Pubblicato il 28/04/2025

N. 03592/2025REG.PROV.COLL.

N. 01766/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1766 del 2023, proposto dalle sig.re NI IN, RL IN, AU IN, AD IN, rappresentate e difese dall’Avvocato Prof. Angelo Clarizia, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia

contro

Roma Capitale, in persona del suo legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

Regione Lazio, non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza TAR Lazio n. 10888/2022 del 2.08.2022, non notificata, con la quale sono stati respinti i ricorsi riuniti R.G. nn. 06770/2014, 15654/2014 e 05666/2014

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2025 il Consigliere Michele Tecchia e uditi per le parti l’Avvocato Angelo Clarizia;

FATTO

1. La sig.ra AR ET ET IN - madre delle odierne appellanti costituitesi nel giudizio di primo grado in qualità di aventi causa a seguito del suo decesso - era proprietaria di un complesso immobiliare costituito da due enormi capannoni e dell’area circostante (distinto in NCEU del Comune di Roma al Fg 134, p.lla 302, sub 501-509) destinati ad uso commerciale e siti in via Settebagni n. 742 in zona plurivincolata. Detti capannoni erano stati concessi in locazione a terzi e utilizzati per la vendita all’ingrosso e al minuto di materiale idrosanitario ed edile.

2. Nei capannoni in questione venivano realizzati plurimi abusi edilizi, per i quali venivano proposte altrettante istanze di condono (tutte soggette alla normativa del c.d. terzo condono ex DL n. 269/2003, convertito nella legge n. 326 del 2003) e precisamente:

(i) realizzazione di un ambiente di collegamento tra due corpi mediante tamponatura di una preesistente tettoia avente consistenza di mq. 168 (ricorso di primo grado RG 2013/5666);

(ii) realizzazione di due piccoli accessori destinati a protezione serbatoio gasolio e attrezzi giardinaggio per una superficie totale di mq. 30,34 (ricorso di primo grado RG 2014/6770);

(iii) realizzazione di una tettoia di m. 48,10x10,00 destinata a deposito prodotti in vendita con copertura a falda unica con aggetto di m. 2,40 circa in prossimità del confine con FF.SS. (ricorso di primo grado RG 2014/15654).

3. Sui suddetti capannoni insistevano ulteriori abusi che sono stati poi oggetto di ulteriori istanze di condono, alcune dotate di richiesta di autorizzazione paesaggistica in via postuma ex art. 7 della l. n. 1497/1939.

4. Le tre istanze di condono sopra nomenclate sono state tutte rigettate da Roma Capitale con altrettanti provvedimenti di diniego.

5. Le odierne appellanti – previo subentro mortis causa nella posizione processuale della madre – avevano impugnato con tre distinti ricorsi i tre dinieghi di condono.

6. Il TAR Lazio, previa riunione dei tre giudizi, ha respinto i ricorsi.

7. Con l’odierno atto di appello, pertanto, le ricorrenti impugnano la sentenza di primo grado sulla base di un unico articolato motivo contenente plurimi ordini di censure, che saranno più avanti diffusamente esaminati e scrutinati.

8. Roma Capitale si è costituita in resistenza nel giudizio di appello, instando per la sua reiezione.

9. All’udienza pubblica del 8 aprile 2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

10. Con un unico motivo di appello (intitolato “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 3 L.R. 12/2004. Violazione dell’art. 32 comma 27 del DL 269/03 conv. in L. 326/03 e degli artt. 31 e 32 L. 47/85. Violazione delle Circolari dei LL.PP. 30.7.85 n. 3357/25 e 17.6.95 n. 2241 e Circolare Min. lnfr. e Trasp. 7.12.05 n. 2699 ”) le odierne appellanti promuovono diversi tipi di censure avverso la sentenza appellata.

10.1. La prima censura è volta a contestare la scelta di Roma Capitale di negare il condono per il solo fatto che gli abusi contestati – in quanto abusi “maggiori” (e cioè rientranti nelle categorie 1, 2 e 3 dell’allegato 1 del decreto-legge n. 269/2003) – non sarebbero mai condonabili se eseguiti in zona vincolata.

In particolare, le appellanti citano l’art. 3 della Legge Regione Lazio n. 12 del 2004, lì dove esso prevede che non sono condonabili le opere realizzate “ su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ”: ad avviso delle appellanti, l’opera non è condonabile soltanto se eseguita su aree incise da particolari tipi di vincoli ( id est monumenti naturali, siti di importanza comunitaria, zone a protezione speciale) vincoli che nel caso di specie non sussisterebbero.

Esaminando più a fondo il caso di specie, inoltre, le appellanti:

a) descrivono innanzitutto le tipologie di vincoli che gravano sull’area in questione (cfr. pag. 9 dell’appello: “ Nel caso di specie, l’immobile ove è stato realizzato il manufatto adibito a volume tecnico ricade in zona soggetta ai seguenti vincoli paesistici secondo le previsioni del PTP e del PTPR: a) P.T.P. 15/8 “Valle del Tevere”, con grado di tutela TOb/10; b) in parte tra “le bellezze panoramiche considerate come quadri e così pure quei punti di vista e/o di belvedere accessibili al pubblico dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze” di cui all’art.136 lettera c) del D.Lgs. 42/04; c) in parte nella fascia di rispetto inedificabile a 50 metri a tutela dei corsi delle acque pubbliche di cui all’art.7 comma 7 della Legge Regionale 24/98, vincolo così declassato per aver il Comune accolto l’osservazione al P.T.P. n.058091_P138)”);

b) osservano conseguentemente che il vincolo “Valle del Tevere” non comporterebbe alcuna inedificabilità assoluta (bensì soltanto relativa) dell’area de qua , sicchè la sanatoria ben potrebbe essere rilasciata sulla base di un previo accertamento di compatibilità paesaggistica da parte dell’autorità competente; in senso analogo le appellanti sostengono che i vincoli che il PTPR imprime su Via di Settebagni sarebbero “ vincoli generici ” ricadenti su aree ampiamente edificate prive di qualsiasi valore paesaggistico (con la conseguenza che - anche in virtù di questi ultimi vincoli - la sanatoria edilizia ben potrebbe rilasciarsi in base ad un previo accertamento di compatibilità paesaggistica);

c) conclusivamente, rilevano che i vincoli paesaggistici operanti nel caso di specie – in quanto radicanti un regime di inedificabilità soltanto relativa (superabile, in tesi, con il previo accertamento di compatibilità paesaggistica) – non apparterrebbero a quel novero di vincoli ( id est monumenti naturali, siti di importanza comunitaria, zone a protezione speciale) che soli avrebbero efficacia ostativa assoluta in base alla legislazione regionale.

10.2. La seconda censura è diretta ad evidenziare che gli abusi in contestazione – contrariamente a quanto statuito da Roma Capitale con i dinieghi impugnati – rientrerebbero nelle categorie di abusi c.d. “minori” sub nn. 4 e 5 dell’allegato 1 del decreto-legge n. 269/2003, e ciò in quanto:

a) per quel che concerne l’abuso di cui al giudizio di primo grado RG 5666/2014, “ la cubatura realizzata non è destinata a superficie commerciale e, vista la finalità per cui è stata realizzata, ben può annoverarsi nell’ambito degli interventi di “restauro e risanamento conservativo” come definiti dall’art. 3 comma 1 lett. c) del DPR 6 giugno 2001 n. 380: cioè tra quelli rientranti nelle tipologie 4_ e 5 di cui all’AII. 1 della L. 326/03 ”; in particolare, “ il collegamento dei due corpi di fabbrica realizzato attraverso la chiusura della tettoia, non sviluppa volumetria utile, e rappresenta un mero “elemento accessorio richiesto dalle esigenze dell’uso” e, come tale, è annoverabile tra gli interventi di risanamento conservativo comunque sanabili anche accedendo, in via ipotetica, alla tesi del TAR sull’interpretazione dell’art. 32 del DL 269/2003 ” (cfr. pag. 11 dell’atto di appello);

b) per quel che concerne l’abuso di cui al giudizio di primo grado RG 6770/2014, “ il manufatto di soli mq 30 di superficie, e di altezza poco superiore ai due metri, per stessa ammissione dell’Ufficio Condono, rientra nella nozione di “volume tecnico”. Ai sensi dell’art. 3 del DPR 380/2001, come innanzi riportato, il locale “caldaia” realizzato in adiacenza del capannone, che non sviluppa volumetria utile (cfr. Cds V 31.1.2006 n. 354), e che è utilizzato per il posizionamento del serbatoio del gasolio e, per una piccola parte, per ricovero attrezzi, rappresenta un mero “elemento accessorio richiesto dalle esigenze dell’uso” e, come tale, è annoverabile tra gli interventi di risanamento conservativo ”; in proposito, soggiungono le appellanti che “ le opere edilizie completamente prive di una propria autonomia funzionale, anche potenziale, in quanto destinate a contenere impianti serventi di una costruzione principale, per esigenze tecnico-funzionali di tale costruzione (cfr. Cons. Stato Sez. II, 19-08-2021, n. 5940; Consiglio di Stato, sezione IV, 4 maggio 2010, n. 2565; Consiglio di Stato, sezione VI, sentenze 5 agosto 2013, n. 4086, 4 novembre 2014, n. 5428) sono riconducibili ad un intervento di restauro conservativo ” (cfr. pag. 12 dell’atto di appello);

c) per quel che concerne l’abuso di cui al giudizio di primo grado RG 15654/2014, “ la tettoia realizzata, che non sviluppa volumetria, e che è utilizzata per deposito materiali destinati alla vendita, rappresenta un mero “elemento accessorio richiesto dalle esigenze dell’uso” e, come tale, è annoverabile tra gli interventi di risanamento conservativo (cfr. CdS VI 8.3.2000 n. 1174; TAR Lombardia MI (II) 11.6.2008 n. 1964) evidenziando che il diniego del condono richiesto dalla ricorrente per tale abuso doveva essere dichiarato illegittimo posto che, per stessa ammissione del Dirigente firmatario dell’atto impugnato, sono condonabili in zona vincolata tutti gli abusi riconducibili alle tipologie 4,5 e 6 dell’All. 1 alla L. 326/03 e il progetto era stato assentito sotto il profilo paesaggistico ”.

11. Chiarito l’intero spettro delle censure sollevate dalle odierne appellanti, si ritiene ora necessario soffermarsi:

a) dapprima sui due dinieghi di condono nn. 321 e 1291 del 2014 ;

b) successivamente sul diniego di condono n . 533 del 2014 (per il quale si impongono – ad avviso del Collegio – alcune autonome valutazioni).

SUI DINIEGHI DI CONDONO NN. 321 E 1291 DEL 2014

12. Le censure proposte con l’odierno atto di appello avverso i dinieghi in questione sono complessivamente infondate. La stretta connessione esistente tra le stesse ne impone, peraltro, una trattazione congiunta.

13. Dirimente è innanzitutto l’individuazione dei due abusi edilizi per i quali è stato richiesto il condono, così come descritti dalla stessa istante nelle proprie domande di condono trasmesse a Roma Capitale.

Ebbene:

(i) l’istanza respinta con diniego n. 321 del 2014 aveva ad oggetto un “ ambiente di collegamento tra corpi realizzato mediante tamponatura sotto preesistente tettoia per una consistenza di mq 168,00 ”;

(ii) l’istanza respinta con diniego n. 1291 del 2014 aveva ad oggetto la “ realizzazione di una tettoia di mq 48.10 x 10,00 destinata a deposito prodotti in vendita con copertura a falda unica con aggetto di m. 2.40 circa in prossimità del confine con FFSS ”.

14. Si tratta, com’è evidente, di superfici e volumi nuovi , o comunque di volumi più ampli rispetto a quelli originariamente esistenti, tutti incontestabilmente destinati allo svolgimento di attività commerciale .

Orbene, ai sensi dell’art. 32, comma 26, lett. a), del decreto-legge n. 269/2003 applicabile al c.d. “terzo” condono (“ Sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all’allegato 1: … a) numeri da 1 a 3, nell’ambito dell’intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonché 4, 5 e 6 nell’ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all’articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 ”) non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai numeri 1, 2 e 3 dell’allegato 1 (cd. abusi maggiori), realizzate su immobili soggetti a vincoli, a prescindere dal fatto che (ed anche se) si tratti di interventi conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e al fatto che il vincolo non comporti l’inedificabilità assoluta dell’area.

Sono invece sanabili, se conformi a detti strumenti urbanistici, solo gli interventi cd. minori di cui ai numeri 4, 5 e 6, dell’allegato 1 al decreto-legge n. 269/2003 (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria), previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo.

Una lettura coordinata delle disposizioni in esame e, in particolare, dei commi 26 e 27 dell’art. 32 d.l. n. 269/03, induce a ritenere che il comma 26 costituisce la norma generale che perimetra, in riferimento agli immobili vincolati, l’ambito della sanatoria, consentendo la stessa per i soli interventi di manutenzione straordinaria e restauro e risanamento conservativo (illeciti di cui ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1) ed escludendola invece per gli aumenti di volumetria e le ristrutturazioni edilizie (illeciti di cui ai numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato).

L’insanabilità ex lege degli abusi “maggiori” realizzati in zona vincolata comporta che l’Amministrazione non debba, in tali casi, procedere ad alcun accertamento in concreto della compatibilità dell’abuso rispetto al vincolo imposto mediante l’acquisizione del parere da parte dell’Autorità garante della sua tutela, né verificare la compatibilità urbanistica delle opere a fronte dell’accertata assoluta non condonabilità dell’abuso “maggiore” su bene vincolato.

15. In particolare, con specifico riferimento all’irrilevanza (ai fini del rilascio del condono) del regime di inedificabilità relativa che discende da un determinato vincolo paesaggistico, la giurisprudenza amministrativa ha ripetutamente chiarito che in caso di abusi c.d. maggiori (e cioè comportanti un aumento di volumi e/o superfici utili) – ove gli stessi insistano su un’area vincolata e al contempo soggiacciano (come nel caso di specie) alla normativa del 2003 sul c.d. “terzo condono” – la sanatoria non può essere mai rilasciata a prescindere dalla natura assoluta o relativa del divieto edificatorio contemplato dal vincolo paesaggistico (cfr. ex multis Cons. St. sez. II 15 luglio 2024 n. 6302).

Invero, l’art. 32, comma 27, lett. d), decreto-legge n. 269/2003 prevede che: “ Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: … d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ”.

Si osserva a tal proposito che la norma in commento richiama in modo indifferenziato tutte le opere realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali.

Sul punto, è irrilevante che venga in rilievo un vincolo che comporti l’inedificabilità assoluta.

In proposito è stato precisato che il legislatore, con la previsione generale di cui al citato art. 32, comma 27, lett. d) decreto-legge n. 269/2003, ha disciplinato, ai fini del condono edilizio, l’ipotesi di tutte le costruzioni effettuate in siti vincolati e come tali riflettenti la disciplina vincolistica della zona su cui insistono. La distinzione tra vincoli assoluti e relativi non rileva al fine della condonabilità delle opere, stante il chiaro disposto legislativo che non ha fatto cenno alla stessa; la norma, infatti, richiama (in modo indifferenziato) opere che siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 17 gennaio 2020, n. 425: “… il combinato disposto dell’art. 32 della legge 28 febbraio 1985 n. 47 e dell’art. 32, comma 27, lettera d), del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, in base a un consolidato orientamento giurisprudenziale (ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 ottobre 2019, n.7341; Sez. VI, 17 settembre 2019, n. 6182; Sez. IV, 29 marzo 2017, n. 1434; sez. IV, 21 febbraio 2017, n. 813; Sez. VI, 2 agosto 2016 n. 3487; Sez. IV, sentenza 17 settembre 2013, n. 4587), comporta che un abuso commesso su un bene sottoposto a vincolo di inedificabilità, sia esso di natura relativa o assoluta, non può essere condonato quando ricorrono, contemporaneamente le seguenti condizioni: a) l’imposizione del vincolo di inedificabilità prima della esecuzione delle opere; b) la realizzazione delle stesse in assenza o difformità dal titolo edilizio; c) la non conformità alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (nelle zone sottoposte a vincolo paesistico, sia esso assoluto o relativo, è cioè consentita la sanatoria dei soli abusi formali); …”).

Ne consegue che le opere realizzate in zona vincolata che abbiano comportato un aumento di superficie e di volume (come quelle che vengono in rilievo nella fattispecie per cui è causa) non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria, anche se l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità relativa.

16. Né a diverse conclusioni può giungersi in forza dell’art. 3 della legge Regione Lazio n. 12 del 2004.

Il citato articolo 3, rubricato “ Cause ostative alla sanatoria edilizia ”, al comma 1 recita come segue:

“ 1. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 32, comma 27, del d.l. 269/2003 e successive modifiche, dall’articolo 32 della l. 47/1985, come da ultimo modificato dall’articolo 32, comma 43, del citato d.l. 269/2003, nonché dall’articolo 33 della l. 47/1985, non sono comunque suscettibili di sanatoria (…) b) le opere di cui all’articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali; (…) ”.

Come emerge dall’ incipit della norma, la stessa fa salvo quanto previsto a livello nazionale dall’art. 32, comma 27, lett. b), d.l. n. 269/2003 convertito con modificazioni dalla l. n. 326/2003.

Detto comma 27, letto in combinato disposto con quanto previsto dal precedente comma n. 26 del medesimo art. 32 cit., esclude che possano essere assentiti in sanatoria, in zone sottoposte a vincolo, opere che comportano aumento di superficie.

Appare quindi corretta la ricostruzione del quadro normativo offerta dalla sentenza del Tar, conforme anche alla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, rispetto alla quale la Sezione non ha ragione di discostarsi, che afferma che le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, tra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili se ricorrano congiuntamente le seguenti condizioni: a) le opere siano state realizzate prima dell’imposizione del vincolo; b) seppure realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria); d) vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo stesso (cfr., per tutti, Cons. Stato, Sez. VI, 5 agosto 2020, n. 4933, 17 gennaio 2020 n. 425, 11 dicembre 2018 n. 6991, 16 agosto 2017 n. 4007 e 18 maggio 2015, n. 2518).

17. Nel caso di specie, come già visto, è assorbente che tutte e due le istanze di condono esitate con i dinieghi di condono nn. 321 e 1291 del 2014 hanno ad oggetto interventi che hanno comportato un aumento di superfici e volumi utili e, pertanto, non possono essere assentiti in virtù della richiamata disciplina normativa (impregiudicata tuttavia la possibilità di eventuali sopravvenienze procedimentali e provvedimentali – successive rispetto al giudicato della presente sentenza – che dovessero basarsi, laddove applicabile, sulla normativa contenuta nel nuovo art. 36-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, così come introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera h, d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito con modificazioni dalla legge 24 luglio 2024 n. 105).

18. Né possono essere positivamente valutate le difese con cui le appellanti asseriscono che gli abusi oggetto delle due istanze de quibus sarebbero abusi minori di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell’Allegato 1 del d.l. n. 269 del 2003.

18.1. In particolare, per quel che concerne il diniego di condono n. 321 del 2014 (avente ad oggetto un “ ambiente di collegamento tra corpi realizzato mediante tamponatura sotto preesistente tettoia per una consistenza di mq 168,00 ”) le appellanti affermano che “ la cubatura realizzata non è destinata a superficie commerciale e, vista la finalità per cui è stata realizzata, ben può annoverarsi nell’ambito degli interventi di “restauro e risanamento conservativo” come definiti dall’art. 3 comma 1 lett. c) del DPR 6 giugno 2001 n. 380: cioè tra quelli rientranti nelle tipologie 4_ e 5 di cui all’AII. 1 della L. 326/03 ” (cfr. pag. 11 dell’atto di appello).

La censura è infondata in quanto infondato è il presupposto fattuale su cui essa si basa, e cioè il rilievo secondo cui questa significativa cubatura aggiuntiva non sarebbe destinata a superficie commerciale.

In realtà, come emerge dalla stessa relazione tecnica allegata all’istanza di condono esitata con il diniego n. 321 del 2014, questa volumetria aggiuntiva è espressamente adibita “ a carico e scarico delle merci ”, il che significa che essa si contraddistingue, quindi, per una chiara destinazione d’uso commerciale.

18.2. Per quel che concerne, poi, il diniego di condono n. 1291 del 2014 (avente ad oggetto la “ realizzazione di una tettoia di mq 48.10 x 10,00 destinata a deposito prodotti in vendita con copertura a falda unica con aggetto di m. 2.40 circa in prossimità del confine con FFSS ”) le appellanti affermano che “ la tettoia realizzata, che non sviluppa volumetria, e che è utilizzata per deposito materiali destinati alla vendita, rappresenta un mero “elemento accessorio richiesto dalle esigenze dell’uso” e, come tale, è annoverabile tra gli interventi di risanamento conservativo ” (cfr. pag. 13 dell’atto di appello).

Sennonché, anche tale doglianza appare infondata.

Risulta ex actis , infatti, che la tettoia in esame (con copertura a falda unica e struttura metallica) determina un rilevante incremento volumetrico di 480 mq., ciò che implica, quindi, l’esistenza di una nuova costruzione a destinazione non residenziale.

Orbene, la realizzazione di una tettoia di tal fatta, indipendentemente dalla sua eventuale natura pertinenziale, è configurabile come intervento di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380/01, nella misura in cui realizza l’inserimento di nuovi elementi ed impianti, ed è quindi subordinata al regime del permesso a costruire, ai sensi dell’art. 10, comma primo, lettera c), dello stesso d.P.R., laddove comporti una modifica della sagoma o del prospetto del fabbricato cui inerisce (Consiglio di Stato, sez. VI, 25 settembre 2023, n. 8504).

È, infatti, pacifico che anche gli interventi consistenti nell’installazione di tettoie o di altre strutture analoghe che siano comunque apposte a parti di preesistenti edifici come strutture accessorie di protezione o di riparo di spazi liberi, cioè non compresi entro coperture volumetriche previste in un progetto assentito, possono ritenersi sottratti al permesso di costruire soltanto ove la loro conformazione e le loro ridotte dimensioni rendono evidente e riconoscibile la loro finalità di arredo o di riparo e protezione (anche da agenti atmosferici) dell’immobile cui accedono; tali strutture non possono viceversa ritenersi installabili senza permesso di costruire allorquando le loro dimensioni siano di entità tale da arrecare una visibile alterazione all’edificio o alle parti dello stesso su cui vengono inserite (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 17 marzo 2022, n. 1933).

Va da sé, pertanto, che una tettoia quale quella in esame – in quanto implicante un incremento volumetrico di ben 480 mq – non può essere certamente sussunta nella fattispecie degli interventi di mero restauro e risanamento conservativo, ciò che osta ex se alla sua condonabilità (trattandosi, come visto, di intervento insistente su una zona plurivincolata).

Ne discende che l’appello proposto in relazione ai dinieghi di condono nn. 321 e 1291 del 2014, va respinto in parte qua in quanto infondato.

SUL DINIEGO DI CONDONO N. 533 DEL 2014

19. L’istanza respinta con il diniego n. 533 del 2014 aveva ad oggetto la realizzazione di due piccoli accessori destinati a protezione serbatoio gasolio e attrezzi giardinaggio per una superficie totale di 30,34 mq.

Tale circostanza non è stata contestata dall’Amministrazione e risulta confermata, peraltro, dalla stessa lettura del diniego impugnato.

I manufatti in questione sembrano pienamente corrispondere, pertanto, alla definizione di “volume tecnico” che si è ormai consolidata nella giurisprudenza amministrativa.

20. E’ ormai ius receptum , infatti, che la nozione di volume tecnico corrisponde a un’opera priva di qualsiasi autonomia funzionale, anche solo potenziale, perché destinata solo a contenere, senza possibilità di alternative e, comunque, per una consistenza volumetrica del tutto contenuta, impianti serventi di una costruzione principale per essenziali esigenze tecnico-funzionali di essa (Cons. Stato, sez. VI, 25 ottobre 2024, n. 8539; Cons. Stato, sez. VI, 30 maggio 2024, n. 4864; Cons. Stato, sez. VI, 17 maggio 2017, n. 2336; id., sez. IV, 31 agosto 2016, n. 3724).

I volumi tecnici degli edifici sono esclusi dal calcolo della volumetria a condizione che non assumano le caratteristiche di vano chiuso, utilizzabile e suscettibile di abitabilità; ne consegue che, nel caso in cui un intervento edilizio sia di altezza e volume tale da poter essere destinato a locale abitabile, ancorché designato in progetto come volume tecnico, debba essere computato a ogni effetto, sia ai fini della cubatura autorizzabile, sia ai fini del calcolo dell’altezza e delle distanze ragguagliate all’altezza ( ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 29 marzo 2019, n. 2101).

La giurisprudenza osserva, inoltre, che “ si definisce volume tecnico il volume non impiegabile né adattabile ad uso abitativo e comunque privo di qualsivoglia autonomia funzionale, anche solo potenziale, perché strettamente necessario per contenere, senza possibili alternative e comunque per una consistenza volumetrica del tutto contenuta, gli impianti tecnologici serventi una costruzione principale per essenziali esigenze tecnico-funzionali della medesima e non collocabili, per qualsiasi ragione, all’interno dell’edificio ” (Cons. Stato, sez. IV, 7 luglio 2020, n. 4358).

21. Orbene, i due piccoli locali accessori destinati a protezione serbatoio gasolio e attrezzi giardinaggio (per una superficie totale di 30,34 mq) di cui Roma Capitale ha negato il condono edilizio con l’impugnato diniego n. 533 del 2014, possono essere agevolmente qualificati come volumi tecnici.

22. Il tema che si profila ora al Collegio, pertanto, è quello della condonabilità o meno - ai sensi della normativa sul c.d. “terzo” condono ex d.l. n. 269 del 2003 - di un mero volume tecnico che insiste su un’area vincolata.

Si è già visto che il discrimen tra abusi condonabili e non condonabili edificati in un’area vincolata va identificato – sempre in base alla normativa del 2003 sul c.d. “terzo” condono – nell’ incremento di superficie e volume , posto che:

(i) l’abuso privo di tale incremento può essere eccezionalmente condonato, ancorchè nel rispetto di alcune specifiche condizioni;

(ii) l’abuso “incrementale” non può mai essere condonato.

Analogamente è a dirsi, del resto, per il parallelo istituto dell’autorizzazione paesaggistica postuma ex art. 167 d.lgs. n. 42 del 2004, posto che anche questo titolo postumo può essere rilasciato soltanto per i lavori “ che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati ”.

La quaestio iuris , quindi, è se la realizzazione di un volume tecnico implica un aumento volumetrico che – in base alla normativa paesaggistica (d.lgs. n. 42 del 2004) e anche condonistica (d.l. n. 269 del 2003) – possa da solo ostare alla sanatoria dell’abuso in zona vincolata.

23. Il Collegio è ben consapevole che la giurisprudenza in materia non è affatto univoca.

La diversità di indirizzi dipende – in ultima istanza – dalla particolare nozione di incremento volumetrico che si vuole adottare per impedire la sanatoria dell’abuso realizzato su un’area paesaggisticamente vincolata.

23.1. In base ad un primo indirizzo, infatti, l’incremento di superficie utile (di per sé ostativo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica postuma e anche del condono ex d.l. n. 269 del 2003) va decodificato alla luce della normativa edilizia di cui al d.P.R. n. 380 del 2001, atteso che né il d.lgs. n. 42 del 2004 né il d.l. n. 269 del 2003 chiariscono nitidamente il contenuto di tale nozione.

In base a tale prospettiva ermeneutica, pertanto, alla nozione di superficie utile (quale elemento ostativo alla sanatoria postuma di un intervento abusivo su un’area vincolata) va assegnato il contenuto che la giurisprudenza amministrativa attribuisce all’identica nozione in materia edilizia.

Con essa viene individuata, da sempre, la realizzazione di superficie calpestabile, di regola non esposta alle intemperie, che può essere oggetto di una fruizione di tipo abitativo/residenziale/commerciale, o comunque atta allo svolgimento di attività umane (non necessariamente private) di varia natura, e cioè di contenuto quasi mai (o raramente) pre-determinato “a priori”.

L’ulteriore connotato caratterizzante è dato dall’autonoma utilizzabilità dello spazio creato, che viene valorizzato di per sé come bene singolo, non necessariamente, né sempre, connesso ad altri, per poter essere esposto ad una molteplicità di possibili usi.

Per tali motivi, e soprattutto per l’ultima caratteristica, da detta nozione risultano tradizionalmente esclusi i beni accessori o pertinenziali, quali ad esempio i balconi, i terrazzi, le recinzioni (queste ultime allorquando non escludono l’accesso e servono solo a delimitare i confini fra i terreni) e strutture simili (vedasi Consiglio di Stato sez. VI, 17/03/2022, n.1932; Consiglio di Stato sez. VI, 11/02/2022, n.1002) ivi inclusi i volumi tecnici (Consiglio di Stato sez. I n. 1993/2022) proprio perché si tratta di elementi che presentano una destinazione unica e vincolata (invece che plurime funzionalità, potenzialmente concorrenti, per la fruizione individuale).

Pertanto, il rinvio ai concetti di volumetria e superficie utile, previsto dalla normativa paesaggistica e condonistica, non può che interpretarsi nel senso di un rinvio al significato tecnico-giuridico che tali concetti assumono in materia urbanistico-edilizia, trattandosi di nozioni tecniche specificate dalla normativa urbanistico-edilizia e non dal Codice dei beni culturali e del paesaggio (Consiglio di Stato sez. VI, 26 aprile 2021 n. 3352, 6 aprile 2020, n. 2250 e 31 marzo 2014, n. 1512; Consiglio di Stato, sez. III 26 aprile 2016, n. 1613).

Ne deriva che non può essere ipotizzato un concetto di “volume” in un’accezione a-tecnica o eccedente il significato specialistico che si rinviene nella normativa urbanistico-edilizia, per giungere alla conclusione di un’astratta preclusione normativa rispetto a una valutazione che va, invece, ragionevolmente espressa in funzione della natura dell’opera che di volta in volta viene in rilievo, in modo da porla in concreta ed effettiva relazione, ai fini del successivo giudizio di compatibilità paesaggistica, con il contesto paesaggistico tutelato (Consiglio di Stato sez. VI, n.2250/2020 cit. e Sez. VI, 13 maggio 2016, n. 1945).

Alla luce di tale primo orientamento interpretativo, pertanto, il mero volume tecnico non può ricadere nel perimetro di quegli incrementi di volume e superficie che – se realizzati in una zona vincolata – ostano ex se al rilascio del condono edilizio in base al d.l. n. 269 del 2003.

23.2. In base ad un secondo più rigoroso indirizzo interpretativo (Cons. St., sez. VI, 9 dicembre 2024, n. 9851; Cons. St., sez. VI, 26 aprile 2023, n. 4172), tuttavia, sia l’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma sia il condono ex d.l. n. 269 del 2003, non possono mai essere rilasciati se l’opera abusiva ha comportato un aumento di volumetria di qualunque tipo (anche se si tratta, pertanto, soltanto di un volume tecnico).

In tale prospettiva, le qualificazioni giuridiche rilevanti sotto il profilo urbanistico ed edilizio non hanno rilievo quando si tratta di qualificare le opere sotto il profilo paesaggistico, sia quando si tratti della percezione visiva di volumi, a prescindere dalla loro destinazione d’uso, sia quando comunque si tratti di modificare un terreno o un edificio, o il relativo sottosuolo; pertanto, la natura del volume edilizio realizzato (sia o meno qualificabile come volume tecnico) non rileva sul giudizio di compatibilità paesaggistica ex post delle opere: “ la nuova volumetria, quale che sia la sua natura, impone una valutazione di compatibilità con i valori paesaggistici dell’area (che deve compiersi da parte della autorità preposta alla tutela del vincolo, ovvero dalla competente Soprintendenza in sede di redazione di un suo parere), mentre sono radicalmente precluse autorizzazioni postume per le opere abusive che abbiano comportato la realizzazione di nuovi volumi ” (Consiglio di Stato, Sez. I, parere n. 1305/2019 del 29 aprile 2019).

Alla luce di questo secondo orientamento, pertanto, anche la realizzazione di un volume tecnico è insuscettibile di condono edilizio ai sensi del d.l. n. 269 del 2003, posto che qualsiasi incremento volumetrico – anche se inteso in senso a-tecnico – è comunque incompatibile con le istanze paesaggistiche che sono sottese sia alla normativa sul “terzo” condono, sia alla normativa sull’autorizzazione paesaggistica postuma.

24. Ferme restando le divisioni interpretative testé enunciate, il Collegio ritiene di dover aderire al primo dei due orientamenti sopra richiamati, in linea di continuità con quanto già fatto da questa Sezione con la propria giurisprudenza più recente (cfr. Cons. St., sez. VII, 19 marzo 2025, n. 2269).

Va da sé che il volume tecnico – non integrando alcun incremento volumetrico urbanisticamente rilevante ai sensi della normativa edilizio-urbanistica (d.P.R. n. 380 del 2001) – va escluso dal perimetro degli incrementi volumetrici che rilevano ai fini della normativa paesaggistica (d.lgs. n. 42 del 2004) e ai fini della normativa condonistica (d.l. n. 269 del 2003).

Ne discende che la realizzazione di un mero volume tecnico in un’area vincolata non può da sola mai integrare un abuso maggiore di cui ai numeri 1, 2 e 3 dell’allegato 1 del d.l. n. 269 del 2003.

Ad ulteriore conferma di quanto precede, va osservato che nel momento in cui si accede alla tesi (già sostenuta da questa Sezione, cfr. Cons. St., sez. VII, 19 marzo 2025, n. 2269) secondo cui il mero volume tecnico edificato in un’area vincolata non integra mai un incremento volumetrico automaticamente ostativo all’autorizzazione paesaggistica postuma ex art. 167 d.lgs. n. 42 del 2004, appare ragionevole sostenere lo stesso per il condono edilizio ex d.l. n. 269 del 2003.

Diversamente opinando, infatti, lo stesso manufatto abusivo potrebbe paradossalmente finire per essere:

a) da un lato assistito da un’autorizzazione paesaggistica postuma ex art. 167 d.lgs. n. 42 del 2004;

b) dall’altro lato vietato da un diniego di condono edilizio basato sulla natura asseritamente “maggiore” dell’abuso.

Il che rischierebbe di essere illogico e contraddittorio.

25. A ciò si aggiunga che la nozione di volume tecnico (così come forgiata dalla consolidata giurisprudenza testé richiamata) appare pienamente coerente con la fattispecie del risanamento conservativo in cui si sostanzia l’abuso “minore” di cui alla tipologia 5 dell’Allegato 1 del d.l. n. 269 del 2003 (“ Opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall’articolo 3, comma 1, lettera c) del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio ”).

Il succitato art. 3, comma 1, lettera c), d.P.R. n. 380 del 2001 (nella sua versione ratione temporis vigente) stabilisce, infatti, che gli interventi di restauro e risanamento conservativo sono “ gli interventi edilizi rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano destinazioni d’uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio ”.

Gli interventi di risanamento conservativo includono, pertanto, anche “ l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso ”, elementi accessori nel novero dei quali non possono non rientrare anche i volumi tecnici.

26. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il diniego di condono n. 533 del 2014 – in quanto omette di valutare in toto la natura di volume tecnico dei manufatti in questione e la loro riconducibilità al novero degli abusi c.d. minori ex d.l. n. 269 del 2003 – va annullato, con conseguente obbligo dell’Amministrazione di ri-pronunziarsi sulla relativa istanza di condono (avente ad oggetto i due piccoli accessori destinati a protezione serbatoio gasolio e attrezzi giardinaggio per una superficie totale di 30,34 mq) nel rispetto del vincolo conformativo discendente dalla presente sentenza, vincolo consistente nell’acclarata riconducibilità di tali manufatti al novero degli abusi c.d. “minori” di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell’Allegato 1 del d.l. n. 269 del 2003, fermi ed impregiudicati tutti gli ulteriori ambiti di discrezionalità tecnica ed amministrativa ancora non esercitati da Roma Capitale.

27. In conclusione, pertanto, in riforma della sentenza appellata, l’odierno atto di appello va accolto soltanto in parte qua e, per l’effetto, il diniego di condono n. 533 del 2014 va annullato. Per il resto l’appello va respinto, con conseguente conferma integrale degli altri dinieghi di condono edilizio nn. 321 e 1291 del 2014.

28. Tenuto conto della soccombenza reciproca e dell’assenza di univoci orientamenti giurisprudenziali su alcune delle questioni divisate, il Collegio ravvisa giustificati motivi per disporre la compensazione integrale delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie soltanto in parte nei sensi e termini indicati in parte motiva e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado proposto avverso la determinazione di Roma Capitale n. 533 del 2 aprile 2014, confermando nel resto la sentenza impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Michele Tecchia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Tecchia	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO