Pubblicato il 12/06/2025

N. 02169/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00438/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 438 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
C.I.C.L.A.T. Società Consortile Cooperativa Stabile, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 88175708F2, 8817572A98, 8817573B6B, 88175719C5, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Ottani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Regione per L'Innovazione e Gli Acquisti - Aria S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Gallo, Giuseppina Squillace, Alice Castrogiovanni, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppina Squillace in Milano, via Taramelli 26;

nei confronti

C.M. SE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Rosario G. Tricamo, Andrea Ruffini, Marco Orlando, Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Matteo Valente in Milano, via Durini 25;
MA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro Adami, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AN SE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Orsola Cortesini, Giuseppe Morbidelli, Matteo Anastasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asst Fatebenefratelli Sacco, Fondazione Irccs Ca' Granda Ospedale Maggiore Policlinico, Fondazione Irccs Istituto Neurologico Carlo Besta di Milano, Ats di Bergamo, Regione Lombardia, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determinazione ARIA s.p.a. n. 116 del 6.2.2023, comunicata in pari data, avente ad oggetto ‘ARIA_2021_078 – Gara a procedura aperta, ai sensi dell'art. 60 del d.lgs. n. 50/2016, per l'affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari. Aggiudicazione della procedura', con cui sono stati aggiudicati alle imprese AN SE s.r.l., C.M. SE s.r.l. e MA s.r.l. rispettivamente i lotti nn. 1, 3 e 4 della citata procedura di gara;

- della proposta di aggiudicazione di cui alla nota RUP del 3.2.2023, prot. IA.2023.0011210;

- dei verbali tutti di gara, nessuno escluso, relativi ai suddetti lotti nn. 1, 3 e 4, aventi ad oggetto a titolo esemplificativo e non esaustivo, tutte le operazioni di valutazione delle buste ed offerte tecniche ed economiche e di verifica e valutazione delle buste amministrative, ivi incluso ogni eventuale provvedimento in soccorso istruttorio, nonché ogni operazione eventualmente afferente la verifica della congruità dei costi della manodopera e/o del rispetto dei minimi salariali ovvero della congruità delle offerte degli aggiudicatari e non e, comunque, sempre in via esemplificativa e non esaustiva dei seguenti verbali di cui alle sedute pubbliche e private del Seggio di gara 1_ARIA_2021_078_Verbale_AMM_pubblica del 03.11.21; 2_ARIA_2021_078_Verbale_AMM_pubblica del 23.11.21; 3_ARIA_2021_078_Verbale_AMM_RISERV 10.01.23; 4_ARIA_2021_078 Verbale_AMM_RISERV post soccorso istruttorio 19.01.23; 5_ARIA_2021_078 Verbale_AMM_RISERV post soccorso istruttorio 23.01.2023 e della Commissione giudicatrice 3_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_pubblica e riservata del 16.02.2022; 4_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 07.03.2022; 5_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 09.03.2022; 6_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 23.03.2022; 7_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 30.03.2022; 8_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 13.04.2022; 9_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 20.04.2022; 10_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 27.04.2022; 11_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 04.05.2022; 12_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 11.05.2022; 13_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 18.05.2022; 14_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 15.06.2022; 15_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 23.06.2022; 16_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 30.06.2022; 17_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 20.09.2022; 18_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 27.09.2022; 19_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 14.11.2022; 20_ ARIA_2021_078_Verbale_TECN_riservata del 28.11.2022; 21_ARIA_2021_078_Verbale_ECON_pubblica e riservata del 28.11.2022; 22_ARIA_2021_078_Verbale_ECON_pubblica e riservata del 12.12.2022;

- della nota RUP prot. IA.2022.0033592 del 20.6.2022, con cui, stante la sopravvenienza della decisione del TAR Lombardia, Milano, n. 1248/2022, si è preso atto e proceduto all'annullamento ‘in toto del lotto 2 della procedura di gara ARIA_2021_078 – Gara a procedura apertura, ai sensi dell'art. 60 del D.lgs. n. 50/2016, per l'affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari, in quanto rivolto a soli Enti della Provincia di Brescia e pertanto ricompresi nel lotto 4 della procedura di gara CONSIP per l'affidamento dei servizi di pulizia, di sanificazione ed altri servizi per gli enti del servizio sanitario nazionale (SSN) e aggiudicata al RTI ON DO SERVIZI E LAVORI “SOCIETÀ COOPERATIVA CONSORTILE STABILE” (mandataria) e PH FACILITY A R.L. (mandante)'; all'annullamento ‘del lotto 4 della procedura di gara ARIA_2021_078 – Gara a procedura apertura, ai sensi dell'art. 60 del D.lgs. n. 50/2016, per l'affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari, con riferimento ai soli Enti della Provincia di Brescia e segnatamente ASST DEGLI SPEDALI CIVILI DI BRESCIA e ATS DI BRESCIA e pertanto ricompresi nel lotto 4 della procedura di gara CONSIP per l'affidamento dei servizi di pulizia, di sanificazione ed altri servizi per gli enti del servizio sanitario nazionale (SSN) e aggiudicata al RTI ON DO SERVIZI E LAVORI “SOCIETÀ COOPERATIVA CONSORTILE STABILE” (mandataria) e PH FACILITY A R.L. (mandante)'; alla conseguente ‘rideterminazione del lotto 4';

- della determinazione del Direttore generale di ARIA s.p.a. n. 650 del 21 luglio 2021 (doc. 10), con la quale è stata indetta la procedura di gara “ARIA_2021_078- procedura aperta multilotto, ai sensi dell'art. 60 del D.Lgs. n. 50/2016, per l'affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari in favore degli Enti del Servizio Sanitario Regionale di cui all'art. 1 della Legge Regionale n. 30/2006 e s.m.i.”;

- degli atti e provvedimenti tutti inerenti la nomina della Commissione giudicatrice, ivi inclusi a titolo esemplificativo, la nota Rup prot. IA.2022.0006768 in data 3.2.2022, di proposta di nomina dei componenti della Commissione, della determinazione Aria n. 104 del 7.2.2022 di nomina della Commissione medesima e della nota Rup prot. n. IA.2022.0007813 del 8.2.2022 di comunicazione ai commissari dell'avvenuta nomina;

- del progetto di gara;

- della nota prot. n. IA.2021.0038474 del 15 luglio 2021, con la quale il RUP ha trasmesso al Direttore generale di ARIA s.p.a. il progetto di gara, per l'approvazione;

- del bando, del disciplinare, del capitolato tecnico (doc. 3), dello schema di convenzione e di tutti gli allegati alla lex specialis, tra cui in particolare il riepilogo dei lotti ed il dettaglio dei servizi;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e connesso ai precedenti, ancorché non conosciuto;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da C.I.C.L.A.T. SOCIETÀ CONSORTILE COOPERATIVA STABILE il 23\3\2025:

- della determinazione ARIA n. 141 del 21.2.205, a firma del Direttore generale, avente ad oggetto “ARIA_2021_078 PROCEDURA APERTA MULTILOTTO, AI SENSI DELL’ART. 60 DEL D.LGS. N. 50/2016, PER L’AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI PULIZIA E DISINFEZIONE DI AMBIENTI SANITARI IN FAVORE DEGLI ENTI DEL SERVIZIO SANITARIO REGIONALE DI CUI ALL’ART. 1 DELLA LEGGE REGIONALE N. 30/2006 E S.M.I.” - AGGIUDICAZIONE LOTTO 3’ e dei relativi allegati;

- del Verbale di ottemperanza a firma del RUP in data 11.12.2024 alla Sentenza TAR Lombardia n. 1402 del 5 giugno 2023 e Sentenza Consiglio di Stato n. 10718 del 12 dicembre 2023 per il Lotto 3 della procedura ARIA_2021_078;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e connesso ai precedenti, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Regione per L'Innovazione e Gli Acquisti - Aria S.p.A. e di C.M. SE S.r.l. e di MA S.r.l. e di AN SE S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2025 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

ARIA con determinazione n. 650 del 21 luglio 2021 ha indetto la gara, ai sensi dell’art. 60 del d.lgs. n. 50/2016, per l’affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari, articolata in n. 4 Lotti geografici, con base d’asta complessiva per 60 mesi pari ad € 131.618.882,24. La procedura è destinata agli Enti del Servizio Sanitario Regionale di cui all’art. 1 della L.R. n. 30 del 27/12/2006 che aveva comunicato i propri fabbisogni.

Alla gara per i quattro lotti hanno partecipato 32 operatori del settore, tra cui Colser società cooperativa, MN SE s.r.l., MA s.r.l., CM SE s.l.r., IC società cooperativa.

La determinazione n. 650 del 21 luglio 2021 è stata annullata dalla Sezione con la sentenza n. 1248 del 30.5.2022.

Con nota prot. 33952 del 20.6.2022, comunicata a tutti gli operatori partecipanti alla gara, il Responsabile Unico del Procedimento, nel prendere atto della sentenza n. 1248/2022, ha disposto: i) “l’annullamento in toto del lotto 2”; ii) “l’annullamento del lotto 4” e la contestuale “rideterminazione del lotto 4” che da un importo originario di euro 28.902.948,23 (in relazione al fabbisogno di 4 Enti sanitari), giungeva ad un importo di euro 1.781.418,69 (in relazione al fabbisogno di 1 solo Ente sanitario).

Nel corso della procedura di gara, con verbale n. 21 del 28.11.2022 la Commissione di gara verificava il superamento della soglia di sbarramento prevista dall’art. 21.1 del disciplinare secondo cui “Ai sensi dell’art. 95, comma 8, del Codice, è prevista una sogli minima di sbarramento pari a 36,00 punti. Il concorrente sarà escluso dalla gara nel caso in cui consegua un punteggio inferiore alla predetta soglia”.

Con nota prot. 11210 del 3.2.2023, il RUP proponeva l’aggiudicazione dei vari lotti oggetto della procedura di gara (lotti 1, 3, 4).

ARIA con determinazione n. 116 del 6.2.2023, dopo aver approvato gli atti della procedura, aggiudicava i lotti ai seguenti operatori rimasti in gara:

i) il lotto 1 a AN SE s.r.l. con un punteggio totale di 70,61 punti;

ii) il lotto 3 a C.M. SE s.r.l. con un punteggio totale di 67,25 punti;

iii) il lotto 4 a MA s.r.l. con un punteggio totale di 69,25 punti.

IC ha concorso per l’aggiudicazione di tutti i lotti e, in particolare, si è posizionata per il lotto 1 al dodicesimo posto con un punteggio totale di 50,99, per lotto 3 al quattordicesimo posto con un punteggio di 48,91, per il lotto 4 all’undicesimo posto con un punteggio di 48,60.

IC ha impugnato con ricorso notificato in data 8.3.2023 la determinazione di aggiudicazione n. 116 del 6.2.2023 affidando il gravame a due motivi di ricorso.

Con il primo motivo di ricorso (rubricato “Violazione e falsa applicazione dell’art 97 cost. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 50, 51, 105, 106 d.lgs. 50/2016 e s.m.i. - Violazione e falsa applicazione della lex specialis di gara. Violazione e falsa applicazione ex art. 3 l. 241/90 - Violazione del principio di evidenza pubblica, concorrenza e massima partecipazione - Violazione dei principi di correttezza, buon andamento e trasparenza - Eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento dei presupposti di fatto, difetto di istruttoria e carenza di motivazione. – Incompetenza assoluta.”) deduce la lesione dell’interesse legittimo strumentale alla riedizione della gara in quanto, a seguito della sentenza del Tar Lombardia, Milano, n. 1248/2022, la stazione appaltante avrebbe dovuto procedere con un nuovo appello al mercato e alla conseguente revoca e/o annullamento dell’intera procedura. Infatti, le offerte erano state formulate in relazione alla composizione originaria dei diversi lotti e, più in particolare, sulla base di “aree di rischio e superfici su cui applicare dei prezzi unitari” diverse da quelle valutate dalla Commissione in seguito alla rimodulazione. Pertanto, è stato precluso agli operatori economici la possibilità di “effettuare a priori strategie di prezzo frutto della libera scelta economica del singolo concorrente”. Sotto un diverso profilo deduce anche l’illegittimità della nota del 20.6.2020 in quanto le determinazioni successive alla indizione della gara “intese ad incidere sulla suesposta strutturazione della gara dovevano essere adottate dal medesimo organo rappresentativo di Aria e non rientravano quindi nella competenza del RUP”.

Con il secondo motivo di ricorso (rubricato “Violazione e falsa applicazione della lex specialis per violazione del punto 21.2 del disciplinare. - Violazione del principio dell’autovincolo. - Violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento ed imparzialità. - Violazione dei principi di concorrenza, trasparenza e par condicio”) lamenta l’illegittimità della gara sotto il profilo della violazione delle regole stabilite dal punto 21.2 del Disciplinare di gara. Secondo il tenore letterale della disposizione, infatti, la valutazione delle offerte si svolge in due distinte fasi: una prima fase in cui ciascun commissario, individualmente, assegna discrezionalmente i coefficienti per ogni criterio e una seconda fase, successiva, in cui collegialmente la Commissione di gara, attraverso la media aritmetica dei coefficienti attribuiti individualmente, giunge ad un giudizio unitario. Tale duplice attività non emerge dai verbali di gara, dai quali, invece, risulta che l’attribuzione dei punteggi è stata svolta, a seguito della valutazione delle offerte, in sede collegiale.

Dusman SE s.r.l. ha impugnato con ricorso notificato in data 8.3.2023 la determinazione di aggiudicazione n. 116 del 6.2.2023 con riferimento all’aggiudicazione del lotto 3.

La Sezione con la sentenza n. 1402 del 5.6.2023 ha accolto il ricorso di Dusman SE s.r.l. e ha annullato la determinazione n. 116 del 6.2.2023 con riferimento all’aggiudicazione del lotto 3. La sentenza di primo grado è stata poi confermata in appello dal Consiglio di Stato, Sez. III, con la sentenza n. 10718 del 12.12.2023.

ARIA con determinazione n. 141 del 21.2.2025, dopo aver approvato gli atti della procedura posti in essere dal RUP in esecuzione alle sentenze di primo (n. 1402/2023) e di secondo grado (n. 10718/2023), ha confermato l’aggiudicazione del lotto 3 a C.M. SE.

IC con ricorso per motivi aggiunti notificati in data 17.3.2025 ha impugnato la determinazione n. 141 del 21.2.2025 con rifermento all’aggiudicazione del lotto 3, deducendo a sostegno del gravame i medesimi motivi di ricorso già proposti con ricorso principale.

ARIA, CM SE, MN SE, MA si sono costituti in resistenza e hanno sollevato varie eccezioni di rito in relazione all’intero gravame.

In particolare, in rito, si è stato eccepito sostanzialmente:

a) l’irricevibilità del gravame per tardività non avendo la ricorrente impugnato tempestivamente la nota prot. 33952 del 20.6.2022 con cui il RUP ha comunicato ai concorrenti la rimodulazione dei lotti e che al momento dell’aggiudicazione aveva già dispiegato i suoi effetti (difese di ARIA e MARKAS);

b) la carenza di interesse, giacché la lesione lamentata dalla ricorrente non soddisfa i requisiti di concretezza e attualità; in particolare, la rimodulazione dei lotti, avvenuta con nota del RUP prot. 33952 del 20.6.2022, non ha impedito “la formulazione di un’offerta economicamente sostenibile” e può incidere solo “sugli operatori economici aggiudicatari” tra cui non figura IC (difesa di ARIA);

c) l’inammissibilità delle censure relative all’incompetenza del RUP in quanto è il “RUP che coordina e verifica la predisposizione dei bandi di gara, nonché il successivo svolgimento delle relative procedure, e che cura il corretto e razionale svolgimento delle procedure, occupandosi, come nel caso oggi in discussione, anche della rettifica delle basi d’asta” (difese di ARIA e DUSSMANN);

d) l’inammissibilità delle censure mosse in relazione all’attività valutativa della Commissione di gara poiché sono generiche e ipotetiche, essendo, invece, necessario che “la ricorrente spieghi quantomeno quale sarebbe stata, in concreto, la svista della commissione” (difese di ARIA);

e) l’inammissibilità delle censure relative ai punteggi attribuiti dalla Commissione per mancato superamento della prova di resistenza (difese di ARIA).

Le parti si sono scambiate articolate memorie difensive. La ricorrente ha eccepito peraltro il tardivo deposito della memoria di MA depositata in data 26.05.2025 dopo le ore 12.00 ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a..

All’udienza dell’11.6.20225 la causa è stata trattenuta in decisione.

In via preliminare, va accolta l’eccezione di tardività nel deposito della memoria di MA avvenuto in data 26.5.2025 alle ore 15:06.

Ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., in combinato disposto con l’art. 4, Allegato 2, delle norme di attuazione del c.p.a., il deposito delle memorie effettuato oltre le ore 12:00 dell'ultimo giorno consentito “si considera effettuato il giorno successivo”.

Nel caso di specie, l’ultimo giorno consentito per il deposito delle memorie difensive, tenendo conto delle dimidiazione dei termini a difesa previsti per il c.d. rito appalti, coincide con il 26.5.2025.

MA ha deposito la memoria in data 26.5.2025 dopo le ore 12:00, sicché il deposito della memoria deve ritenersi avvenuto in data 26.5.2025 e quindi oltre il termine di decadenza previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a., come dimidiato.

Con il ricorso introduttivo, la ricorrente impugna il provvedimento di aggiudicazione n. 116 del 6.2.2023, lamentando la lesione dell’interesse legittimo strumentale alla riedizione della gara.

Può prescindersi dall’esaminare le eccezioni di rito formulate nei confronti dell’impugnativa del provvedimento di aggiudicazione n. 116 del 6.2.2023 in quanto il ricorso introduttivo è divenuto improcedibile nel corso del giudizio.

Il provvedimento impugnato con il ricorso è stato sostituito dal provvedimento di aggiudicazione n. 141 del 21.2.2025 con cui ARIA, in esecuzione alle sentenze di primo n. 1402/2023 e di secondo grado n. 10718/2023, ha confermato l’aggiudicazione del lotto 3 a C.M. SE.

Ne consegue che il ricorso proposto contro il provvedimento di aggiudicazione n. 116 del 6.2.2023 è divenuto improcedibile poiché ha ad oggetto un atto che, medio tempore, è stato eliminato dall’ordinamento giuridico, sicché non può più essere oggetto di annullamento.

Con il ricorso per motivi aggiunti la ricorrente impugna il provvedimento di aggiudicazione n. 141 del 21.2.2025, riproducendo i due motivi di ricorso formulati con il ricorso introduttivo.

Atteso che la ricorrente propone nei confronti del provvedimento di aggiudicazione n. 141 del 21.2.2025 gli stessi motivi di ricorso formulati nei confronti del provvedimento di aggiudicazione n. 116 del 6.2.2023, occorre ora esaminare le eccezioni di rito indicate sub a) e sub b).

Le eccezioni sono fondate nei termini di seguito esposti.

L’interesse ad agire trova fondamento nel giudizio amministrativo - tramite l’art. 39, comma 1, c.p.a. - nell’art. 100 c.p.c. ai sensi del quale per proporre una “domanda” (o per contraddire alla stessa) è necessario avervi “interesse”. L’interesse (ad agire) deve essere concreto e attuale (Adunanza Plenaria n. 4/2018).

L’interesse ad agire, quale condizione dell’azione, va valutato in relazione alla prospettazione della lesione della posizione giuridica dedotta in giudizio e quindi all’utilità che il ricorrente ritrae dal provvedimento chiesto al giudice per tutelare la posizione giuridica dedotta.

Nel caso di specie, la posizione giuridica dedotta in giudizio nel ricorso introduttivo è costituta dalla lesione dell’interesse legittimo strumentale alla partecipazione della gara in oggetto, emendata dai vizi di illegittimità denunciati.

In particolare, la ricorrente ha impugnato la determinazione n. 141/2025 con cui ARIA ha aggiudicato i tre lotti 1, 3, 4. La ricorrente lamenta che le modifiche apportate da ARIA alla gara, a seguito della sentenza della Sezione n. 1248/2022 con cui è stato annullato in toto il lotto 2 e rideterminato il lotto 4, avrebbero dovuto imporre l’annullamento dell’intera procedura e l’indizione di una nuova gara con nuovi requisiti di partecipazione e di valutazione delle offerte calibrati in relazione alla diversa composizione e consistenza anche economica dei lotti dei lotti.

Per valutare la sussistenza dell’interesse ad agire occorre individuare quale sia l’atto lesivo della posizione giudica soggettiva dedotta in giudizio dalla ricorrente.

Ad avviso del Collegio, l’atto lesivo della posizione giudica soggettiva dedotta in giudizio dalla ricorrente è costituito dalla nota del RUP prot. 33952 del 20.6.2022. Con questa nota, ARIA ha modificato la disciplina di gara decidendo, nel senso ora criticato dalla ricorrente, di non procedure in toto all’annullamento della gara, ma di annullare soltanto il lotto 2 (uno dei quattro lotti di cui si compone la gara) e di riformulare il lotto 4 sia sotto il profilo degli enti destinatari del servizio che dell’importo posto a base di gara.

In virtù di questa nota, ARIA ha quindi stabilito di proseguire la gara indetta determinazione n. 650 del 21.7.2021 nel rispetto delle originarie regole di partecipazione e valutazione, benché fossero stati modificati due dei quattro lotti originariamente previsti (il lotto 2 è stato abolito, mentre il lotto 4 è stato notevolmente ridotto rispetto alla sua originaria consistenza economica).

Ne consegue che soltanto l’annullamento della nota prot. 33952 del 20.6.2022 riuscirebbe a dare tutela alla lesione della posizione giuridica dedotta in giudizio dalla ricorrente poiché, in questo caso, ARIA sarebbe tenuta a ri-editare la gara sulla base di nuove regole calibrate in base al numero e alla consistenza dei lotti conformati a seguito dell’annullamento giurisdizionale, in luogo di affidare tali lotti secondo la procedura di gara stabilita a suo tempo in relazione agli originari lotti.

La ricorrente per converso non trarrebbe alcuna utilità dall’annullamento della determina n. 141/2025 di aggiudicazione dei lotti 1, 3, 4, poiché ARIA, in caso di annullamento dell’atto, adotterebbe pur sempre una nuova aggiudicazione basata sulle originarie regole di gara

La nota prot. 33952 del 20.6.2022 è stata comunicata, in pari data, a tutti gli operatori partecipanti, compresa la ricorrente. La circostanza, allegata da AN nella propria memoria difensiva del 26.5.2025, non è stata contestata dalla ricorrente che nella memoria del 30.5.2025 ne prende atto, sebbene al fine di contestare l’eccezione di tardività o di inammissibilità del gravame.

La nota prot. 33952 del 20.6.2022, quale atto lesivo della posizione giuridica dedotta in giudizio, doveva essere impugnata entro il termine di decadenza di 30 giorni dalla sua conoscenza.

La ricorrente ha impugnato la nota prot. 33952 del 20.6.2022 con il ricorso introduttivo, notificato in data 8.3.2023, dove la nota compare nell’epigrafe del gravame. L’impugnativa della nota è di natura formale poiché la ricorrente non ha rivolta alla nota alcuna censura.

L’impugnativa formale dell’atto lesivo, nei termini precisati, si risolve in una formula di stile che non è in grado di sostenere la reale impugnativa e contestazione dell’atto lesivo, sicché l’impugnativa formale va considerata tamquam non esset.

Poiché la ricorrente non ha impugnato l’atto lesivo della posizione giudica dedotta in giudizio (lesione dell’interesse legittimo strumentale) entro il termine di decadenza, il primo motivo di ricorso è dunque inammissibile per carenza di interesse.

Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente, nell’impugnare sempre il provvedimento di aggiudicazione n. 141/2025, lamenta la lesione dell’interesse legittimo finale costituito dalla mancata aggiudicazione della gara.

In via preliminare, occorre esaminare le eccezioni di rito sub d) ed e), relative all’attività valutativa della Commissione di gara e alla conseguente attribuzione dei punteggi.

Le eccezioni non sono fondate.

La ricorrente sostiene che la Commissione ha attributo i punteggi previsti per i criteri di valutazione delle offerte in modo collegiale, in violazione del principio di autonomia decisionale nell’attribuzione dei punteggi che spetta, nella prima fase di valutazione delle offerte, ai tre membri della Commissione chiamati a valutare i criteri di valutazione singolarmente, secondo il meccanismo decisionale descritto nell’art. 21 del Disciplinare di gara (che sarà di seguito meglio specificato).

La valutazione delle offerte in modo autonomo da parte dei singoli membri della Commissione è posta a presidio dell’attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), sub specie dei principi di trasparenza e par condicio dei concorrenti.

Il vizio che si incentra sulla violazione dei principi di imparzialità e buon andamento nel modus operandi della Commissione ha natura strutturale in quando inficia in radice l’operato della Commissione e quindi è idoneo a travolgere tutte le successive fasi di valutazioni delle offerte che risentono del vizio originario.

La giurisprudenza, nell’esame di una questione analoga, ha statuito che “la censura circa l’identità di giudizi rileva, quindi, non ex se, ma quale idoneo principio di prova circa l’avvenuta violazione di una espressa previsione procedurale della lex specialis di gara, da ritenersi essenziale in quanto non illegittimamente volta, nell’ambito del riconosciuto ambito di discrezionalità, a sancire la responsabilità individuale dei commissari per le singole valutazioni tecniche discrezionali rese e, quindi, a garantire l’imparzialità e il buon andamento delle operazioni di gara” (Consiglio di Stato, Sez. III, 24.12.2021, n. 8606).

Con riferimento alla prova di resistenza, si è detto che non si può pretendere “dalla ricorrente una non dovuta dimostrazione della erroneità delle valutazioni conseguentemente rese” in quanto “il rilievo della questione in esame ai fini della necessaria garanzia di trasparenza e imparzialità della procedura esime il Collegio dalla puntuale verifica del minuzioso contenzioso fra le parti concernente gli errori che avrebbero caratterizzato la valutazione in esame” (Consiglio di Stato n. 8606/2021, cit.).

Si è aggiunto che non sussiste un onere di superamento della prova di resistenza qualora “sia proprio la natura dei vizi dedotti che tende a minare la legittimità sotto il profilo dell’imparzialità del giudizio della Commissione” (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 6299/2018; Id. 4.3.2025, n. 1841).

In considerazione della natura strutturale del vizio e della portata caducante del suo accertamento, il ricorrente che deduce l’illegittimità del modus operandi della Commissione che agisce in violazione dei principi di imparzialità e buon andamento non è tenuto a fornire la prova di resistenza in ordine alla proficua valutazione che avrebbe ottenuto ove la Commissione avesse operato nel rispetto di quei principi e quindi, nel caso di specie, nel rispetto delle regole di gara.

Tale conclusione si pone in linea con la ratio che giustifica l’esonero dalla prova di resistenza con riferimento ai vizi, anch’essi strutturali, che riguardano la nomina della Commissione di gara (v. il precedente della Sezione n. 1109/2025) o la violazione del principio di segretezza delle offerte (Adunanza Plenaria n. 13/2011).

Nel merito il secondo motivo di ricorso è fondato.

L’art. 21.2 del disciplinare precisa che “A ciascuno degli elementi qualitativi cui è assegnato un punteggio discrezionale, è attribuito un coefficiente sulla base dell’attribuzione discrezionale di un coefficiente variabile da zero ad uno da parte di ciascun commissario, per ogni sub-criterio di valutazione del prodotto offerto (vedi prospetto sotto riportato); la commissione calcola la media aritmetica dei coefficienti attribuiti dai singoli commissari all’offerta in relazione al sub-criterio in esame, al fine di ottenere il coefficiente medio da applicare all’offerta in relazione al sub-criterio in esame, al fine di ottenere il coefficiente medio da applicare al medesimo. Si considereranno due cifre decimali con arrotondamento, in eccesso o in difetto, al valore più prossimo”.

Il disciplinare di gara prevede quindi che l’attribuzione del punteggio previsti per i vari criteri di valutazione dell’offerta avvenga tramite una duplice fase.

Prima fase. Ciascun Commissario attribuisce singolarmente e in via discrezionale un proprio coefficiente per ogni sub-criterio di valutazione del prodotto offerto.

Seconda fase. In seguito, la Commissione calcola collegialmente, senza alcuna discrezionalità, la media aritmetica dei coefficienti attribuiti dai singoli Commissari in relazione al sub-criterio in esame, al fine di ottenere il coefficiente medio da applicare all’offerta in relazione al sub-criterio in esame.

Nel caso di specie, la Commissione ha dato atto nei verbali n. 19/2022 e n. 20/2022 che in seduta riservata:

i) “i componenti della commissione, in autonomia, procedono con la verifica e la valutazione della documentazione tecnica presentata dai concorrenti”;

ii) “la Commissione per l’operatore C.I.C.L.A.T. procede, per i lotti 1, 3 e 4, assegnando ai criteri oggetto di valutazione tecnica i relativi punteggi”;

iii) “avendo concluso la valutazione di tutte le offerte tecniche presentate dagli operatori economici … si procede con la redazione dei prospetti riepilogativi dei punteggi assegnati dai commissari a ciascun criterio di valutazione per ciascun concorrente, che vengono allegati al presente verbale quale parte integrante dello stesso”;

iv) “la Commissione, terminata l’attribuzione dei punteggi, procede, in applicazione di quanto previsto al paragrafo 21.1 CRITERI DI VALUTAZIONE DELL’OFFERTA TECNICA del Disciplinare di gara, con quanto segue: - alla stesura dei punteggi totali PT risultanti per ciascun concorrente …”.

A conclusione dei lavori, la Commissione ha poi redatto una tabella allegata al verbale n. 21 del 28.11.2022 in cui sono riportati, analiticamente in relazione ai criteri di valutazione previsti dal disciplinare di gara, i punteggi e i relativi giudizi attribuiti.

Dalla tabella predetta risulta che:

i) sono state compiute 858 operazioni di valutazione che hanno riguardato tutti i sub-criteri dei tre lotti e che sono essere stati attribuiti nel complesso 2574 coefficienti da parti dei tre Commissari (858 x 3);

ii) soltanto in relazione alla valutazione di due sub-criteri (“Verrà valutato l’efficientamento delle unità lavorative impiegate, si chiede di indicare il numero degli addetti e la relativa qualifica, il monte ore complessivo offerto nonché di illustrare la procedura di gestione delle sostituzioni a garanzia della continuità del servizio” e “Verranno valutate nel complesso la tipologia ed il numero di attrezzature e macchinari che si intendono utilizzare, eventualmente suddivisi per ciascun Ente …”) per ogni lotto e con riguardo al solo operatore DUSSMANN, uno solo dei Commissari ha attribuito un coefficiente diverso dagli altri componenti della Commissione, per un totale di 6 valutazioni.

Ne consegue che rispetto a 858 operazioni di valutazione, i tre membri della Commissione hanno attribuito un medesimo coefficiente in relazione al considerevole numero di 852 operazioni di valutazione (858 - 6).

La giurisprudenza non esclude che ciascun Commissario possa esprimere il suo giudizio all’esito di un confronto preventivo con gli altri componenti della Commissione (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 1012/2025).

Tuttavia, nel caso di specie non sembra che i giudizi che i singoli Commissari erano chiamati ad esprimere in autonomia e in via discrezionale sia stati preceduti da un ordinario confronto collegiale e ciò sia perché non vi è evidenza di un simile confronto e sia perché il numero di operazioni di giudizio identiche tra loro porta ragionevolmente ad affermare che sia mancata proprio la fase in cui ogni membro della Commissione era chiamato ad esprimere la propria valutazione singolarmente e in autonomia.

L’identità dei giudizi riscontrata nel caso di specie è un indizio idoneo a far presumere, secondo la regola probatoria “più probabile che non” e in mancanza di elementi di prova contraria, che vi sia stata una preventiva decisione concordata sull’attribuzione dei punteggi.

L’elevato numero dei giudizi identici porta a ritenere che i membri della Commissione hanno infatti deciso l’attribuzione dei coefficienti in modo collegiale, stabilendo cioè in anticipo e in modo condiviso (sia pur a maggioranza) quale fosse il coefficiente medio da attribuire al singolo sub-criterio di valutazione. Soltanto dopo la decisione collegiale, la Commissione, partendo dal coefficiente medio stabilito ex ante per il sub-criterio, ha poi riportato i singoli coefficienti di competenza di ogni membro (nel rispetto del coefficiente medio) distribuendoli nelle caselle di valutazione in corrispondenza ai vari sub-criteri.

In questo modo, risulta falsata la regola di gara cristallizzata nell’art. 21 del Disciplinare che aveva imposto due fasi autonome e distinte nell’attribuzione dei punteggi, escludendo in via espressa che la valutazione dei sub-criteri avvenisse in via collegiale, affidandola invece unicamente alla valutazione individuale dei membri della Commissione che doveva compiersi nella prima fase.

Più in particolare, la regola di gara vuole che ciascun componente della Commissione, in qualità di soggetto competente nello specifico settore oggetto dell’appalto, valuti le offerte in autonomia rispetto agli altri membri della Commissione. Soltanto in seguito, la Commissione procede alla redazione della media dei coefficienti attribuiti da ciascun commissario per ogni criterio e sub-criterio. Le operazioni poste in essere nella e dalla Commissione, quale organo collegiale, non sono di natura valutativa, ma materiale, sicché quanto compiuto in sede collegiale non può sostituire o neutralizzare la valutazione discrezionale dei singoli commissari.

Questa era la regola che la stazione appaltante, introducendola nel disciplinare, ha ritenuto idonea ad individuare la miglior offerta tecnica ossia quella più adeguata alle proprie esigenze.

Disattendendo la regola di gara, la Commissione ha quindi operato in violazione dell’auto-vincolo introdotto dalla stazione appaltante a garanzia dei principi di imparzialità, buon andamento e di par condicio.

Sotto il profilo patologico, come già precisato, il vizio lamentato dalla ricorrente ha natura strutturale in quanto si incentra sulla violazione dei principi sopra richiamati e inficia in radice il modus operandi dei soggetti chiamati a valutare le offerte e quindi tutte le successive valutazioni compiute dalla Commissione.

Alla luce delle considerazioni su esposte, la fondatezza del secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti comporta l’accertamento dell’illegittimità del provvedimento n. 141 del 21.2.2025 che di conseguenza va annullata.

In conclusione, il ricorso introduttivo va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse; il ricorso per motivi aggiunti va dichiarato inammissibile per carenza di interesse nella parte in cui si contesta la mancata riedizione della gara, mentre va accolto, nei limiti e nei termini su esposti, nella parte in cui si impugna il provvedimento di aggiudicazione n. 141/2025 che, per l’effetto, va annullato siccome illegittimo.

Ai sensi dell’art. 122 c.p.a. atteso che non risulta allo stato stipulato la convenzione relativa al lotto oggetto di causa, non vi sono gli estremi affinché il Collegio possa pronunciarsi in relazione alla domanda di dichiarazione di “inefficacia” della convenzione e di “subentro”.

La stazione appaltante è tenuta a conformarsi in via esecutiva alla presente decisione, ri-esercitando il potere amministrativo emendato dai vizi di illegittimità ivi accertati e quindi a rinnovare le fasi della procedura di gara in cui sono stati riscontrati i predetti vizi.

La condanna al pagamento delle spese di giudizio segue il principio della soccombenza (art. 26 c.p.a. e art. 91 c.p.c.), disponendosi tuttavia la compensazione parziale delle spese, nella misura liquidata in dispositivo, in considerazione della parziale soccombenza, della natura della controversia e delle questioni giuridiche trattate (d.m. n. 55/2014).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul gravame, come in epigrafe proposto e integrato dai motivi aggiunti, così dispone:

- il ricorso introduttivo va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse;

- il ricorso per motivi aggiunti va accolto nei limiti di cui in motivazione e se per l’effetto va annullato il provvedimento di aggiudicazione n. 141 del 21.2.2025.

Condanna ARIA al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte ricorrente che si liquidano nella somma di euro 3.000,00, oltre spese generali, iva, cpa, con rimborso dei contributi unificati versati; compensa le spese di lite tra le altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere

Luca Iera, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Iera	Antonio Vinciguerra

IL SEGRETARIO