Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Antonio SENSALE - Primo Presidente F.F. -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Vincenzo CARBONE - Consigliere -
Dott. Rafaele CORONA - Consigliere -
Dott. Giovanni OLLA - Consigliere -
Dott. Alfio FINOCCHIARO - Rel. Consigliere -
Dott. Antonio VELLA - Consigliere -
Dott. Michele VARRONE - Consigliere -
Dott. Roberto Michele TRIOLA - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AM PI S.N.C., in persona del legale rappresentante pro-tempore, US PI, SE PI, AR IL PI, AR SA BA, ZETA GENERAL SERVICES GROUP S.P.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA EZIO 24, presso lo studio dell'avvocato GIANCARLO PEZZANO, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato CARLO AR BA, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrenti -

contro
MINISTERO DELL'INDUSTRIA, DEL COMMERCIO E DELL'ARTIGIANATO, in persona del Ministro pro-tempore, ISVAP- ISTITUTO PER LA VIGILANZA SULLE ASSICURAZIONI PRIVATE E DI INTERESSE COLLETTIVO, in persona del Presidente pro-tempore, domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- controricorrenti -

per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 33851/97 del Tribunale di ROMA;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/11/98 dal Consigliere Dott. Alfio FINOCCHIARO;

uditi gli Avvocati Giancarlo PEZZANO, Carlo Maria BA, per i ricorrenti, POLIZZI, dell'Avvocatura Generale dello Stato, per i controricorrenti;
udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Franco MOROZZO DELLA ROCCA che ha concluso per la giurisdizione del giudice ordinario.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 29 agosto 1997 TA PP, PE PP, M. Virgiliana PP, M. Rosaria Barone, la s.n.c. Famiglia PP, in persona dell'amministratore unico Augusto PP e la s.p.a. TA Generale Services Group, in persona dell'amministratore unico Augusto PP, convenivano in giudizio innanzi al Tribunale di Roma il Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato e l'ISVAP.
A sostegno della domanda gli attori deducevano:
- che erano azionisti per quote diverse della s.p.a. L'ED, Compagnia Italiana di Assicurazioni;

- che in tale qualità avevano approvato i bilanci della società;
- che - a seguito di un contenzioso con l'ISVAP - la società, con deliberazione del 18 luglio 1997, comunicata il 24 successivo al Ministro dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato, aveva rinunciato espressamente, irrevocabilmente e senza condizioni, ai sensi dell'art. 65, comma 1, lett. a) d. lgs. 17 marzo 1995 n. 175, a tutte le autorizzazioni rilasciatele con i decreti del Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato n. 1570 del 26 novembre 1984 e n. 16576 del 27 febbraio 1986 e con tutti gli altri provvedimenti dagli stessi decreti richiamati;

- che il Ministero dell'Industria, con nota 28 luglio 1997, aveva comunicato di avere trasmesso all'ISVAP - svolgente attività di vigilanza nei confronti delle imprese di assicurazioni - la rinuncia alle autorizzazioni all'esercizio di attività assicurativa;
- che, con telegramma trasmesso in pari data, la società aveva confermato la rinuncia alle autorizzazioni all'esercizio dell'attività assicurativa, precisando che, essendo state le stesse a suo tempo rilasciate dal Ministero, ogni determinazione al riguardo faceva carico all'autorità autorizzante e che ulteriori ritardi nella dovuta dichiarazione di decadenza avrebbero costretto essa società a denunciare alla Procura della Repubblica lo stesso Ministero per omissione di atti d'ufficio dovuti;
- che l'ISVAP, con nota 21 luglio 1997 n. 6907, aveva contestato alla società una serie di inadempienze, invitandola a fornire entro trenta giorni ogni utile giustificazione in ordine alle irregolarità contestate;

- che la stessa ISVAP, con provvedimento del 21 luglio 1997 n. 6908, aveva fatto divieto, a seguito delle contestazioni degli addebiti, alla società di compiere atti di disposizione sui propri beni, ai sensi degli artt. 61 e 62 d.lgs. n. 175 del 1995;
- che ne' il Ministero ne' l'ISVAP avevano provveduto a pubblicare sulla G.U. la dichiarazione di intervenuta decadenza della società dalle autorizzazioni ministeriali all'esercizio dell'attività assicurativa a far tempo dal 18 luglio 1997;
- che l'ISVAP, in data 29 luglio 1997, aveva trasmesso una relazione al Ministero con la quale chiedeva l'adozione del provvedimento di revoca di tutte le autorizzazione all'esercizio dell'attività assicurativa già rilasciate alla società, nonché del provvedimento di liquidazione coatta amministrativa;

- che in data 29 luglio 1997 il Ministro dell'Industria, con decreto n. 20177 aveva disposto la revoca di tutte le autorizzazioni già concesse e la messa in liquidazione coatta amministrativa della società;
- che la società aveva proposto ricorso al TAR del Lazio per l'annullamento, previa sospensione, del d.m. n. 20177, nonché di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti. Tutto ciò premesso, gli attori ravvisando l'inesistenza dei provvedimenti adottati prima dall'ISVAP e successivamente dal Ministero chiedevano al Tribunale di Roma di accogliere le seguenti conclusioni: "a) accertare e dichiarare che, a seguito della rinuncia alle autorizzazioni all'esercizio dell'attività assicurativa, espressa con delibera 18 luglio 1997 e comunicata nei modi dianzi visti, da tale data la soc. L'ED è decaduta dalle autorizzazioni ministeriali indicate in premessa, disponendo conseguentemente la pubblicazione sulla G.U. della emananda sentenza;
b) accertata e dichiarata l'illiceità del comportamento omissivo tenuto dal Ministero dell'Industria e dell'ISVAP, condannarli in solido al generico risarcimento dei danni, la misura dei quali sarà determinata in separato giudizio;
c) accertare e dichiarare la giuridica inesistenza (e comunque l'inefficacia e l'inoperatività) dei provvedimenti adottati dall'ISVAP in data 21 luglio 1997 nn. 6907 e 6908 indicati in narrativa (contestazione degli addebiti e divieto di disposizione dei beni ex artt. 61 e 62 d.l. 175/75); d) accertare e dichiarare la giuridica inesistenza del provvedimento (d.m. 20177) di revoca delle autorizzazione e di messa in liquidazione coatta amministrativa della soc. L'ED, adottato dal Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato in data 29 luglio 1997, nonché degli atti e provvedimenti presupposti e connessi (relazione al Ministero del 29 luglio 1997; proposta del Ministro del C.d.A. dell'ISVAP; e) condannare in solido il Ministero dell'Industria e l'ISVAP al generico risarcimento a favore degli attori di tutti danni scaturati dai provvedimenti sub c) e d), la misura dei quali sarà determinata in separato giudizio;
f) in via cautelare, ex art. 700 c.p.c., sospendere gli effetti dei detti provvedimenti, considerata l'irreparabilità del pregiudizio derivante dalla loro esecuzione in pendenza del presente giudizio, ed emettere ogni opportuno provvedimento inteso alla realizzazione degli adempimenti di cui all'art. 2449, comma 2, c.c." Costituitesi in giudizio, le amministrazioni convenute hanno eccepito il difetto di giurisdizione dell'a.g.o. a favore di quella del giudice amministrativo.
In pendenza di tale giudizio gli attori nei giudizio di merito hanno proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, cui hanno resistito con controricorso il Ministero dell'Industria e l'ISVAP.
Le parti costituite hanno presentato memorie.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. - L'eccezione di inammissibilità del regolamento sollevata dalla difesa erariale con la memoria ex art. 378 c.p.c. - per essere intervenuta sentenza del T.A.R. del Lazio "che si è pronunciato sul merito della causa, respingendo (....) integralmente le medesime censure che parte avversa ha proposto in quella sede, nonché dinanzi al g.o. e con diversa prospettazione anche dinanzi a questa Corte" - è infondata ed al fine della sua reiezione è assorbente il rilievo che i due giudizi - a prescindere dall'esame del problema se le due controversie vertano sulla medesima questione sostanziale - per stessa ammissione della parte controricorrente, hanno un diverso ambito soggettivo, essendo stato quello dinanzi al giudice amministrativo proposto dalla società e quello pendente innanzi all'a.g.o. dagli azionisti. Il difetto dell'identità soggettiva nelle due controversie impedisce di potere fare applicazione della giurisprudenza invocata dalla parte controricorrente (Cass. 13 febbraio 1991 n. 1517; Cass. 4 agosto 1995 n. 8546) e che, per operare, presuppone tale identità, non essendo ammissibile, per la tutela del diritto di difesa, costituzionalmente garantito, privare un soggetto, che non ha partecipato all'altro giudizio, del diritto di ottenere l'accertamento della giurisdizione nel giudizio dallo stesso proposto. A ciò poi bisogna aggiungere che la prescrizione (ex art. 41 c.p.c.) secondo cui il regolamento preventivo di giurisdizione non è proponibile dopo che il giudice del merito abbia emesso una sentenza, anche soltanto limitata alla giurisdizione o ad altra questione processuale, fa riferimento solo alla pronuncia emessa dal giudice presso il quale il processo è radicato e non già a quella emessa da altro giudice precedentemente adito (Cass. 24 febbraio 1998 n. 1985). Il preteso difetto di legittimazione attiva degli attuali ricorrenti, per incidere i provvedimenti sulla società e non sugli azionisti, secondo l'assunto dei controricorrenti, non è proponibile in questa sede, non incidendo sulla giurisdizione, ma sulla fondatezza, nel merito, della domanda proposta 2. - A sostegno del proposto regolamento, con il quale i ricorrenti chiedono la declaratoria di giurisdizione dell'a.g.o., si deduce che a seguito della rinuncia alle autorizzazioni all'esercizio dell'attività assicurativa avvenuta il 18 luglio 1997, la società L'ED era rimasta priva, a far tempo dalla predetta data, della titolarità delle anzidette autorizzazioni, non abbisognando la rinuncia di alcuna cooperazione e/o collaborazione di soggetti diversi dal rinunciante, quale atto abdicativo unilaterale non recettizio. Tale rinuncia, per esplicita previsione dell'art. 65 del d. lgs. n. 175 del 1995, aveva determinato ope legis la decadenza dalle menzionate autorizzazioni, imponendo, per un verso, all'ISVAP, di dichiarare siffatta decadenza con decorrenza dal 18 luglio 1997 e impedendo, per altro verso, al Ministero di disporre la revoca delle (ormai inesistenti e decadute) autorizzazioni e la conseguente liquidazione coatta de L'ED.
Secondo i ricorrenti il d. lgs. citato costituisce attuazione della direttiva C.E.E. n. 49/92 del Consiglio del 18 giugno 1992, che, all'art. 14 lett. a), prescrive che l'autorizzazione accordata all'impresa di assicurazioni dall'autorità competente di uno Stato membro può essere revocata da tale autorità quando l'impresa vi rinuncia espressamente, a meno che lo Stato interessato non preveda in tali casi la decadenza dall'autorizzazione, con la conseguenza che avendo il legislatore ritenuto di attribuire alla rinuncia la consistenza di causa legale di decadenza, non è possibile disporre la revoca in relazione a situazione determinante ex lege solo l'effetto decadenziale. Con riferimento, poi, alla illegittimità dei provvedimenti amministrativi i ricorrenti rilevano di non avere mai prospettato motivi di illegittimità dei provvedimenti stessi, deducibili davanti al giudice amministrativo, ma di avere agito per fare accertare l'illiceità dei comportamenti delle amministrazioni convenute, invocando la radicale assenza di potere della p.a. di revocare ciò che ex lege non era revocabile ne' in astratto ne' in concreto e, quindi, di disporre la liquidazione coatta amministrativa come automatica conseguenza legale della revoca. In tale situazione, contrassegnata dal disimpegno di una illecita attività della p.a., non sorretta dal corrispondente potere, gli istanti - in quanto titolari di una partecipazione azionaria del L'ED s.p.a. superiore, nel complesso, al 90% del capitale sociale - per effetto degli illeciti commessi dalle p.a. hanno visto vanificare non solo il diritto di rinunciare alle autorizzazioni, ma anche il correlativo diritto di gestire la conseguente normale fase di liquidazione della società ed hanno subito una gravissima lesione dei propri diritti connessi alla posizione di soci, sia in dipendenza dell'inevitabile sostanziale azzeramento del valore delle partecipazioni detenute, sia per effetto della molteplici devastanti conseguenze, morali e patrimoniali, degli inesistenti provvedimenti adottati dalle p.a.
La consistenza di diritti soggettivi delle ricordate posizioni, variamente qualificabili (diritto all'integrità del patrimonio, diritto di proprietà, diritto di determinarsi liberamente nello svolgimento dell'attività negoziale concernente il proprio patrimonio, libertà di iniziativa economica ecc.) è incontrovertibile e insuscettibile di affievolimento in dipendenza dell'espletamento della attività materiale della p.a., non sorretta dal corrispondente potere, con la conseguente tutelabilità di tali diritti innanzi all'a.g.o., senza alcuna possibilità di prospettare una qualsivoglia restrizione dei poteri cognitivi del giudice, il quale, di fronte ad atti adottati dalla p.a. in carenza assoluta di potere, non incontrano limiti particolari, "spaziando dalla disapplicazione, in via incidentale, degli atti medesimi (che, nella specie, contrariamente a quanto opinato dall'Avvocatura, non hanno mai conseguito de iure validità ed efficacia, essendosi fin dall'inizio rivelati inidonei ad incidere sulla posizione soggettiva degli istanti), all'accertamento e alla dichiarazione della originaria inefficacia ed improduttività di effetti dei ripetuti atti ai conseguenti riscontri della illiceità del comportamento delle amministrazioni e risarcimento dei danni".
3. - In contrario alla tesi dei ricorrenti, la parte controricorrente deduce che - nonostante il tentativo dei prospettare le proprie domande in chiave di risarcimento danni per la "giuridica inesistenza" dei provvedimenti impugnati - il petitum sostanziale delle domande proposte è l'annullamento di atti amministrativi, per il quale la giurisdizione appartiene solo al giudice amministrativo.
L'oggetto della contestazione non è l'esistenza del potere della p.a. di porre in liquidazione coatta amministrativa la s.p.a. L'ED, ma la conformità degli atti in concreto adottati rispetto al modello legale, vale a dire la legittimità degli stessi, che non può essere compiuta dal g.o., senza invadere la sfera della giurisdizione amministrativa, dal momento che solo in caso di annullamento da parte del g.a. dei provvedimenti impugnati la parte ha titolo a chiedere il risarcimento del danno in questa sede. Non si può far luogo ad una disapplicazione degli atti amministrativi, in via strumentale rispetto alla affermazione del diritto degli attori, perché è proprio tale diritto che non sussiste fino a quando hanno vigore, efficacia e validità gli atti cui gli stessi imputano come causa immediata ed unica i danni che lamentano. L'eccezione di difetto di giurisdizione non si riferisce solo ad una parte delle domande proposte innanzi al g.o., ma a tutte le stesse, comprese quelle rubricate sub a) e b).
La pretesa di fare accertare che a seguito della rinuncia all'esercizio dell'attività assicurativa, L'ED era decaduta dalle relative autorizzazioni costituisce la premessa giuridica sulla quale i ricorrenti fondano la richiesta di annullamento del provvedimento di revoca delle autorizzazioni e del conseguente provvedimento di l.c.a. proposto innanzi al TAR del Lazio. Il riparto di giurisdizione va effettuato in base al petitum sostanziale, con la conseguenza che non basta formulare la domanda in chiave di accertamento o aggiungervi una pretesa risarcitoria legata ad una pretesa illiceità, per attribuire la giurisdizione al g.o. o per chiedere una doppia tutela.
Nè è sufficiente invocare la radicale carenza di potere della p.a. di revocare le autorizzazioni ministeriali assumendo che quelli impugnati dinanzi al TAR non sono veri provvedimenti amministrativi, ma mere espressioni di attività materiali.
4. - Ritiene il Collegio, sulla base delle considerazioni che seguono, che debba affermarsi la giurisdizione dell'a.g.o., in relazione a tutte le domande proposte innanzi al Tribunale di Roma ed in precedenza richiamate.
È pacifico e non contestato fra le parti che nella specie non è applicabile il disposto dell'art. 33 del d. lgs. 31 marzo 1998 n. 80, che devolve, a far tempo dal 1 luglio 1998, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti alla vigilanza sulle assicurazioni, tra le amministrazioni pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici servizi, poiché l'art. 45.18 dello stesso decreto prevede che resta ferma la giurisdizione prevista dalle norme attualmente in vigore per i giudizi, quale quello in esame, pendenti alla data del 30 giugno 1998. In punto di fatto, essendo rilevante ai fini della giurisdizione, va stabilita la sequenza temporale degli avvenimenti, quale emerge dall'esposizione delle parti.
Secondo i ricorrenti:
- il 18 luglio 1997 l'assemblea dei soci rinunciava a tutte le autorizzazioni all'esercizio dell'assicurazione;
- il 21 luglio 1997 veniva notificata una nota dell'ISVAP di contestazione di una serie di inadempienze agli obblighi imposti alle imprese assicuratrici, con invito alla società di fornire, entro trenta giorni dal ricevimento della nota, ogni utile giustificazione in ordine alle irregolarità contestate;

- il 24 luglio 1997 la società comunicava al Ministero dell'Industria la propria rinuncia;

- il 29 luglio 1997 il Ministero, su proposta dell'ISVAP, revocava alla società L'ED le autorizzazioni già concesse per l'esercizio dell'attività assicurativa e riassicurativa, ponendo la stessa in liquidazione coatta amministrativa.
Per la parte controricorrente:
- il 21 luglio 1997 veniva consegnata a mano la nota ISVAP con la quale si muovevano una serie di contestazioni alla società ed in tale data l'amministratore delegato non faceva cenno alla decisione di rinunciare all'esercizio dell'attività assicurativa;

- l'unica data certa è quella del 23 luglio 1997 in cui il notaio certificava l'iscrizione nel libro dei verbali del consiglio di amministrazione la delibera con la quale lo stesso consiglio, nel prendere atto della rinuncia della società L'ED alle autorizzazioni per l'esercizio delle attività assicurative, dava mandato all'amministratore delegato di provvedere alla convocazione dell'assemblea per i conseguenti adempimenti di legge;
- il 29 luglio 1997 interveniva il provvedimento ministeriale di revoca delle autorizzazioni e sottoposizione della società alla liquidazione coatta amministrativa.
È quindi pacifico e non contestato che al momento dell'emanazione del decreto ministeriale, la dichiarazione di rinuncia dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività assicurativa e riassicurativa era stata non solo manifestata, ma era pervenuta al Ministero dell'Industria.
Precisata la sequenza degli avvenimenti, va accertata la normativa vigente ed applicabile alla fattispecie al fine di stabilire se dalla sua violazione discenda la lesione di un diritto soggettivo, tutelabile innanzi all'a.g.o., o di un interesse legittimo, tutelabile innanzi al giudice amministrativo.
Perché possa affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario, non è sufficiente tenere conto della prospettazione fatta da chi chiede la tutela giurisdizionale (petitum formale) dovendosi invece avere riguardo alla situazione giuridica considerata nella sua effettiva natura (petitum sostanziale) in funzione della reale protezione ad essa accordata dall'ordinamento, con la conseguenza che per escludere la giurisdizione amministrativa non basta che si deduca la lesione di un diritto soggettivo, ma occorre accertare se l'interesse che si assume leso sia realmente configurabile come diritto soggettivo e se la situazione allegata dall'attore sia effettivamente tale da implicare l'inesistenza di quel potere o la carenza dei presupposti che ne condizionano l'esercizio (ex plurimis: Cass. 14 febbraio 1994, n. 1432) A tal fine è necessario prendere le mosse dalla Direttiva n. 92/49/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva assicurazione non vita), il cui art. 14 ha sostituito il testo dell'art. 22 della direttiva 73/239/CEE, con una norma così formulata, per la parte che interessa la fattispecie in esame: "Art. 22. 1. L'autorizzazione accordata all'impresa di assicurazione dall'autorità competente dello Stato membro di origine può essere revocata da questa autorità quando l'impresa: a) non fa uso dell'autorizzazione entro dodici mesi, vi rinuncia espressamente o ha cessato di esercitare la propria attività per un periodo superiore a sei mesi, a meno che lo Stato membro interessato non preveda in tali casi la decadenza dell'autorizzazione; (omissis); d) manca gravemente agli obblighi che le incombono in virtù della normativa ad essa applicabile". L'art. 65 del d. lgs. 17 marzo 1995 n. 175, concernente attuazione della direttiva 92/49/CEE in materia di assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita, nel disciplinare la decadenza dall'autorizzazione, prevede espressamente, fra l'altro, che l'impresa decade dall'autorizzazione rilasciatale ai sensi dell'art. 9, quando vi rinunci espressamente (comma 1), aggiungendo che la decadenza è dichiarata con provvedimento dell'ISVAP da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (comma 3). La disposizione da ultimo citata evidenzia, sulla base del suo tenore letterale, che il legislatore nazionale, scegliendo una delle alternative offerte dalla direttiva comunitaria, ha disciplinato la rinuncia all'esercizio all'autorizzazione all'esercizio dell'attività assicurativa, come ipotesi di decadenza e, non prevedendo alcun potere discrezionale della p.a.
di impedirne l'operatività, la pronuncia di decadenza costituisce atto meramente dichiarativo, di una situazione già realizzatasi. In questo contesto normativo, la domanda dei ricorrenti tendente a fare accertare e dichiarare che, a seguito della rinuncia alle autorizzazioni all'esercizio dell'attività assicurativa, espressa con delibera 18 luglio 1997 e comunicata al Ministero dell'Industria, la società L'ED è decaduta, da tale data, dalle autorizzazioni ministeriali, disponendo conseguentemente la pubblicazione sulla G.U. della emananda sentenza non può che spettare - sulla base del petitum sostanziale - alla giurisdizione dell'a.g.o., avendo riguardo alla situazione giuridica considerata nella sua effettiva natura in funzione della reale protezione ad essa accordata dall'ordinamento.
La rinuncia all'autorizzazione dell'esercizio dell'assicurazione si pone come diritto soggettivo perfetto del privato che non viene in alcun modo degradato ad interesse legittimo dalla contestazione da parte dell'ISVAP della regolarità della gestione, sia essa pure effettuata, secondo la tesi dei controricorrenti, in periodo precedente la delibera assembleare di rinuncia, non prevedendo l'ordinamento alcun limite all'esercizio di tale diritto, a meno che non sopravvenga, in periodo precedente la manifestazione di rinuncia, il provvedimento ministeriale di revoca delle autorizzazioni e di sottoposizione dell'impresa alla liquidazione coatta amministrativa: è infatti solo a quest'ultimo provvedimento che va riconosciuto il potere di escludere il diritto dell'impresa di rinunciare alle autorizzazioni.
In presenza di una rinuncia regolarmente manifestata, alla p.a. - nella specie l'ISVAP - non resta che dichiarare la decadenza ai sensi del citato art. 65, comma 3, del d. lgs. n. 175 del 1995, sulla base del principio, costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa e da quella penale di questa Corte, con riferimento alla materia delle autorizzazioni commerciali e delle concessioni edilizie, secondo cui ogniqualvolta la legge ricolleghi ad una individuata situazione la decadenza da una determinata situazione giuridica, siffatta decadenza si verifica ope legis, per il realizzarsi della situazione medesima, con la conseguenza che il provvedimento con cui l'autorità competente dichiari la decadenza è un atto ricognitivo dell'effetto già prodottosi in modo automatico, che la stessa autorità deve adottare senza alcun margine di discrezionalità.
Nè al fine di superare le precedenti osservazione vale l'osservazione della difesa erariale, formulata con la memoria ex art. 378 c.p.c., e secondo cui "l'attività assicurativa, per la rilevanza e delicatezza degli interessi coinvolti, non può essere in alcun modo assimilata ad una qualsiasi attività commerciale, e conseguentemente è, per sua natura, sottoposta ad un peculiare regime di controllo e di eventuale esercizio di poteri repressivi da parte dell'Organo di vigilanza, al pari dell'omologa impresa bancaria", con la conseguenza "non che l'imprenditore esercente l'attività assicurativa non possa rinunciarvi, ma che tale dismissione sia ammissibile solo nell'ambito di una sana gestione aziendale e non in uno stato di decozione che mette a repentaglio la sicurezza di assicurati, danneggiati, creditori e agenti". Non contesta il Collegio la rilevanza degli interessi sottesi all'attività assicurativa, ma la loro tutela è demandata al legislatore e non anche all'interprete, al quale non resta che applicare la normativa vigente la quale non prevede in alcun modo che la decadenza per rinuncia sia subordinata alla valutazione della situazione aziendale, per tacere poi del fatto che - ove ne ricorrano i presupposti - l'ordinamento appresta altri mezzi, anche in difetto della revoca e della sottoposizione dell'impresa alla liquidazione coatta amministrativa, prevista dal d. lgs. n. 175 del 1995, per la realizzazione di tali interessi.
È bensì vero che - in conformità all'assunto della parte controricorrente - l'art.

3.2 del d. lgs. 13 ottobre 1998 n. 373 (razionalizzazione delle norme concernenti l'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo, a norma degli articoli 11, comma 1, lettera b), e 14 della legge 15 marzo 1997 n. 59) ha stabilito che: "I casi di cui all'art. 54, comma 3, del d. lgs. 17 marzo 1975 n. 174, ovvero all'art. 65, comma
3, si intendono nel senso che l'ISVAP, ove rilevi che la situazione aziendale può pregiudicare gli interessi degli assicurati e dei terzi aventi diritto a prestazioni assicurative, in luogo della dichiarazione di decadenza, propone al Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato la revoca dell'autorizzazione e la liquidazione coatta amministrativa dell'impresa", ma la disposizione - idonea a modificare le precedenti conclusioni - non è applicabile alla controversia in esame per un duplice ordine concorrente di ragioni.
Va, infatti, in proposito rilevato che la stessa - malgrado l'espressione si intendono riferita, fra l'altro, all'art. 65.3 del d. lgs. n. 175 del 1995 - ha un contenuto innovativo e non di interpretazione autentica, deponendo in tale senso la costante giurisprudenza della Corte costituzionale, per la quale, pur dovendosi ammettere la facoltà del legislatore di emanare leggi interpretative con la connaturale portata retroattiva, non è sufficiente, a tali fini, la sola autoqualificazione, ma si richiede, per attribuire il carattere di norma di interpretazione autentica, che la previsione sia diretta a chiarire il senso di disposizioni preesistenti, ovvero ad escludere o ad enucleare uno dei significati tra quelli ragionevolmente ascrivibili alle statuizioni interpretate, occorrendo comunque che la scelta assunta dal precetto interpretativo rientri tra le varianti di senso compatibili con il tenore letterale del testo interpretato (Corte cost. 5 novembre 1996 n. 386), allo scopo di imporre a chi è tenuto ad applicare la disposizione considerata un determinato significato normativo (Corte cost. 3 dicembre 1993 n. 424), con la conseguenza che il carattere interpretativo di una disposizione di legge in tanto può affermarsi in quanto si accerti, con giudizio riflesso retrospettivamente e tenendo conto del contesto normativo di riferimento, che la disposizione interpretata poteva, tra i vari significati plausibili, secondo gli ordinari canoni ermeneutici, esprimere anche il dato precettivo successivamente meglio esplicitato dalla disposizione di interpretazione (Corte cost. 17 marzo 1995 n. 88). Nella specie il testo originario dell'art. 65.3 del d. lgs. n. 175 del 1995 non consentiva assolutamente l'interpretazione ora imposta dall'art.

3.2 del d. lgs. n. 373 del 1997 e ciò è sufficiente, da un lato, per negare il carattere interpretativo autentico della nuova disposizione e, dall'altro, per escludere la possibilità di applicazione dello ius superveniens alla controversia in esame, opponendovisi la nuova formulazione dell'art. 5 c.p.c., che, nello stabilire il momento determinativo della giurisdizione e della competenza in relazione allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della proposizione della domanda, esclude la rilevanza, salvo espressa deroga - nella specie non esistente - di ogni mutamento degli indici di collegamento della giurisdizione (e della competenza) introdotto da norme emanate successivamente all'1 gennaio 1993 sulle controversie incardinate innanzi al giudice avente giurisdizione (o competenza) al momento della domanda. L'affermata giurisdizione dell'a.g.o. ad accertare il diritto soggettivo dell'impresa assicurativa a rinunciare alle autorizzazioni all'esercizio dell'assicurativo, comporta l'affermazione di giurisdizione dello stesso giudice sulle domande dirette all'accertamento e alla declaratoria di illiceità del comportamento omissivo tenuto dal Ministero dell'Industria e dell'ISVAP, trattandosi di domande pacificamente devolute alla giurisdizione dell'a.g.o. sulla base del petitum sostanziale in precedenza evidenziato.
Le conclusioni ora raggiunte consentono di risolvere anche il problema della giurisdizione in relazione alle altre domande proposte innanzi al tribunale di Roma e dirette all'accertamento e alla declaratoria di giuridica inesistenza (e comunque d'inefficacia e d'inoperatività) dei provvedimenti adottati dall'ISVAP in data 21 luglio 1997 nn. 6907 e 6908, del provvedimento (d.m. 20177) di revoca delle autorizzazione e di messa in liquidazione coatta amministrativa della soc. L'ED, adottato dal Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato in data 29 luglio 1997, nonché degli atti e provvedimenti presupposti e connessi (relazione al Ministero del 29 luglio 1997; proposta del Ministro del C.d.A. dell'ISVAP) con condanna in solido del Ministero dell'Industria e dell'ISVAP al generico risarcimento a favore degli attori di tutti i danni scaturiti dai provvedimenti stessi. La discriminazione delle giurisdizioni va effettuata sulla base del criterio carenza di potere - difettoso esercizio dello stesso, con la conseguenza che rientrano nella competenza del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto il non corretto esercizio dei poteri;
mentre spetta al giudice ordinario conoscere delle censure relative ad atti amministrativi emanati in carenza di potere (Cass. 29 gennaio 1993 n. 1155. Cfr., altresì nello stesso senso, sulla distinzione, ai fini della giurisdizione, fra carenza di potere e cattivo esercizio dello stesso, fra le tante: Cass. 18 novembre 1997 n. 11438; Cass. 23 aprile 1997 n. 3572; Cass. 6 marzo 1996 n. 1752; Cass. 4 novembre 1994 n. 9125; Cass. 29 gennaio 1993 n. 1155; Cass. 9 novembre 1992 n. 12071; Cass. 1 luglio 1992 n. 8079; Cass. 4 ottobre 1990 n. 9792; Cass. 29 agosto 1990 n. 8978;
Cass. 25 gennaio 1989 n. 423). Una volta affermata la giurisdizione dell'a.g.o. in relazione alle domande proposte ai punti a) e b), deve conseguentemente affermarsi la stessa giurisdizione anche in relazione alle domande da ultimo richiamate.
Il diritto soggettivo perfetto dell'impresa a rinunciare all'autorizzazione all'esercizio dell'assicurazione, con conseguente obbligo della p.a. di prenderne atto e di dichiarare la relativa decadenza, comporta che non può non spettare all'a.g.o. la giurisdizione a conoscere dei vizi dei provvedimenti di revoca delle autorizzazioni all'impresa e di sottoposizione della stessa alla liquidazione coatta amministrativa, in quanto atti emessi - sulla base del petitum sostanziale - in assoluta carenza di potere, venuto meno, ripetesi, proprio per la previa rinuncia dell'impresa all'autorizzazione all'esercizio assicurativo. Nè le precedenti conclusioni sono superate dai contrari rilievi della difesa erariale, formulati con il controricorso (v. supra n. 3). È infatti sufficiente osservare:
- che il petitum sostanziale della domanda formulata innanzi al Tribunale di Roma non è l'annullamento di atti amministrativi - pacificamente devoluto al giudice amministrativo - ma la declaratoria di giuridica inesistenza degli stessi in quanto emessi in assoluta carenza di potere, devoluta, in base alla richiamata giurisprudenza, alla giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria;

- che la richiesta di sospensione dell'esecutività di tali provvedimenti, seppure identica, quanto ai risultati, all'analoga richiesta di sospensione formulata innanzi al giudice amministrativo, non depone in alcun modo per la giurisdizione di quest'ultimo giudice, dal momento che, per costante giurisprudenza, è la giurisdizione sul merito che determina la giurisdizione sui provvedimenti cautelari e non viceversa;

- che oggetto della domanda non è la conformità degli atti in concreto adottati dalla p.a. rispetto al modello legale e quindi la verifica di legittimità degli stessi, ma l'accertamento della assoluta carenza di potere ad emettere tali atti;

- che nella specie non si richiede la disapplicazione degli atti amministrativi in via strumentale rispetto all'affermazione del diritto degli attori (e che sarebbe inesistente fino a quando tali atti sono efficaci e validi), ma la declaratoria di inesistenza degli atti stessi, in conseguenza del già avvenuto esercizio del diritto soggettivo perfetto alla rinuncia, che ha escluso il potere della p.a. di pronunciare la revoca e la sottoposizione dell'impresa alla liquidazione coatta amministrativa e ciò sulla base della sequenza temporale, in precedenza accertata, dei singoli comportamenti (dell'impresa) e degli atti amministrativi (della p.a.);
- che è irrilevante, ai fini della giurisdizione, la formulazione della domanda innanzi al giudice amministrativo, dal momento che la soluzione va trovata in relazione al giudizio nei cui confronti è stato richiesto il regolamento di giurisdizione.
Concludendo, si deve quindi ritenere che, in una situazione di inapplicabilità dell'art. 33 del d. lgs. 31 marzo 1998 n. 80, per essere la controversia già pendente alla data del 30 giugno 1998, poiché l'art. 3.2, del d. lgs. 13 ottobre 1998 n. 373 costituisce disposizione innovativa inapplicabile ai giudizi in corso al momento della sua entrata in vigore, sulla base del nuovo testo dell'art. 5 c.p.c., l'impresa che rinuncia espressamente all'autorizzazione all'esercizio dell'attività assicurativa e riassicurativa, rilasciatale ai sensi dell'art. 9 del d. legs. 17 marzo 1995 n. 175, a norma dell'art. 65 dello stesso decreto, esercita un proprio diritto soggettivo perfetto cui consegue la decadenza dall'autorizzazione stessa da dichiarare, senza alcun margine di discrezionalità, dall'ISVAP con provvedimento da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, con la conseguenza che le domande dirette ad accertare l'avvenuto esercizio di tale diritto, l'obbligo della dichiarazione di decadenza e le conseguenze derivante da tale mancata dichiarazione sono devolute alla giurisdizione dell'a.g.o. e con l'ulteriore conseguenza che sono devolute allo stesso giudice le domande con le quali si chiede la declaratoria di inesistenza del decreto ministeriale di revoca dell'autorizzazione e di sottoposizione dell'impresa alla liquidazione coatta amministrativa di cui agli art. 67 e seguenti dello stesso decreto, pronunciato successivamente alla intervenuta rinuncia all'esercizio, nonché l'accoglimento di domande risarcitorie dei danni subiti a seguito di tale decreto, trattandosi di provvedimento adottato in assoluta carenza di potere, non sussistendo il potere di revoca una volta manifestata la volontà di rinunciare all'autorizzazione.
5. - Con la memoria, i ricorrenti hanno chiesto la condanna dei controricorrenti per responsabilità aggravata ai sensi dell'art. 96 c.p.c., nonché la cancellazione delle espressioni sconvenienti ed offensive contenute nel controricorso e specificamente richiamate. La domanda ex art. 96 c.p.c. va respinta non ravvisandosi, nella resistenza della difesa erariale, alcuna mala fede o colpa grave, attesa la novità delle questioni prospettate.
Va parimenti rigettata la domanda ex art. 89 c.p.c. non sussistendo nelle espressioni riportate dai ricorrenti gli estremi della sconvenienza e della offensività, ma, al massimo, della loro estraneità ai fini della decisione della questione sottoposta a questa Corte.
6. - Va, pertanto, dichiarata la giurisdizione dell'a.g.o. e vanno rigettate le domande formulate dai ricorrenti ai sensi degli artt. 96 e 89 c.p.c. La novità e la complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione fra le parti delle spese di questa fase di giudizio;

P.Q.M.

La Corte di cassazione, a sezioni unite, dichiara la giurisdizione dell'a.g.o.; rigetta le domande ex art. 89 e 96 c.p.c. proposte dai ricorrenti e compensa fra le parti le spese di questa fase di giudizio. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, il giorno 19 novembre 1998. DEPOSITATO IN CANCELLERIA, IL 27 GENNAIO 1999.