Pubblicato il 14/03/2025

N. 02102/2025REG.PROV.COLL.

N. 06537/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6537 del 2024, proposto dalla Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Marzocchella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Caggiano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;

nei confronti

il Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore , il Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore , la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore , la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per gli Affari Europei, in persona del Capo di Dipartimento pro tempore , l’Istituto Comprensivo IC Polla, in persona del legale rappresentante pro tempore , la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le Politiche della Famiglia, in persona del Capo di Dipartimento pro tempore , la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Struttura di Missione PNRR, in persona del legale rappresentante pro tempore , il Ministero dell'Istruzione e del Merito - Direzione Generale Unità di Missione per l'Attuazione degli Interventi del PNRR, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Provincia di Salerno, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio;
il Comune di Polla, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Senatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sede di Napoli, Sezione quarta, n. 4382/2024;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni di cui in epigrafe;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti l’avvocato Rosaria Saturno per delega dell'avvocato Angelo Marzocchella e l’avvocato Giuseppe Marcello Feola;

Viste le conclusioni del controinteressato Comune di Polla, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La Regione Campania ha impugnato la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR della Campania, sede di Napoli, ha accolto il ricorso proposto dall’odierno appellato Comune montano di Caggiano, per l’annullamento della deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 816 del 29 dicembre 2023, pubblicata sul B.U.R.C. n. 3 del 4 gennaio 2024, avente ad oggetto “ Dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell’offerta formativa. Anno scolastico 2024/2025 ”, nella parte in cui si è disposto l’accorpamento dell’Istituto Comprensivo di Caggiano all’Istituto Omnicomprensivo di Polla; ove occorra, delle “Linee guida dimensionamento scolastico a.s. 2024-2025” approvate con DGR n. 250 del 4.5.2023, se interpretate nel senso di non prevedere deroghe per i Comuni montani; nonché, infine, per la declaratoria del diritto dell’Istituto Comprensivo di Caggiano al mantenimento dell’autonomia, in quanto avente sede in un Comune montano.

2.- La domanda di annullamento ex art. 29 c.p.a. lamentava plurime violazioni di legge ( art. 44, Costituzione; artt. 1 e 2 legge n. 90 del 1957; art. 2, d.P.R. n. 223 del 1998; art. 1, comma 557, legge n. 197 del 2022; art. 1, commi 1 e 2, decreto interministeriale n. 127 del 30 giugno 2023; linee guida sul dimensionamento scolastico di cui alla DGR n. 250 del 4 maggio 2023 ) e svariate figure sintomatiche di eccesso di potere ( difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento, contraddittorietà ), e si articolava, in sintesi, in tre censure:

(i) la delibera regionale impugnata è illegittima in quanto si pone in contrasto con la legge statale (art. 19, comma 5- quinquies , decreto-legge n. 98/2011) e il regolamento interministeriale (D.I. n. 127 del 30 giugno 2023), nella parte in cui prevedono che il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni sono definiti con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, ferma restando la necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche , nonché con le Linee guida regionali di cui alla DGR n. 250 del 4 maggio 2023, nella parte in cui (art. 4.1) si prevede una deroga rispetto ai parametri ordinari ai fini del riconoscimento della autonomia scolastica in favore delle istituzioni scolastiche situate nelle piccole isole e nei comuni montani, per salvaguardarne le specificità.

(ii) La suddetta delibera è altresì illegittima per una ulteriore violazione delle linee guida regionali, in quanto in essa non si rinviene alcuna motivazione né del perché la deroga non sia stata applicata, né la ragione per la quale non è stata compiuta un’istruttoria volta ad accertare la sussistenza, con riferimento all’I.C. di Caggiano, dei presupposti per l’applicazione del regime derogatorio previsto per gli Istituti aventi sede nei Comuni montani, malgrado le linee guida regionali prescrivano espressamente che la Regione debba attestare “ la rispondenza delle proposte con gli indirizzi ed i criteri delle presenti linee giuda ”.

(iii) Infine, la delibera è illegittima pure perché presenta dei profili di illogicità manifesta ed erroneità di cui è difficile comprendere il senso: a) è stata pretermessa un’indefettibile fase procedimentale, nel corso della quale doveva essere garantita la partecipazione del Comune ricorrente; b) non è stata acquisita la proposta della Provincia di Salerno, con conseguente difetto dell’apporto partecipativo degli enti locali rientranti in detto ambito territoriale; c) nella delibera impugnata si fa immotivatamente riferimento alle sole proposte pervenute dalla Provincia di Avellino e dalla Città metropolitana di Napoli; d) è stata perpetrata una ingiustificata disparità di trattamento rispetto ad altri istituti ricadenti in Comuni montani, che hanno mantenuto la propria autonomia scolastica, tra cui, esemplificativamente, quello l’Istituto comprensivo ricadente nel Comune di Oliveto Citra.

3.- Si costituiva la Regione Campania eccependo l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della delibera regionale n. 11 del 2024 e instando, in ogni caso, per il suo rigetto.

4.- Il Ministero dell'Istruzione e del Merito, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell'Economia e delle Finanze e l’Istituto Comprensivo IC del Comune di Polla ugualmente instavano per il rigetto del ricorso.

5.- L’adito TAR della Campania, sede di Napoli, (i) respingeva l’eccezione di inammissibilità del ricorso sul rilievo che la successiva delibera regionale n. 11/2024, non impugnata, assumesse, in relazione agli effetti lesivi fatti valere col ricorso, valore meramente confermativo, non essendo stata né riaperta l’istruttoria, né riformulata la motivazione in relazione al punto controverso, rimasto il medesimo, ossia l’accorpamento dell’istituto comprensivo del Comune di Caggiano a quello di Polla; (ii) nel merito, accoglieva le doglianze relative al difetto di istruttoria e motivazione, assorbendo le restanti proposte, e per la motivazione sostanzialmente si riportava, ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a., alle considerazioni svolte in analoga controversia, decisa con la sentenza n. 3798 del 17 giugno 2024, anche in questo caso ritenendo che la Regione Campania avesse illegittimamente proceduto ad accorpare una sede scolastica situata in un comune montano ad un’altra situata in diverso comune, senza adeguatamente considerare le peculiarità e le deroghe connesse alla specificità locale; (iii) condannava, infine, la Regione Campania, a rifondere in favore del Comune del Comune di Caggiano le spese di lite liquidate nella misura di € 2.000,00 oltre accessori di legge, nonché a rimborsare il contributo unificato, compensandole invece nei confronti delle altre parti intimate.

6.- Nell’appellare la sentenza, la Regione Campania ha articolato due censure:

I.- Violazione della legge n. 197/2022 e del D.I. n. 127/2023 – Violazione della legge n. 241/1990 e del D.lgs. n. 112/1998 – Motivazione insufficiente – Error in judicando .

L’errore di diritto in cui sarebbe caduto il TAR starebbe nel fatto di avere ritenuto la fonte regolamentare statale di cui al decreto interministeriale n. 127 del 30 giugno 2023 come vincolante per la Regione ai fini di decidere l’accorpamento delle istituzioni scolastiche, ivi comprese quelle situate nei comuni montani, in relazione ai parametri numerici che, invece, sono stati previsti unicamente ai fini della assegnazione ai predetti comuni montani dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi. Sostiene, in particolare, che come più volte affermato dalla Corte costituzionale, da ultimo con la sentenza n. 223/2023, la riforma statale introdotta con la legge n. 197/2022 e i connessi atti attuativi, intanto può ritenersi legittima, a mente degli artt. 117 comma 3, 118, 119 e 120 Cost., in quanto la stessa riguarda il corpo docenti e, dunque, trattandosi di dipendenti pubblici statali, la stessa rientra nella competenza legislativa esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, comma 2, Cost., restando, per contro, di competenza regionale, la potestà di istituire, sopprimere, fondere e accorpare le istituzioni scolastiche.

II. Violazione delle medesime disposizioni e dei medesimi vizi già censurati col motivo precedente, ma sotto il diverso profilo concernente l’insussistenza del ravvisato deficit istruttorio e la mancata considerazione della natura del potere esercitato.

In particolare, afferma che la scelta operata sarebbe, oltre che ampiamente discrezionale e, quindi, sindacabile solo entro i limiti della manifesta illogicità o macroscopica irragionevolezza, nella specie insussistenti, anche pienamente motivata, rappresentando la stessa il frutto di un complesso iter istruttorio che ha visto gli apporti di molteplici autorità. Inoltre, non si coglierebbe la evidenziazione di alcun dato oggettivo che possa inficiare la scelta di collocare la dirigenza presso la sede scolastica di Polla, sotto il profilo della consistenza della platea scolastica, della particolare asperità dei luoghi o della carenza di collegamenti, oltre che di una reale difficoltà dei residenti del Comune appellato nello spostarsi di pochi km per raggiungere la sede accorpante sita nel Comune di Polla.

7.- Nel resistere, il Comune di Caggiano ha dedotto la inammissibilità, improcedibilità e, comunque, la infondatezza nel merito dell’appello, riproponendo, per il caso di suo accoglimento, le censure rimaste assorbite in prime cure.

8.- Il Comune di Polla ha invece insistito per l’accoglimento dell’appello.

9.- Anche le altre Amministrazioni intimate hanno concluso per l’accoglimento dell’appello.

10.- Con decreto monocratico presidenziale n. 3082/2024, l’istanza cautelare di sospensione della esecutività della sentenza, domandata in via incidentale dalla Regione appellante, è stata respinta sul rilievo della insussistenza del paventato pericolo per il regolare inizio del nuovo anno scolastico, oltre che per la mancanza di soluzioni organizzative predefinite a priori, vincolanti per la Regione medesima.

11.- Con ordinanza cautelare n. 3495/2024, la suddetta istanza è stata accolta ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., ritenendo che le esigenze cautelari prospettate fossero adeguatamente soddisfatte con la celere fissazione del merito per la decisione definitiva della causa.

12.- Con ordinanza collegiale n. 8301/2024, è stata dichiarata inammissibile, oltre che comunque improcedibile, l’istanza di chiarimenti formulata dal Commissario ad acta nel frattempo nominato per portare ad esecuzione la sentenza impugnata, sia in quanto rivolta ad un giudice diverso da quello che ha nominato l’ausiliario (v. il combinato disposto degli artt. 112, comma 5 e 114, comma 7, c.p.a.), sia perché la prefata ordinanza cautelare n. 3495/2024, ha accolto l’istanza cautelare proposta, così privando di efficacia esecutiva la sentenza impugnata.

13.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

14.- Alla udienza pubblica del 21 gennaio 2024, la causa è stata trattenuta in decisione sulla previa discussione delle parti.

15.- L’appello è fondato.

Le censure proposte si iscrivono all’interno del medesimo quadro giuridico di riferimento e possono, pertanto, scrutinarsi congiuntamente.

La delibera impugnata (DGR n. 816 del 29 dicembre 2023), confermata dalla successiva delibera di cui alla DGR n. 11 del 10 gennaio 2024, ha ad oggetto l’approvazione del piano di dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell'offerta formativa, nella Regione Campania, per l’anno scolastico 2024/2025.

Sulla base del riparto delle competenze, spettano alla Regione le competenze circa la definizione degli indirizzi di programmazione e l’approvazione dei piani regionali di organizzazione della rete scolastica e dell’offerta formativa del sistema di istruzione e formazione, mentre spetta alle Amministrazioni Provinciali, alla Città Metropolitana di Napoli e alle Amministrazioni Comunali proporre, in attuazione delle rispettive competenze programmatorie, in ragione degli specifici singoli cicli di istruzione di propria pertinenza, in coerenza con gli indirizzi e i criteri regionali, l’organizzazione della rete scolastica, espressione delle specifiche esigenze educative e formative del territorio e della connotazione territoriale della domanda. Spetta, inoltre, alle Amministrazioni Provinciali e alla Città Metropolitana di Napoli, avanzare proposte motivate in materia di offerta formativa, ai fini di prevedere un’articolazione armoniosa e funzionale degli indirizzi relativi al secondo ciclo di istruzione.

Il piano in questione rappresenta il primo, complesso, processo di dimensionamento della rete scolastica a valle della riforma generale introdotta dalla legge 29 dicembre 2022, n. 197, recante “ Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025 ” ((LEGGE DI STABILITÀ 2023 - FINANZIARIA), in tema di definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi per gli anni scolastici 2024/2025, 2025/2026, 2026/2027.

16.- In particolare, l’art. 1, comma 557, della predetta legge, ha previsto che all'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, dopo il comma 5- ter , siano inseriti i seguenti:

« 5-quater. Al fine di dare attuazione alla riorganizzazione del sistema scolastico prevista nel Piano nazionale di ripresa e resilienza, a decorrere dall'anno scolastico 2024/2025, i criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni, tenendo conto del parametro della popolazione scolastica regionale indicato per la riforma 1.3 prevista dalla missione 4, componente 1, del citato Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché della necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, anche prevedendo forme di compensazione interregionale, sono definiti, su base triennale con eventuali aggiornamenti annuali, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo accordo in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da adottare entro il 31 maggio dell'anno solare precedente all'anno scolastico di riferimento. Ai fini del raggiungimento dell'accordo, lo schema del decreto è trasmesso dal Ministero dell'istruzione e del merito alla Conferenza unificata entro il 15 aprile. Le regioni, sulla base dei parametri individuati dal decreto di cui al primo periodo, provvedono autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30 novembre di ogni anno, nei limiti del contingente annuale individuato dal medesimo decreto. Con deliberazione motivata della regione può essere determinato un differimento temporale di durata non superiore a trenta giorni. Gli uffici scolastici regionali, sentite le regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato.

5-quinquies. Decorso inutilmente il termine del 31 maggio di cui al primo periodo del comma 5-quater, il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni sono definiti con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro il 30 giugno, sulla base di un coefficiente indicato dal decreto medesimo, non inferiore a 900 e non superiore a 1000, e tenuto conto dei parametri, su base regionale, relativi al numero degli alunni iscritti nelle istituzioni scolastiche statali e dell'organico di diritto dell'anno scolastico di riferimento, integrato dal parametro della densità degli abitanti per chilometro quadrato, ferma restando la necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, nonché da un parametro perequativo, determinato in maniera da garantire a tutte le regioni, nell'anno scolastico 2024/2025, almeno il medesimo numero di istituzioni scolastiche calcolato sulla base del parametro di cui al comma 5 e comunque entro i limiti del contingente complessivo a livello nazionale individuato ai sensi del secondo periodo. Al fine di garantire una riduzione graduale del numero delle istituzioni scolastiche per ciascuno degli anni scolastici considerati si applica, per i primi sette anni scolastici, un correttivo non superiore al 2 per cento anche prevedendo forme di compensazione interregionale. Gli uffici scolastici regionali, sentite le regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato.

5-sexies. In sede di prima applicazione, per l'anno scolastico 2023/2024, restano ferme le disposizioni dei commi 5, 5-bis e 5-ter del presente articolo, con i parametri indicati all'articolo 1, comma 978, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, e, per l'anno scolastico 2024/2025, il decreto di cui al comma 5-quater o quello di cui al comma 5-quinquies del presente articolo definisce un contingente organico comunque non superiore a quello determinato mediante l'applicazione dei commi 5 e 5-bis. A decorrere dall'anno scolastico 2025/2026, il decreto di cui al comma 5-quater o quello di cui al comma 5-quinquies definisce un contingente organico comunque non superiore a quello determinato sulla base dei criteri definiti nell'anno scolastico precedente. Eventuali situazioni di esubero trovano compensazione nell'ambito della definizione del contingente ».

17.- La riforma in questione si pone, come dichiarato obiettivo, quello di dare attuazione alla riorganizzazione del sistema scolastico prevista nel PNRR.

Come noto, la Commissione europea ha inserito nel PNRR una milestone europea (M4C1-5), al 31 dicembre 2022, per la definizione della normativa primaria completa della relativa pubblicazione in Gazzetta Ufficiale: questa milestone è stata raggiunta ed è stata già rendicontata alla Commissione europea, superando positivamente la valutazione nel periodo di assessment .

La Commissione ha poi fissato l’ulteriore milestone europea (M4C1-10), non derogabile, al 31 dicembre 2023, per l’entrata in vigore delle disposizioni attuative, da dimostrare con la “ copia della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale per la legislazione secondaria per il raggiungimento degli obiettivi descritti nel CID e riferimento alle disposizioni pertinenti che indicano l'entrata in vigore ”, accompagnata da un documento che giustifichi debitamente il rispetto dell’obiettivo.

18.- La prefata riforma ha richiesto di adottare « (c)ome “parametro efficace” » al fine di identificare le istituzioni cui assegnare un DS e un DSGA, la « popolazione scolastica regionale, anziché la popolazione del singolo istituto come previsto dalla legislazione vigente », con l’obiettivo del graduale decremento del numero delle sedi scolastiche attivabili nel territorio regionale, stante, come noto, il tendenziale decremento dello sviluppo demografico, e quindi della complessiva popolazione studentesca.

La nuova disciplina si pone come obiettivo anche quello del superamento dell’istituto della reggenza, nella misura in cui, prima della riforma, si consentiva alle Regioni di istituire, o comunque mantenere in vita, autonomie scolastiche anche sottodimensionate rispetto alla soglia di 600 alunni, ovvero di 400 alunni se situate nelle piccole isole o in comuni montani o in aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, attraverso l’assegnazione delle medesime, per l’appunto in reggenza, ai dirigenti scolastici già titolari di un incarico in una istituzione normodimensionata (art. 19, commi 5 e 5- bis , del cit. decreto-legge n. 98 del 2011).

Sul piano finanziario, la riforma mira a conseguire i descritti obiettivi senza introdurre ‘tagli lineari’ alla spesa pubblica, tanto è vero che la nuova disciplina è stata annoverata non tra gli interventi di spending review , bensì tra quelli di cd. coordinamento dinamico della finanza pubblica, nell’ottica cioè di riorientare virtuosamente la spesa attraverso progressivi risparmi riferiti al complessivo contingente dei DS e dei DSGA, vincolando i risparmi così conseguiti alle destinazioni indicate nell’art. 1, comma 558, della citata legge di bilancio 2023, che rimangono in tal modo all’interno del sistema scolastico, innescando un canale di autofinanziamento del sistema medesimo (in questi termini, Corte costituzionale n. 223/2023; alla stessa si è conformata Corte costituzionale, ordinanza n. 199/2024).

19.- Ciò detto, un punto va preliminarmente chiarito: la richiamata disciplina, che rientra nella competenza esclusiva dello Stato, ha ad oggetto solo la determinazione, secondo i criteri correlati alla popolazione scolastica regionale, del contingente organico dei dirigenti scolastici (DS) e dei direttori dei servizi generali e amministrativi (DSGA), in quanto dipendenti dello Stato, da impegnare presso le istituzioni scolastiche dislocate nelle singole Regioni, e non comporta l’effetto di imporre alle Regioni la soppressione di scuole, intese come luoghi dove si svolge l’attività didattica ed educativa, essendo pienamente salvaguardata la possibilità per le Regioni di localizzare gli edifici scolastici ove collocare le istituzioni autonome o i relativi plessi.

A questo proposito, anche la Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 223/2023, ha rimarcato che al contingente organico dei DS e dei DSGA non deve necessariamente corrispondere lo stesso numero di istituzioni scolastiche (“ non determina un numerus clausus ”), ben potendo le singole Regioni discostarsene nell’ambito della propria programmazione del dimensionamento della rete scolastica.

Tuttavia, va evidenziato, e in ciò si coglie il nesso di collegamento ai fini della decisione della odierna controversia, fissando limiti inderogabili al contingente organico di DS e di DSGA e precludendo gradualmente il ricorso all’istituto della reggenza, la riforma in questione produce l’effetto di diminuire tendenzialmente, ma progressivamente, il numero delle istituzioni scolastiche autonome, inducendo alcuni accorpamenti di plessi con le stesse, per cui i primi si configureranno quali sedi distaccate delle seconde, con l’obiettivo finale che nel tempo (nell’ordine di “ sette anni scolastici ”) il numero delle autonomie scolastiche sarà allineato al contingente organico dei DS e dei DSGA.

È in questo preciso contesto che va valutata la legittimità delle impugnate delibere regionali, nella misura in cui la Regione Campania ha dovuto fare i conti con il numero di dotazioni organiche a lei assegnato.

20.- Tali dotazioni, in particolare, sono state determinate sulla base delle previsioni attuative recate dal decreto del Ministro dell’istruzione e del merito, di concerto con il Ministro delle finanze, n. 127 del 30 giugno 2023 (d’ora in avanti, decreto interministeriale n. 127/2023).

Più nel dettaglio, l’art. 1 ha previsto che “ A decorrere dall’anno scolastico 2024/2025 i criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni tengono conto del parametro della popolazione scolastica regionale indicato per la riforma 1.3 prevista dalla missione 4, componente 1, del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché della necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, anche prevedendo forme di compensazione interregionale. Le Regioni, sulla base dei criteri di cui al presente comma, anche ai fini di garantire le tutele ivi richiamate, provvedono autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30 novembre di ogni anno, nel limite del contingente indicato nella tabella richiamata al comma 2 dell’articolo 2, sentite le Province e le Città metropolitane per le scuole secondarie di secondo grado e i Comuni per le scuole di ogni altro ordine a grado, utilizzando i procedimenti regionali a ciò finalizzati ” (comma 1).

Il comma 2 ha poi precisato che “ Per l’anno scolastico 2024/2025, il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi non può essere superiore a quello determinato mediante l’applicazione dell’articolo 19, commi 5 e 5-bis del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, secondo i quali è assegnato un dirigente scolastico (DS) con incarico a tempo indeterminato e un direttore dei servizi generali ed amministrativi (DSGA) in via esclusiva solo alle istituzioni scolastiche con almeno 600 alunni (400 nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche) ”.

Limitatamente all’anno scolastico 2024/2025, il successivo comma 3 ha aggiunto che è “ comunque garantito a ciascuna Regione un numero di sedi di dirigenza non inferiore a quello previsto mediante l’applicazione del parametro dimensionale previsto dall’articolo 19, comma 5 del richiamato decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 ”, e, al fine di attuare questo obiettivo, al comma 4 ha stabilito che “ si tiene conto, su base regionale, del numero degli alunni iscritti nelle istituzioni scolastiche statali e dell’organico di diritto dell’anno scolastico di riferimento, integrato dal parametro della densità degli abitanti per chilometro quadrato, ferma restando la necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, nonché da parametri perequativi ”.

Al comma 5 ha individuato in concreto i coefficienti di calcolo da utilizzare ai fini della attivazione del numero di sedi scolastiche in ogni Regione, per anno scolastico, prevedendo che “ Il numero di sedi scolastiche attivabili annualmente in ogni Regione è determinato utilizzando come coefficienti di calcolo i seguenti valori, relativi al numero di alunni: - per l’anno scolastico 2024-2025: 961 - per l’anno scolastico 2025-2026: 949 - per l’anno scolastico 2026-2027: 938 in ogni caso, garantendo sempre che il numero delle sedi sia almeno pari al numero dei dirigenti scolastici in organico nella Regione ”, ma facendo espressamente salvo, con il successivo comma 6, che “ Il numero di sedi ottenuto utilizzando i criteri di cui al presente articolo viene confermato anche qualora sia superiore al numero dei dirigenti scolastici in organico nella Regione ”.

Nell’ottica di raggiungere l’obiettivo del decremento del numero delle sedi scolastiche con gradualità, al comma 7 ha previsto che il numero di sedi stabilito ai sensi del presente articolo viene incrementato di un fattore percentuale pari a 1,80% nell’anno scolastico 2024/2025, 1,80% nell’anno scolastico 2025/2026 e 1,40% nell’anno scolastico 2026/2027”, con l’obiettivo finale, riguardante gli anni scolastici 2025/2026 e 2026/2027, che “ il contingente organico a livello nazionale non può essere superiore a quello determinato sulla base dei criteri definiti nell’anno scolastico precedente; eventuali situazioni di esubero trovano compensazione nell’ambito della definizione del contingente ”.

21.- Tale assetto è stato ulteriormente ‘mitigato’ con l’emanazione del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, che, fra le varie disposizioni urgenti in materia di termini normativi, ha previsto modifiche all’art. 1, della legge 13 luglio 2015, n. 107, nel senso di consentire un incremento massimo del 2,5% del numero di istituzioni scolastiche previste per l’anno scolastico 2024/2025 rispetto al contingente DS e DSGA stabilito dal prefato decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze n. 127 del 30 giugno 2023.

Più nel dettaglio, l’art. 5 - “Proroga di termini in materia di istruzione e merito”, al comma 3 ha previsto: « 3. Al fine di garantire l'attuazione alla riforma R. 1.3 «Riorganizzazione del sistema scolastico» della Missione 4 - Componente 1 del Piano nazionale di ripresa e resilienza, all'articolo 1 della legge 13 luglio 2015, n. 107, dopo il comma 83-bis sono inseriti i seguenti: «83-ter. In deroga ai termini previsti dall'articolo 19, comma 5- quater, terzo e quarto periodo, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 novembre 2011, n. 111, per il solo anno scolastico 2024/2025 le Regioni provvedono al dimensionamento della rete scolastica, entro e non oltre il 5 gennaio 2024, con le modalità previste dal presente comma. Fermi restando il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni definiti, per gli anni scolastici 2025/2026 e 2026/2027, dal decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze n. 127 del 30 giugno 2023, le Regioni, per il solo anno scolastico 2024/2025, possono attivare un ulteriore numero di autonomie scolastiche in misura non superiore al 2,5 per cento del contingente dei corrispondenti posti di dirigente scolastico e di direttore dei servizi generali e amministrativi definito, per ciascuna Regione, per il medesimo anno scolastico 2024/2025, dal citato decreto n. 127 del 2023, alle quali attribuire solo reggenze e senza un corrispondente incremento delle facoltà assunzionali. La facoltà di cui al presente comma è esercitabile anche dalle Regioni che hanno già provveduto al dimensionamento della rete scolastica ai sensi dell'articolo 19, commi 5-quater e 5-quinquies del decreto-legge n. 98 del 2011. In ogni Regione il numero di autonomie scolastiche attivate in misura non superiore al 2,5 per cento di cui al secondo periodo non rileva ai fini della mobilità e delle nomine in ruolo dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali ed amministrativi. (…) »

22.- È stato per effetto della suddetta mitigazione che la Regione Campania ha adottato la DGR n. 11/2014, integrativa di quella, impugnata, n. 816/2023: anche la nuova delibera, tuttavia, ha riconfermato la decisione di sopprimere la sede esistente nel Comune di Caggiano.

Va a questo proposito rammentato che l’adito TAR della Campania ha respinto l’eccezione, sollevata dalla Regione Campania, di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione di questa seconda delibera, in quanto ritenuta meramente confermativa della prima.

Questo capo di sentenza deve considerarsi ormai passato in giudicato, non essendo stato articolato motivo di appello da parte della Regione Campania.

23.- Così precisato il quadro giuridico di riferimento all’interno del quale la Regione Campania ha agito, ritiene il Collegio siano fondate le giustificazioni addotte dalla Regione a sostegno della legittimità del proprio operato.

Il D.I. n. 127/2023 ha previsto, all’art. 1, un meccanismo inderogabile di determinazione dell’organico dei dirigenti scolastici, che tiene conto, su base regionale, della popolazione scolastica e dell’organico di diritto, integrato dall’applicazione di un parametro connesso alla densità degli abitanti per km/q e di ulteriori parametri perequativi connessi alla specificità delle istituzioni scolastiche nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche.

Le Regioni non possono quindi derogare ai criteri statali, mentre resta salvaguardata la facoltà delle medesime di procedere al proprio dimensionamento, eventualmente decidendo che un istituto divenga un plesso di una istituzione più grande, senza però che ciò comporti il venire meno del presidio scolastico sul territorio.

In tale ottica, va condiviso l’assunto secondo cui “perde di valore” il criterio della maggior tutela precedentemente prestata alle istituzioni scolastiche site in Comuni montani, atteso che il presidio territoriale è sempre garantito, ma la sede centrale dell’istituzione scolastica potrà essere altrove.

L’interesse nazionale è infatti rivolto al perseguimento di soluzioni strutturali idonee a rimediare all’annoso problema della carenza di dirigenti scolastici con titolarità di sede e non, con plurimi incarichi di contemporanea copertura (reggenza) di sedi scoperte.

Fenomeno tanto più frequente, come noto, proprio nei comuni montani, che anzi, con l’attuazione della nuova normativa, potranno essere maggiormente garantiti con l’effettiva titolarità di un dirigente scolastico.

Va inoltre condiviso l’assunto secondo cui la tutela delle zone montane, riconosciuta dall’art. 44, Cost. e perseguita con una complessa normativa di settore sviluppatasi nel corso degli anni [legge 15 marzo 1997, n. 59 recante “ Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa ” (BASSANINI); decreto del Presidente della Repubblica 18 giugno 1998, n. 233 avente ad oggetto “ Regolamento recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei singoli istituti, a norma dell'articolo 21 della l. 15 marzo 1997, n. 59 ”; decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante “ Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59 ”] è stata affrontata a monte dal D.I. n. 127/2023, attraverso la definizione del contingente di DS e di DSGA assegnati al totale delle istituzioni scolastiche, nello Stato e in ciascuna Regione, prevedendo l’applicazione di parametri perequativi per salvaguardare le specificità.

In forza delle suddette previsioni, ritiene il Collegio che non sia residuato spazio, in capo alla Regione Campania, per mettere in atto forme di tutela ulteriori rispetto a quelle già vagliate e contemplate dal D.I. n. 127/2023, tenuto conto che, per il territorio campano, il taglio dell’organico per l’anno scolastico 2024/25 ha riguardato ben 128 istituzioni, scendendo così le sedi scolastiche attivabili da 967 a 839.

Tali tagli hanno interessato, in particolare, per effetto degli accorpamenti necessari a garantire i numeri della razionalizzazione in fieri, oltre 250 istituzioni scolastiche, ovvero oltre un quarto delle scuole afferenti alla rete scolastica regionale.

Pertanto, ove si condividesse la tesi propugnata dal Comune ricorrente e accolta dal TAR, si giungerebbe all’esito, questo sì ad avviso del Collegio irragionevole e difficilmente giustificabile sul piano della logica, che gli obiettivi nazionali alla base del complesso disegno di ridimensionamento delle sedi scolastiche andrebbero fatti gravare quasi esclusivamente sui centri urbani più popolosi, con una popolazione scolastica già assai consistente e complessa, e negli istituti di più grandi dimensioni.

La riprova che la valutazione delle specialità è collocata a monte, e non a valle, del piano di dimensionamento scolastico, è un dato che si evince poi dal fatto che il prefato D.I. n. 127/2023, sotto il profilo numerico, ha introdotto un criterio per la definizione delle dotazioni organiche incentrato sulla popolazione scolastica e sull’organico di diritto, considerando a priori la densità degli abitanti per km/q, nonché, poi, ulteriori parametri perequativi strettamente collegati alle peculiarità delle istituzioni scolastiche nei comuni montani e nelle piccole isole.

È stato dunque solo per questa ragione che, considerata la popolazione scolastica stimata pari a 763.393 unità, e il parametro dimensionale di 961 come coefficiente di calcolo, per l’anno scolastico 2024/25, sono state assegnate dal prefato D.I. alla Regione Campania ben 839 istituzioni con DS e DSGA nominabili, a fronte delle 794 risultanti dalla mera divisione aritmetica del numero di alunni per il coefficiente nazionale (961).

Detto in altre parole, sebbene alla Regione Campania toccassero in realtà non più di 794 istituzioni scolastiche attivabili (con altrettanti dirigenti scolastici nominabili), è stato grazie all’applicazione del coefficiente correttivo e dei fattori perequativi per i comuni montani e le piccole isole che le sedi scolastiche attivabili sono arrivate alla soglia di 839.

Del resto, è lo stesso decreto interministeriale ad avere previsto, all’art. 1, comma 2, con disposizione alla quale non può non riconnettersi altro significato se non quello di norma cogente, che “ Per l’anno scolastico 2024/2025, il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi non può essere superiore a quello determinato mediante l’ applicazione dell’articolo 19, commi 5 e 5-bis del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, secondo i quali è assegnato un dirigente scolastico (DS) con incarico a tempo indeterminato e un direttore dei servizi generali ed amministrativi (DSGA) in via esclusiva solo alle istituzioni scolastiche con almeno 600 alunni (400 nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche) ”.

È quindi del tutto fuorviante la lettura che il Comune ricorrente prospetta dell’art. 19, comma 5- quater e 5- quinquies , del d.l. n. 98 del 2011 e del D.I. n. 127 del 2023, essendo la ratio della norma quella di allineare progressivamente il numero dei DS e dei DSGA a quello delle istituzioni scolastiche autonome, abbandonando il diseconomico istituto della reggenza.

Queste essendo, dunque, le coordinate entro le quali si è svolta l’azione della Regione, deve in definitiva concludersi come il TAR abbia errato nel ravvisare il difetto di istruttoria e motivazione, non avendo tenuto conto che la determinazione dell’organico dei DS e dei DSGA, pur rilevando dal punto di vista delle attribuzioni delle presidenze, non ha invece rilevato sotto l’aspetto della prospettata soppressione di scuole o plessi per i comuni interessati dal dimensionamento.

La circostanza è comprovata dal fatto che gli organici dei docenti sono stati totalmente confermati dagli Uffici scolastici provinciali competenti e acclarati dall’Ufficio scolastico regionale della Campania, quale organo di governo territoriale del Ministero, in ogni scuola interessata da accorpamento, dove le classi sono state comunque formate secondo le modalità degli anni precedenti.

Ciò significa che non solo la Regione non ha omesso di considerare la natura montana del Comune ricorrente, ma che la medesima non poteva non ritenersi astretta dal vincolo di contingente numerico determinato a livello nazionale, a lei assegnato.

24.- Data per acclarata la sussistenza del suddetto vincolo numerico, occorre ora vagliare il contenuto e i connessi limiti della legittimità della scelta, da parte della Regione, di procedere ad un accorpamento piuttosto che ad un altro.

Va, a questo proposito, ribadito quanto poc’anzi si diceva, ossia che, in linea generale, gli obiettivi nazionali alla base del complesso disegno di ridimensionamento delle sedi scolastiche non andrebbero fatti gravare quasi esclusivamente sui centri urbani più popolosi, con una popolazione scolastica già assai consistente e complessa, e negli istituti di più grandi dimensioni.

Inoltre, la clausola di salvaguardia per la tutela delle specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani contenuta al citato comma 5- quater , dell’art. 19, decreto-legge n. 98/2011, e replicata dal decreto interministeriale n. 127 del 2023 all’art. 1, non può essere letta nel senso prospettato dal Comune ricorrente, ossia nel senso che la Regione sia obbligatoriamente tenuta a mantenere in vita talune sedi scolastiche solo perché ubicate in comuni montani, ancorché le stesse non raggiungano numeri tali da essere considerate tuttora istituzioni autonome, tenuto conto che la riforma, dando prevalenza alle esigenze di risparmio di spesa, ha inteso superare l’istituto della reggenza e, quindi, in buona sostanza, di tutti i meccanismi che consentivano al previgente sistema di tutelare la specialità ‘a qualsiasi costo’.

Vi è poi da considerare che, ai sensi dell’art. 3, comma 2, legge n. 241/1990, “ (l)a motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale ”, mentre ai sensi del successivo art. 13, della stessa legge, “ (l)e disposizioni contenute nel presente capo (n.d.r., Capo III, sulla partecipazione) non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norma che ne regolano la formazione ”.

Quanto al primo aspetto, va rimarcato che l’assenza dell’obbligo di motivazione non si traduce, ovviamente, nell’affermazione che gli atti amministrativi a contenuto generale possano sottrarsi, in considerazione della loro particolare natura, al sindacato di legittimità, che va anzi riaffermato in linea di principio, ma soltanto che, secondo l'orientamento costante della giurisprudenza amministrativa, dal quale il Collegio non ha motivo di discostarsi, i provvedimenti di dimensionamento scolastico non richiedono una particolare motivazione, trattandosi di scelte discrezionali dell'Amministrazione regionale riguardanti la programmazione della rete scolastica, che risultano ex sé motivate sulla base dei criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nella predisposizione del piano di dimensionamento scolastico.

Trattandosi di atti connotati da ampia discrezionalità, gli stessi sono quindi sindacabili solo se affetti da errori palesi o da profili di manifesta irrazionalità o irragionevolezza.

Non ravvisa il Collegio sussistenti i suddetti vizi.

In particolare, né nella legge n. 197/2022, né nel decreto legislativo n. 112/1998, si è previsto che la Regione debba motivare il perché non recepisca una singola proposta proveniente da alcuno degli organi istituzionali interpellati, ovvero che debba sollecitare la proposta, anche laddove, come nel caso di specie, questa non sia pervenuta da parte della Provincia di Salerno.

Inoltre, sulla base del paragrafo 6.2 “Procedura di verifica di coerenza delle proposte” delle Linee guida adottate dalla Regione Campania quale atto presupposto al piano di dimensionamento (DGR n. 250 del 4 maggio 2023), l’autonomia decisionale in capo alla Regione, con riferimento alla determinazione della migliore soluzione possibile laddove le istituzioni scolastiche sono composte da più plessi o edifici distribuiti sui territori insistenti su comuni diversi, è piena, spettando solo alla Regione le competenze circa la definizione degli indirizzi di programmazione e l’approvazione dei piani regionali di organizzazione della rete scolastica e dell’offerta formativa di tutto il sistema di istruzione e formazione, mentre alle amministrazioni provinciali e comunali compete proporre, in attuazione delle rispettive competenze programmatorie e in ragione degli specifici singoli cicli di istruzione di propria pertinenza, in coerenza con gli indirizzi e i criteri regionali, ipotesi di organizzazione della rete scolastica quale espressione delle specifiche esigenze educative e formative regionali e della connotazione territoriale della domanda di formazione scolastica.

Il complesso processo per il dimensionamento scolastico ha richiesto una complessa organizzazione generale regionale, articolata su base territoriale, al fine di perseguire, nei limiti delle condizioni di razionalizzazione imposte dalla legiferazione dello Stato, una programmazione e calendarizzazione degli incontri con le parti interessate propedeutiche alla definizione e successiva approvazione degli atti amministrativi impugnati.

Tale interlocuzione è perciò avvenuta su più livelli, anche in osservanza del principio di sussidiarietà orizzontale.

Gli approfondimenti e l’analisi dei diversi contesti territoriali e l’impatto sulle comunità locali e scolastiche hanno reso necessarie, in taluni casi, anche delle revisioni, rispetto agli iniziali assetti.

E tale azione ha riguardato anche il caso in questione, avendo il TAR trascurato di considerare che il pregiudizio -semmai fosse stato subito dal Comune di Caggiano- riguarderebbe esclusivamente l’aspetto amministrativo dell’accorpamento degli uffici scolastici, ovvero inerirebbe alle competenze dei D.S. e dei D.S.G.A., e non atterrebbe, invece, a tutta la parte, sicuramente più rilevante, che afferisce ai plessi scolastici e agli alunni, che resta immutata.

Gli studenti del Comune di Caggiano non subiranno infatti alcun cambiamento in ordine alle loro abitudini quotidiane, mentre l’aspetto amministrativo -l’unico interessato dalla riorganizzazione- si avvantaggerà delle facilitazioni rese disponibili dalla digitalizzazione della quale il PNRR ne cura notoriamente la transizione.

Gli alunni, peraltro in netto calo, resteranno infatti allocati nei plessi scolastici ubicati nel Comune Caggiano e, di conseguenza, non subiranno nessun spostamento per raggiungere una diversa scuola ubicata in altro comune.

Merita ulteriormente evidenziare che dei 987 alunni, frequentanti le scuole dei comuni interessati all’accorpamento, senza subire lo spostamento dai rispettivi edifici scolastici, appena 208 sono riconducibili al Comune di Caggiano, mentre, in netta maggioranza, ovvero 584, sono gli alunni che frequentano i plessi scolastici del Comune di Polla, di tal che appare ancora più evidente la razionalità alla base dell’accorpamento.

Non va nemmeno sottaciuto il fatto, ancora prospettato dal Comune di Polla, cui il Comune di Caggiano non ha specificatamente replicato, che il Comune di Caggiano, in sede procedimentale, non si è nemmeno opposto all’accorpamento della propria istituzione scolastica, tanto è vero che, nell’ultimo incontro tenutosi dinanzi alla Regione in data 9 novembre 2024, era stato il Sindaco di Polla a rappresentare l’inaspettato ripensamento del Comune di Caggiano.

Tanto basta, per il Collegio, per respingere anche le censure riproposte e per affermare che, nel contemperamento degli interessi confluiti nel provvedimento impugnato, non poteva non prevalere l’interesse unitario della generale riorganizzazione della rete scolastica nel suo complesso, rispetto alla vocazione montana del Comune di Caggiano, e che alcun vizio del procedimento, sotto il profilo istruttorio o motivazionale, è ascrivibile alla delibera regionale impugnata.

26.- In definitiva, l’appello della Regione Campania va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso originario, ivi comprese le censure riproposte, anch’esse respinte.

27.- Le spese del doppio grado possono compensarsi tra tutte le parti, attesa la complessità e novità della questione trattata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado, ivi comprese le censure riproposte.

Compensa le spese del doppio grado tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO