatezza del profilo di doglianza sollevato dagli appellanti.

2.1.4. Parimenti non condivisibile è la dedotta inapplicabilità al caso di specie del regime di cui agli artt. 3, comma 3, e 8, comma 3, l. n. 21 del 1992, come modificati dall’art. 29, comma 1- quater , d.l. n. 207 del 2008, inerenti al vincolo territoriale sulla sede e rimessa necessaria all’attività di N.C.C. in quanto disposizioni divenute efficaci, a seguito delle proroghe disposte, successivamente al rilascio della licenza (cfr., al riguardo, Cass., SS.UU., 20 giugno 2023, n. 17541).

È assorbente rilevare, al riguardo, come le suddette disposizioni valgano a conformare l’attività di N.C.C. e le sue modalità di prestazione, sicché trovano applicazione nei confronti di tutti i titolari di autorizzazione; né del resto il rilascio del titolo abilitativo può sic et simpliciter valere a escludere l’applicazione della normativa sopraggiunta in ordine alle modalità di strutturazione e prestazione del servizio (cfr. peraltro Cass., n. 17541 del 2023, cit., e Cons. Stato, V, 23 febbraio 2024, n. 1807, che la richiama, in cui si valorizza il dato dell’efficacia o meno di una o un’altra versione delle pertinenti disposizioni “ al momento della commissione della violazione contestata ”, non già dell’originario rilascio della licenza).

3. Col terzo motivo di gravame, che può essere subito esaminato in ragione della sua correlazione col precedente, l’appellante si duole del rigetto della censura con cui aveva dedotto in primo grado che l’istruttoria eseguita dall’amministrazione non era adeguata, occorrendo eventualmente un servizio di controllo giornaliero per poter valutare l’omesso utilizzo del luogo indicato quale autorimessa (che può ben essere collocata, come nella specie, presso un terreno incolto), e non già controlli sporadici.

Ciò tanto più se si considera che l’autorimessa non deve essere utilizzata con cadenza quotidiana.

Nel merito, gli elementi addotti dall’amministrazione non dimostrerebbero il mancato utilizzo dell’autorimessa, né rileverebbero al riguardo le asserite risultanze dell’esposto dell’A.N.A.R. (da cui il procedimento ha tratto origine), che è un soggetto interessato alle revoche delle licenze N.C.C., rappresentando la categoria dei taxisti; allo stesso modo, non rileverebbero le fotografie prodotte (peraltro inutilizzabili in quanto non autorizzate), che ritraggono semplicemente l’auto circolante a Roma, cosa di suo non illegittima né vietata rispetto a singoli possibili servizi prestati.

I quattro fogli di servizio su corse svolte a SO dimostrerebbero poi che l’attività è effettivamente svolta dall’appellante in tale territorio, né i fogli di servizio devono indicare il luogo di rientro in rimessa.

3.1. Il motivo non è condivisibile.

3.1.1. Come già posto in risalto nell’esame delle precedenti doglianze, l’istruttoria comunale è adeguata e sufficiente a fondare la valutazione dell’amministrazione inerente alle violazioni poste a fondamento della revoca.

In particolare, il provvedimento si richiama alle due note di Polizia che danno conto dell’accertamento circa il mancato utilizzo del terreno previsto quale autorimessa (e la stessa impossibilità di considerare detto terreno a tale stregua, trattandosi di porzione di terreno incolto “ privo di qualsiasi ingresso e protezione, sia laterale sia sovrastante ”) e circa il mancato svolgimento dell’attività in loco .

I rilievi attengono a una situazione duratura e continuativa nel tempo, e anche gli accertamenti eseguiti sono stati ripetuti da parte dell’amministrazione (cfr. il provvedimento finale, che dà conto fra l’altro di come la seconda nota di Polizia sia stata rilasciata “ approfondendo gli accertamenti già effettuati sia con ulteriori sopralluoghi, sia con l’assunzione a verbale di ulteriori informazioni […]”, profilo in sé non specificamente contestato dall’appellante), sicché non è conducente la contestazione circa la sporadicità dei controlli effettuati.

Né del resto parte appellante, a fronte delle chiare, motivate e circostanziate statuizioni dell’amministrazione, ha offerto adeguata prova dell’erroneità in fatto del provvedimento, limitandosi a produrre quattro fogli di servizio, dai quali non emerge l’utilizzo dell’autorimessa, e che comunque attengono a un numero assai limitato di viaggi per poter dimostrare il rispetto del vincolo di territorialità in favore della comunità locale, trattandosi peraltro di viaggi tutti da o per Roma e provincia.

4. Col primo motivo di gravame parte appellante si duole dell’omesso esame della doglianza sollevata in primo grado in relazione alla violazione del principio di proporzionalità, potendo disporsi, per fattispecie quale quella in esame, la mera sospensione della licenza, venendo tra l’altro in rilievo mere “norme amministrative connesse all’esercizio dell’attività”, e trattandosi del resto della prima inosservanza riscontrata a carico dell’interessato, passibile di mera sospensione di un mese, ai sensi dell’art. 11- bis l. n. 21 del 1992.

Anche il Regolamento comunale prescrive in proposito all’art. 31 “ gravi e ripetute violazioni ” dello stesso Regolamento e della legge per poter dar corso alla revoca, qui chiaramente non riscontrabili.

4.1. Il motivo non è condivisibile.

4.1.1. Come già posto in risalto, il provvedimento di revoca è motivato sul fatto che “ Non risulta che [l’LI abbia] mai provveduto al ricovero dell [a] propri [a] autovettur [a] adibit [a] a NCC nel luogo sopra indicato [ i.e. , il terreno detenuto in comodato, previsto quale autorimessa] , né si comprende come detto terreno incolto possa essere considerato quale autorimessa ”, nonché - a fronte del richiamo alla nota di Polizia del 22 luglio 2023 - sul fatto che “ non risulta che [l’LI abbia] rispettato [la] finalità ” di destinazione del servizio a beneficio della comunità locale, considerato che la Polizia accertava che lo stesso non risultava svolgere l’attività in loco (cfr. retro , sub § 2.1.1).

Si tratta, a ben vedere, di violazioni ( i.e. , il mancato utilizzo della rimessa e la stessa inidoneità del luogo a tal fine designato, nonché la mancata prestazione del servizio presso il Comune di SO) di carattere continuato e permanente, per come accertate dall’amministrazione.

In tale contesto, le dette violazioni, contestate nei sensi suindicati, possono ben rientrare nella fattispecie ex art. 11, comma 1, lett. e) , l.r. n. 10 del 1998 (che prevede la revoca della licenza « quando sia stata accertata negligenza abituale nel disimpegno del servizio o si siano verificate gravi e ripetute violazioni della presente legge »), stante appunto il radicale e permanente inadempimento di obblighi e presupposti fondamentali allo svolgimento dell’attività. Analogo tenore presenta peraltro, a tal fine, anche l’art. 31 del Regolamento comunale, versato in atti dalle parti.

Né rileva, in senso contrario, il richiamo all’art. 11- bis l. n. 21 del 1992, che fa salvo « quanto previsto […] dalle rispettive leggi regionali », e che del resto si pone su un distinto piano, afferente alle vicende relative al “ruolo” di cui all’art. 6 l. n. 21 del 1992 ( i.e. , il « Ruolo dei conducenti di veicoli o natanti adibiti ad autoservizi pubblici non di linea »), rispetto a cui individua casi di sospensione e cancellazione, fuori della (diversa) ipotesi di revoca della licenza.

In tale contesto, non ha rilievo determinante il richiamo a precedenti di questo Consiglio di Stato relativi all’applicazione del principio di cd. “gradualità” nella inflizione delle sanzioni, che si basano sul regime specifico dei singoli pertinenti regolamenti comunali, in relazione a fattispecie di complessiva più tenue lesività o nelle quali le contestazioni mosse non risultavano sufficientemente dimostrate, in comparazione al caso in esame, ove dai rilievi e accertamenti dell’amministrazione emerge il mancato svolgimento tout court di attività in loco (cfr. Cons. Stato, V, 26 maggio 2023, n. 5215; 16 gennaio 2023, n. 507 e 508, come richiamate dagli appellanti).

5. Col quarto motivo di gravame, parte appellante si duole dell’errore che il giudice di primo grado avrebbe commesso nel respingere la censura con cui era stato dedotto che l’adozione del provvedimento è avvenuta comunque oltre il termine ex art. 21- nonies l. n. 241 del 1990, ben rilevante qui in quanto gli elementi posti a fondamento della revoca avrebbero potuto ben essere spesi in fase di rilascio dell’autorizzazione e suo rinnovo, allorché in particolare è stata resa nota all’amministrazione la collocazione dell’autorimessa.

Per questo, la contestazione successiva in ordine all’idoneità della detta autorimessa costituisce a tutti gli effetti una fattispecie di annullamento in autotutela ex art. 21- nonies l. n. 241 del 1990.

Ciò in un contesto in cui peraltro non sussiste nella specie alcun interesse pubblico all’annullamento diverso dal ripristino della legalità violata, né è presente nel provvedimento la necessaria motivazione rafforzata.

5.1. Il motivo non è fondato.

5.1.1. È sufficiente al riguardo osservare come il provvedimento adottato non costituisca un annullamento ex art. 21- nonies l. n. 241 del 1990, e cioè un riesame in autotutela della fattispecie, bensì una cd. “revoca sanzionatoria” per violazioni, in corso di rapporto, di obblighi gravanti sul titolare della licenza (cfr., al riguardo, Cons. Stato, n. 5125 del 2023, cit.).

Tale è, infatti, l’omesso sistematico utilizzo dell’autorimessa (anche alla luce, eventualmente, della sua radicale inidoneità, tanto da non potere neppure essere considerata tale) e la mancata prestazione dell’attività in loco , a favore della comunità locale.

6. In conclusione, per le suesposte ragioni, l’appello va respinto.

6.1. La peculiarità della fattispecie e la complessità di alcune delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione delle spese del presente grado di giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente fra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Fantini, Presidente FF

Alberto Urso, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Urso	Stefano Fantini

IL SEGRETARIO