Pubblicato il 07/03/2025

N. 01923/2025REG.PROV.COLL.

N. 01119/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1119 del 2024, proposto da
Società “ Bar Tucano di Di EC RC & C. S.a.s. ”, in persona del socio accomandatario e legale rappresentante pro tempore RC di EC, rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Fantigrossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze e Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la revocazione

della Sentenza di ottemperanza resa tra le parti dal Consiglio di Stato in S.G., Sez. VII, n. 6667/2023, pubblicata in data 7 luglio 2023, resa nel giudizio di ottemperanza n. R.G. 468/2023;

Visti il ricorso in revocazione e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli;

Visti gli artt. 35, comma 1, 38 e 85, comma 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 la Cons. Gudrun Agostini e udito per la società ricorrente l’avvocato Umberto Fantigrossi;

Viste le conclusioni delle amministrazioni resistenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna ricorrente agisce per la revocazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 6667/2023 che ha respinto il ricorso RG 468/2023 proposto per l’ottemperanza delle sentenze n. 571/2020 (sul ricorso in appello RG 4310/2019) e n. 9735/2022 (sul ricorso in ottemperanza RG 7667/2021) che hanno avuto ad oggetto il nuovo diniego espresso dall’Ufficio Monopoli per l’Emilia Romagna in data 30.11.2022 sull’istanza della società “ Bar Tucano di di EC di Vito s.a.s. ” del 4.3.2014 per l’istituzione di rivendita speciale tabacchi in un centro commerciale.

2. La pregressa vicenda, in punto di fatto, può essere così sintetizzata:

- in data 4 marzo 2014 la società ricorrente presentava all’Ufficio dei Monopoli per l’Emilia Romagna istanza per l’istituzione di una rivendita speciale di generi di monopolio presso il “ Bar Tucano ”, ubicato all’interno del Centro Commerciale Verbena motivata dal consistente afflusso di pubblico in quel luogo; al Bar Tucano, al momento dell’istanza, era connesso il “ patentino per rivendita tabacchi ” associato alla rivendita n. 7 del sig. Marchetti;

- con provvedimento del 28 luglio 2014 l’Ufficio dei Monopoli respingeva l’istanza per contrasto con la regolamentazione del D.M. 38/2013, perché la rivendita più vicina – la n. 7 – era situata a distanza di metri 415 e quindi inferiore ai 600 metri che consentivano di derogare al requisito di proporzionalità abitanti/rivendite;

- il diniego veniva impugnato al TAR per l’Emilia-Romagna che respingeva il ricorso;

- in sede di appello questo Consiglio accoglieva il ricorso disponendo con la sentenza n. 571/2020 l’annullamento del diniego e il rinnovo dell’esame dell’istanza del 2014 a cura dell’amministrazione “ secondo i criteri indicati in motivazione ”; in particolare, la sentenza d’appello faceva richiamo ad una pregressa sentenza, la n. 4208/2018 del Consiglio di Stato, che aveva statuito l’illegittimità della lett. g) del comma 2 dell’art. 4 del D.M. 38/2013 disponendone l’annullamento, nella parte i cui estende alle rivendite speciali in “ altri luoghi ” le regole dettate per le distanze e produttività minima previste per le rivendite “ ordinarie ” senza tener conto delle “ esigenze di servizio collegate alla frequentazione di quei luoghi da parte di un’utenza particolare ” riguardo ai quali specificava che sono da valutarsi non “ caso per caso e in concreto ” ma sulla base di “ parametri certi, predeterminati e uniformi ” sul territorio nazionale (come previsto dall’art. 24, co. 42, lett. e) del d.l. n. 98 del 2011 della legge di delega);

- non avendo l’Ufficio di Monopoli dato alcun seguito alla pronuncia n. 571/2020, la società agiva in ottemperanza con ricorso RG 7667/2021 chiedendo al Consiglio di autorizzare, senza ulteriori ritardi, l’istituzione della nuova rivendita speciale di cui si verte e di condannare l’Amministrazione a risarcire il danno derivante dal mancato guadagno e da ritardo alla stessa imputabile;

- con sentenza n. 9735/2022 il Consiglio di Stato accoglieva il solo ricorso di ottemperanza ritenendo non sufficiente il preavviso di rigetto del 29 novembre 2021, adottato nelle more dall’Ufficio, e che occorresse dare piena esecuzione all’obbligo di riesame secondo le indicazioni conformative date nella sentenza n. 571/2020; ordinava quindi all’amministrazione di provvedere all’esecuzione del giudicato “ nei sensi, modi e termini di cui in motivazione ”, respingendo la domanda risarcitoria;

- con provvedimento n. 85126/2022 l’Ufficio dei Monopoli rigettava nuovamente l’istanza del 2014 facendo applicazione dei parametri introdotti dal D.M. n. 51/2021 (recante il regolamento che ha apportato modifiche all’art. 2, comma 3 del D.M. 36/2013) e motivando il diniego con il mancato rispetto del rapporto di 1 rivendita ogni 1.500 abitanti nel Comune di Castelvetro Piacentino;

- ritenendo tale atto contrastante al giudicato di cui alla sentenza n. 571 del 2020, la società agiva una seconda volta in ottemperanza (RG 486/2023) che si concludeva con la sentenza n. 6667/2023, oggetto dell’odierna azione revocatoria, che ha giudicato corretto l’operato dell’amministrazione.

3. Avverso la suddetta sentenza n. 6667/2023 la società ricorre in revocazione ai sensi dell’art. 106 c.p.a. e 395 n. 5 c.p.c. per ritenuto contrasto con la sentenza n. 9735/2022 resa in sede di ottemperanza tra le stesse parti e chiede la declaratoria di illegittimità del provvedimento negativo prot. 85126 del 30.11.2022 dell’Ufficio dei Monopoli per l’Emilia-Romagna.

4. Si sono costituiti in giudizio di appello in resistenza il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia delle Dogane dei Monopoli (ex Monopoli). Nei termini di rito le parti hanno depositato memoria difensiva ex art. 73, comma 1 c.p.a.. L’amministrazione resistente, in via pregiudiziale, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per revocazione e nel merito ha chiesto il rigetto per infondatezza. Sempre in termini l’appellante ha replicato.

7. All’udienza pubblica del 27 febbraio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. Il ricorso è inammissibile.

8.1. La società ricorrente, affermando che sussistono tutti i requisiti richiesti dalla giurisprudenza ai fini dell’art. 395, comma 1, n. 5, c.p.c., agisce per la revocazione della sentenza di ottemperanza di questo Consiglio n. 6667/2023, resa in ordine alla sentenza n. 571/2020.

A tale fine deduce la sussistenza di un insanabile e macroscopico contrasto tra la sentenza n. 6667/2023 (resa nel “secondo” giudizio di ottemperanza) e la sentenza di ottemperanza n. 9735/2022 (resa nel “ primo ” giudizio di ottemperanza).

Il contrasto, nello specifico, riguarderebbe le statuizioni della prima sentenza di ottemperanza n. 9735/2022 laddove si statuisce che:

(i) la P.A. debba rinnovare l’esame dell’istanza di istituzione di rivendita speciale in un centro commerciale del Signor Di EC “ facendo applicazione dei criteri ut supra esposti ” (capo 8, righe 16 e 17), ovvero dei criteri già enunciati nella sentenza C.d.S. Sez. IV n. 4208/2018, prendendo quindi in considerazione le particolari esigenze del pubblico servizio collegate “ alla frequentazione di quei luoghi da parte di una utenza particolare, qualificata dalla fruizione della specifica offerta di beni e di servizi presente in quel luogo (strutture 9 alberghiere…stazioni metropolitane, ipermercati, centri commerciali) ” (capo 7.1);

(ii) non si possa applicare ratione temporis alla fattispecie in esame la L. 37/2019.

In senso contrario, si porrebbero le statuizioni della sentenza n. 6667/2023 che invece affermano che: (iii) al caso controverso si debba applicare la norma introdotta dal D.M. n. 51/2021;

(iv) in base a tale normativa l’odierna ricorrente non abbia i requisiti per ottenere l’accoglimento dell’istanza.

In sostanza la società lamenta che “ la sentenza qui contestata afferma una diversa ed opposta soluzione della vertenza sostanziale senza prendere in alcuna considerazione l’opposta tesi consolidata dalla precedente pronuncia ed il conseguente vincolo del giudicato ”.

Conseguentemente, in via rescissoria, chiede la declaratoria di illegittimità del provvedimento di diniego dell’Ufficio dei Monopoli trasmesso il 30.11.2022 e, per l’effetto, di assumere direttamente (o mediante la nomina di un commissario ad acta ) il provvedimento conclusivo sull’istanza del 2014 di istituzione della rivendita di generi di monopolio speciale che afferma debba essere di tenore positivo, in considerazione del fatto che il centro commerciale all’interno del quale si trova il bar è situato lungo la Strada Provinciale n. 10 che collega le città di Piacenza e Cremona, ovvero due città di rispettivamente di 100.000 e 70.000 abitanti e quindi la platea dei possibili utenti si estende anche a questi ultimi, oltre che ai cittadini del Comune di Castelvetro Piacentino con la conseguenza che - in considerazione del consistente ed abbondante flusso di clienti di passaggio – sarebbe soddisfatto quel parametro di “ concreta esigenza di pubblico servizio ” a cui il Consiglio di Stato rimanda.

8.2. Come ha correttamente eccepito l’Avvocatura dello Stato non è configurabile, tra due sentenze rese in sede di ottemperanza, il dedotto motivo di revocazione di cui al combinato disposto degli artt. 106, co. 1, c.p.a. e 395, n. 5), c.p.c..

Ai fini dell’integrazione del suddetto motivo revocatorio devono concorrere due presupposti: il contrasto della sentenza revocanda con altra precedente avente tra le parti autorità di cosa giudicata ai sensi dell’art. 2909 cc. e la mancata pronuncia sulla relativa eccezione da parte del giudice della sentenza revocanda.

Nel caso in esame, come si vedrà, difettano entrambi questi presupposti.

Come ripetutamente statuito dal Consiglio di Stato (v., per tutte, Cons. Stato, Sez. V, 31 luglio 2008, n. 3816, e l'ivi richiamata giurisprudenza amministrativa e civile), ai fini dell'applicazione dell'art. 395, n. 5), cod. proc. civ., perché una sentenza possa considerarsi contraria ad un precedente giudicato, occorre che le decisioni a confronto risultino fra loro incompatibili in quanto dirette a tutelare beni ed interessi di identico contenuto, nei confronti delle stesse parti, con riferimento ad identici elementi di identificazione della domanda ( petitum e causa petendi ) confluiti nel decisum .

Come ha rilevato l’Adunanza plenaria nella sentenza n. 1/2017, sotto un profilo strettamente logico, non è configurabile un contrasto di giudicati ai sensi dell'art. 395, n. 5, cod. proc. civ. nell'ambito di un medesimo giudizio di ottemperanza teso ad attuare una medesima sentenza cognitoria, non trattandosi di giudicati tra di loro autonomi, ma di un medesimo giudicato unitario originato dalle sentenze di ottemperanza che, in tesi, viene ad essere completato progressivamente.

Infatti, quanto al rapporto tra sentenza conclusiva del giudizio di ottemperanza e precedenti sentenze pronunciate nella medesima sede, non vengono in rilievo giudicati esterni, ma sentenze rese in un processo funzionalmente unitario volto a dare ottemperanza a un’originaria sentenza di cognizione.

La giurisprudenza ha escluso la configurabilità del vizio revocatorio in esame anche nel rapporto tra una sentenza di ottemperanza e la sentenza di cognizione sulla base dell’assorbente rilievo che, mentre la sussistenza della violazione considerata postula logicamente che le sentenze contrastanti siano state pronunciate in giudizi aventi, tra loro, identità di soggetti e di oggetto, nel caso della successione giudicato-ottemperanza tale relazione resta esclusa in quanto “ la sentenza di cognizione è, infatti, l’antecedente logico-giuridico della sentenza di ottemperanza: l’oggetto delle due decisioni è diverso e l’una costituisce il presupposto dell’altra ” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 aprile 2015, n. 1997: vedi anche quanto statuito dalla citata Adunanza Plenaria n. 1 del 2007, secondo cui la sussistenza del contrasto di giudicati, «va esclusa sia nei confronti della originaria sentenza di cognizione, sia relativamente alle successive sentenze rese in sede di ottemperanza alla prima: difetta infatti in radice il presupposto del contrasto tra giudicati che non può che riguardare giudicati tra loro “esterni” e non certo sentenze rese all'interno di un processo, funzionalmente unitario, vòlto a dare ottemperanza a una originaria sentenza di cognizione»)

8.3. La censura della revocazione, anche volendola in ipotesi considerare ammissibile nel rapporto tra sentenza di ottemperanza e sentenza di cognizione nei limitati casi in cui vi sia un contrasto insanabile con l’univoco contenuto della sentenza di cognizione, ipotesi che qui non ricorre, il rimedio rimane comunque escluso nei casi in cui, come nel presente, il giudice nella sentenza revocanda si sia pronunciato sulla relativa eccezione.

Nel giudizio RG 468/2023 conclusosi con la revocanda sentenza n. 6667/2023 il giudice si è specificamente pronunciato sull’eccezione di “ nullità del provvedimento per violazione del giudicato ” formulata nel ricorso con il primo motivo, di tenore identico a quello oggi riproposto in revocazione, con il quale la società ricorrente aveva lamentato che l’Ufficio nell’esprimere il rinnovato diniego ha fatto applicazione del criterio di proporzionalità/rivendita di cui al D.M. 51/2021 “ ignorando radicalmente (anzi, violando) la statuizione di ben due Collegi di questo Consiglio, ovvero che le modifiche normative, intervenute successivamente all'adozione del provvedimento in contestazione, in base al principio tempus regit actum, non possono assumere rilievo ai fini della delibazione della relativa controversia .”

Il Giudice dell’ottemperanza nella revocanda sentenza ha dato atto che “ nell’originaria sentenza di cognizione, la n. 571 del 2020, il Consiglio di Stato aveva disposto la sola rinnovazione del procedimento avente ad oggetto l’istanza per la rivendita speciale presentata dalla parte appellante, senza pronunciarsi su aspetti sostanziali ” e ha rilevato che “ in base a quel provvedimento, come osservato, la parte aveva ottenuto solo il diritto ad una mera rivalutazione della propria domanda, senza che il Collegio si fosse pronunciato sulla spettanza del bene della vita. ”; il Giudicante ha quindi ulteriormente specificato che “ Il secondo dato di fatto è rappresentato dalla circostanza che le disposizioni del D.M. n.51/2021, atto generale ed astratto, sono divenute efficaci il 6 maggio del 2021 - ossia sei mesi prima che si concludesse il procedimento controverso –per uniformare la disciplina delle rivendite di tabacchi ai principi della legge n. 37 del 2019” e statuito che “il procedimento e la successiva decisione non potevano sottrarsi al rispetto della disciplina in quel momento vigente, in applicazione del principio “tempus regit actum”, che, essendo riferibile a ciascun segmento del procedimento, esclude che la data di presentazione dell’istanza possa valere da “spartiacque”.

Sulla eccezione di contrasto con il giudicato il Giudice dell’ottemperanza ha quindi cosi concluso : “correttamente l’amministrazione, nel rivalutare l’istanza di autorizzazione alla rivendita speciale applicò i nuovi criteri dettati dal ridetto D.M. n.51 del 2021e che dunque non vi è stata violazione di giudicato.

8.2. Oltre che inammissibile il ricorso peraltro è anche infondato.

Il Collegio non rinviene il lamentato contrasto della sentenza n. 6667/2023 con le sentenze n. 571/2020 e n. 9735/2022, per il fatto che l’affermazione contenuta nella sentenza di cognizione sulla non applicabilità dell’art. 4, comma 1, della l. 3 maggio 2019, n. 37 in realtà rappresenta un obiter dictum. Si tratta, invero, di una considerazione aggiunta “ per completezza ” che tuttavia non rientra tra gli effetti conformativi che, come correttamente specificato nella sentenza n. 6667/2023, si limitano all’obbligo di rinnovo dell’esame “ secondo i criteri della richiamata sentenza n. 4208 del 2018 ”. Tali criteri nel 2021 hanno avuto attuazione unitaria a livello nazionale con l’emanazione del D.M. 51/2021 (recante il regolamento che ha apportato modifiche anche all’art. 2, comma 3 del D.M. 36/2013) che, come invocato dalla sentenza n. 4208/2018 al fine di evitare che la decisione in materia di istituzione di rivendite speciali avvenisse in maniera discrezionale, ha colmato il vuoto normativo venuto a crearsi a seguito all’annullamento dell’art. 4, comma 2, lett. g) del D.M. n. 38/2013 ad opera della Sentenza n. 4208/2018.

Si può quindi conclusivamente affermare che l’applicazione dei suddetti parametri – generali, uniformi e basati su criteri oggettivi – ai fini del riesame dell’istanza del 2014 da parte dell’Ufficio dei Monopoli per l’Emilia-Romagna rappresenti corretta esecuzione del giudicato.

Per le ragioni sopra esposte il ricorso in revocazione va dichiarato inammissibile.

9. Sussistono nondimeno, in considerazione della particolarità della questione trattata, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese della presente fase di revocazione tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso in revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Dario Simeoli, Presidente FF

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Dario Simeoli

IL SEGRETARIO