Pubblicato il 12/06/2025

N. 05090/2025REG.PROV.COLL.

N. 04352/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4352 del 2022, proposto da
Comune di Santeramo in Colle, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fabrizio Lofoco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero dello Sviluppo Economico, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Tiziana Teresa Colelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Binetto, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 1629/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Giordano Lamberti e udito l’avvocato Fabrizio Lofoco;

viste le conclusioni delle parti appellate come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – La controversia oggetto di causa origina dalla sentenza della Corte di Giustizia UE del 26 aprile 2007 (Commissione/Italia, EU:C:2007:250) con cui il Giudice europeo, ai sensi dell’articolo 226 del Trattato che istituisce la Comunità europea (ora articolo 258 del TFUE – Trattato sul funzionamento dell’Unione europea), accoglieva il ricorso per inadempimento avverso la Repubblica italiana, per essere questa venuta meno agli obblighi relativi alla gestione dei rifiuti ai sensi degli articoli 4, 8 e 9 della direttiva 75/442/CEE, dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 91/689/CEE, nonché dell’articolo 14, lettere da a) a c), della direttiva 1999/31/CE.

1.1 – Tra i siti interessati dalla predetta vicenda rientrava anche quello ove era allocata la discarica della contrada Montefreddo del comune di Santeramo in Colle.

2 - Con la successiva sentenza della Corte di Giustizia del 2 dicembre 2014, resa nella causa C-196/2013, lo Stato italiano veniva condannato a versare alla Commissione europea la somma forfettaria di euro 40 milioni, nonché una penalità semestrale dal decisum fino all’esecuzione della sentenza Commissione/Italia EU:C:2007:250, stante la mancata adozione di tutte le misure necessarie a dare esecuzione alla prima decisione della Corte di Giustizia.

3 - Il comune di Santeramo ha promosso ricorso avverso la nota prot. 31524 dell’1 aprile 2016, con la quale il Ministero dell’Economia e delle Finanze attivava nei confronti del Comune la procedura volta ad ottenere il reintegro delle anticipazioni effettuate dal medesimo Ministero per il pagamento delle sanzioni comminate dalla Corte di Giustizia, in quanto Comune nel quale è sita una delle discariche oggetto della sentenza.

3.1 - Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tar adito ha rilevato che:

- la nota impugnata è un atto meramente endoprocedimentale, che non produce in via immediata e diretta effetti pregiudizievoli per i destinatari;

- la procedura ha conosciuto successive evoluzioni, tra cui la nota del MEF del 18 gennaio 2018, con cui si dà atto del mancato perfezionamento dell’intesa prevista dall’art. 43, c. 7, L. 234/2012, prospettando l’ulteriore istruzione della questione.

Il Tar ha quindi concluso nel senso che “ il ricorso è improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, attesa l’adozione della prefata nota, ma è altresì a monte inammissibile, per carenza di interesse, stante la natura non provvedimentale dell’atto gravato ”.

4 – Il Comune ha proposto appello, deducendo che l’assunto sposato dal Giudice di prime cure contrasta con la qualificazione dell’atto impugnato che la giurisprudenza avrebbe individuato.

L’appellante insiste nell’affermare la sussistenza dell’interesse del comune di Santeramo in Colle a vedere annullato il provvedimento impugnato, stante la sua portata immediatamente e direttamente lesiva, richiamando il precedente di cui alla sentenza di questo Consiglio n. 1945/2020.

Per il Comune a nulla può rilevare una fase successiva ed eventuale, al termine della quale l’obbligazione – se non eliminata dal mondo giuridico - riaffiorerebbe in tutta la sua cogenza, pur essendo palesemente ingiusta ed illegittima.

4.1 – Il Comune ha inoltre riproposto i motivi di ricorso rimasti assorbiti nella sentenza di primo grado.

5 – L’appello infondato e/o inammissibile.

Il provvedimento impugnato in primo grado è l’atto con cui il MEF ha notificato la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, emessa in data 2 dicembre 2014, in esito alla causa C – 193/13, con la quale la Repubblica italiana è stata condannata al pagamento di una somma forfettaria di 40 milioni di euro ed a penalità finanziarie semestrali fino al completo superamento della situazione di non conformità alla normativa europea delle discariche abusive situate nel territorio italiano.

Ai fini della procedura di rivalsa, l’amministrazione ha operato l’imputazione delle penalità già pagate tra le discariche interessate “ sulla base degli elementi desumibili dalla sentenza della Corte di Giustizia ” che attribuisce una penalità di 400.000 euro per le discariche contenenti rifiuti pericolosi e 200.000 euro per quelle con rifiuti non pericolosi.

5.1 - Come rilevato dal Tar la nota impugnata non ha un’immediata portata lesiva e, dunque, non è idonea a radicare l’interesse al ricorso.

A conferma di tale conclusione è sufficiente richiamare la giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. I, parere n. 356/2024) alla quale intende aderire il Collegio e successiva a quella citata da parte appellante che, in un caso similare, si è espressa nel senso che: “ Il ricorso è inammissibile. Nella sua relazione e nelle note successivamente depositate, il Ministero dell’economia e delle finanze ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità del ricorso in considerazione del fatto che la nota impugnata dal comune di Zanica è inidonea a produrre effetti lesivi nella sfera giuridica del ricorrente, non trattandosi di atto definitivo ma di mero atto di avvio del procedimento diretto a esercitare il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti, come è il caso di specie, di regioni o di altri enti pubblici responsabili di violazioni del diritto dell'Unione europea previsto dall’art. 43 della legge n. 234 del 2012 e quindi emesso con “l’obiettivo di stimolare un possibile accordo tra le varie amministrazioni interessate e non certo di individuare o attribuire responsabilità, esito che la richiamata legge 234/2012 non consente di raggiungere in questa forma”.

La Sezione condivide la posizione espressa dal Ministero dell’economia e delle finanze quanto alla natura endoprocedimentale dell’atto impugnato, privo come tale di autonoma lesività. L’art. 43 della legge n. 234 del 2012 dispone, infatti, che qualora il soggetto obbligato sia un ente territoriale, lo Stato esercita il diritto di rivalsa “nei modi indicati al comma 7” e cioè con un decreto ministeriale emanato “previa intesa sulle modalità di recupero con gli enti obbligati. Il termine per il perfezionamento dell'intesa è di quattro mesi decorrenti dalla data della notifica, nei confronti dell'ente territoriale obbligato, della sentenza esecutiva di condanna della Repubblica italiana. L'intesa ha ad oggetto la determinazione dell'entità del credito dello Stato e l'indicazione delle modalità e dei termini del pagamento, anche rateizzato. Il contenuto dell'intesa è recepito, entro un mese dal perfezionamento, con provvedimento del Ministero dell'economia e delle finanze, che costituisce titolo esecutivo nei confronti degli obbligati”. Detta disciplina non è stata del resto oggetto di modifica da parte del legislatore il quale, con la legge 23 dicembre 2021, n. 238, si è limitato a introdurre il concerto del Ministro dell’economia e delle finanze con i Ministri competenti per materia, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.281, per le materie di competenza delle regioni, delle province autonome di Trento e di Bolzano e degli enti locali, circostanza questa che ha comportato la necessità, da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, di riattivare il procedimento di rivalsa in parola. Ne discende che un’eventuale lesione della sfera giuridica del ricorrente potrà derivare solo in conseguenza del decreto del Ministro dell’economia e delle finanze emesso in seguito al raggiungimento dell’intesa in sede di Conferenza unificata. Nel caso invece di mancato raggiungimento dell'intesa, l’eventuale lesione della sfera giuridica dell’interessato potrà conseguire, ai sensi del comma 8 dell’art. 43, dall'adozione del provvedimento esecutivo indicato nel comma 7 da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, nei successivi quattro mesi, sentita la Conferenza unificata.

Sulla scorta delle suesposte considerazioni, poiché oggetto del ricorso non è un provvedimento eventualmente idoneo a produrre una lesione effettiva e immediata della sfera giuridica del ricorrente, ma solo una nota diretta ad avviare la richiamata procedura di rivalsa e quindi un atto endoprocedimentale, il ricorso è inammissibile. ”

6 – Sotto il profilo processuale, va inoltre rilevato che il Comune, con l’appello, non ha specificatamente censurato l’ulteriore rilievo contenuto nella sentenza di primo grado – per altro in sintonia che la natura meramente procedimentale della nota impugnata - per cui l’atto impugnato è stato in ogni caso superato dall’evolversi dell’iter previsto dalla procedura speciale di attribuzione delle responsabilità, da cui l’improcedibilità dell’appello.

6.1 - Il Tar ha infatti correttamente dato atto del fatto che:

- con note del 2 maggio 2016 e del 12 maggio 2016, il Presidente dell’CI ed il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Provincie autonome hanno chiesto la costituzione di un tavolo tecnico e nel corso della riunione tecnica del 18 maggio 2016 sono emerse varie criticità in ordine alla richiamata procedura. Pertanto, le Autonomie regionali e locali hanno chiesto di sospendere la decorrenza del termine di 90 giorni fissato nella nota di avvio della procedura di rivalsa da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Conseguentemente, con nota n. 47484 del 26 maggio 2016, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, accogliendo la suddetta richiesta, ha sospeso la suddetta procedura di rivalsa, in vista della costituzione di un tavolo tecnico;

- con la nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze MEF RGS del 18 gennaio 2018 si è evidenziato che “ alla data attuale (...) non è stato possibile il perfezionamento dell’intesa prevista dal citato art. 43, comma 7, della legge 234/2012 ” e si è, quindi, invitato il “ Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare a voler definire, unitamente con le altre Amministrazioni in indirizzo, gli elementi istruttori di propria competenza, propedeutici al raggiungimento dell’intesa di cui al citato art. 43, comma 7, della legge 234/2012, comunicandone gli esiti al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, ai fini dell’adozione dei provvedimenti di competenza del Ministero dell’economia e delle finanze ”;

- si è ulteriormente precisato che, trascorsi quattro mesi dal ricevimento della stessa nota, in mancanza degli elementi che consentissero il raggiungimento dell’intesa, si sarebbe provveduto, “ ai sensi dell’art. 43, comma 8, primo periodo, della medesima legge 234/2012 a comunicare tale circostanza alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’adozione dei provvedimenti di propria competenza ”.

Il Tar, alla luce di tali circostanze, ha concluso nel senso che: “ Il ricorso è, per ciò stesso, improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse ”.

6.2 - L’appellante non ha proposto alcun motivo di censura avverso tale statuizione, concentrandosi invece solo sulla rilevata inammissibilità originaria del ricorso in ragione della natura meramente endoprocedimnetale della nota impugnata.

Per la giurisprudenza è inammissibile per difetto di interesse l’appello che, non investendo la totalità dei motivi autonomi posti a fondamento della decisione di primo grado, non raggiungerebbe il risultato di rimuovere la decisione stessa, a suo presidio restando pur sempre l’autonomo motivo che non è stato censurato e sul quale si è ormai formato il giudicato (Cons. St., sez. VI, 30.12.2005, n. 7588).

6.3 - In ogni caso, anche a prescindere dall’aspetto processuale innanzi rilevato, appare evidente che, come correttamente evidenziato dal Tar, lo sviluppo che ha avuto il procedimento supera l’imputazione della penalità di cui all’atto impugnato, alla quale, infatti, non ha fatto seguito alcuna procedura atta ad ottenerne l’adempimento.

7 – Per le ragioni esposte, l’appello non può trovare accoglimento.

Le spese di lite, considerata la particolarità della controversia, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) respinge l’appello e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO