Pubblicato il 28/05/2025

N. 04639/2025REG.PROV.COLL.

N. 08468/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8468 del 2022, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Felice Pali e Francesco Fabrizio con domicilio presso l’indirizzo PEC come da Registri di giustizia;

contro

la Regione AS, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Faustina Demuro con domicilio presso l’indirizzo PEC come da Registri di giustizia;

nei confronti

dell’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), in persona del rappresentante legale pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la AS, Sez. I, 18 luglio 2022 n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione AS e dell’AGEA nonché i documenti prodotti;

Vista l’ordinanza collegiale 3 gennaio 2025 n. 22 con la quale la Sezione ha disposto adempimenti istruttori a carico della Regione AS;

Esaminato il contenuto dell’adempimento istruttorio depositato in data 27 gennaio 2025;

Esaminate le ulteriori memorie depositate e gli altri documenti prodotti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del 10 aprile 2025 il Cons. Stefano Toschei. Si registra il deposito di note d’udienza con richiesta di passaggio in decisione senza preventiva discussione da parte dell'avvocato Felice Pali e dell'avvocato dello Stato Massimo Di Benedetto ai sensi del Protocollo d’intesa sullo svolgimento delle udienze e delle camere di consiglio “in presenza” nella fase di superamento dello stato di emergenza del 10 gennaio 2023;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso in appello n. R.g. 8468/2022 il signor -OMISSIS- ha chiesto a questo Consiglio la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la AS, Sez. I, 18 luglio 2022 n. -OMISSIS-, con la quale il TAR ha respinto il ricorso (n. R.g. 574/2021) proposto dallo stesso signor -OMISSIS-, ai fini dell’annullamento della determinazione n. 787 del 26 agosto 2021 con la quale il dirigente dell’Ufficio produzioni vegetali e silvicoltura produttiva della Regione AS ha emanato nei confronti del suddetto il provvedimento di decadenza totale dei contributi comunitari, relativi al programma di ritiro di 20 anni (precisamente dal 1998 al 2018) dalla produzione dei seminativi, con riferimento alla superficie di 22 ettari e 34 are dei terreni, siti nel Comune di CA (foglio n. 8, particelle nn. 20, 31, 35, 44, 50, 51, 55 e 74, e foglio n. 22, particella n. 2) e nel Comune di LA (foglio n. 56, particelle nn. 36 e 37) e ha conseguentemente disposto il recupero della somma di € 87.984,97, indebitamente percepita negli anni 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 e 2004.

2. – La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalle parti controvertenti nei due gradi di giudizio nonché da quanto sintetizzato nella parte in fatto della sentenza qui oggetto di appello, come segue:

- il signor -OMISSIS-, nel corso della campagna 1998, presentava una domanda volta ad ottenere il contributo, in adesione alla misura F (Ritiro ventennale dei seminativi della produzione previsto dal Regolamento europeo n. 2078/1992) per il ritiro ventennale (precisamente dal 1998 al 2018) dalla produzione dei seminativi, con riferimento alla superficie di 11 ettari e 48 are di alcuni terreni siti nel Comune di CA (e precisamente quelli indicati al foglio n. 8, particelle nn. 20, 31, 35, 44, 50, 51, 55 e 74);

- nel 1999 il signor -OMISSIS- presentava una ulteriore domanda al fine di ampliare la superficie di ritiro dalla produzione di seminativi per altri 10 ettari e 86 are in parte riferiti al ridetto terreno sito nel Comune di CA (quelli indicati al foglio n. 22, particella n. 2) e in parte riferiti ad altri terreni siti nel Comune di LA (indicati al foglio n. 56, particelle nn. 36 e 37), pari ad una superficie complessiva ritirata dalla produzione di seminativi di 22 ettari e 34 are;

- in seguito ad indagini dei Carabinieri, espletate nell'ambito del procedimento penale R.G.N.R. 3718/05 presso la Procura della Repubblica di Potenza, il NA- ER riteneva che il signor -OMISSIS- avesse richiesto a premio non solo superfici seminative, bensì anche superfici interessate da boschi e/o pascoli (quindi prive dei requisiti oggettivi previsti dalla normativa comunitaria e nazionale per essere ammessi a beneficiare dei relativi contributi);

- in particolare nel corso dell’indagine e, nello specifico, da quanto emergeva dagli estratti delle annotazioni del 20 dicembre 2006 a cura dei Carabinieri, nelle quali era riportato anche il contenuto di conversazioni telefoniche tra il funzionario della Regione AS, istruttore delle predette domande e alcune persone, parenti e/o consulenti del signor -OMISSIS-, veniva accertato che quest’ultimo, con le domande proposte, aveva chiesto contributi comunitari anche per parti di superfici, destinate a boschi e/o a pascoli che, dunque, non potevano essere ammesse al beneficio in questione, sicché l’AGEA dopo aver constatato che sulla complessiva superficie di 22 ettari e 34 are, 2 ettari e 68 are erano presenti boschi e/o terreni pascolativi, pari a meno del 20% della superficie che era stata ammessa a contributo, nel 2005 ha sospeso in via cautelare l’erogazione dei contributi stessi;

- in particolare il NA -ER, in relazione alla domanda di aiuto n. 84111109512, stabiliva l'eleggibilità a seminativo di una superficie di ha. 8,96 e, per la domanda di ampliamento, di ha. 10,70, riscontrando uno scostamento inferiore al 20% della superficie richiesta a premio rispetto a quella accertata, dichiarando la richiesta di aiuto “parzialmente positiva”;

- sul fronte penale il relativo procedimento a carico del signor -OMISSIS- si concludeva con sentenza (ora irrevocabile) del GUP di Potenza ex art. 425, comma 3, c.p.p. del 16 luglio 2015 di non doversi procedere per intervenuta prescrizione;

- sul fronte amministrativo, con note del 20 agosto 2018 e del 29 novembre 2018 l’AGEA invitava la Regione AS a verificare la superficie effettivamente ritirata dalla produzione di seminativi. Di conseguenza l’Ufficio erogazioni comunitarie in agricoltura (UECA) della Regione AS eseguiva una specifica istruttoria all’esito della quale accertava, per la domanda originaria, uno scostamento superiore al 20% della superficie richiesta a premio per il primo anno di impegno, il che determinava la conseguenza della decadenza totale del contributo;

- conseguentemente il suddetto ufficio regionale, con nota del 17 gennaio 2019 comunicava al signor -OMISSIS- l'esito della suindicata pre-istruttoria e l'avvio del procedimento amministrativo finalizzato alla decadenza totale del contributo;

- nel corso del procedimento il signor -OMISSIS- presentava osservazioni che, ad avviso degli uffici istruttori, non erano ritenute utili a condurre il procedimento avviato ad un esito diverso dalla dichiarazione di decadenza dalla concessione del contributo sicché, con determinazione dirigenziale 14 AF.2021/D.00787 del 26 agosto 2021, era dichiarata la decadenza totale dal contributo (inerente al programma di ritiro di 20 anni - precisamente dal 1998 al 2018 - dalla produzione dei seminativi) e disposto il recupero delle somme indebitamente percepite.

3. - Il signor -OMISSIS-, ritenendo illegittimo sotto diversi profili detto provvedimento di decadenza dal contributo e di recupero delle somme percepite ne chiedeva il giudiziale annullamento impugnandolo dinanzi al TAR per la AS e segnalando in particolare che: a) era intervenuta la prescrizione; b) l’atto era illegittimo per difetto di istruttoria e per l’inattendibilità della verifica effettuata dalla Regione AS mediante le ortofoto, chiedendo quindi che il TAR procedesse alla nomina di un verificatore e/o di un consulente tecnico d’ufficio al fine di accertare, nella sede giudiziale, l’estensione della superficie ammessa a contributo e quella effettivamente destinata a bosco e/o terreno pascolativo; c) l’amministrazione aveva violato i principi in materia di autotutela, in quanto era trascorso un termine superiore a 18 mesi dall’adozione del provvedimento di ammissione al contributo.

Il TAR adito, con la sentenza 18 luglio 2022 n. -OMISSIS-, non ritenendo necessario disporre verificazione o consulenza tecnica d’ufficio, ha respinto il ricorso proposto dal signor -OMISSIS- confermando la legittimità del provvedimento impugnato e ritenendo infondate le censure dedotte nell’atto di impugnazione.

4. – Il signor -OMISSIS- propone, ora, appello nei confronti della sentenza di primo grado, n. -OMISSIS-/2022, tracciando le seguenti due, complesse, traiettorie contestative:

I) Error in iudicando et error in procedendo . Errata interpretazione di elementi essenziali – Difetto di presupposti - Contraddittorietà e perplessità – Travisamento dei fatti - Omessa pronuncia. Sostiene il signor -OMISSIS-, con riferimento alla reiezione da parte del TAR per la AS delle contestazioni dedotte in primo grado in ordine alle modalità di acquisizione degli elementi istruttori da parte dell’amministrazione procedente e, in particolare, circa l’asserito scostamento superiore al 20% della superficie dichiarata, come, nella realtà, gli uffici avevano potuto appurare uno scostamento relativo ad una superficie irrisoria dei fondi oggetto di contributo, vale a dire per ha 0,184 (ha 2,48-ha 2,296). Tale minimo scostamento, “rilevato” dai NA di ER sulla base delle 10 aerofotogrammetrie contenute negli atti, aveva (comunque e erroneamente) determinato la decadenza totale e non quella parziale del contributo. Il signor -OMISSIS- torna, quindi, a contestare, come già aveva provveduto a fare in primo grado, la correttezza e la puntualità del rilevamento effettuato dagli uffici (rispetto a quanto era emerso dall’istruttoria condotta dal NA di ER e per effetto della quale lo scostamento si palesava irrilevante), sostenendo l’inidoneità e l'imprecisione delle aerofotogrammetrie utilizzate ed estendendo le proprie contestazioni tecniche alla fase di effettuazione del telerilevamento. D’altronde, per confortare siffatta contestazione tecnica, l’appellante ricorda che nel corso del giudizio di primo grado egli aveva provveduto a depositare una consulenza specialistica di parte, asseverata dal Prof. Giovanni Quaranta, docente presso il Dipartimento di matematica, informatica ed economia dell'Università della AS dalla quale era emerso, attraverso l’utilizzo di tecniche più appropriate al telerilevamento, rispetto a quelle utilizzate dagli uffici, “ come la differenza tra superficie dichiarata e superficie effettivamente messa a riposo sia sempre e decisamente inferiore al 20% ex D.M. 159 del 27-3-98 ” (così, testualmente, a pag. 11 dell’atto di appello). Nonostante il contenuto delle risultanze della consulenza di parte e nonostante la presenza di documentazione che rendeva facilmente verificabile, da parte dello stesso giudice di primo grado, quale l’incongruenza valutativa emersa nel corso delle distinte istruttorie svolte dalla Regione e dal NA di ER (che propendeva per una revoca parziale del contributo), ha ritenuto di poter considerare come soddisfacente solo l’istruttoria effettuata dagli uffici regionali che peraltro neppure avevano prodotto adeguata documentazione in giudizio (ad esempio le ortofoto sulle quali era fondato il provvedimento impugnato);

II) Error in iudicando et error in procedendo . Errata interpretazione di elementi essenziali – Difetto di presupposti - Contraddittorietà e perplessità – Travisamento dei fatti - Omessa pronuncia. L’appellante segnala come appare incomprensibile la ragione per cui il giudice di primo grado abbia potuto affermare, nella sentenza qui oggetto di appello, che le foto satellitari si presentassero molto più opache delle ortofoto, dal momento che alla consulenza di parte non erano state allegate foto satellitari, mentre l’allegazione alla quale, evidentemente, ha fatto riferimento il TAR non può che riguardare ortofoto tratte dall'Archivio della Regione AS (anni 1997 e 2008). Peraltro né la Regione né l'AGEA hanno depositato alcun documento utile a dimostrare la legittimità del provvedimento impugnato in via principale in primo grado. In altri termini il TAR ha “ completamente travisato il contenuto della consulenza e del report prodotti; equivocandone il significato e facendo riferimento ad elementi non presenti nelle stesse (opacità delle inesistenti foto satellitari confrontate con le ortofoto!!) ” (così, testualmente, a pag. 14 dell’atto di appello).

In conclusione dell’atto di appello il signor -OMISSIS- reiterava le censure dedotte in primo grado e riferite all’eccezione della prescrizione e alla tardività dell’atto di decadenza.

5. – Si sono costituite in giudizio sia la Regione AS sia l’AGEA che hanno entrambe confermato la correttezza del provvedimento di decadenza dalla concessione del contributo e di recupero delle somme dovute, in quanto gli uffici competenti hanno svolto una adeguata e completa istruttoria, anche sotto il profilo tecnico, non potendo fare altro che constatare l’illegittimo e rilevante scostamento rispetto a quanto dichiarato dall’interessato.

In ragione di quanto sopra entrambe le amministrazioni (pur se la Regione AS sostiene che di essere priva di legittimazione passiva nel presente giudizio in quanto la competenza ad erogare i contributi e a recuperare le somme spetta esclusivamente ad AGEA) chiedono la reiezione del gravame stante l’evidente infondatezza delle censure dedotte anche nel secondo grado di giudizio, dovendosi invece confermare integralmente la sentenza di primo grado.

6. – Appare utile indicare in premessa, tenendo conto della puntuale descrizione in argomento effettuata dall’avvocatura erariale, le fonti normative sulla scorta delle quali deve essere deciso il presente contenzioso.

Il Regolamento (CE) n. 746/96 del 24 aprile 1996, recante modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2078/92 del Consiglio relativo ai metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio naturale, nello stabilire il regime dei controlli relativi alle domande di ammissione al contributo (per quanto qui di stretto interesse), all’art. 19 specifica che: “ 1. I controlli relativi alle domande iniziali di ammissione al regime e alle domande successive di pagamento sono eseguiti in modo da consentire l'efficace verifica del rispetto dei requisiti di concessione degli aiuti. A seconda della natura degli impegni, gli Stati membri definiscono i metodi e gli strumenti necessari all'esecuzione dei loro controlli nonché le persone da controllare. Ove risulti appropriato, essi fanno ricorso al sistema integrato di gestione e di controllo istituito dal regolamento (CEE) n. 3508/92. 2. I controlli si effettuano attraverso controlli amministrativi e sul posto. (…) 5. Per l'identificazione delle superfici e degli animali si procede conformemente agli articoli 4 e 5 del regolamento (CEE) n. 3508/92 ”.

Il sistema integrato di gestione e controllo (SIGC) sopra citato, al fine del controllo delle superfici, comprende una banca dati informatizzata (GIS) ove si trovano le parcelle agricole indicate nelle domande di pagamento, identificate tramite ortoimmagini oltre che a mappe e riferimenti catastali.

A tal proposito l’art. 4 del Reg. (CEE) n. 3508/92, richiamato dall’art. 19, Reg. (CE) n. 746/96, stabilisce che: “ Il sistema alfanumerico di identificazione delle parcelle agricole viene elaborato in base a mappe e documenti catastali e altri riferimenti cartografici o su base di fotografie aeree o immagini spaziali o in base ad altri appropriati riferimenti giustificativi equivalenti o in base a parecchi di tali elementi ”.

In ragione di quanto sopra, conseguentemente, il DM 27 marzo 1998, n. 159, del Ministero delle politiche agricole e forestali, recante la disciplina nazionale di applicazione della normativa comunitaria riferita agli aiuti previsti dalle fonti sopra riportate, all’art. 3, comma 4, prevede che “ L'identificazione delle superfici, effettuata sulla totalità dell'azienda, viene eseguita ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 746/96 ”.

Tale metodo di controllo, peraltro cofinanziato dall’Unione europea [infatti, in proposito, il par. 1, art. 10 Reg. (CEE) n. 3508/92, prevede che “ La NI partecipa alle spese sostenute dagli Stati membri, in applicazione del presente regolamento, per l'introduzione delle strutture informatiche e di controllo ” ad esclusione delle spese per l’aggiornamento delle mappe catastali] è stato poi confermato dal Reg. (UE) n. 809/2014 del 17 luglio 2014 (recante modalità di applicazione del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda il sistema integrato di gestione e di controllo, le misure di sviluppo rurale e la condizionalità) che all’art. 24 stabilisce quanto segue: “ 1. I controlli amministrativi e i controlli in loco di cui al presente regolamento sono effettuati in modo da consentire di verificare con efficacia: a) l’esattezza e la completezza dei dati contenuti nella domanda di aiuto, nella domanda di sostegno, nella domanda di pagamento o in altra dichiarazione; b) il rispetto di tutti i criteri di ammissibilità, degli impegni e degli altri obblighi inerenti al regime di aiuto e/o alla misura di sostegno di cui trattasi, le condizioni in base alle quali l’aiuto e/o il sostegno o l’esenzione da tali obblighi sono concessi; c) i criteri e le norme in materia di condizionalità. 2. Gli Stati membri assicurano che il rispetto di tutte le condizioni applicabili stabilite dalla normativa dell’Unione o dalla legislazione nazionale pertinente e nei documenti contenenti disposizioni di attuazione o nel programma di sviluppo rurale possa essere controllato in base a una serie di indicatori verificabili che essi sono tenuti a definire. 3. I risultati dei controlli amministrativi e in loco sono valutati per stabilire se eventuali problemi riscontrati potrebbero in generale comportare rischi per operazioni, beneficiari o enti simili. La valutazione individua inoltre le cause di una tale situazione e la necessità di eventuali esami ulteriori nonché di opportune misure correttive e preventive. 4. L’autorità competente effettua ispezioni fisiche in campo qualora la fotointerpretazione di ortoimmagini (aeree o satellitari) non fornisca risultati che consentano di trarre conclusioni definitive, considerate soddisfacenti dall’autorità competente, per quanto riguarda l’ammissibilità o le dimensioni esatte della superficie che è oggetto di controlli amministrativi o in loco ”.

Inoltre, all’art. 40 del medesimo regolamento, con riguardo ai “ Controlli effettuati mediante telerilevamento ”, è stabilito che: “ Quando uno Stato membro effettua controlli in loco mediante telerilevamento, l’autorità competente: a) provvede alla fotointerpretazione delle ortoimmagini (aeree o satellitari) di tutte le parcelle agricole per ciascuna domanda di aiuto e/o domanda di pagamento da controllare, onde riconoscere le tipologie di copertura vegetale e, se del caso, il tipo di coltura, e misurare la superficie; b) effettua ispezioni fisiche in campo di tutte le parcelle agricole per le quali la fotointerpretazione non consente di verificare l’esattezza della dichiarazione delle superfici in maniera considerata soddisfacente dall’autorità competente; c) effettua tutti i controlli necessari alla verifica della conformità ai criteri di ammissibilità, agli impegni e agli altri obblighi inerenti alle parcelle agricole; d) adotta misure alternative per misurare la superficie, in conformità all’articolo 38, paragrafo 1, di tutte le parcelle non oggetto di immagini ”.

7. – Fermo quanto sopra la Sezione, con ordinanza 3 gennaio 2025 n. 22, dopo avere segnalato come il nodo cruciale della controversia in esame fosse costituito dalla individuazione dell’esatta dimensione dell’area rispetto alla quale il contributo non era dovuto e dalla correlata individuazione del corretto metodo di calcolo sviluppato per giungere alla individuazione dei presupposti per disporre la decadenza dal contributo e avere considerato che, dalla documentazione presente nei fascicoli di primo e di secondo grado, non si rilevano con (assoluta) nettezza i suindicati profili e che fosse, dunque, necessario sgombrare il campo da dubbi circa la completezza dell’istruttoria processuale (dopo che anche nella sede di appello il signor -OMISSIS- era tornato a contestare i rilievi tecnici sulla scorta dei quali è stato assunto il provvedimento impugnato), ha chiesto alla Regione AS, Dipartimento Politiche agricole e forestali, di produrre una dettagliata relazione di chiarimenti circa la vicenda dedotta in contenzioso che riferisca, in particolare, anche attraverso l’analisi di rilievi aerofotogrammetrici (pure ulteriori rispetto a quelli già acquisiti), quale fosse, nel caso de quo , al momento della presentazione della domanda, l’effettiva consistenza della superficie eleggibile (anche in rapporto a quella dichiarata) e che evidenzi le modalità con cui sono stati effettuati i controlli avendo cura, in particolare, di precisare se le predette verifiche siano avvenute in forma cartolare o con rilievi in situ (e, in questo caso con quali modalità).

La Regione AS ha provveduto a ottemperare al suddetto invito istruttorio depositando, in data 27 gennaio 2025, la nota di chiarimenti prot. 13707 del 21 gennaio 2025 dell’Ufficio Erogazioni comunitaria in agricoltura.

Nella nota, tra l’altro, si può leggere che “ sul piano degli strumenti utilizzati per il controllo tecnico amministrativo si rappresenta che l’Ufficio Ueca ha utilizzato il medesimo dato fornito dall’accertamento eseguito dai Nac di ER, confermando una differenza di superficie eleggibile tra quella dichiarata e quella accertata. A tal fine venivano fornite dai Nac di ER le ortofoto GISWIEW Agea utilizzate per le indagini complete di fotointerpretazione relative alla prima annualità, che confermavano la non eleggibilità di alcune particelle indicate in domanda ”.

Nella nota è poi confermato che il telerilevamento, mediante fotointerpretazione delle ortoimmagini (aeree o satellitari) ha costituito la modalità ordinaria di realizzazione dei controlli, circa l’esattezza e la completezza dei dati contenuti nella domanda di aiuto, anche in ragione della mancanza di ulteriore strumentazione utile allo scopo.

Si considerava, infine e con riferimento alla posizione dell’odierno appellante e richiamando la documentazione a corredo (in particolare la determinazione dirigenziale Ufficio Produzioni vegetali e silvicoltura produttiva n. 14Af.2021/ D.00787 del 26 agosto 2021 Allegato 011), come fossero confermate le differenti percentuali di eleggibilità risultanti dal controllo amministrativo di UECA rispetto a quello eseguito dal NA, ma sul punto si specificava che detta differenza era il frutto di una diversa impostazione nella metodologia di calcolo utilizzata dai due diversi uffici istruttori. Sul punto era chiarito che il calcolo della percentuale di scostamento veniva effettuato dall’Ufficio UECA differenziandolo tra la domanda di adesione e la domanda di ampliamento con un esito di scostamento percentuale pari al 27,56% sulla prima domanda di adesione e del 1,50% sulla domanda di ampliamento. Tale indice di scostamento percentuale costituiva il presupposto per disporre la decadenza totale dal contributo riconosciuto.

A conferma della correttezza e del calcolo effettuato era allegata una specifica tabella che a suo tempo l’Ufficio UECA aveva inoltrato al Responsabile di Misura ai fini dell’adozione della Determina di decadenza.

8. – Ritiene il signor -OMISSIS- che l’esito dell’istruttoria svolta e i contenuti della nota depongono per l’accoglimento dell’appello e non, come vorrebbe la Regione, per la sua reiezione.

Ad avviso dell’appellante, infatti, dalla nota depositata emerge che: a) i rilievi aerofotogrammetrici utilizzati dall’UECA nell’anno 2018 sono esclusivamente quelli trasmessi dal NA di ER; b) non sono stati mai effettuati controlli diversi o con rilievi “in situ”; c) lo scostamento, in percentuale (27,56%), è stato calcolato, diversamente da quanto effettuato dal NA di ER, solo con riferimento alla prima domanda di aiuto (del 1998), senza considerare i terreni di cui alla domanda integrativa (del 1999). d) la percentuale di scostamento, anche solo con riferimento alla prima domanda di aiuto, è stata calcolata in maniera impropria (diversa da quella del NA di ER), ossia calcolando il 20% (della differenza tra la superficie dichiarata e quella accertata) in relazione alla superficie accertata e non a quella dichiarata.

L’appellante sostiene, peraltro, che il ragionamento metodologico applicato dagli uffici contravviene a quanto disposto dall’art. 5 n. 2 D.M. 27 marzo 1998, n.159, per come è stato confermato anche in precedenti giurisprudenziali.

Sicché, in conclusione: a) la Regione AS ha utilizzato, nel 2018, le stesse ortofoto fornite dal NA di ER; b) non ha effettuato alcuna verifica ulteriore (in forma cartolare o con rilievi in situ ); c) ha calcolato la percentuale di scostamento in maniera diversa da quanto effettuato dal NA di ER, in contrasto con l’art. 5 n. 2 D.M. 27 marzo 1998, n. 159 e con la giurisprudenza richiamata.

9. – Si segnala, in via preliminare, l’irrilevanza nel presente giudizio della eccezione di difetto di legittimazione passiva avanzata dalla Regione AS e comunque la sua infondatezza, tenuto conto che l’appellante contesta la legittimità dello svolgimento dell’istruttoria che ha condotto all’adozione del provvedimento principalmente impugnato con il ricorso di primo grado, sicché sicuramente coinvolta nel confronto contenzioso non può che essere la Regione AS dal momento la ridetta istruttoria (la cui legittimità viene qui contestata) è stata svolta proprio dagli uffici regionali.

Passando al merito della controversia, tenuto conto di quanto sopra e di quanto emerge dalla nota depositata dalla Regione AS in adempimento dell’avviso istruttorio, il Collegio è dell’avviso che sia stato corretto effettuare l’indagine, al fine di verificare se vi sia stato e in quale misura lo scostamento tra lo spazio dedicato a seminativo e quello utilizzato per attività diverse, assumendo a parametro di confronto la domanda di adesione al contributo, in quanto tale metodo è suggerito dall’art. 40 D.M. n. 159/1998, che costituisce fonte nazionale per l’esercizio del potere di controllo sulla sussistenza dei contributi, adottato per effetto del potere normativo assegnato a ciascun Paese dall’art. 19, comma 1, del Regolamento (CE) n. 746/96 del 24 aprile 1996, recante modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2078/92 del Consiglio, nel quale è testualmente scritto che “ 1. (…) gli Stati membri definiscono i metodi e gli strumenti necessari all'esecuzione dei loro controlli nonché le persone da controllare. Ove risulti appropriato, essi fanno ricorso al sistema integrato di gestione e di controllo istituito dal regolamento (CEE) n. 3508/92. (…) ”, assegnando, dunque, a ciascuno Stato membro, una ampia discrezionalità di individuazione del metodo per effettuare il controllo.

D’altronde le risultanze dell’indagine dei Carabinieri è cristallizzata e direttamente orientata nell’ambito dell’istruttoria svolta a fini penali, non potendosi quindi la stessa estendere, pianamente, alla diversa indagine amministrativa tesa a verificare la permanenza dei requisiti per l’ammissione al contributo, che non può essere non parametrato all’estensione totale dei terreni con riferimento ai quali il proprietario si è impegnato a ritirare dalla produzione dei seminativi per venti anni.

Dall’esito dell’istruttoria si sono potute rilevare (a conferma di quanto aveva già osservato il primo giudice) le differenti percentuali di eleggibilità risultanti dal controllo amministrativo di UECA rispetto a quello eseguito dal NA, di talché il calcolo della percentuale di scostamento veniva effettuato dall’Ufficio UECA differenziandolo tra la domanda di adesione e la domanda di ampliamento, con un esito di scostamento percentuale pari al 27,56% sulla prima domanda di adesione e del 1,50% sulla domanda di ampliamento. Tale scelta, ad avviso del Collegio e indipendentemente dai richiami a precedenti giurisprudenziali segnalati dalla parte appellante (che non paiono essere decisivi con riferimento a tale interpretazione che deve essere valorizzata), si presenta come il risultato di una (indubbia) diversa interpretazione delle norme applicabili al caso di specie da parte dei due uffici istruttori, che nondimeno non conduce a ritenere manifestamente illogica o irragionevole – né, al tempo stesso, palesemente contraria al dettato normativo – la metodologia di calcolo fatta propria dall’ufficio regionale, tenendo conto, in particolare, che quest’ultimo ha, ragionevolmente considerato ai fini del calcolo il complesso dei terreni coinvolti nella richiesta di contributo, giacché quest’ultimo è riferito non solo a quella parte di proprietà indicata nella domanda di attivazione del contributo stesso.

A ciò si aggiunga ancora che la mancanza di un controllo in situ non può determinare, da sola, l’illegittimità dell’istruttoria amministrativa giacché, per un verso, le norme richiamano tale attività alla stregua di una facoltà del soggetto istruttore e non di un obbligo sicché, sotto altro versante, si conferma che la fotointepretazione di ortoimmagini costituisce il principale e sufficiente strumento che deve essere utilizzato dall’amministrazione per effettuare i necessari controlli, al quale potrà aggiungersi l’attività di approfondimento tramite ispezione fisica solo quando ritenuta la fotointerpretazione di ortoimmagini venga considerata dall’amministrazione, nel caso specifico e per concrete ragioni, insoddisfacente.

10. – Scrutinato il tema principale del complesso contestativo espresso dal signor -OMISSIS- con il mezzo di gravame e ritenutane la infondatezza, per le ragioni sopra illustrate, può passarsi allo scrutinio degli ulteriori motivi d’appello, che sostanzialmente ripropongono le censure dedotte in primo grado e non ritenute accoglibili dal TAR e in particolare il tema della prescrizione e della tardività dell’atto adottato (avendolo l’appellante inquadrato quale provvedimento di annullamento in autotutela del precedente atto di concessione del contributo.

Premesso che è consolidato in giurisprudenza il criterio secondo cui la qualificazione di un atto amministrativo deve essere operata sulla base del suo effettivo contenuto e degli effetti concretamente prodotti e non dal solo nomen iuris assegnatogli dall'Autorità emanante, va rilevato che nel caso di specie sia il dato formale (coagulato nella circostanza che il provvedimento in questione è stato adottato in base alla disciplina del D.M. n. 159/1998 che, nel caso di accertata carenza dei requisiti per la concessione del contributo, emersa anche in seguito ai controlli successivi, prevede si dichiarare la “decadenza” della concessione del contributo), sia quello sostanziale, depongono per la connotazione del provvedimento in esame quale “decadenza” dal beneficio.

A questo punto occorre, dunque, interrogarsi se la declaratoria di decadenza di cui trattasi scontasse un termine procedimentale ulteriore e diverso, e segnatamente, in relazione all'art. 21- nonies l. n. 241 del 1990, rispetto a quello di prescrizione cui fa riferimento l'ordinamento UE.

Sul punto deve essere evidenziato che ai sensi del Regolamento n. 2988/95/UE sono tutelate le ragioni del tempo nel procedimento le quali non sono slegate da regole di ragionevolezza e proporzionalità pur conservando gli Stati membri “ un ampio potere discrezionale in ordine alla fissazione di termini di prescrizione più lunghi che intendano applicare in caso di irregolarità che ledano gli interessi finanziari dell'Unione ” (cfr. Corte giust. UE, 22 dicembre 2010, C-131/10, OR , punto 54). E’ stato, infatti, affermato che “ Il principio di proporzionalità osta, nell'esercizio da parte degli Stati membri della facoltà loro conferita dall'art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, all'applicazione di un termine di prescrizione trentennale al recupero di un vantaggio indebitamente percepito a carico del bilancio dell'Unione " (cfr. Corte giust. UE, sez. IV, 21 dicembre 2011, C-465/10, Ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration c. Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre .

Il termine di prescrizione, come è noto, costituisce ordinariamente la barriera - unica - temporale oltre la quale l'Amministrazione non può avanzare l'esercizio di diritti patrimoniali nei confronti dei beneficiari - illegittimi - dei contributi, va detto che nella vicenda per cui è causa l'amministrazione ha fatto applicazione dell'art. 15, comma 2, D.M. n. 159/1998 a mente del quale " la decadenza totale viene inoltre pronunziata quando si accerti che la differenza tra la superficie dichiarata in domanda, in relazione alla quale è stato corrisposto il premio, e quella accertata ed ammissibile all'aiuto è superiore al 20% di quanto dichiarato ".

Tale ultima disciplina non prevede espressamente un termine massimo o un " termine ragionevole " per l'emanazione di un provvedimento dichiarativo della decadenza alla stregua di quanto avviene per l'autotutela d'ufficio di cui all'art. 21- nonies l. 7 agosto 1990, n. 241 al cui esercizio, peraltro, il provvedimento per cui è causa non può essere ricondotto (come si dirà a breve).

11.- Ribadito che la ragionevolezza e proporzionalità del termine sono qui sussunte nella disciplina UE, declinata in ambito interno, della prescrizione, ove pure si volesse ricondurre la vicenda per cui è causa da una ipotesi di esercizio di ius poenitendi nella declinazione dell'annullamento d'ufficio, non sarebbero - come non sono - ravvisabili i presupposti per l'applicazione dell'art. 21- nonies l. 241/1990.

Deve essere ricordato che l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con sentenza 11 novembre 2020 n. 18 del 2020 nonché la Corte costituzionale con sentenza 25 novembre 2020 n. 247, esprimendo principi esportabili in ogni settore dell’attività amministrativa, ha affermato che " la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio, è un istituto che, pur presentando tratti comuni con il più ampio genus dell'autotutela, ne deve essere differenziato in virtù di una serie di fattori, quali: a) l'espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale come quella prevista dall'art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti; b) la tipologia del vizio, di solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall'istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto; c) il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti ".

Né l'addotto potenziale carattere sanzionatorio della decadenza può indurre a ritenere la necessità di porre un limite oltre quello fissato in sede UE: essa, in realtà, si limita a prendere atto della operatività di disposizioni di legge incompatibili con la prosecuzione del rapporto. D'altronde, se è vero che il ruolo del tempo nel procedimento amministrativo è anche quello di tutelare il legittimo affidamento del privato (e nel caso di specie le appellanti richiamano il principio di buona fede), al di là del fatto che i limiti temporali sono stabiliti, come si è detto, con la previsione della prescrizione in sede UE, è altrettanto vero che nessun affidamento legittimo e nessuna violazione della certezza del diritto sono predicabili quando un operatore economico sia in grado di prevedere un provvedimento a sé sfavorevole: " qualora un operatore economico prudente ed accorto sia in grado di prevedere l'adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi, egli non può invocare il beneficio di tale principio nel caso in cui detto provvedimento venga adottato (v., in tal senso, sentenze Belgio e Forum 187/Commissione, cit., punto 147 e giurisprudenza ivi citata, nonché 17 settembre 2009, causa C 519/07 P, Commissione/Koninklijke FrieslandCampina, punto 84) " (cfr., in termini, Corte giust. UE, sez. I, 14 ottobre 2010, C-6/09P, Nuova Agricast SR ).

12. - Merita, per completezza, essere affrontato un ultimo profilo di doglianza, emerso in entrambi i gradi di giudizio, con il quale ci si lamenta della asserita compressione delle facoltà partecipative in ragione di un asserito deficit contenutistico della comunicazione di avvio del procedimento rispetto alle ragioni poste alla base del provvedimento di decadenza, è infondato.

In argomento è sufficiente rammentare, al fine di escludere ogni fondatezza alla suindicata contestazione, che il vizio lamentato non costituisce vizio invalidante ai sensi dell'art. 21- octies l. 241/1990, in mancanza, peraltro, di idonea prospettazione, nel caso di specie, circa il rapporto inferenziale tra tale carenza di contenuti della comunicazione di avvio e i correlati profili di illegittimità del provvedimento conclusivo. Se è vero che con la l. 241/1990 e le sue successive modificazioni, in particolare, l'imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione ( ex art. 97 Cost.) hanno assunto un ruolo non solo ben più determinante, ma anche fortemente complementare, è altrettanto vero che “ in questa prospettiva, accanto ad un rafforzamento delle garanzie per il cittadino, attraverso la valorizzazione del contraddittorio e della trasparenza, l'amministrazione è impegnata ad assicurare l'effettivo raggiungimento dello scopo cui è orientata la sua azione, e quindi la realizzazione degli interessi pubblici alla cui cura essa è chiamata, anche attraverso il superamento dei vizi formali, se si dimostri che "il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso" (art. 21-octies della citata legge n. 241 del 1990) ” (cfr., in termini, Corte cost. 10 dicembre 2024 n. 51) e nel caso di specie non pare potersi revocare in dubbio la sussistenza dei presupposti sostanziali ( id est di merito) posti a base dell'impugnato provvedimento.

13. - In ragione di quanto si è sopra illustrato i motivi di appello debbono ritenersi non fondati, di talché il mezzo di gravame proposto va respinto con conseguente conferma della sentenza di primo grado oggetto di appello.

Ad avviso del Collegio, in ragione della complessità della vicenda che ha dato luogo al presente contenzioso, caratterizzata anche da profili di significativo tecnicismo, sussistono i presupposti di cui all’art. 92 c.p.c., per come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a., per disporre la compensazione delle spese del grado di appello tra tutte le parti in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello (R.g. n. 8468/2022), come indicato in epigrafe, lo respinge.

Spese del grado di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere, Estensore

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Toschei	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.