Pubblicato il 25/06/2025

N. 05526/2025REG.PROV.COLL.

N. 04247/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4247 del 2023, proposto dal Comune di Castelnuovo Cilento, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio eletto presso lo studio del dottor DI in Roma, via Barnaba Tortolini 30;

contro

la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Imparato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Consac Infrastrutture Energia Servizi s.p.a., l’Ente d’Ambito per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani ambito territoriale ottimale "Salerno", non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Terza) n. 723 del 29 marzo 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dal Comune di Castelnuovo Cilento avverso la sentenza del T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno, n. 723/2023, che ne ha respinto il ricorso.

2. Il giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento proposta dall’ente locale avverso il provvedimento della Regione Campania n. 32 del 7 dicembre 2020 che ha revocato il finanziamento precedentemente concesso per la realizzazione nel territorio comunale di un impianto di trattamento frazione organica proveniente dalla raccolta differenziata per complessivi euro 10.600.000,00, con contestuale liquidazione, a titolo di anticipazione, dell'importo di € 1.060.000,00, pari al 10% del quadro economico.

Segnatamente, il Comune domanda l’annullamento:

1) del decreto dirigenziale n. 32 del 7 dicembre 2020 della Regione Campania [Direz. Generale/Ufficio/Strutt. 5; UOD/Staff 0], con il quale è stato revocato “ il Decreto Dirigenziale n. 44 del 4 novembre 2017 con il quale il Comune di Castelnuovo Cilento (SA) è stato ammesso provvisoriamente al finanziamento a valere sul PFSC 2014-2020, per l'intervento di realizzazione, sul proprio territorio, di un impianto di trattamento frazione organica proveniente dalla raccolta differenziata per complessivi euro 10.600.000,00, con contestuale liquidazione, a titolo di anticipazione, dell'importo di € 1.060.000,00, pari al 10% del quadro economico stimato dell'intervento ” e contestualmente stabilito “c he il Comune di Castelnuovo Cilento (SA) provveda, entro trenta giorni dalla notifica del presente provvedimento, alla restituzione della somma anticipata dalla Regione Campania di € 1.060.000,00 mediante versamento sul conto ordinario di Tesoreria Provinciale dello Stato, codice 425, descrizione tesoreria 0031409 con la causale “Realizzazione di un impianti di compostaggio per il trattamento della frazione organica proveniente dalla raccolta differenziata dei RSU, nel Comune di Castelnuovo Cilento (SA) ” e trasmetta copia del bonifico alla DG Autorità di Gestione FSE e FSC e al RUA presso la Struttura di Missione per lo smaltimento dei R.S.B.;

2) “ ove occorra e per quanto di ragione ”, della nota della Regione Campania - Staff “Valutazione Ambientali” prot. 532469 del 10/11/2020;

3) “ ove occorra e per quanto di ragione ”, della nota della Regione Campania - "Struttura di Missione per lo Smaltimento dei RSB” prot. 570061 del 30/11/2020;

4) “ ove occorra e per quanto di ragione ”, del verbale della conferenza di servizi del 14 ottobre 2020;

5) di ogni altro atto preordinato, connesso o conseguente, “ comunque ostativo all'accoglimento del presente ricorso ”.

3. Si espongono i fatti rilevanti per il giudizio.

3.1. In data 12 maggio 2016 la Regione Campania ha pubblicato l’avviso diretto all’acquisizione di manifestazioni di interesse, da parte delle Amministrazioni Comunali, di disponibilità alla localizzazione sul proprio territorio di impianti di compostaggio.

3.2. Al suddetto avviso ha partecipato il Comune di Castelnuovo Cilento, che, con il decreto dirigenziale n. 44 del 4 dicembre 2017 della Regione Campania, ha ottenuto definitivamente il finanziamento dell’impianto in questione, per un importo pari ad € 10.6000,00 a valere sulle risorse FSC 2014/2020, e l’erogazione, in qualità di “Soggetto Attuatore”, dell’anticipazione nella misura del 10% (€ 1.060.000,00) del costo totale dell’intervento.

3.3. Con la nota prot. 543 del 30 gennaio 2019, acquisita al protocollo regionale al prot. 74180 del 04 febbraio 2019, ha presentato alla Regione Campania – “Staff Valutazioni Ambientali” istanza per il rilascio del provvedimento di V.i.a., ai sensi dell’art. 27 bis, d.lgs, n. 152/2006, per il “ Progetto di realizzazione di un impianto di compostaggio della frazione organica dei rifiuti per la produzione di compost di elevata qualità ”.

Si è avuta, quindi, la convocazione, da parte della Regione Campania (nota prot. 409220 dell’8 settembre 2020), per il giorno 01 ottobre 2020, della prima seduta della conferenza di servizi ex art. 27 bis, d.lgs. 152/2006, per il rilascio del provvedimento di V.i.a..

Nell’ambito della prima riunione della conferenza di servizi, l’Autorità di Bacino ha rappresentato talune criticità relative alla stabilità dell’area, in quanto: “ seppure l’area di interesse non è perimetrata a rischio elevato, è inserita in un ambito caratterizzato da criticità geologiche che possono evolvere interessando il sito; inoltre la strada di accesso (SP 430) ricade in parte in area di pericolosità d’ambito P2a per cui occorre valutare il rischio atteso, mentre la viabilità in sx idraulica ricade in area di attenzione soggetta ad uno studio interdisciplinare idraulico geologico ”.

Nel corso della seconda seduta della conferenza di servizi, il Comune di Castelnuovo Cilento, in ragione delle preoccupanti criticità sollevate dall’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale riguardanti la “sicurezza” dell’area di localizzazione dell’intervento in questione e, quindi, anche la sicurezza e l’incolumità della popolazione ivi residente, ha domandato la sospensione i lavori, stante l'esigenza di effettuare adeguati approfondimenti tecnici in ordine alle problematiche riscontrate.

La Regione Campania, nella qualità di amministrazione competente, si è opposta alla sospensione dei lavori, ritenendo possibile solo l’alternativa tra la definizione del procedimento allo stato degli atti e la sua archiviazione.

3.4. Con la deliberazione di giunta comunale n. 68 del 6 novembre 2020, il Comune di Castelnuovo Cilento, preso atto “ delle criticità geoambientali emerse nel corso della procedura VIA come evidenziate dall’Autorità di Bacino, per l’estrema prossimità dell’area di progetto a diffusi dissesti di versante in atto ed interferenze con dissesti quiescenti che potrebbero riattivarsi a seguito dei lavori a farsi e alla elevata valenza ambientale dell’infrastruttura in termine di “impatto” in caso di eventi/dissesti di natura idrogeologica ”, ha manifestato la disponibilità alla delocalizzazione dell’impianto.

3.5. Con la nota prot. 532469 del 10 novembre 2020, la Regione non ha accolto l’istanza del Comune ed ha altresì evidenziato che: “ si prende atto della circostanza che il ritiro della istanza di che trattasi da parte del Sindaco di Codesto Comune non è stato messo in discussione con la nota prot. n. 6070 del 28/10/2020 che si sta riscontrando, e che detto ritiro è conseguente alla accertata permanenza delle criticità e perplessità sulla sicurezza del sito, così come dichiarato dallo stesso Sindaco nella nota prot. 6078 del 29/10/2020 ”.

3.6. Successivamente, con il decreto dirigenziale n. 32 del 7 dicembre 2020, la Regione Campania ha revocato il decreto dirigenziale n. 44 del 4 novembre 2017 con cui il Comune di Castelnuovo Cilento è stato ammesso provvisoriamente al finanziamento dell’opera e con cui è stata erogata l’anticipazione del finanziamento nella misura del 10% dell’importo totale, ordinandosene la restituzione.

4. Il Comune di Castelnuovo Cilento ha pertanto impugnato il provvedimento, unitamente a quelli endoprocedimentali e connessi innanzi al T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno, domandandone l’annullamento.

4.1. Si è costituita in giudizio la Regione Campania, resistendo al ricorso.

5. Con la sentenza n. 723/2023 il T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno ha respinto il ricorso e compensato le spese.

6. Il Comune ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado.

6.1. Si è costituita in giudizio la Regione Campania, resistendo all’appello.

7. All’udienza del 27 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Con il primo motivo di appello, il Comune premette che il primo motivo di ricorso di primo grado “ muoveva dalla duplice considerazione che (a) l’anticipazione della somma di € 1.060.000,00 (10% del finanziamento) era stata effettuata per consentire al Comune di Castelnuovo Cilento di affrontare le “spese di progettazione”, secondo quanto espressamente previsto dal “Disciplinare” stipulato tra la Regione Campania (RUA) ed il Comune di Castelnuovo Cilento (“Soggetto Attuatore”) e che (b) la mancata realizzazione dell’impianto non era stata determinata da alcun inadempienza/responsabilità ascrivibile all’esponente Comune, peraltro neppure asserita dalla Regione Campania, ma da oggettivi impedimenti di natura squisitamente tecnica ”. Secondo il Comune, in base a tali circostanza, la Regione non avrebbe potuto domandare la restituzione della somma o almeno avrebbe dovuto soprassedere su quella parte della somma adoperata per pagare le spese di progettazione dell’impianto.

Il Comune deduce, pertanto, che il T.a.r. avrebbe completamente travisato il significato del “ Disciplinare approvato dalla Regione Campania con D.D. n. 19/2019 ” ( recte , n. 19 del 27 aprile 2017), in quanto l’accordo avrebbe previsto che l’anticipazione erogata costituisca il finanziamento a fondo perduto della fase di progettazione e, proprio per tale ragione, consapevolmente, la disciplina della revoca contenuta nel medesimo disciplinare, all’ultimo capoverso del punto 1.g “Revoca del finanziamento”, stabilisce che: “ Il provvedimento di revoca contiene la definizione dei rapporti tra la Regione Campania ed il Soggetto Attuatore anche in relazione alle risorse già erogate ”. Secondo l’appellante, questa disciplina dovrebbe interpretarsi nel senso che la revoca del finanziamento non comporterebbe in automatico la restituzione delle “ risorse già erogate ”, ed invece dovrebbe contenere, con valutazione condotta caso per caso, tenendo conto delle specifiche ragioni che hanno dato luogo alla revoca del finanziamento, la “ definizione dei rapporti tra la Regione Campania ed il Soggetto Attuatore anche in relazione alle risorse già erogate ”.

8.1. Con il secondo motivo di appello, il Comune si duole che il T.a.r. avrebbe omesso di pronunciarsi sul nucleo centrale del secondo motivo del ricorso di primo grado, relativo alla mancanza dei presupposti previsti dal disciplinare n. 19/2017 per poter pronunciare la revoca del finanziamento.

Secondo l’appellante, non ricorrerebbe alcuna delle ipotesi tipizzate nel disciplinare n. 19/2017, perché il Comune non sarebbe incorso in alcuna delle “violazioni” o “negligenze” cui il potere viene ancorato, essendosi solo limitato a chiedere la sospensione dei lavori della conferenza di servizi per consentire i necessari approfondimenti tecnici.

Inoltre, secondo il Comune la Regione sarebbe incorsa, inoltre, in un errore di fatto, perché il Comune non avrebbe mai ritirato la domanda di V.i.a..

8.2. I due motivi di appello formulati dall’ente locale possono essere esaminati congiuntamente, in quanto basati su di un presupposto comune che ne rende evidente la connessione oggettiva.

I motivi sono infondati.

8.3. Il decreto della Regione Campania n. 32 del 7 dicembre 2020, unico provvedimento sostanzialmente impugnato con le censure proposte, presenta il seguente oggetto: “ Revoca - ai sensi dell’art. 21 quinquies legge n. 241 del 1990 – del Decreto Dirigenziale n. 44 del 4 dicembre 2017 di ammissione provvisoria al finanziamento del Comune di Castelnuovo Cilento per la realizzazione sul proprio territorio di un impianto di trattamento della frazione organica proveniente dalla raccolta differenziata, finanziata a valere sul FSC 2014-2020 ”.

8.4. La motivazione e il contenuto dispositivi del provvedimento rendono manifesto che l’atto emanato dalla Regione costituisce una revoca per sopravvenienze adottata ai sensi dell’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990 e non una revoca “sanzionatoria”, ossia una vera e propria fattispecie di decadenza prevista dal disciplinare n. 19/2017 di approvazione dei “ criteri ed indirizzi regolanti i rapporti tra il RUA e i Soggetti Attuatori degli interventi ”, e impropriamente denominata da quest’ultimo come “revoca” del finanziamento.

Mentre la prima costituisce espressione del generale potere di autotutela di cui dispongono tutte le amministrazioni e di cui l’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990 ha positivizzato, in termini generali, il fondamento, i presupposti applicativi e gli effetti giuridici, la seconda costituisce invece un “ istituto che, pur presentando tratti comuni con il più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato, caratterizzato specificatamente:

a) per l’espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale qual è quella prevista dall’art. 21 nonies della legge 241/1990 che ne disciplina i presupposti, condizioni ed effetti;

b) per la tipologia del vizio, more solito individuato […] nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto;

c) per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti; ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 11 settembre 2020 n. 18).

8.5. I principi ricavabili dalla sentenza dell’Adunanza plenaria, pur se enunciati con riferimento al confronto fra decadenza e annullamento d’ufficio ex art. 21 nonies , risultano estensibili al caso di specie, per evidenziare la differenza fra il potere esercitato nella vicenda amministrativa che fa da sfondo al presente giudizio e quello previsto nel disciplinare n. 19/2017, che il Comune ritiene, erroneamente, essere stato esercitato dall’amministrazione regionale e di cui censura la mancanza o il travisamente dei presupposti di applicazione.

8.6. In fatto, la conferma del travisamento in cui il Comune è incorso nella formulazione delle sue doglianze emerge dal tenore testuale del disciplinare n. 19/2017 invocato dall’ente a sostegno delle sue censure, che, al punto “ 1.g. Revoca del finanziamento ”, così si esprime: “ Il RUA, sentito il Dirigente delegato, previa diffida, si riserva il potere di revocare il finanziamento concesso nel caso in cui il Soggetto attuatore incorra in violazioni o negligenze in ordine alle condizioni di cui al presente disciplinare, a leggi, a regolamenti e a disposizioni amministrative vigenti, nonché alle norme di buona amministrazione ”. Il riferimento a “ violazioni o negligenze ” rende evidente la differenza, nel caso concreto, fra la revoca di cui all’art. 21 quinquies legge n. 241/1990 e la “revoca” a cui fa riferimento il disciplinare.

8.7. La suesposta considerazione rende dunque palesemente priva di interesse la censura con la quale il Comune si duole della non veridicità della circostanza, rilevata dalla Regione e contestata dall’ente appellante, secondo cui vi sarebbe stata da parte di quest’ultimo la rinuncia all’istanza di V.i.a., perché rimarrebbero comunque non specificamente contestati – così come richiesto dall’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a. - i presupposti del provvedimento di autotutela e, in particolare, le circostanze che:

a) “[…] anche qualora il Sindaco dovesse ritornare sulla propria decisione e ripresentare l’istanza, tutti gli atti fino ad ora svolti dovrebbero essere rinnovati e considerati i tempi previsti dalla normativa per il rilascio del PAUR, tale termine appare impossibile da rispettare ”;

b) “[…] come evidenziato dallo STAFF “Tecnico amministrativo valutazioni ambientali” competente al rilascio del PAUR non solo il “ Comune di Caselnuovo Cilento non ha messo in discussione il ritiro dell’istanza di PAUR né ha richiesto con la rettifica del verbale la riattivazione del procedimento di che trattasi per effettuare ulteriori verifiche in ordine alle criticità geologiche ed idrauliche ”, ma perdurando in tale comportamento non ha in alcun modo riscontrato l’ultimo sollecito del RUA nota prot. 570061 del 30.11.2020 ”.

Su tale ultimo aspetto, va puntualizzato che con la nota del 30 novembre 2020, la Regione, preannunciando all’ente locale la predisposizione della revoca del finanziamento, ha esortato il Comune a presentare entro il termine del 3 dicembre 2020 “ motivata richiesta di riprendere il procedimento per effettuare ulteriori verifiche in ordine alla criticità geologiche ed idrauliche non dipanate con gli studi finora presentati ”, senza ottenere a quanto consta in atti alcun positivo riscontro a tale sollecitazione.

9. In conclusione, per le motivazioni sin qui esposte, l’appello va respinto.

10. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Conforti	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO