Pubblicato il 28/04/2026

N. 03297/2026REG.PROV.COLL.

N. 07316/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7316 del 2024, proposto dalla società IN RE S.p.a., in persona del rappresentante legale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gian Michele Roberti, Isabella Perego e Marco Serpone, con domicilio presso l’indirizzo PEC come da Registri di giustizia e con domicilio eletto presso lo studio Chiomenti in Roma, via XXIV Maggio, n. 43;

contro

l’TO garante della concorrenza e del mercato, in persona del rappresentante legale pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

- della società IL S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vito Auricchio, Filippo Pacciani e Valerio Mosca, con domicilio presso l’indirizzo PEC come da Registri di giustizia e con domicilio eletto presso lo studio Legance - Avvocati Associati in Roma, via di San Nicola da Tolentino, n. 67;
- dell’TO per le garanzie nelle comunicazioni, in persona del rappresentante legale pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
- dell’associazione Altroconsumo-Associazione indipendente di consumatori, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sez. I, 29 maggio 2024 n. 10862, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’TO garante della concorrenza e del mercato, dell’TO per le garanzie nelle comunicazioni e della società IL S.p.a. nonché i documenti prodotti;

Esaminate le ulteriori memorie, anche di replica, depositate dalle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del 12 marzo 2026 il Cons. FA CH e uditi, per le parti, gli avvocati Isabella Perego e Valerio Mosca nonché l'avvocato dello Stato Maria Laura Cherubini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IT

1. – Con ricorso in appello n. R.g. 7216/2024 la società IN RE S.p.a. (d’ora in poi, per brevità, IN RE) ha chiesto a questo Consiglio la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sez. I, 29 maggio 2024 n. 10862, con la quale il TAR ha respinto il ricorso (n. R.g. 1510/2020) proposto dalla predetta società ai fini dell’annullamento del provvedimento dell’TO garante della concorrenza e del mercato (d’ora in poi, per brevità, GC o Antitrust o TO) 12 novembre 2019 n. 27995, adottato a conclusione del procedimento PS11380, con il quale sono state irrogate a IN RE due distinte sanzioni amministrative per un importo complessivo pari ad euro 4.300.000,00, per asserite violazioni degli artt. 22 e 65 del Codice del Consumo nonché (per quanto occorrer possa) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, ivi compreso il provvedimento dell’1 agosto 2019 (n. prot. 0053380) con cui l’GC ha rigettato la proposta di impegni presentata da IN RE.

2. – La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalle parti controvertenti nei due gradi di giudizio nonché da quanto sintetizzato nella parte in fatto della sentenza qui oggetto di appello, come segue.

L’GC, in seguito ad una segnalazione della società IL S.p.a. e di alcuni consumatori, avviava nei confronti di IN RE, con atto del 20 febbraio 2019, un procedimento (PS11380), finalizzato all'accertamento della violazione degli artt. 22 e 26, comma 1, lett. f), d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (recante il Codice del consumo), consistente nell’avere, a partire dal giugno 2018, tenuto le seguenti condotte: “ Condotta sub a): nella fase di promozione di offerte "personalizzate" di winback per i servizi di telefonia mobile, effettuate nei confronti di target prestabiliti di ex clienti contattati prevalentemente tramite sms, IN RE ha fornito informazioni carenti, indicando unicamente le condizioni principali dell'offerta, in termini di volumi di traffico e/o di prezzo, omettendo la presenza di ulteriori costi applicati al piano tariffario proposto, nonché la sussistenza di vincoli di utilizzo e/o di vincoli contrattuali in termini di durata minima. Condotta sub b): nella fase di adesione dei consumatori a tutte le offerte di telefonia mobile, IN RE ha pre-attivato alcuni servizi e/o opzioni accessorie rispetto all'offerta principale senza il preventivo ed espresso consenso del consumatore, con l'eventuale addebito dei relativi costi di utilizzo non ricompresi nell'offerta economica principale ” (così, testualmente, al punto 3 della contestazione del 20 febbraio 2019).

Riferisce la società appellante che nonostante avesse dato immediato riscontro alla contestazione mossale dall’TO, quest’ultima le comunicava, con atto notificato in data 23 maggio 2019, di aver deliberato un ampliamento oggettivo del procedimento in quanto sarebbe ulteriormente emerso che per “ a tutte le offerte di telefonia mobile (…) sottoscritte dai consumatori dal mese di giugno 2018, (…) IN RE avrebbe proceduto alla preattivazione di una serie di servizi accessori rispetto all’offerta principale, con l’eventuale addebito dei relativi, specifici costi ”. La preattivazione di servizi accessori, sempre secondo l’TO, sarebbe avvenuta senza il preventivo ed espresso consenso “ del consumatore, e da questi disattivabili solo dopo la sottoscrizione del contratto, aventi specifici costi di utilizzo non ricompresi nell'offerta economica principale ”. Detta condotta, quindi, si sarebbe posta in contrasto non solo con l’art. 26, comma 1, lett. f), del Codice del Consumo, ma anche con l’art. 65 d.lgs. 206/2005 “ nella misura in cui risulti accertato che il consumatore sia stato vincolato, al momento dell’adesione dell’offerta, senza alcun consenso espresso, ai suddetti servizi accessori, pre-attivati dal professionista, che prevedono un pagamento supplementare oltre al costo dell’offerta sottoscritta ” (così, testualmente, nell’atto di estensione di GC).

Nello specifico, si legge ancora nell’atto di integrazione, a avviso dell’GC costituivano servizi accessori pre-attivati senza il consenso espresso del consumatore: a) la segreteria telefonica, “ che prevede un costo per ascoltare i messaggi ricevuti, pari a 20 cent/chiamata IVA inclusa indipendentemente dalla durata della chiamata o dall'ascolto di uno o più messaggi per i servizi a marchio IN, e a 16,40 centesimi a chiamata per i servizi a marchio RE ”; b) il servizio c.d. “Ti ho cercato” per i servizi a marchio RE, “ che avrebbe un costo di 1,50 euro al mese solo nei mesi solari di effettiva fruizione della prestazione, addebitato alla ricezione del primo SMS di notifica nel mese solare ”; c) il servizio c.d. di “Ricevuta di ritorno SMS” “ che avrebbe un costo di 15 centesimi per ogni ricevuta ”; d) l’opzione c.d. “4G LTE” “ per i servizi a marchio RE, inizialmente gratuita, successivamente utilizzabile al costo fisso di 1 euro al mese ”.

Anche in questo caso IN RE dava ragione delle contestazioni mosse dall’TO sostenendone la infondatezza e specificando, per ciascuna di esse, i plurimi motivi per cui il comportamento della società telefonica era perfettamente legittimo e comunque doveva considerarsi pienamente in linea con le previsioni del Codice del consumo che, dunque, non erano state violate.

Soggiunge la società appellante che, nonostante le osservazioni rivolte alle contestazioni dell’TO, dopo avere quest’ultima acquisito il parere dell’TO per le garanzie nelle comunicazioni (d’ora in poi, per brevità, AGCOM), GC adottava il provvedimento conclusivo assunto nell’adunanza del 12 novembre 2019 con il quale accertava in via definitiva la sussistenza delle seguenti condotte:

A) “ sub a): nella fase di promozione di offerte "personalizzate" di winback) per i servizi di telefonia mobile, effettuate nei confronti di target prestabiliti di ex clienti contattati tramite sms e call center, la Società ha fornito informazioni incomplete, indicando unicamente le condizioni principali dell'offerta, in termini di volumi di traffico e/o di prezzo, omettendo la presenza di costi applicati al piano tariffario proposto, nonché la sussistenza di vincoli di utilizzo e/o di vincoli contrattuali in termini di durata”;

B) “ sub b): nella fase di adesione dei consumatori a tutte le offerte di telefonia mobile IN RE ha pre-attivato alcuni servizi e/o opzioni secondarie rispetto all'offerta principale senza il preventivo ed espresso consenso del consumatore, con l'eventuale addebito dei relativi costi di utilizzo non ricompresi nell'offerta economica principale.”

Nel riferire quanto sopra la società appellante precisa che, con riferimento alla Pratica B , l’TO ha abbandonato la contestazione relativa alla violazione dell’art. 26, comma 1, lett. f), del Codice del Consumo e ha ritenuto di accertare solo la violazione dell’art. 65 del Codice del Consumo. In sostanza, IN RE è stata sanzionata non già perché non avrebbe ottenuto il consenso del cliente all’attivazione dei servizi, ma perché - secondo GC - tale consenso non sarebbe sufficientemente “espresso”.

Con detto provvedimento conclusivo l’GC ha irrogato a IN RE:

A) una sanzione amministrativa pecuniaria pari a euro 2.000.000 per la pratica di cui al punto a);

B) una sanzione amministrativa pecuniaria pari a euro 2.300.000 per la pratica b), per un importo complessivo pari a euro 4.300.000.

3. – Nei confronti della suindicata decisione sanzionatoria di GC è insorta IN RE proponendo ricorso al TAR per il Lazio, sostenendo la evidente illegittimità del ridetto provvedimento.

La società sanzionata ha affermato, dinanzi al primo giudice, che il provvedimento punitivo sia affetto da gravi carenze istruttorie e motivazionali con riferimento all’accertamento e sanzione per la condotta sub a) e sub b), l’immotivato rigetto degli impegni presentati e la erronea applicazione dei criteri di determinazione delle sanzioni irrogate in relazione alle due condotte.

Il TAR per il Lazio, con la sentenza 29 maggio 2024 n. 10862 respingeva il ricorso ritenendo infondate tutte le censure dedotte dalla società ricorrente.

4. – Propone ora appello IN RE nei confronti della sentenza n. 10862/2024 chiedendone la riforma, stante l’erroneità della decisione assunta dal primo giudice, oltre a chiedere l’accoglimento del ricorso in quella sede proposto e il conseguente annullamento del provvedimento sanzionatorio adottato dall’Antitrust. La società appellante prospetta, quindi, cinque (complesse) traiettorie contestative, riproponendo le medesime censure avanzate nel giudizio di prime cure, ma ora declinate in chiave critica rispetto alla sentenza appellata e che, qui di seguito, si sintetizzano:

I) Error in iudicando : violazione e falsa applicazione dell’art. 6 CEDU, dell’art. 47 CDFUE e dell’art. 19 TUE e dell’art. 111 Cost.. IN RE contesta il metodo con il quale il giudice di primo grado ha ritenuto di poter scrutinare i motivi di ricorso dedotti in quella sede, procedendo ad un esame delle questioni prospettate attraverso uno scrutinio meramente “estrinseco”, vale a dire limitandosi ad un sindacato c.d. “debole”, concentrato sulla sola verifica di manifesti profili di irragionevolezza o illogicità nell’esercizio del potere sanzionatorio sviluppato dall’GC, quando è orami noto che, laddove l’oggetto del giudizio sia la illegittimità di provvedimenti irrogativi di sanzioni amministrative pecuniarie, il sindacato del giudice amministrativo deve rivestire il carattere della penetratività e della pienezza sicché, stante il metro di giudizio errato fatto proprio dal giudice di primo grado (già solo per tale ragione) la sentenza qui oggetto di appello deve essere riformata;

II) Error in judicando . Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della direttiva 2005/29/CE e 22 del Codice del consumo. Difetto di prova, eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione. Violazione del principio di proporzionalità. Violazione e falsa applicazione dell’art. 41 cost, dell’art. 16 della Carta nonché dell’art. 6 CEDU, dell’art. 47 CDFUE e dell’art. 19 TUE e dell’art. 111 Cost.. Viene in secondo luogo contestata la correttezza della valutazione operata dal giudice di primo grado con riferimento all’accertamento relativo alla “Pratica A”. Dopo avere richiamato le norme nazionali e eurounitarie applicabili in materia di informazioni commerciali omissive, incomplete e fuorvianti nonché i principi espressi in argomento dalla giurisprudenza eurounitaria e del giudice amministrativo nazionale, la società appellante lamenta che il TAR abbia ritenuto di poter confermare le considerazioni svolte dall’TO nel ritenere comprovata la condotta sub a) sulla scorta di una aprioristica applicazione del c.d. principio della “ autosufficienza informativa ” dei messaggi inviati nel quadro di un “ primo contatto negoziale ” e senza affatto considerare che “ l’invio degli SMS censurati da GC si inseriva in un contesto ben preciso: le offerte relative alla campagna di winback si inserivano infatti nella fase c.d. “promozionale” (o “pubblicitaria”, come indica la Sentenza) e non nel quadro della, distinta (e meramente eventuale), fase “negoziale” di adesione all’offerta presentata. E così come è tipico di ogni comunicazione promozionale e della tecnica pubblicitaria, gli SMS contenevano chiare e comprensibili indicazioni rispetto a talune caratteristiche delle offerte nella prospettiva di rappresentare agli ex clienti, migrati verso altri operatori, l’opportunità di valutare se “rientrare” (o meno) presso la ricorrente. Com’è tipico poi di tale tipologia di comunicazioni, gli SMS assicuravano al consumatore, solo se effettivamente interessato, la possibilità di acquisire un set completo e dettagliato di informazioni rivolgendosi nella specie ai punti vendita di IN e RE (canale deputato alla eventuale stipula dei contratti) e, solo a quel punto, effettuare una scelta di consumo ” (così, testualmente, a pag. 11 dell’atto di appello);

III) Error in judicando . Violazione e falsa applicazione dell’art. 65 Codice del consumo. Difetto di prova, eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 CEDU, dell’art. 47 CDFUE e dell’art. 19 TUE e dell’art. 111 Cost. Il giudice di primo grado, erroneamente, non ha ritenuto di poter accogliere la censura in quella sede dedotta con la quale IN RE postulava l’illegittimità della scelta operata dall’GC estendendo, indebitamente e comunque erroneamente, al caso in esame la contestazione circa la violazione dell’art. 65 del Codice del consumo. Tale estensione è avvenuta, infatti, in assenza, delle condizioni e dei presupposti fattuali necessari per la sua configurabilità. Il giudice di primo grado, nello scrutinio su detto specifico punto di doglianza, si è limitato a riportare e a condividere i passaggi contenuti nel provvedimento impugnato senza considerare come IN RE, anche nel corso del procedimento che era esitato nel provvedimento sanzionatorio impugnato, aveva ampiamente dimostrato che “ quantomeno parte dei servizi oggetto della contestazione non comportavano alcun “costo ulteriore” a carico del consumatore. Il riferimento è, in particolare:

- ai servizi di segreteria telefonica che sin dal giugno 2018 venivano offerti gratuitamente nelle offerte di telefonia mobile a brand “IN” (con la sola eccezione delle offerte SMART);

- al servizio ti ho cercato/My IN, sempre offerto gratuitamente nelle offerte a brand “IN”;

- all’opzione LTE 4G, servizio di connessione ad alta velocità nella navigazione in mobilità, offerto dalla ricorrente gratuitamente nelle offerte a brand IN e RE, a fini promozionali. È stato inoltre chiarito che soltanto nel caso delle offerte “RE”, sottoscritte prima del 1° aprile 2019, la gratuità della opzione era soggetta ad un termine di sei mesi; nondimeno, allo scadere di tale periodo, IN RE preavvisava il cliente con apposito SMS dei relativi costi richiedendogli di voler manifestare la propria adesione (o meno) al servizio ” (così, testualmente, a pag. 19 dell’atto di appello). Peraltro il giudice di primo grado non ha tenuto conto delle osservazioni espresse dalla società oggi appellante in ordine al fatto che i servizi non fossero necessariamente pre-attivati al momento della stipula del contratto con il cliente e che non potessero essere disattivati se non dopo l’attivazione dell’utenza. Infatti tali servizi potevano essere rifiutati dal consumatore anche prima della adesione al contratto e potevano essere rifiutati dal consumatore anche prima della adesione al contratto, come è stato dichiarato agli uffici procedenti di GC nel corso della procedura;

IV) Error in judicando . Violazione e falsa applicazione dell’art. 27, comma 7, Codice del consumo e art. 9 delibera n. 25411/2015 - Eccesso di potere, illogicità, irragionevolezza e difetto motivazione. Il provvedimento sanzionatorio prima e la sentenza del TAR poi si palesano viziati nella parte in cui non hanno ritenuto di valorizzare l’illegittima decisione dell’TO di respingere immotivatamente gli impegni proposti dalla società incolpata al fine di mitigare il danno asseritamente derivante dalle contestate condotte. Nello specifico IN RE aveva inserito nei testi degli SMS un link ipertestuale che consentiva al consumatore di accedere direttamente ad una pagina di dettaglio dell’offerta in cui venivano specificati i costi e vincoli e, con riguardo alla condotta b), aveva inoltre introdotto il meccanismo di opt-in che consentiva al consumatore di scegliere, in fase di sottoscrizione del contratto, se e quali servizi attivare e predisposto un’apposita procedura di rimborso che prevedeva il riaccredito dell’importo per il primo utilizzo dei servizi pre-attivati contestati. Tali misure, obiettivamente idonee a mitigare la pericolosità della condotta, sono state dapprima ritenute insufficienti dall’TO e quindi non utili dal TAR ai fini della quantificazione della sanzione attraverso valutazioni immotivate e prive di una effettiva dimostrazione della inefficacia degli impegni messi in campo;

V) Error in judicando . Violazione e falsa applicazione degli artt. 27, commi 9 e 13 del Codice del consumo e dell’art. 11 l. 689/1981. Violazione del principio di proporzionalità e non discriminazione. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e carenza di motivazione. La sentenza di primo grado non a tenuto conto delle puntuali contestazioni mosse dalla società ricorrente in ordine alla non dimostrata gravità delle due condotte contestate dall’TO e quindi non ha effettuato alcuno scrutinio in merito alla sproporzionata irrogazione delle sanzioni inflitte, come il fatto che lo strumento di divulgazione oggetto della condotta addebitata (vale a dire gli SMS), presentasse un ambito di diffusione oggettivamente più ristretto rispetto ad altre e più invasive forme pubblicitarie che si avvalgono, ad esempio, dello strumento televisivo, della radio o della stampa nonché del numero estremamente limitato di segnalazioni ricevute con riferimento alle condotte contestate a IN RE. Il giudice di primo grado e l’TO, incomprensibilmente, con riferimento alla condotta sub b) non hanno tenuto conto del fatto che nella maggior parte delle offerte, taluni servizi erano proposti a titolo gratuito e neppure della durata della condotta contestata, avendo IN RE (come si è più sopra riferito) tempestivamente introdotto il meccanismo di opt-in grazie al quale il consumatore era tenuto a esprimere un apposito ed espresso consenso per ogni ulteriore servizio a pagamento che intendeva accettare. Da ultimo GC, illegittimamente, ha applicato l’aggravante per recidiva trascurando invece di considerare le circostanze attenuanti contenute negli impegni messi in atti e sbrigativamente esaminati dall’TO e per ciò solo da questa non ritenuti degni di rilievo, neppure per la definizione dell’ammontare della sanzione da irrogarsi che, dunque, si manifesta incongrua.

5. – Si è costituita in giudizio l’TO garante della concorrenza e del mercato contestando analiticamente le avverse prospettazioni e chiedendo la reiezione dell’appello.

L’GC ha sostenuto la piena correttezza della procedura svolta e per contro l’assoluta infondatezza dei motivi di censura (nuovamente) dedotti nel grado di appello.

L’Antitrust, in particolare, tiene a precisare che il provvedimento impugnato è stato adottato all’esito di un procedimento valutativo che si incastona nell’ambito di una serie di accertamenti (PS11379 – AF , PS11380 – IN RE , PS11381 – TIM) svolti all’interno di una complessa indagine tesa a smascherare condotte anticonsumeristiche consistenti in rilevanti carenze informative nelle offerte di winback formulate da gestori di telefonia mobile (in violazione dell’art. 22 del Codice del consumo) nonché, per tutte le offerte generali al pubblico, la pre-attivazione di servizi accessori in assenza di un consenso espresso del consumatore (in violazione dell’art. 65 del codice del consumo). In detti casi i gestori sono stati sanzionati e le relative impugnazioni dinanzi al TAR per il Lazio sono state respinte.

L’odierna società appellante cade in errore laddove prospetta che la reiezione del ricorso di primo grado costituisca il frutto di un esercizio di sindacato c.d. debole del giudice amministrativo, quando invece il Tribunale ha operato un approfondito scrutinio in ordine allo sviluppo della procedura sanzionatoria contestata valutandone appieno la puntualità e legittimità a fronte di condotte obiettivamente violative delle regole che impongono una adeguata informazione ai consumatori.

6. – Nel silenzio processuale dell’Associazione Altroconsumo, si è costituita in giudizio l’TO per le garanzie nelle comunicazioni, esclusivamente con nota “di stile” nonché la società ILIAD dalle cui denunce sono nati i filoni di indagine sopra richiamati.

Quest’ultima società, intervenuta nel giudizio di primo grado a sostegno della posizione dell’TO, nel costituirsi in giudizio anche in sede di appello ricorda che la condotta contestata a IN RE ha riguardato offerte e comunicazioni commerciali ingannevoli che sono state diffuse alla generalità dei consumatori italiani-utenti di telefonia mobile attraverso l’invio di oltre 100 milioni di SMS e chiamate promozionali nel periodo giugno 2018-ottobre 2019, provocando una situazione commerciale che aveva finito con il pregiudicare la capacità concorrenziale di ILIAD, all’epoca appena entrata nel mercato della telefonia mobile (avendovi fatto ufficialmente ingresso in data 29 maggio 2018), recanti messaggi di winback dal contenuto fortemente omissivo in ordine alle informazioni che i clienti avrebbero dovuto ricevere, in quanto le condizioni proposte per il “ritorno” si manifestavano solo apparentemente molto favorevoli, ma in realtà erano omissive di numerosi costi.

Ne deriva che il procedimento è stato avviato tempestivamente e correttamente dall’TO a seguito della espletata istruttoria e sviluppato ineccepibilmente sicché la duplice sanzione inflitta deve ritenersi del tutto congrua, tenuto conto della gravità della condotta anticonsumeristica tenuta da IN RE.

Conseguentemente, ad avviso di ILIAD, va confermata la sentenza di primo grado stante la evidente illegittimità del provvedimento in quella sede impugnato.

7. – Nel corso del processo di secondo grado le parti hanno depositato memorie, anche di replica, confermando le conclusioni già rassegnate negli atti processuali precedentemente prodotti.

8. – Preliminarmente, analogamente ad altri precedenti recenti della sezione (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2023 n. 11175 nonché, più di recente, Cons. Stato, Sez. VI, 4 dicembre 2024 n. 9692), vale la pena di ricordare brevemente le particolarità delle pratiche commerciali scorrette (nei diversi campi delle attività di mercato nei quali possono manifestarsi), che designano (e, al tempo stesso, disegnano) quelle condotte che formano oggetto del divieto generale sancito dall'art. 20 d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (recante il Codice del consumo), in attuazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 11 maggio 2005, n. 2005/29/CE.

La finalità perseguita dalla direttiva europea consiste nel garantire un elevato livello comune di tutela dei consumatori tramite un'armonizzazione delle norme relative alle pratiche commerciali sleali delle imprese (includendo la pubblicità sleale) nei confronti dei consumatori. Nella parte II, titolo III del Codice del consumo viene definita pratica commerciale, come quella che si può ricondurre ai comportamenti dei professionisti che siano oggettivamente correlati alla promozione, vendita o fornitura di beni o di servizi a consumatori e posti in essere prima, durante o dopo l'instaurazione del rapporto contrattuale. La fattispecie viene rilevata in dichiarazioni, atti materiali o semplici omissioni.

Per pratiche commerciali si intendono, pertanto, tutti i comportamenti tenuti da professionisti che siano oggettivamente correlati alla promozione, vendita o fornitura di beni o servizi a consumatori e posti in essere anteriormente, contestualmente o anche posteriormente all'instaurazione dei rapporti contrattuali (cfr., ad esempio, Cons. Stato, Sez. VI, 14 aprile 2020 n. 2414.)

Una tale pratica potrà essere definita scorretta (art. 20, comma 2, del Codice), se è contraria alla diligenza professionale ed è falsa o idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore medio che raggiunge o al quale è diretta o del membro medio di un gruppo qualora la pratica commerciale sia diretta a un determinato gruppo di consumatori. Da questa definizione discendono due categorie distinte: pratiche ingannevoli (art. 21 e 22 d.lgs. 206/2005) e pratiche aggressive (art. 24 e 25 d.lgs. 206/2005). Il Codice ha poi previsto specifiche tipologie di pratiche commerciali che possono sicuramente definirsi ingannevoli e aggressive (di cui agli art. 23 e 26, ampliate dalle previsioni speciali di cui ai commi 3 e 4 dell'art. 21 e all'art. 22- bis ), senza la necessità di accertamento della loro contrarietà alla diligenza professionale nonché della loro concreta attitudine a falsare il comportamento economico del consumatore.

Nello specifico, la pratica potrà ritenersi ingannevole quando non è veritiera e contiene, quindi, informazioni false o quando inganni (o possa ingannare) il consumatore medio rispetto la natura o le caratteristiche principali di un prodotto o di un servizio, inducendo il consumatore ad arrivare ad una decisione di natura commerciale che non avrebbe adottato in assenza di ciò. Il legislatore vieta la pratica ingannevole, quando queste caratteristiche ricorrono cumulativamente. La condotta omissiva si considera ingannevole quando non si forniscono informazioni rilevanti di cui il consumatore medio ha bisogno per prendere una decisione consapevole (art. 22).

La locuzione di consumatore medio, normalmente informato e ragionevolmente attento e avveduto, deve tenere conto di fattori sociali, culturali e linguistici (cfr., per tutte, Corte giust. UE, 12 maggio 2011, in causa C-122/10, Konsumentombudsmannen v. Ving Sverige AB, ECLI:EU:C:2011:299), ma non è però una nozione statica. Pertanto le autorità, amministrative e giudiziarie, devono esercitare la loro facoltà di giudizio nel valutare caso per caso se la nozione di consumatore "medio" ricorra in una determinata situazione.

Una pratica commerciale può essere considerata scorretta anche in mancanza della violazione di una specifica disposizione, volta a regolamentare un settore, essendo richiesto al professionista di porre in essere quegli ulteriori accorgimenti che, sebbene non espressamente prescritti dalla regolazione, derivano da un più generale canone di diligenza professionale o di buona fede. Ciò in quanto le prescrizioni recate dalle regolazioni di settore non costituiscono l'unico parametro cui va riferita la diligenza richiesta dal professionista ai sensi del Codice del consumo (cfr., in generale sulla nozione, Cons. Stato, Sez. VI, 30 settembre 2016 n. 4048).

Inoltre, la disciplina sulle pratiche commerciali scorrette ha anche lo scopo di spostare il controllo dell'ordinamento dall'atto al profilo dinamico dell'operazione economica (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 11 dicembre 2017 n. 5795).

Come è stato ripetutamente e di recente chiarito dalla giurisprudenza di questa Sezione (cfr., tra le più recenti, Cons. Stato, Sez. VI, 7 gennaio 2026 n. 105, 10 dicembre 2025 n. 9710, 1 marzo 2024 n. 2020, 6 novembre 2023 n. 9566 e 31 ottobre 2023 n. 9376), ai sensi dell'art. 20, comma 2, del Codice del Consumo, una pratica commerciale è ritenuta scorretta e, in quanto tale, vietata se “ è contraria alla diligenza professionale, ed è falsa o idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore medio che essa raggiunge o al quale è diretta ”.

9. – Nel caso di specie va rammentato che, con atto del 20 febbraio 2019, in seguito all’attività preistruttoria svolta dai competenti uffici dell’GC, quest’ultima (avviando il procedimento istruttorio PS11380) ha contestato alla odierna società appellante due tipi di condotte anticonsumeristiche e, specificamente (come anche più sopra si è ricordato):

- in primo luogo la violazione dell’art. 22 del Codice del consumo con riferimento alla diffusione di testi contenuti in SMS e chiamate telefoniche aventi quale scopo il recupero di clientela (c.d. winback) caratterizzate da “ carenze informative nei messaggi promozionali che indicano unicamente le condizioni principali dell’offerta, in termini di volumi di traffico e di prezzo, enfatizzandone la particolare convenienza, ma omettono la presenza di ulteriori costi applicati al piano tariffario proposto o di vincoli contrattuali, ad esempio in termini di durata minima ”;

- dell’art. 26, comma 1, lett. f), del Codice del consumo con riferimento all’“ addebito automatico di costi per servizi ulteriori rispetto al piano tariffario proposto, preattivati dal professionista, in merito ai quali il consumatore non avrebbe manifestato il proprio consenso espresso e preventivo, accettando dunque inconsapevolmente di sostenerli per il solo fatto di sottoscrivere l’offerta ”.

Successivamente, dopo avere effettuato un’attività ispettiva in data 26 febbraio 2019 presso due sedi di Roma e la sede di Rho (in provincia di Milano) della società e avere sviluppato un abbondante tratto del procedimento (con coinvolgimento della società ILIAD, dalle cui segnalazioni era stata avviata l’indagine dell’TO, con acquisizione di informazioni e memorie da parte della società incolpata), l’TO estendeva l’oggetto della seconda contestazione, già incentrata sulla violazione dell’art. 26, comma 1, lett. f), del Codice del consumo, ricomprendendovi anche la violazione dell’art. 65 del Codice del consumo, atteso che dall’istruttoria era evidentemente emerso che IN RE, su tutte le offerte di telefonia mobile (non solo quelle personalizzate) sottoscritte dai consumatori dal mese di giugno di 2018, aveva proceduto autonomamente alla “ pre-attivazione, al momento dell'adesione, di una serie di servizi accessori, senza il preventivo ed espresso consenso del consumatore, e da questi disattivabili solo dopo la sottoscrizione del contratto, aventi specifici costi di utilizzo non ricompresi nell'offerta economica principale ” (così, testualmente al punto II della nota di estensione della contestazione trasmessa dall’TO alla società di telefonia incolpata), tenuto conto che “ (c)on l’introduzione dell’articolo 65 CdC il legislatore ha voluto perseguire l’obiettivo di rendere impraticabile ai professionisti l’introduzione di formule o meccanismi automatici di adesione, a volte anche inconsapevole, a servizi aggiuntivi che il consumatore non intenda espressamente e deliberatamente richiedere al professionista in fase di sottoscrizione del contratto ” (così, testualmente, al punto 80 del provvedimento sanzionatorio principalmente impugnato in primo grado).

Nel provvedimento sanzionatorio impugnato si dà puntuale conto delle attività svolte dall’TO nel corso del procedimento, rappresentando “capillarmente” le condotte contestate e riproducendo testualmente il contenuto dei messaggi di testo trasmessi e disvelando quanto fosse limitata l’informativa rivolta al cliente circa i servizi aggiuntivi da quest’ultimo attivati inconsapevolmente nel ritornare a abbonarsi con IN RE (si veda in particolare il punto 24 del provvedimento sanzionatorio che riporta analiticamente i testi degli SMS trasmessi).

In particolare, sempre al punto 24 del provvedimento sanzionatorio si legge che “ (n)ei brevi testi degli SMS utilizzati per effettuare tali campagne promozionali risultano indicate solo alcune condizioni di ciascuna offerta mobile proposta, in termini di volumi di traffico o di prezzo. Risultano omesse altre indicazioni su costi e vincoli. In particolare il costo della SIM; il costo di attivazione dell’offerta; i costi per servizi preattivati, e i vincoli contrattuali, soprattutto in termini di durata minima. E’ presente nel messaggio un rinvio per acquisire informazioni, costituito prevalentemente da un invito a rivolgersi ai rivenditori per i dettagli dell’offerta ”. Dalle indagini è emerso, inoltre, che “ (l)a disponibilità di tali offerte è limitata a una durata di pochi giorni (minimo 3, in media 5 o 6 giorni). La modalità adottata dalla Società di riproporre tali offerte più volte, con scadenze a breve termine e periodi di validità ravvicinati, fa ritenere che le offerte siano inviate in modo insistente ai medesimi soggetti. Tale ipotesi è stata confermata da un documento acquisito in ispezione secondo cui alcuni consumatori riceverebbero anche un SMS promozionale a settimana ” (così al punto 18 del provvedimento sanzionatorio). Dalla documentazione acquisita è inoltre emerso che i clienti, quando si recavano presso i punti vendita prima dell'adesione all'offerta, “ non ricev(eva)no materiale di supporto stampato. Viene, invece, precisato - in un messaggio inviato da un dipendente IN RE ad un collega in merito ad alcune campagne promozionali RE in corso - che presso i rivenditori vengono esposte le locandine inerenti a tali offerte con contenuti e costi, e che tali informazioni non sono presenti su sito o brochure ” (così al punto 19 del provvedimento sanzionatorio), da ciò derivando (anche) una indubbia modalità aggressiva nell’incedere della promozione delle offerte di winback . A ciò si aggiunga che, dalle risultanze dell’istruttoria per come sono riprodotte nel provvedimento sanzionatorio impugnato, emerge che i clienti che si recavano in negozio prima dell’adesione all’offerta non ricevevano flyer /scontrini, né materiale di supporto stampato. L’unica eventuale informazione aggiuntiva rispetto all’SMS (era) quindi quella ricevuta verbalmente dai rivenditori. IN RE stessa, quindi, ne era a conoscenza e ne era, quindi, consapevole. La società pur avendo inserito, in epoca successiva all’avvio della campagna di winback , il link ad una pagina web per consentire ai clienti di conoscere i dettagli dell'offerta, non ha, però. in alcun modo modificato la struttura e il contenuto del messaggio, continuando ad omettere negli stessi messaggi divulgati le necessarie informazioni complete sull'offerta.

10. – Fin qui per quanto attiene alla prima condotta contestata.

Con riferimento alla seconda condotta, altrettanto puntuale e analitica si presenta la descrizione dei meccanismi che hanno determinato detta seconda contestazione.

Al punto 21 del provvedimento sanzionatorio sono elencati i servizi che, all’insaputa dell’utente e senza avere acquisito il suo consenso, venivano attivati automaticamente dal gestore all’atto della sottoscrizione del contratto e all’attivazione della SIM, sebbene potessero essere disattivati successivamente e gratuitamente ma solo a seguito di espressa richiesta del consumatore. Ci si riferisce, in concreto, ai seguenti servizi:

“ - Segreteria telefonica (che prevede un costo per ascoltare i messaggi ricevuti, pari a 12,4 cent/chiamata IVA inclusa indipendentemente dalla durata della chiamata o dall'ascolto di uno o più messaggi per i servizi a marchio IN solo per le offerte Smart e a consumo, e pari a 16,40 centesimi a chiamata per i servizi a marchio RE);

- Ti ho cercato per i servizi a marchio RE (che prevede un costo di 1,50 euro al mese solo nei mesi solari di effettiva fruizione della prestazione, addebitato alla ricezione del primo SMS di notifica di una chiamata senza risposta nel mese solare);

- Ricevuta di ritorno SMS (che prevede un costo di 15 centesimi per ogni ricevuta);

- 4G LTE per i servizi a marchio RE (gratuito in promozione per il periodo iniziale di vigenza del contratto, successivamente utilizzabile al costo fisso di 1 euro al mese), fino al 1° aprile 2019, data a partire dalla quale tale servizio è stato incluso nell'offerta principale ” (così, come già indicato, testualmente al punto 21 del provvedimento sanzionatorio).

Nei punti successivi del ridetto provvedimento (per l’esattezza dal punto 22 in poi) sono analiticamente descritti la natura, la consistenza e il meccanismo di attivazione automatica di ciascuno dei su elencati servizi nonché le modalità contrattuali della messa in funzione e della disattivazione di ciascuno di essi.

Vanno poi, ad avviso del Collegio, segnalati due significativi aspetti dell’istruttoria svolta dagli uffici dell’TO.

Dalle verifiche effettuate è emerso che in fondo al modulo contrattuale, prima dello spazio riservato alla firma, con caratteri ridotti, era inserita una formula generica (puntualmente riportata nel provvedimento sanzionatorio impugnato), in cui si fa riferimento ai servizi pre-attivati. In pratica, il consumatore, sottoscrivendo l'offerta, si ritrovava a dichiarare automaticamente di essere consapevole della sussistenza di tali opzioni e di accettarle, potendole disattivare successivamente all'adesione

In secondo luogo, nel caso di approccio con l’utente attraverso contatto telefonico (c.d. teleselling ) e non con un semplice SMS, l’operatore della società era solito avvisare l’interlocutore che sarebbe stato possibile concludere il (nuovo) contratto con il gestore sia nel corso della stessa telefonata (sicché la SIM sarebbe stata consegnata a domicilio dal c.d. postino intelligente) sia recandosi presso un punto vendita, segnalandogli però che solo dopo la ricezione da parte del gestore telefonico della documentazione sottoscritta e corredata dai documenti identificativi richiesti, sarebbe stata attivata la SIM, il che avrebbe significato anche l’attivazione (e la contabilizzazione) di tutti i servizi (anche quelli di cui sopra).

E’ stato comunque accertato, nel corso del procedimento, che nelle offerte promosse tramite call center, nei vocal order di quelle a marchio IN non è presente alcun riferimento alla Segreteria telefonica e al servizio Ricevuta di ritorno SMS.

Infine, al punto 43 del provvedimento, si puntualizza che “ (l)a condotta in questione è tuttora in corso. Il numero totale di contratti conclusi dal mese di giugno 2018 al mese di maggio 2019, in cui sia presente almeno uno dei servizi descritti, è pari a [500.000-5.000.000] per il marchio RE, e [200.000-3.000.000] per il marchio IN (numero di contratti Smart su cui risulta attivata la Segreteria telefonica) ”.

12. – Orbene, l’analitica descrizione delle condotte poste in essere da IN RE che sono emerse nel corso dell’istruttoria svolta dall’TO, ad avviso del Collegio, non lascia spazio a dubbi circa la correttezza delle contestazioni [sub a) e sub b)] mosse da GC con l’atto di incolpazione, estendendosi a tutte le offerte di telefonia mobile (non solo quelle personalizzate) sottoscritte dai consumatori dal mese di giugno di 2018, tenuto conto anche dell’ingente numero dei contratti sottoscritti, grazie alla nuova messaggistica messa in campo dalla società per indurre i clienti a “tornare”, anche attraverso le comunicazioni effettuate con il c.d. teleselling .

La rilevanza e l’obiettiva capacità anticonsumeristica della condotta tenuta da IN RE con riferimento al periodo dell’indagine svolta dall’TO, per come si è dimostrata evidente nel corso dell’istruttoria curata dagli uffici dell’TO medesima, esclude che possano trovare accoglimento le pur suggestive e giuridicamente profonde contestazioni che la società appellante muove alla sentenza di primo grado e alle modalità e ai contenuti dell’esercizio del potere sanzionatorio concretatosi nel provvedimento finale dell’TO, circa il merito dell’accusa rivoltale di non avere rispettato le prescrizioni del Codice del consumo.

E’ al contrario emerso nel corso dell’istruttoria, tenuto conto del testo della messaggistica (nonché della standardizzata comunicazione riferita agli utenti nel corso dell’attività di teleselling ), che le informazioni rivolte alla “potenziale” clientela celavano alcuni aspetti conoscitivi importanti quali la preattivazione di numerosi servizi a pagamento che solo successivamente potevano essere disattivati su espressa richiesta dell’ormai “acquisito” cliente e quindi dopo che i relativi costi erano stati comunque a carico di quest’ultimo imputati.

In altri termini, la descrizione analitica nel provvedimento impugnato e negli atti raccolti nel corso dell’istruttoria e a esso allegati in modalità “metadato” circa il tenore della messaggistica e delle informazioni veicolate da IN RE per offrire il prodotto in questione, in uno con la conferma delle gravi carenze informative che hanno caratterizzato la condotta della società, costituiscono elementi che hanno permesso di ricostruire plasticamente la realizzazione di un comportamento decisamente anticonsumeristico e significativamente idoneo a indurre in errore il consumatore medio e anche quello “un po’ più avveduto”, non consentendo a quest’ultimo un esame (realmente) “laico” e “completo” del contenuto dell’offerta proposta.

Del resto i comportamenti sopra descritti, costituiscono elementi che militano anche per ritenere corretto il comportamento assunto dall’TO nel non voler accogliere le proposte mitigatorie avanzate dalla società incolpata nel corso della procedura che ha condotto all’adozione del provvedimento sanzionatorio. In argomento va rammentata la costante impostazione della giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. VI, 4 giugno 2020 n. 3502) in virtù della quale la valutazione negativa da parte dell’GC degli impegni rientra nel margine di discrezionale apprezzamento rimesso all’TO garante, non apprezzabile nel merito in sede giurisdizionale se non in determinati limiti. Del resto tra il provvedimento finale e il rigetto degli impegni non sussiste un rapporto di consequenzialità necessaria, ma solo di connessione e, in assoluto, il rigetto degli impegni è anch’esso sottoposto al sindacato del giudice amministrativo, ma non in modo talmente intenso e profondo da poter riguardare profili di opportunità per così dire di “discrezionalità economica”.

Proprio sotto tale ultimo profilo viene in emersione anche la non convincente contestazione della società appellante con riguardo alla condotta c.d. sub b) e alla conseguente “estensione” dell’incolpazione.

La ricostruzione prospettata dalla società appellante non trova considerazione positiva nella valutazione dei fatti da parte del Collegio.

Costituiscono convincenti rappresentazione dei fatti e, soprattutto, illustrano puntualmente il contenuto e la portata delle condizioni contrattuali che erano connesse all’attivazione (o riattivazione da parte del “vecchio” cliente) dell’utenza le descrizioni contenute al punto 78 del provvedimento, nel quale si legge che: “ Le opzioni/servizi oggetto del procedimento presentano le seguenti caratteristiche: a) sono a pagamento e prevedono un costo ulteriore rispetto a quello richiesto per l'obbligazione principale sottoscritta dal consumatore; b) sono attivati automaticamente dall'operatore, all'atto della sottoscrizione del contratto, senza alcun esplicito e specifico consenso da parte del consumatore; c) possono essere solo rifiutati e disattivati dal consumatore dopo la sottoscrizione del contratto ”. Tali caratterizzazioni dell’attivazione dell’utenza, con riferimento a servizi aggiuntivi a pagamento, che dimostravano la loro piena “ancillarità” rispetto ai servizi principali e essenziali in ragione del fatto che, sebbene venissero immediatamente attivati, potevano essere disattivati a richiesta e gratuitamente in epoca successiva, non costituivano né erano inserite tra le informazioni comunicate al potenziale cliente al momento del “contatto” tramite SMS o teleselling . D’altronde, in argomento, ben è chiarito nel provvedimento sanzionatorio impugnato come:

- “ (…) delle due l’una: o tali servizi sono componenti essenziali e inscindibili dell’offerta a prezzo complessivo (offerta bundle) e rientrano, pertanto, nell’obbligazione principale sottoscritta dal consumatore; oppure essi sono componenti secondarie e scindibili dell’offerta, dotate di un proprio costo, e pertanto, opzionali e disattivabili ” (così, testualmente, al punto 85);

- “ (i)noltre, se tali componenti dell'offerta fossero ritenute essenziali, dovrebbero essere indicate chiaramente nella fase promozionale, così come nella contrattualistica e nelle registrazioni telefoniche, con la medesima rilevanza rispetto al servizio base costituito da pacchetti di minuti di chiamate, sms e servizio dati, tenuto conto di quanto indicato negli arti. 48 e 49 del Codice del Consumo ” (così, testualmente, al punto 86);

- “ (a)l contrario, i servizi oggetto del procedimento, o non sono minimamente indicati (Segreteria telefonica e servizio Ricevuta di ritorno SMS nel teleselling per entrambi i marchi; Servizio ricevuta di ritorno SMS nei moduli contrattuali per il marchio IN) o sono citati senza alcuna indicazione del loro costo (Ti ho cercato e 4G LTE nel teleselling e nei moduli per il marchio RE; Segreteria telefonica e servizio Ricevuta di ritorno SMS nei moduli per il marchio RE) o sono riportati senza chiarire se si applichino all'offerta specifica sottoscritta (Segreteria telefonica nel modulo per il marchio IN) ” (così, testualmente, al punto 87).

Di talché tale condotta si presentava effettivamente violativa dell’art. 65 del Codice del consumo.

12. – Va poi riferito, per rispondere alla sollecitazione della società appellante nella parte in cui è contestata la modalità di scrutinio della controversia per come operata dal giudice di primo grado, asseritamente attraverso un sindacato meramente estrinseco dell’operato dell’TO (ritenuto illegittimo dalla società) nel raggiungere la consapevolezza sanzionatoria coagulatasi nel provvedimento impugnato, al Collegio appare utile rammentare in via generale che, in tema di sostituzione indebita del giudice amministrativo nell’esercizio di poteri riservati all’GC, secondo la tradizionale e più che consolidata giurisprudenza della Sezione “ il giudice amministrativo - nella ricerca di un punto di equilibrio, da verificare di volta in volta in relazione alla fattispecie concreta, tra le esigenze di garantire la pienezza e l'effettività della tutela giurisdizionale e di evitare che il giudice possa esercitare egli stesso il potere amministrativo che compete all'TO - può sindacare con pienezza di cognizione i fatti oggetto dell'indagine ed il processo valutativo, mediante il quale l'TO applica al caso concreto la regola individuata, ma, ove ne accerti la legittimità sulla base di una corretta applicazione delle regole tecniche sottostanti, il suo sindacato deve arrestarsi, in quanto diversamente vi sarebbe un'indebita sostituzione del giudice all'amministrazione, titolare del potere esercitato ” (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. VI, 15 maggio 2015 n. 2479). Infatti, con rapporto alle valutazioni tecniche, anche quando riferite ai c.d. concetti giuridici indeterminati, la tutela giurisdizionale, per essere effettiva, non può limitarsi ad un sindacato meramente estrinseco, ma deve consentire al giudice un controllo intrinseco, avvalendosi eventualmente anche di regole e conoscenze tecniche appartenenti alla medesima scienza specialistica applicata dall'TO (cfr., ancora, Cons. Stato, Sez. VI, 14 ottobre 2016 n. 4266).

Il sindacato del giudice amministrativo è, quindi, pieno e particolarmente penetrante e può estendersi sino al controllo dell'analisi (economica o di altro tipo) compiuta dall'TO, e, in superamento della distinzione tra sindacato “forte” o “debole”, va posta l'attenzione unicamente sulla ricerca di un sindacato, certamente non debole, tendente ad un modello comune a livello eurounitario, in cui il principio di effettività della tutela giurisdizionale sia coniugato con la specificità di controversie, in cui è attribuito al giudice il compito non di esercitare un potere nella materia assegnata all’TO, ma di verificare - senza alcuna limitazione - se il potere a tal fine attribuito all'TO sia stato correttamente esercitato (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2014 n. 6050).

Tale orientamento esclude limiti alla tutela giurisdizionale dei soggetti coinvolti dall'attività dell’GC, individuando quale unica preclusione l'impossibilità per il giudice di esercitare direttamente il potere rimesso dal legislatore all'TO (cfr., Cons. Stato, Sez. VI, 6 maggio 2014 n. 2302).

Facendo ora riferimento al caso oggetto del contenzioso qui in esame, oggetto dell’indagine dell’TO era il carattere omissivo e ingannevole della comunicazione promozionale “de qua” in quanto, alla luce delle previsioni contenute nel messaggio, sia se trasmesso con SMS sia se riferito durante il contatto telefonico di teleselling , non si consentiva al consumatore medio una valutazione pienamente informata e consapevole delle caratteristiche e dell’effettiva convenienza economica dell’offerta promozionale.

La circostanza che il giudice di primo grado abbia confermato, nella sentenza qui oggetto di appello, la ragionevolezza delle valutazioni operate e delle conclusioni alle quali è giunta l’TO sul carattere omissivo e ingannevole dei testi di messaggistica e di comunicazione utilizzati, all’esito della considerazione dei risultati istruttori acquisiti dai competenti uffici dell’GC, per come riprodotti analiticamente nel corpo del provvedimento sanzionatorio impugnato (e presenti nei documenti acquisiti o formati nel corso dell’istruttoria e con detto provvedimento conclusivo puntualmente resi disponibili) si concretizza in un corretto esercizio di funzioni volto a verificare la legittimità e la coerenza dei presupposti messi alla base della scelta sanzionatoria dell’TO e della ragionevolezza delle valutazioni compiute dalla stessa.

Sul crinale della profondità dell’indagine rimessa al potere del giudice amministrativo non va sottovalutata anche la significativa portata di talune norme che potrebbero indirizzarne lo scrutinio (anch’esse puntualmente richiamate dalla società nell’atto di appello). In particolare deve rammentarsi che ai fini dell’apprezzamento della rilevanza del difetto di informazione, occorre considerare “ tutte le caratteristiche e circostanze del caso ” e i “ limiti del mezzo di comunicazione impiegato ” (art. 22, comma 1, d.lgs. 206/2005), con l’avvertenza che “ qualora il mezzo di comunicazione impiegato per la pratica commerciale imponga restrizioni in termini di spazio o di tempo, nel decidere se vi sia stata un'omissione di informazioni, si tiene conto di dette restrizioni e di qualunque misura adottata dal professionista per rendere disponibili le informazioni ai consumatori con altri mezzi ” (art. 22, comma 3, d.lgs. 206/2005).

Si può dunque affermare che anche una condotta omissiva può essere qualificata ingannevole se ha ad oggetto “ informazioni rilevanti di cui il consumatore medio ha bisogno ” per prendere una decisione consapevole di natura commerciale (art. 22, comma 1). In questo caso sono sempre “rilevanti” le informazioni relative al “ prezzo comprensivo delle imposte o, se la natura del prodotto comporta l’impossibilità di calcolare ragionevolmente il prezzo in anticipo, le modalità di calcolo del prezzo (…) ” (art. 22, comma 4, lettera c), del Codice del consumo).

Posto che, come si è già segnalato, il punto di riferimento soggettivo per la verifica di ingannevolezza è quello del consumatore medio normalmente informato e ragionevolmente attento e avveduto, tenendo conto di fattori sociali, culturali e linguistici, l’indagine dell’GC, nel caso di specie, ha fatto emergere la presenza di condotte sicuramente ingannevoli, messe in campo da IN RE, sia con riferimento alla mancata trasmissione delle informazioni essenziali al cliente, certo non ostacolate dalle caratteristiche dello strumento di veicolazione del messaggio commerciale (del tutto inavvertibile in occasione del teleselling ) sia con riferimento alla attivazione di servizi a pagamento che solo successivamente potevano essere disattivati ma esclusivamente su richiesta dell’ignaro cliente.

13. - Tenuto conto dei motivi di appello dedotti nel presente giudizio restano da esaminare due ordini di censure.

In primo luogo la società appellante postula l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio adottato (nonché della sanzione inflitta, quanto al suo ammontare), per non avere tenuto conto l’TO dell’adozione da parte della società di misure di mitigazione e per avere errato il TAR a ritenere ammissibile la motivazione con la quale l’TO ha ritenuto non rilevanti dette misure e per non essersi avvisto dell’illegittima variazione della prospettazione contestativa iniziale operata con l’estensione della procedura contestativa alla violazione dell’art. 26, comma 1, lett. f) del Codice del consumo.

Su entrambi i temi il Collegio ha già espresso la propria opinione, per come si è più sopra illustrato.

In via di conclusiva sintesi va solo riferito che, per quanto concerne la proposta di impegni, l’TO ha espressamente chiarito, nell’atto di reiezione comunicato alla società incolpata, che le misure mitigatorie proposte negli impegni non risultavano accoglibili “ in quanto relativi a condotte che per la loro manifesta illiceità e gravità, ove venissero accertate, potrebbero integrare fattispecie per le quali l'articolo 27, comma 7, come anche richiamato dall'art. 66, comma 3, del Codice del Consumo, non può trovare applicazione ”. A ciò era aggiunto che “ (t)ali condotte, infatti, appaiono caratterizzate da un elevato grado di offensività in relazione alla numerosità dei consumatori interessati e, quanto alla condotta sub b) di cui all'integrazione oggettiva della comunicazione di avvio del procedimento, inviata a codesta società in data 23 maggio 2019, in relazione alla sua natura, che implica l'esclusione del diritto di scelta del consumatore. relativamente ai servizi oggetto di accertamento ”.

Detta (duplice) motivazione si presenta immune da elementi di manifesta illogicità e irragionevolezza sicché, tenuto anche dell’ampio spettro di valutazione riconosciuto all’TO in ordine alle “proposte di impegno”.

La Sezione ha infatti più volte (cfr., ad esempio, Cons. Stato, Sez. VI, n. 9692/2024, cit.) affermato che la discrezionalità dell’GC nel valutare gli impegni risulta giustificata in ragione dell'esigenza di verificare in concreto quale sia lo strumento più efficace per garantire la tutela della parte contrattuale più debole e in particolare dei consumatori. Se è vero, infatti, che gli impegni assunti dall'operatore possono essere in grado di ridurre o di eliminare completamente gli effetti negativi della pratica scorretta, è altrettanto innegabile che, accanto a questo obiettivo, l'TO persegue anche quello di scoraggiare per il futuro ogni tentativo di pratica scorretta. L'irrogazione della sanzione può essere, da questo punto di vista, più efficace rispetto alla correzione di un comportamento inizialmente censurabile e solo per l'intervento dell'TO riportato nell'alveo della correttezza (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. VI, n. 203/2022, cit.).

14. – Da ultimo la società appellante contesta la congruità della sanzione pecuniaria inflitta.

Nella sostanza IN RE lamenta che l’GC, nel calcolare l’entità della sanzione, oltre a non considerare gli impegni mitigatori messi in campo (e rispetto ai quali sopra si è già detto, divenendo qui superfluo ripetere in merito), ha tenuto conto solo della recidiva, escludendo la rilevanza delle circostanze attenuanti e dando per dimostrata una rilevante gravità della condotta in realtà non così evidente, anche con riferimento alla capacità diffusiva dei messaggi presuntivamente anticonsumeristici.

Il Collegio ritiene di avere ampiamente riferito in merito alla diffusività dei messaggi e alla rilevante gravità della loro trasmissione, anche se è avvenuta con strumenti quali l’invio di SMS e comunicazione da call center , stante l’idoneità di tali strumenti a trasmettere messaggi potenzialmente lesivi delle previsioni recate dal Codice del consumo, per come emerge chiaramente dal contenuto del parere reso dall’AGCOM e depositato in atti.

Il percorso istruttorio analiticamente descritto nel provvedimento sanzionatorio impugnato dimostra ampiamente, capace com’è di assumere – ad avviso del Collegio - una rilevante valenza probatoria essendo corredato di copiosa documentazione allegata consegna una dimensione significativamente ampia della distribuzione dei messaggi e uno spettro di utenza numericamente molto esteso raggiunto da dette comunicazioni.

Ne consegue che la gravità delle condotte risulta essere ampiamente dimostrata e congruamente motivata, come è adeguatamente motivato il percorso valutativo seguito dall’TO per giungere alla individuazione dell’entità delle due sanzioni irrogate.

Ed infatti si legge (testualmente) ai punti 94 e 98 del provvedimento in merito alla gravità delle condotte imputabili a IN RE (anche con riferimento alla loro ampia diffusione) le seguenti considerazioni sviluppate dall’GC:

- la significativa ampiezza e diffusione delle pratiche ingannevoli, poste in essere attraverso l’invio di SMS e chiamate da call center ad oltre 100 milioni di utenti, nonché mediante l’attivazione, senza preventivo consenso, di servizi opzionali sulla generalità delle offerte di telefonia mobile;

- il pregiudizio economico subito dai consumatori, quantificato dall’GC in diversi milioni di euro, anche sulla base di specifiche evidenze e valutazioni emerse in fase istruttoria;

- il carattere recidivo della condotta in quanto, al momento dell’adozione del provvedimento, IN RE era stata già destinataria di molteplici provvedimenti di accertamento di violazioni del Codice del Consumo;

- il livello di notorietà della società a livello nazionale, trattandosi di uno dei principali operatori di telefonia mobile in Italia.

Tali elementi (puntualmente documentati negli atti allegati al provvedimento sanzionatorio) si palesano del tutto sufficienti, ad avviso del Collegio, a ritenere congrua, nella sua entità, la doppia sanzione nella specie irrogata.

15. - In ragione di (tutto) quanto si è sopra illustrato l'appello va respinto con conferma della sentenza di primo grado.

Il principio della soccombenza processuale, di cui all’art. 91 c.p.c., per come espressamente richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a. impone di disporre la condanna al pagamento delle spese relative al presente giudizio di appello a carico della parte appellante, società IN RE S.p.a. e in favore dell’TO garante della concorrenza e del mercato, potendosi le stesse liquidarsi nella misura complessiva di € 6.000,00 (euro semila/00), oltre accessori come per legge. Le spese del grado di appello vanno compensate con riferimento alle altre parti costituite e intimate, l’TO per le garanzie nelle comunicazioni e la società IL S.p.a. entrambe non assumendo sostanzialmente un ruolo rilevante nel processo, l’associazione Altroconsumo-Associazione indipendente di consumatori perché non costituita.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello (R.g. n. 7316/2024), come indicato in epigrafe, lo respinge, confermando la sentenza di primo grado.

Condanna la società IN RE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , al pagamento delle spese del giudizio di appello in favore dell’TO garante della concorrenza e del mercato, in persona del rappresentante legale pro tempore , che liquida nella misura complessiva di € 6.000,00 (euro seimila/00), oltre accessori come per legge.

Spese del grado compensate con riferimento alle altre parti intimate in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’TO amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RG De Felice, Presidente

FA CH, Consigliere, Estensore

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

FA Lorenzo Vitale, Consigliere

L'NS	IL PRESIDENTE
FA CH	RG De Felice

IL SEGRETARIO