Pubblicato il 14/01/2025

N. 00234/2025REG.PROV.COLL.

N. 06385/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6385 del 2022, proposto da UR MM TA S.r.l. e IA 2007 S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Raffaele Izzo, Linda Cilia, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Raffaele Izzo in Roma, via Boezio, 2;

contro

Comune di Marino, in persona Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Pittori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere dei Mellini 24;
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;
Parco Regionale dell'Appia Antica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Dea IT RE TA Sgr S.P.A Quale Soc. Gestione Fondo Comune Investimento MMiare Idea Fimit Sviluppo, Consorzio LL, non costituiti in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 00941/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Marino, della Regione Lazio e del Parco Regionale dell'Appia Antica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2024 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

FATTO

1. Con ricorso di primo grado, il consorzio LL, costituito nel 2016 tra i proprietari delle aree interessate dal programma integrato di intervento relativo alla località “Divino Amore” (c.d. print LL), per la cui realizzazione avevano stipulato in data 30 luglio 2013 una convenzione urbanistica con il Comune di Marino, e le società consorziate DE IT RE TA (in breve, DE IT), UR MM TA (in breve, II) e IA 2007, unitamente alle società La LE UE e ST, hanno premesso:

- che, in base alle originarie prescrizioni del prg comunale (1994), l’area di loro proprietà era classificata quale zona D, sottozona D6-A, con possibilità di destinazioni industriali, artigianali e commerciali e indice di edificabilità di 1,75 mc/mq;

- che il Comune di Marino e la Regione Lazio avevano sottoscritto:

-- in data 26 marzo 2010, un protocollo d’intesa per l’adozione di strumenti urbanistici e accordi di programma in variante volti nel complesso a ridurre di almeno il 60% le previsioni volumetriche in località “Divino Amore” e a “introdurre destinazioni d’uso più consone al contesto territoriale di riferimento”;

-- in data 14 giugno 2011, un nuovo, articolato, protocollo volto a ribadire e precisare le finalità dell’atto precedente;

- che, in adesione a quest’ultimo accordo, in data 7 luglio 2011, la società LL (all’epoca proprietaria dell’intero compendio interessato dall’intervento) aveva per l’appunto presentato una proposta di programma in variante, recante: i) riduzione delle volumetrie (da ca. 889 mila mc. a 460 mila, a fronte di una modifica delle destinazioni d’uso da artigianale, industriale e commerciale a residenziale per 360 mila mc. e commerciale per i restanti 100 mila mc.); ii) cessione gratuita al Comune delle aree per viabilità principale, standard, parcheggi, verde e servizi (49 mila mq. ca. per servizi pubblici extra standard; 6,65 mila mq. su cui realizzare 20 mila mc. di edilizia residenziale pubblica; complesso di casali “Negroni-Tudini” per ca. 6,5 mila mc.); iii) contribuzione, a carico del proponente, di 18 milioni di euro, oltre iva, per opere di urbanizzazione secondaria;

- che nel corso del 2011 il Comune di Marino aveva assunto una serie di deliberazioni consiliari volte a dare attuazione al protocollo: n. 35, di presa d’atto del protocollo; n. 36, di approvazione del master plan; e n. 37, recante adozione del print;

- che, con delibera n. 16 del 15 febbraio 2013, la Giunta regionale del Lazio aveva approvato il print;

- che il 30 luglio 2013 il Comune e i proprietari delle aree avevano sottoscritto la menzionata convenzione urbanistica;

- che, in esecuzione di quest’atto, la proponente aveva ceduto al Comune l’area di 49 mila mq. (con destinazione F4a), i casali “Negroni-Tudini” nonché il comparto Z6 (mq. 6.650) per edilizia residenziale pubblica;

- che nel corso del 2016 il consorzio LL aveva trasmesso al Comune, ai fini dell’espressione del nulla osta (previsto sempre dalla convenzione):

-- i progetti per le opere di urbanizzazione primaria del comprensorio (22.11.2016) e quelli per le opere straordinarie (30.11.2016: intervento di adeguamento di via del Divino Amore; intervento relativo all’asse di collegamento tra via del Divino Amore e via delle Capanne di Marino; progetto relativo alla realizzazione di un plesso scolastico; progetto relativo alla nuova stazione ferroviaria di scambio nella tratta Roma-Velletri, con relative aree di parcheggio);

-- altri studi per opere straordinarie e, segnatamente: studio di invarianza idraulica esteso all’area interessata; studio trasportistico di valutazione degli impatti sul traffico derivanti dall’incremento abitativo dell’area; progetto preliminare di adeguamento viabilità di contorno del comprensorio per il miglior collegamento con Santa Maria delle LE);

- che tuttavia il Comune, anziché adempiere alle proprie obbligazioni, aveva adottato la delibera consiliare n. 18 del 2016, recante linee di indirizzo per Sindaco e Giunta antitetiche rispetto all’iniziativa, e la delibera di Giunta n. 25 del 2016 (impugnate con ricorso distinto al n. 725/17 r.g.);

- che nel frattempo il consorzio e DE IT avevano promosso istanze di valutazione di impatto ambientale relative al progetto di sviluppo urbano e al centro commerciale in esso previsto.

2. Tanto premesso, i ricorrenti hanno impugnato dinanzi al T.a.r. Lazio la delibera consiliare n. 2, del 28 febbraio 2018, con cui il Comune di Marino ha sospeso in via cautelare l’efficacia del protocollo d’intesa del 2011, avviando al contempo ( ex art. 7 l. n. 241/90) il procedimento di sospensione del print LL.

2.1. A sostegno del ricorso hanno dedotto:

I) violazione dell’art. 15 l. n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost.; eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto e di diritto; eccesso di potere per irragionevolezza e contraddittorietà, in relazione all’insussistenza del potere del Comune di sospendere unilateralmente gli effetti del protocollo d’intesa del 2011 (approvato con delib. G.r. n. 123/2011 e di cui il Comune ha preso atto con delib. C.c. n. 35 del 3 agosto 2011), avuto riguardo alla natura pattizia dell’atto (rientrante nella categoria degli accordi ex art. 15 l. n. 241/90) e all’insussistenza di inadempimenti della Regione;

II) contraddittorietà dell’azione amministrativa per contrasto della delib. C.c. n. 2 del 2018 con le deliberazioni nn. 35, 36 e 37 del 2011, e con la delib. G.r. n. 16 del 2013, nonché per contraddittorietà intrinseca al provvedimento stesso , avuto riguardo, per un verso, al contrasto tra la determinazione soprassessoria e queste ultime deliberazioni, attuative del protocollo d’intesa e recanti attribuzione (ai proponenti) di diritti edificatori (“cristallizzati” nella convenzione urbanistica del 30 luglio 2013), e al sostanziale esaurimento degli effetti “di indirizzo politico” del protocollo stesso (portato a compimento con l’approvazione degli strumenti attuativi) e, per altro verso, alla coerenza, rispetto alle previsioni del protocollo e della pianificazione territoriale da esso derivata, della convenzione del 30 luglio 2013 e dei fatti seguiti alla relativa stipula (cessione delle aree per l’edilizia sociale e per la scuola nonché dei casali Negroni-Tudini e, in concomitanza con la progettazione delle opere di urbanizzazione, trasmissione nei mesi di novembre e dicembre del 2016 dei progetti preliminari relativi alle opere straordinarie necessarie all’attuazione del master plan e del protocollo, progetti sui quali l’amministrazione sarebbe rimasta inerte), risultando altresì erronea la critica circa la mancata realizzazione “a cura e spese dei privati delle opere straordinarie” (non classificabili quali opere di urbanizzazione e che avrebbero dunque dovuto essere progettate e affidate con le regole dell’evidenza pubblica);

III) eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifesta e difetto di istruttoria , tenuto conto delle conseguenze dell’eventuale rimozione del programma edificatorio (riduttivo delle volumetrie e migliorativo delle destinazioni insediabili, residenziale in luogo di industriale), consistenti nel ripristino delle “originarie e più impattanti previsioni di PRG per l’area”, in contraddizione con la volontà manifestata nella censurata delibera consiliare di “arrestare il consumo di nuovo territorio”;

IV) lesione del principio del legittimo affidamento; violazione della convenzione urbanistica e del principio di partecipazione procedimentale del consorzio , alla luce della mancata considerazione delle situazioni di diritto soggettivo consolidatesi in capo al consorzio stesso per effetto della stipula della convenzione e dell’assenza di coinvolgimento dei contradditóri privati nell’istruttoria del provvedimento (nemmeno ai sensi dell’art. 22 della convenzione).

Sulla base dei predetti motivi i ricorrenti in primo grado hanno chiesto l’annullamento degli atti impugnati e hanno formulato domanda risarcitoria, indicando una serie di costi (costituzione del consorzio; studi e attività di progettazione delle opere di urbanizzazione primaria e straordinaria; attività di cantiere quali recinzioni, vigilanza, indagini belliche, indagini archeologiche, ecc.; consulenze professionali, tecniche, legali, contabili, amministrative, ecc.; progettazioni delle opere private; svolgimento di tutte le attività funzionali alle procedure di valutazione di impatto ambientale avviate sia dal consorzio in ordine al programma nel suo complesso, sia dalla consorziata DE IT in ordine al previsto centro commerciale; con riguardo alla singole consorziate, poi, tutti i costi sostenuti, inclusivi del prezzo occorso per l’acquisto delle aree, e ogni successivo costo e onere, anche fiscale, correlato alla titolarità e conduzione della proprietà e allo sviluppo del progetto convenzionato), cui aggiungere le somme spettanti per danno all’immagine e per lucro cessante nonché per il pregiudizio comunque maturato ai sensi dell’art. 2- bis l. n. 241/1990.

2.2. Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 24 ottobre 2018 anche al Parco regionale dell’Appia Antica, il consorzio LL, ribaditi i fatti già esposti nell’atto introduttivo e dato conto di ulteriori elementi – tra cui l’avvenuta presentazione da parte del consorzio stesso e di DE IT di distinte (ma correlate) istanze di VIA – ha esteso l’impugnazione alla delibera consiliare n. 23 del 10 agosto 2018, con cui il Consiglio comunale di Marino ha sospeso l’efficacia del programma di intervento “fino all’avverarsi delle condizioni disposte dalla delibera di Consiglio comunale n. 2/2018” (ossia “sino alla progettazione, approvazione e garanzia finanziaria delle opere ivi previste, con esecuzione delle stesse contestuale all’attuazione dei Print, previa stipula di convenzione integrativa e/o modifica delle convenzioni esistenti”), dando mandato al Sindaco e agli uffici di verificare la sussistenza delle condizioni per l’avvio del procedimento di risoluzione del protocollo d’intesa e di recesso dal programma integrato.

A sostegno dell’impugnazione, ribaditi i vizi di illegittimità derivati da quelli della delibera impugnata con l’atto introduttivo (nn. da IV a VII), ha dedotto in via autonoma:

I) nullità della delibera impugnata per difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21-septies, l. n. 241/1990; violazione e falsa applicazione dell’art. 11, l. n. 241/1990; violazione e falsa applicazione dell’art. 4, l.r. n. 22/1997, degli artt. 4 e 5, l.r. n. 36/1987 e degli artt. 42 e 107, d.lgs. n. 267/2000; incompetenza assoluta del Comune di Marino a sospendere l’efficacia di piani urbanistici la cui approvazione è rimessa ex lege alla Regione Lazio; incompetenza relativa del Consiglio comunale ad assumere provvedimenti di competenza dirigenziale o di Giunta comunale; sviamento dell’azione amministrativa dalla propria causa tipica, avendo il Comune disposto la sospensione di un piano urbanistico attraverso l’adozione di una misura priva di fondamento legislativo (con conseguente nullità ex art. 21-septies in quanto l’oggetto dell’atto sarebbe non già la sospensione degli atti esecutivi della pianificazione urbanistica, bensì la sospensione del programma integrato stesso, ossia dell’“assetto di una specifica porzione di territorio che in tal modo non vede né ripristinata la precedente pianificazione, né determinato un diverso e nuovo assetto territoriale”), comunque in ipotesi (e in subordine) spettante alla Regione, che aveva approvato il print ai sensi dell’art. 4 l.r. n. 22/1997 e in ogni caso per la sua natura di atto complesso ineguale (incompetenza assoluta), o (in ulteriore subordine) alla dirigenza comunale, possedendo l’organo consiliare esclusive competenze di indirizzo e controllo sulla gestione dell’ente (incompetenza relativa);

II) violazione dell’art. 21-quater, l. n. 241/1990; difetto di attribuzione e incompetenza assoluta e relativa; eccesso di potere per contraddittorietà e sviamento, in quanto provvedimento adottato non “dallo stesso organo che lo ha emanato” (art. 21-quater, co. 2, l. n. 241/90) e senza previsione di durata, risultando indicativa dei vizi la delibera consiliare n. 29 del 2016 (di non approvazione della proposta di revoca della delibera n. 37/2011);

III) eccesso di potere per la superficialità dell’azione amministrativa e difetto di istruttoria; violazione dell’art. 4 del Protocollo d’intesa e degli obblighi convenzionali di cooperazione; violazione, sotto altro profilo, dell’art. 11, l. n. 241/1990; sviamento, poiché sarebbe errato il presupposto sostanziale della sospensione: il consorzio, in particolare, oltre ad avere interloquito approfonditamente con l’amministrazione, si sarebbe reso parte diligente con l’invio, nel novembre e dicembre 2016, dei progetti relativi alle opere di urbanizzazione primaria e alle opere straordinarie necessarie all’attuazione del master plan e del protocollo d’intesa (punto 4; artt. 5 e 19 conv. urban.), risultando altresì curata la prioritaria esecuzione di dette opere pubbliche.

Alla luce di tali motivi, il Consorzio ha, inoltre, chiesto l’annullamento della delibera impugnata e la condanna al risarcimento dei danni per le voci specificamente indicate nell’atto.

Anche DE IT, con distinto ricorso per motivi aggiunti notificato il 31 ottobre 2018 (dep. il 5.11), ha chiesto l’annullamento della medesima delibera n. 23 del 2018, prospettando vizi coincidenti con quelli formulati dal consorzio, e ha chiesto la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni.

II e IA hanno parimenti notificato il 31 ottobre 2018 (dep. 6.11) ricorso per motivi aggiunti avverso la delibera n. 23 del 2018, prospettando vizi di illegittimità derivata nonché i seguenti ulteriori motivi:

II) violazione e falsa applicazione dell’art. 11, l. n. 241/1990; nullità della delibera impugnata per difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21-septies, l. n. 241/1990; incompetenza: violazione e falsa applicazione dell’art. 4, l.r. Lazio n. 22/1997, degli artt. 4 e 5, l.r. n. 36/1987 e degli artt. 42 e 107, d.lgs. n. 267/2000; violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quater, l. n. 241/1990; violazione e falsa applicazione dell’art. 3, l. n. 241/1990; eccesso di potere per contraddittorietà, errore sui presupposti e sviamento dell’azione amministrativa, prospettante vizi essenzialmente sovrapponibili a quelli già sollevati dalle altre parti ricorrenti;

III) violazione e falsa applicazione dell’art. 11, l. n. 241/1990 sotto altro profilo; lesione del principio del legittimo affidamento e del principio di partecipazione procedimentale del consorzio; violazione e falsa applicazione della convenzione urbanistica stipulata il 30 luglio 2013; eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto e di diritto; irragionevolezza, illogicità, incoerenza e contraddittorietà dell’azione amministrativa; sviamento, avuto riguardo al lungo tempo trascorso dall’adozione del protocollo d’intesa, al mancato coinvolgimento dei privati interessati e alla condotta tenuta da questi ultimi prima delle delibere impugnate, condotta conforme agli atti di indirizzo e di pianificazione (cessioni di aree e di immobili; invio a fine 2016 dei progetti relativi alle opere di urbanizzazione primaria e al master plan; presentazione di istanze VIA); tanto più che le ricorrenti avrebbero anche avanzato al Comune di Marino richiesta di permesso di costruire per edifici residenziali nel comparto Z3 del print “Marino sostenibile”, in connessione alla nota del consorzio dell’11dicembre 2017 sugli approfondimenti progettuali per detto comparto (in relazione alla VIA per il centro commerciale);

IV) violazione e falsa applicazione dell’art. 15, l. n. 241/1990; violazione dell’art. 97 Cost.; eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto e di diritto; eccesso di potere per irragionevolezza e contraddittorietà; incompetenza, non sussistendo il potere del Comune di provvedere alla risoluzione unilaterale del protocollo d’intesa (avente natura di accordo ex art. 15, l. n. 241/90) e comunque non sussistendo alcuna inottemperanza al punto 4 del protocollo stesso;

V) violazione e falsa applicazione delle deliberazioni C.c. nn. 35, 36 e 37 del 3.8.2011; eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto e di diritto; irragionevolezza, illogicità, incoerenza e contraddittorietà dell’azione amministrativa, ponendosi la sospensione in contrasto con le citate deliberazioni del 2011 e avendo il protocollo già esaurito i suoi “effetti di indirizzo politico”;

VI) eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifesta; difetto di istruttoria e di motivazione; errore sui presupposti, risultando illogico e contraddittorio il comportamento del Comune, anche alla luce dei certificati di destinazione urbanistica nn. 69 e 70 del 18.7.2017, attestanti l’edificabilità delle aree di proprietà delle ricorrenti ubicate nell’ambito del print LL (fg. 27, part. 789, zona C, sottozona C10 e fg. 28, part. 228, zona C, sottozona C10, entrambe nel comparto Z3), e degli effetti dell’eventuale rimozione del programma edificatorio (ripristino delle originarie e più impattanti destinazioni delle aree).

Le stesse società hanno altresì chiesto il risarcimento dei danni (comprensivi di danno da ritardo e d’immagine).

2.3. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti notificato il 7 gennaio 2019 (dep. il 22.1) il consorzio, ha, con riferimento al ruolo avuto dalla Regione Lazio nella vicenda, premesso:

- che, a seguito della proposizione, in data 14 novembre 2017, dell’istanza di VIA, con contestuale richiesta di rilascio dei titoli edilizi per le opere di urbanizzazione, la Regione aveva manifestato perplessità sull’utilizzo dell’art. 27-bis cod. ambiente per il rilascio dei titoli stessi – note 21 novembre 2017 e 29 dicembre 2017, recanti richieste “di integrare la documentazione progettuale, riferita all’intero complesso delle opere di cui alla procedura […]”; nota 20 febbraio 2018, di ulteriore invito all’integrazione con i progetti relativi a tutti i titoli abilitativi per l’edificazione dei 50 ettari del print – e aveva disposto un’ulteriore sospensione del procedimento a seguito della “sospensione” del protocollo d’intesa disposta dalla delib. C.c. di Marino n. 2/2018 per richiedere un parere all’Avvocatura regionale;

- che, nonostante l’Avvocatura regionale avesse dato rassicurazioni sul prosieguo dell’iter (note del 9. maggio e 11 maggio2018), l’Ufficio VIA aveva però avanzato ulteriori ragioni ostative (nota 25 maggio 2018), richiedendo l’elenco completo di tutti gli atti richiesti;

- di avere pertanto rinunciato con nota del 3 luglio 2018 alla (sola) istanza di rilascio dei titoli abilitativi per le opere di urbanizzazione, intendendo insistere in quella relativa alla VIA, poi formalizzata con atto del 4 luglio 2018;

- che, con l.r. Lazio n. 7 del 2018, pubblicata nel BURL n. 86 del 23 ottobre 2018, il perimetro del Parco regionale dell’Appia Antica veniva ampliato sino a comprendere le aree del print LL;

- che l’Ente parco, richiesto dalla Regione (il 24 ottobre 2018) di rendere il proprio avviso sulla conformità delle opere oggetto dell’intervento con le misure di salvaguardia di cui all’art. 8 l.r. n. 29/1997, con comunicazione del 5.11.2018 aveva escluso l’edificabilità delle opere perché comprese in zone territoriali omogenee di tipo C e D.

Tanto premesso, ha impugnato il provvedimento prot. G14241 dell’8 novembre .2018, con cui la Regione non ha accolto l’istanza di VIA, e il presupposto parere dell’Ente parco del 5 novembre 2018, deducendo:

I) violazione e falsa applicazione dell’art. 27-bis, d.lgs. n. 152/2006, degli artt. 2, 2-bis, 10-bis, 14, 14-bis e 14-ter, l. n. 241/1990, della delib. G.r. n. 132 del 28 febbraio 2018; eccesso di potere per contraddittorietà e superficialità; difetto di istruttoria, in relazione all’omessa convocazione della conferenza di servizi e alla mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza nonché alla violazione delle previsioni della delib. G.r. n. 132/2018 (disposizioni operative per lo svolgimento delle procedure VIA);

II) (medesimi vizi di cui al precedente motivo sotto altro profilo), con riferimento al comportamento dilatorio dell’Ufficio VIA e al contrasto della condotta in concreto mantenuta rispetto agli indirizzi regionali sulle nuove procedure (nota del Segretario generale prot. 539560 del 24 ottobre 2017) e a quanto in precedenza indicato dallo stesso Ufficio (comunicazione 21 novembre 2017);

III) violazione e falsa applicazione dell’art. 7, l.r. n. 7/2018, atteso che in ogni caso non opererebbero le misure di salvaguardia ex artt. 7, l.r. n. 7/2018 e 8, l.r. n. 29/1997 perché il piano di assetto del Parco del luglio 2018, ancora valido ed efficace (fino all’adeguamento ai sensi della nuova legge), avrebbe fatto salve le previsioni degli strumenti attuativi “approvati alla data di entrata in vigore” del piano stesso (art. 17, co. 2, nta), con la conseguenza che le misure di salvaguardia avrebbero dovuto riguardare i soli terreni non interessati dalla disciplina del piano di assetto in questione;

IV) violazione del protocollo d’intesa stipulato tra Regione Lazio e Comune di Marino il 14.6.2011; violazione e falsa applicazione degli artt. 15 e 21-quinquies, l. n. 241/1990; violazione dei principi generali in tema di proporzionalità, economicità e buon andamento dell’azione amministrativa; eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifesta, perché, nel caso in cui non fosse possibile interpretare la norma secondo quanto ipotizzato nel precedente motivo, sarebbe o illegittima l’interpretazione resa dall’Ente parco e recepita dall’Ufficio VIA o incostituzionale lo stesso art. 7, l.r. cit., avuto riguardo al contenuto del protocollo d’intesa; la Regione avrebbe cioè dato corso a un’indebita e illegittima modifica unilaterale dell’atto pattizio e di quelli da questo derivati (approvazione del print LL), operando la legge regionale alla stregua di una revoca ex art. 21-quinquies, l. n. 241/90 (con conseguente insorgenza del diritto al relativo indennizzo);

V) sulla legittimità costituzionale dell’art. 7, l.r. Lazio 22 ottobre 2018, n. 7.

Il consorzio ricorrente ha, inoltre, specificato ulteriormente le proprie pretese economiche, avanzando domanda di risarcimento del danno ingiusto ovvero, in subordine, di indennizzo ex art. 2-bis, l. n. 241/1990, per i danni patiti dal consorzio e dalle singole consorziate per effetto del mancato avvio e della mancata conclusione del procedimento VIA da parte della Regione, e del mancato rilascio dei titoli edilizi per le opere di urbanizzazione.

Ha altresì chiesto l’accertamento della violazione del protocollo di intesa del 14 giugno 2011 da parte della Regione Lazio e della convenzione urbanistica del 30 luglio 2013.

3.4. Anche la società DE IT ha proposto analoga azione con ricorso per motivi aggiunti notificato il 7 gennaio 2019 (dep. il 21. gennaio 2019) con il quale ha premesso:

- che già l’Ente parco aveva proposto con specifico “piano di assetto” l’ampliamento del proprio perimetro senza però ottenere l’approvazione del Consiglio regionale, con conseguenti decadenza dei vincoli (decorso il quinquennio dall’adozione) e consolidamento delle iniziali previsioni urbanistiche;

- che sull’istanza di VIA per il centro commerciale, inoltrata il 26 maggio 2017, la Regione aveva replicato che l’avvio della fase istruttoria sarebbe potuto avvenire “solo successivamente all’attivazione della procedura di V.I.A. sul progetto dell’intero Programma urbanistico […], al fine di assicurare la contestualità dei procedimenti” (nota del 31 maggio 2017);

- di aver rinnovato l’istanza di VIA, ai sensi dell’art. 27-bis d.lgs. n. 152/06, con nota dell’11 dicembre 2017;

- che, nonostante il puntuale soddisfacimento delle varie richieste istruttorie nel frattempo pervenute, la conferenza di servizi non era stata convocata;

- che anche il consorzio aveva presentato istanza di VIA e la Regione aveva ritenuto di connettere i due procedimenti.

Tanto premesso, ha chiesto l’annullamento della determinazione prot. G14240 dell’8 novembre 2018, con cui la Regione, preso atto del citato parere del 5 novembre 2018, ha archiviato l’istanza in questione, prospettando i seguenti motivi (coincidenti con quelli formulati dal consorzio):

I) violazione e falsa applicazione dell’art. 27-bis, d.lgs. n. 152/2006, degli artt. 2, 2-bis, 10-bis, 14, 14-bis e 14-ter, l. n. 241/1990, della delib. G.r. n. 132, del 28 febbraio 2018; eccesso di potere per contraddittorietà e superficialità; difetto di istruttoria;

II) (medesimi vizi di cui al precedente motivo sotto altro profilo);

III) violazione e falsa applicazione dell’art. 8, l.r. n. 29/1997, della l.r. n. 24/1998 e delle norme del Piano di assetto del parco, del PTP n. 9 “Castelli Romani”, e del PTPR adottato, nonché dell’art. 7 l.r. n. 7/2018 per sua errata interpretazione in relazione alle predette norme; eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità ed ingiustizia manifesta; disparità di trattamento; travisamento dei fatti;

V) sulla legittimità costituzionale dell’art. 7, l.r. Lazio n. 7/2018; violazione degli artt. 3; 41; 42, 3° co., 117, 1° co., lett. s), Cost., dell’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU; eccesso di potere per arbitrarietà, irragionevolezza, difetto di istruttoria e di proporzionalità; sviamento.

Anche DE IT ha insistito nella domanda risarcitoria.

3.5. Le società II e IA 2007 hanno parimenti impugnato, con censure sovrapponibili alle precedenti, la determinazione regionale prot. G14241 dell’8 novembre 2018 con ricorso per motivi aggiunti notificato il 7 gennaio 2019 (dep. il 21 gennaio 2019), ribadendo la pretesa risarcitoria e chiedendo l’accertamento della violazione del protocollo di intesa del 14 giugno 2011 da parte della Regione Lazio e della convenzione urbanistica del 30 luglio 2013.

4. Nel giudizio di primo grado si è costituito in resistenza il Parco regionale dell’Appia Antica.

5. Il T.a.r., con ordinanza n. 13261, del 19 novembre 2019, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 l.r. n. 7/2018 cit. in riferimento agli artt. 3, 41, 42 e 117 Cost.;

6. Con successiva sentenza n. 14900 del 28 dicembre 2019 ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalle società ST e La LE UE, stante l’“impossibilità di pronunciarsi due volte sugli stessi atti (divieto di ne bis in idem) da parte del Collegio e perché le due citate società non [avevano] impugnato gli atti successivi del procedimento con i motivi aggiunti” (esse avevano instaurato i ricorsi nn. 7618/2017 e 6412/2018 “per vedere annullati gli atti e i provvedimenti relativi al procedimento prima attivato e poi concluso dal Comune di Marino per annullare il Print Mugilla e gli atti attuativi”, ricorsi “riuniti e definiti, con il loro accoglimento, con la sentenza n. 13255/2019”; sugli atti successivi, inoltre, le medesime società “non hanno presentato motivi aggiunti”).

7. Con sentenza n. 276 del 21 dicembre 2020 la Corte costituzionale ha dichiarato in parte inammissibili e in parte infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Sezione.

8. Le parti hanno riassunto il giudizio.

9. Con un terzo ricorso per motivi aggiunti notificato il 20 aprile 2021 (dep. il 26 aprile 2021) la società DE IT ha inteso ribadire i profili risarcitori già formalizzati nel primo e nel secondo atto di motivi aggiunti nei confronti del Comune e della Regione ed estendere la richiesta risarcitoria anche al Parco regionale dell’Appia Antica, “configurandola altresì come responsabilità da contatto sociale di tutte le amministrazioni convenute, anche alla luce degli elementi medio tempore intervenuti, ed in particolare: i) la pronuncia della Corte Costituzionale, n. 276/2020 resa sulla questione di costituzionalità […], nonché ii) il sopravvenuto vincolo paesaggistico imposto dal Mibact nel 2020, che (sebbene anch’esso oggetto di contenzioso; R.G. n. 4469/2020) allo stato rende l’area inedificabile”.

In proposito, ha lamentato la violazione dei principi generali sul procedimento amministrativo e sul contatto sociale qualificato, la violazione dei principi di correttezza, diligenza e buona fede (artt. 1173, 1175, 1176, 1337, 1218 c.c.) nonché l’eccesso di potere per contraddittorietà, disparità di trattamento, perplessità e sviamento.

10. Anche il Consorzio ha proposto ulteriore ricorso per motivi aggiunti, notificato l’11.5.2021 (dep. il 12.5), per le stesse finalità evidenziate da DE IT e con prospettazioni sostanzialmente sovrapponibili.

10.1. II e IA hanno ribadito le pretese risarcitorie nella memoria (che “assume anche la connotazione di motivi aggiunti”) notificata il 10.6.2021 (dep. in pari data).

10.2. I ricorrenti hanno, inoltre, chiesto il risarcimento dei danni per un ammontare (almeno) pari alle somme di seguito specificate: Consorzio, euro 2.198.546,42 per danno emergente ed euro 623.014,44 per danno da ritardo; DE IT, euro 238.466.406,32, di cui euro 170.811.406,32 per danno emergente ed euro 67.655.000,00 per lucro cessante, euro 9.614.092,42 quale danno da ritardo e una somma determinata equitativamente per il danno d’immagine; II e IA, euro 45.813.975,89, di cui euro 22.946.351,31 per II e 22.866.724,59 per IA, euro 2.628.796,02 per danno di ritardo, dei quali euro 1.350.924,19 per II ed euro 1.277.871,83 per IA, nonché euro 5.000.000,00 per danno d’immagine, di ripartirsi per metà in favore di ciascuna delle istanti. Il tutto, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

11. Il T.a.r., con la sentenza 27 gennaio 2022, n. 941, ha:

-accolto le domande caducatorie e, per l’effetto, ha annullato le deliberazioni del Consiglio comunale di Marino nn. 2 e 23 del 2018;

- respinto le domande caducatorie formulate con i secondi motivi aggiunti;

- in parte respinto e in parte dichiarato inammissibili le domande risarcitorie e indennitarie.

12. UR MM TA e IA 2007 hanno proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

13. Si sono costituiti nel giudizio di appello la Regione Lazio, il Comune di Marino, e L’ente Parco ragionale dell’Appia Antica, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

14. All’udienza del 26 settembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Con un primo mezzo di gravame le parti appellante deducono l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non avrebbe rilevato la illegittimità delle delibere del Consiglio Comunale di Marino n. 2/18 e n. 23/18, derivante dal fatto che esse recherebbero affermazioni contraddittorie e non corrispondenti alla realtà.

Ad avviso delle parti appellanti, rileverebbero in tal senso le affermazioni, contenute nelle predette delibere, secondo cui “ a fronte dell’approvazione dei programmi integrati d’intervento …nessuna iniziativa pubblica e privata è stata assunta o anche solo avviata dalla proponente Regione Lazio e/o dai privati attuatori dei PRINT per dare attuazione alle necessarie infrastrutture ”; “ nessun coordinamento e/o previsione esiste nelle convenzioni stipulate con i proponenti e attuatori dei Print circa la loro progettazione, realizzazione e finanziamneto …” nonché quelle con le quali si manifestano preoccupazioni in ordine all’integrale realizzazione delle opere pubbliche contestualmente a quelle private.

Si tratterebbe, nella prospettiva in esame, di affermazioni non corrispondenti al vero, posto che le società appellanti avrebbero diligentemente adempiuto agli obblighi convenzionali e che il Comune non avrebbe valutato l’interesse all’attuazione del programma urbanistico.

2. Il motivo non è fondato.

2.1. Contrariamente a quanto rilevato nel motivo di appello in esame, dalla disamina degli atti del presente giudizio emerge che, in relazione allo svolgimento del rapporto convenzionale, il Comune, ancor prima che fosse costituito il Consorzio e avviate le pratiche autorizzatorie per le trasformazioni edilizie, con nota n. 27938 del 9.6.2015, ha diligentemente chiesto ai privati proponenti la redazione dei progetti preliminari delle opere previste nella D.C.C. n. 36/2011, allegando una planimetria di massima come atto di indirizzo per la predisposizione dei progetti preliminari delle opere pubbliche prioritarie da eseguire in tutto il comprensorio del Divino Amore, in ottemperanza al Protocollo d’Intesa 14.6.2011.

A fronte di tale richiesta, i privati hanno solo formalmente riscontrato tale atto di indirizzo (note del 30.11.2016 e del 23.12.2016), senza fornire i progetti preliminari, né forme di progettazione delle opere previste nella D.C.C. n. 36/2011.

2.2. Né può rilevare, per giungere a divere conclusioni, l’ampliamento di Via del Divino Amore posto che tale opera è completamente diversa da quella prevista nel masterplan, essendo in realtà finalizzata alla mera urbanizzazione primaria del comparto, in quanto volta a consentire l’accesso al medesimo.

Tale ampliamento ha, infatti, ad oggetto un piccolo tronco stradale servente il comparto (doc.20 e da 28 a 30), e costituisce un’opera radicalmente dal sistema stradale e infrastrutturale previsto dal master plan dell’Intesa, che aveva estensione pari a 12,35 km e attraversava i Comuni di Marino, Roma, Ciampino e Castelgandolfo.

Né tali progetti possono ritenersi “progetti preliminari” ai sensi del DL 50/2016 o del previgente DL 163/2006, posta l’assenza di uno Pagina 15 studio di fattibilità economica relativo alle singole opere.

2.3. Neppure, contrariamente a quanto ritenuto dalle parti appellanti, dagli atti è possibile rivenire un comportamento inerte del Comune sul piano procedimentale, come comprovato anche dal fatto che non vi è mai stata, da parte delle odierne appellanti, una richiesta di conclusione dei “procedimenti”, ovvero di attivazione di conferenze di servizi per l’approvazione delle opere ovvero di diffida per l’adempimento all’obbligo di provvedere in relazione a tali ( non sufficienti) progetti preliminari presentati, in tam modo palesando il disinteresse all’adempimento di tali fondamentali obbligazioni, ancorché le stesse fossero poste a carico delle pareti private dalla convenzione quali condizioni per il rilascio dei medesimi permessi di costruire per l’edificazione privata (cfr. artt. 15, 16 e 19 Convenzione).

3. Con secondo mezzo di gravame le società appellanti deducono l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui avrebbe omesso di accertare la violazione, da parte della Regione, dei termini di conclusione del procedimento imposti dall’art. 27 bis, d.lgs. 152/06.

4. Il motivo non è fondato.

4.1. Dagli atti di causa risulta infatti che, a fronte dell’istanza di VIA, la Regione, con nota del 31.5.2017, muovendo dalle limitate dimensioni dell’intervento (6 ettari) rispetto ai 50,80 ettari dell’intero print, abbia subito opposto la necessità di “considerare gli impatti cumulativi derivanti dalla realizzazione di interventi che possono incidere nel medesimo contesto ambientale e territoriale” (all. IV, punto 7, lett. b, parte II, d.lgs. n. 152/06 e punto 4.1 d.m. 30.3.2015, n. 52), con avvertenza che l’“avvio della fase istruttoria” sarebbe avvenuto “successivamente all’attivazione della procedura di VIA sul progetto dell’intero programma urbanistico” (procedura da avviare “entro 30 giorni dal ricevimento della presente, al fine di assicurare la contestualità dei procedimenti”).

Il consorzio ha presentato solo in data 14 novembre 2017 istanza di VIA, limitandola alle “opere di urbanizzazione primaria” (all. D alla stessa istanza; cfr. all. 3 Reg. dep. 6.6.19).

Con riferimento a questo secondo procedimento, va precisato che la Regione ha rivolto all’ente consortile alcune richieste di integrazione documentale, rimaste senza adeguata risposta.

Ciò è avvenuto, in particolare, con le note del 25.12.2017 (relativa alla “documentazione progettuale, riferita all’intero complesso delle opere […]”) e del 20.2.2018, con cui – nel prendere in esame il parere pro veritate inoltrato dal consorzio per confermare la tesi della possibile “segmentazione” del procedimento – essa ha rappresentato come il consorzio stesso, “avendo presentato istanza di VIA nella qualità di soggetto proponente”, fosse “titolare nella sua interezza del Programma […] e non delle sole opere di urbanizzazione primaria” (“categoria quest’ultima […] non soggetta ad alcuna procedura di compatibilità ambientale”) e come l’intervento in questione, facendo parte di un print, prevedesse “la realizzazione di una pluralità di opere, come da delibera di approvazione dello stesso, che deve essere valutato necessariamente nella sua interezza, come prescritto dalla normativa di settore, anche in relazione agli impatti cumulativi generati”.

Non solo, ma, come puntualmente rilevato nella decisione impugnata, la Regione, richiamate anche le modifiche introdotte con il d.lgs. n. 104/2017, ha precisato di non poter rilasciare “un provvedimento autorizzatorio unico […], in quanto sarebbe in contrasto con i disposti normativi l’ipotesi in cui l’autorità competente debba esprimersi con provvedimento unico sulle sole opere di urbanizzazione avendo l’istanza ad oggetto lo ‘Sviluppo di area urbana’, compiendo in tal modo un ingiustificato frazionamento sia dell’intervento che del provvedimento finale”.

Sulla base di questi rilievi, la Regione ha, infine, assegnato al consorzio un ulteriore termine per produrre la documentazione mancante, a pena di improcedibilità dell’istanza.

Nondimeno, il Consorzio non ha puntualmente risposto a questa determinazione.

Con nota del 25 maggio 2018 la Regione, dando atto sia della presentazione di osservazioni da parte del consorzio (che ha escluso di poter chiedere i titoli edilizi relativi alle “opere private previste nell’ambito del PRINT”, a differenza che per le “opere di urbanizzazione” e per le “altre opere di propria competenza”), sia di aver chiesto all’Avvocatura regionale un parere sugli effetti della delibera del Consiglio comunale di Marino n. 2 del 2018 (richiesta del 20.3 e risposta dell’11 maggio 2018), ha ribadito l’invito a integrare la documentazione, assegnando ulteriore termine a pena di improcedibilità (all. 8 Reg.).

Ebbene, come correttamente rilevato nella sentenza impugnata, neanche questo atto risulta contestato.

Da ultimo, il consorzio ha presentato il 6 luglio 2018 nuova istanza di VIA – stavolta priva della richiesta di rilascio dei titoli edilizi per le opere di urbanizzazione primaria (all. 1 Reg. dep. 6 giungo 19) – e ha continuato a trasmettere ulteriore documentazione (come dedotto dalle amministrazioni resistenti; cfr. in particolare nota 8 ottobre .2018, all. 5 Reg., di integrazione progettuale al comparto residenziale Z3).

Ne discende come il dies a quo per il computo dei termini del procedimento di VIA sia venuto a coincidere con la data di presentazione di questa seconda istanza (6.7.2018), essendo al contempo rimaste incontestate le deduzioni del Comune, secondo cui al momento dell’entrata in vigore della l.r. n. 7/2018 i termini di conclusione del relativo procedimento erano ancora pendenti (cfr. mem. 11.6.2021, pag. 9).

Dal ricostruito complesso contesto procedimentale emerge come, anche a volere prescindere dalla circostanza per cui i ritardi procedimentali sembrerebbero in realtàù ascrivibili all’inerzia del consorzio e delle società consorziate, le parti private si siano dolute in sede procedimentale delle due determinazioni che, a loro stesso dire, avrebbero comportato lungaggini tali da rendere irrealizzabile l’intervento (per effetto della sopravvenuta legge regionale) – e cioè il riconoscimento, da un lato, dell’esistenza di un nesso di “subordinazione” o comunque di “connessione” tra l’esame dell’istanza VIA di DE IT e quella del consorzio e, dall’altro, della necessità, per questa seconda istanza, di acquisire gli elementi idonei a consentire una valutazione cumulativa di tutte le trasformazioni interne al print – ma non abbiano tuttavia azionato gli strumenti di tutela approntati dall’ordinamento per reagire alla presunto ritardo dell’Amministrazione (cfr. Ad. plen. n. 7/2021 cit.).

Da quanto osservato deriva che, al momento dell’intervento legislativo regionale, il diritto a costruire non solo non era ancora sorto, ma era lungi dal sorgere in tempi brevi e con certezza, venendo in rilievo un procedimento di autorizzazione ambientale connotato, come noto, da ampi profili di discrezionalità.

5. Con un terzo mezzo di gravame la società appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non avrebbe accolto la tesi della natura contrattuale della responsabilità del Comune, atteso il palese inadempimento di quest’ultimo agli obblighi derivanti dalla Convenzione urbanistica.

6. Il motivo non è fondato.

Dalle considerazioni sviluppate in occasione dell’esame del primo e del secondo motivo dell’atto di appello comprovano che, se un inadempimento c’è stato, esso è rinvenibile nel comportamento dei privati.

È sufficiente sul punto rilevare che l’’unico permesso strumentalmente chiesto al Comune, peraltro inammissibilmente prima della conclusione del procedimento di VIA sulle opere interne al comparto, risale a pochi giorni prima dell’entrata in vigore della l.reg. 22 ottobre 2018, n. 7, ovvero al 1° ottobre 2018.

Più in radice, occorre osserva re che, nel caso in esame, contrariamente a quanto ritenuto dalla società appellante, la sopravvenuta impossibilità di edificare non discende, sul piano causale, da atti di pianificazione urbanistica (in particolare, dall’inadempimento convenzioni urbanistiche), bensì da atti di pianificazione ambientale e paesaggistica, rispetto ai quali l’aspettativa del privato ad edificare – a fronte dell’accertamento di valori meritevoli di tutela vincolistica – è comunemente ritenuta recessiva, quando, come avvenuto nel caso in esame per ritardi non addebitabili a contegni omissivi delle Amministrazioni resistenti, al momento in cui interviene l’atto di pianificazione, non sono iniziati i relativi lavori di costruzione.

7. Con quarto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui, pur avendo ritenuto illegittime le predette delibere del Consiglio comunale dei Marino n. 2/18 e n. 23/18, ha escluso ha escluso la colpa del Comune.

In particolare, ad avviso delle società appellanti, nel caso in esame, verrebbero in rilievo istituti (il Protocollo d’intesa e il PRINT) di utilizzo comune (anche da parte della stessa amministrazione di Marino), e, in ogni caso, non implicanti ricostruzioni normative particolarmente complesse. A sostegno di questa conclusione la parte appellante osserva che, nel caso in esame, non verrebbero in questione “contrasti giurisprudenziali, incertezza del quadro normativo o complessità della situazione di fatto”, poiché i vizi gravissimi in cui sarebbe incorsa l’azione del Comune atterrebbero alle regole di base dell’agire pubblico.

8.Il motivo complessivamente articolato non è fondato.

8.1. In via preliminare, occorre ricordare che la responsabilità da attività provvedimentale illegittima va ricondotta al paradigma dell’illecito aquiliano di cui all’art.2043 c.c. (cfr. Consiglio di Stato, adunanza Plenaria 7 /2021), il quale richiede, come è noto, oltre alla ricorrenza di presupposti dell’ingiustizia (del danno) e del nesso di causalità tra la condotta e l’evento, anche la sussistenza dell’elemento psicologico in capo all’autore dell’illecito.

In relazione alla ricorrenza o meno del predetto elemento soggettivo in capo al Comune appellante, occorre ricordare che il Consiglio di Stato ha già avuto modo di esaminare un’analoga questione nell’ambito del menzionato giudizio relativo al print Mugilla, conclusosi con la sentenza della sez. VI, 9 settembre 2021, n. 6240 (parr. 19 ss.) nella quale è stata esclusa la sussistenza del requisito della colpa in capo all’amministrazione comunale, rilevandosi, in maniera condivisibile, che: i)“ la situazione di fatto e di diritto all’attenzione del Collegio è caratterizzata dalla particolare complessità delle questioni tecniche e giuridiche esaminate. Avuto riguardo agli atti di sospensione del Protocollo di Intesa e del PRINT, le violazioni in cui è incorsa l’Amministrazione non sono riferite a previsioni dal contenuto dispositivo chiaro e di immediata individuazione, facendosi questione, da un lato, di un atto atipico, quale il protocollo di intesa, non oggetto di puntuale regolazione normativa; dall’altro, di un atto, il PRINT, pure tipizzato dalla legislazione regionale, in relazione al quale, tuttavia, si ponevano questioni interpretative nuove, concernenti il possibile esercizio di un potere di autotutela privata fondato sulle disposizioni civilistiche. Le questioni esaminate, dunque, risultavano complesse e non oggetto di indirizzi consolidati, ragion per cui l’errore in cui è incorsa l’Amministrazione nella ricostruzione del quadro normativo di riferimento e dunque, delle azioni suscettibili di essere in concreto intraprese, deve ritenersi scusabile, con conseguente esclusione di una condotta colposa ”;

ii) che “ il solo riscontrato illegittimo esercizio della funzione amministrativa non integra la colpa dell’Amministrazione, dovendo anche accertarsi se l’adozione o la mancata o ritardata adozione del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede - alle quali deve essere costantemente ispirato l’esercizio dell'attività amministrativa - e si sia verificata in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l’imperizia degli uffici o degli organi dell’amministrazione ovvero se per converso la predetta violazione sia ascrivibile all’ipotesi dell’errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l’incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto ”;

iii)- “ assume rilievo, altresì, la tipologia di regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, si dovrà riconoscere la sussistenza dell’elemento psicologico nella sua violazione; al contrario, se il canone della condotta amministrativa giudicata è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all’Autorità amministrativa un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà essere accertata solo nelle ipotesi in cui il potere sia stato esercitato in palese spregio delle regole di correttezza e di proporzionalità”; segnatamente, a fronte di “regole di condotta inidonee a costituire, di per sé, un canone di azione sicuro e vincolante, la responsabilità dell’Amministrazione può […] essere affermata nei soli casi in cui l’azione amministrativa abbia disatteso, in maniera macroscopica ed evidente, i criteri della buona fede e dell’imparzialità, restando ogni altra violazione assorbita nel perimetro dell’errore scusabile ”;

Su tali basi argomentative, che il Collegio condivide pienamente ritenendole estensibili anche al caso in esame, il Consiglio di Stato ha escluso la configurabilità della colpa dell’Amministrazione, venendo in rilievo una “situazione di fatto e di diritto […] caratterizzata dalla particolare complessità delle questioni tecniche e giuridiche esaminate”, posto che, proprio con riferimento agli atti di sospensione del protocollo di intesa e del print, a differenza di quanto ritiene il Consorzio appellante, si è osservato che le violazioni in cui è incorsa l’amministrazione “non sono riferite a previsioni dal contenuto dispositivo chiaro e di immediata individuazione, facendosi questione, da un lato, di un atto atipico, quale il protocollo di intesa, non oggetto di puntuale regolazione normativa; dall’altro, di un atto, il PRINT, pure tipizzato dalla legislazione regionale, in relazione al quale, tuttavia, si ponevano questioni interpretative nuove, concernenti il possibile esercizio di un potere di autotutela privata fondato sulle disposizioni civilistiche”, concludendo, in maniera condivisibile, nel senso che le questioni esaminate “risultavano complesse e non oggetto di indirizzi consolidati, ragion per cui l’errore in cui è incorsa l’Amministrazione nella ricostruzione del quadro normativo di riferimento e dunque, delle azioni suscettibili di essere in concreto intraprese, deve ritenersi scusabile, con conseguente esclusione di una condotta colposa”.

A sostegno di questa conclusione può essere utilmente richiamata anche la decisione n. 276 del 2020 della Corte costituzionale, la quale, nel dichiarare infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 7 l.r. cit. sollevate dal giudice di primo grado in riferimento agli artt. 3, 41, 42 e 117, commi primo e terzo, Cost. (e inammissibile quella relativa all’art. 117, 2° co., lett. a , Cost.), ha avuto modo di osservare che “ Se è vero infatti che il PRINT LL è stato approvato nel 2013 dalla Regione Lazio, è anche vero che la "stabilità" dello stesso PRINT – e dunque i relativi diritti edificatori NDR - poteva considerarsi incerta e ciò per una pluralità di ragioni.Innanzitutto i terreni in questione erano stati oggetto fin dal 2002 di una proposta di ampliamento del parco dell'Appia Antica, presentata nel procedimento di approvazione del piano del parco e motivata con le caratteristiche di particolare pregio ambientale dell'area. Il procedimento non si è mai definitivamente interrotto, tanto è vero che esso, ripreso nel 2016, si è infine concluso nel 2018 con l'approvazione del Consiglio regionale, che ha successivamente introdotto anche l'ampliamento già proposto, con la legge regionale in esame.

In secondo luogo, il piano territoriale paesistico n. 9 "Castelli romani" (appro¬vato ai sensi dell'art. 19 della legge reg. Lazio n. 24 del 1998; sulla pianificazione paesaggistica nella Regione Lazio si veda la sentenza di questa Corte n. 240 del 2020) già classificava la zona "Divino Amore" come «agricola con rilevante valore paesistico ambientale» (come risulta dal citato parere del Comitato regionale per il territorio n. 243/1 del 2016); anche per tale ragione il PRINT LL è stato impugnato davanti al TAR da diversi soggetti, tra cui la Città Metropolitana di Roma.

Ancora, negli anni immediatamente successivi al 2013 si sono registrate (a livello sia regionale che comunale) iniziative finalizzate all'ampliamento del parco, come risulta dalla delibera del Consiglio comunale di Marino 27 settembre 2016, n. 18, che ha espresso la volontà di fermare l'edificazione dell'area in questione e di chiedere al Presidente della Regione di procedere all'ampliamento del parco regionale dell'Appia Antica ”.

In base alle suesposte considerazioni, la Corte costituzionale ha concluso nel senso che “ Nel descritto contesto, l'ampliamento del parco avvenuto nel 2018 non può considerarsi un fatto imprevedibile da parte dei proprietari delle aree, i quali, se potevano aspirare a realizzare quanto indicato nelle previsioni urbanistiche nel frattempo definite, nondimeno erano a conoscenza sia del valore ambientale delle aree sia delle molteplici iniziative pubbliche dirette al suo riconoscimento…. Tale consapevolezza risulta confermata dalla condotta delle società interessate - che costituisce un elemento rilevante ai fini del test di proporzionalità (si veda, ad esempio, la citata decisione della Corte EDU Galtieri) - che hanno costituito il Consorzio di urbanizzazione nel 2016 (cioè ben tre anni dopo l'approvazione del PRINT) e presentato l'istanza di valutazione di impatto ambientale per le opere di urbanizzazione e l'istanza di permesso di costruire rispettivamente il 14 novembre 2017 e il 1° ottobre 2018 (come risulta dai documenti allegati all'atto di costituzione delle società UR MM TA e IA 2007), tanto che il progetto di urbanizzazione non era stato ancora concretamente avviato al momento dell'approvazione della norma censurata ”.

9. In conclusione, per le suesposte ragioni, l’appello va respinto.

10. In ragione della peculiare evoluzione della presente controversia, le spese di giudizio del doppio grado possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO