Pubblicato il 03/06/2025

N. 04795/2025REG.PROV.COLL.

N. 03100/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3100 del 2023, proposto da Guglielmo Giraldi, rappresentato e difeso dagli avvocati Alba Giordano, Cesare Verdacchi e Umberto Verdacchi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Ministero della difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma,

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di AT (Sezione Prima) n. 104/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il consigliere Stefano Filippini;

Udito l’avvocato Umberto Verdacchi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è rappresentato dal foglio del Ministero della difesa prot. n. 0739494 del 12 dicembre 2022 con il quale è stata rigettata l’istanza di cessazione dal servizio permanente effettivo e di collocamento in congedo presentata dal capitano medico dell’Aeronautica Militare Guglielmo Giraldi.

1.1. Tale provvedimento è stato motivato in base alla concomitante presenza di due fattori: da una parte, sarebbe applicabile alla specie la ferma aggiuntiva di cinque anni ai sensi dell’art. 971 del D.lgs. 15 Marzo 2010, n. 66, a seguito dell’autorizzazione alla frequenza e conseguente conseguimento del Master universitario di II livello “Abilitazione per lo svolgimento delle funzioni di medico competente” del 21 settembre 2018, in costanza di ferma, che dunque portava la scadenza della stessa alla data del 8 agosto 2027; dall’altra, ricorrerebbe una generalizzata carenza di ufficiali medici di cui soffrono le strutture sanitarie di F.A..

1.2. L’interessato ha impugnato detto provvedimento dinanzi al T.a.r. per il Lazio, sezione staccata di AT, lamentando:

i) la violazione degli artt. 97 Cost., 10-bis, l. 7 agosto 1990 n. 241, 933, commi 1, 2, 6 e 7, 971, d.lgs. 15 marzo 2010 n. 66, oltre ad eccesso di potere sotto vari indici sintomatici, poiché: a) egli avrebbe frequentato uti cives – e non nel contesto del servizio militare prestato – il master di II livello per l’abilitazione alle funzioni di medico competente organizzato dall’Università degli studi dell’Aquila tra il 24 febbraio 2017 e il 23 gennaio 2018 e perché, in ogni caso, non è mai stato pubblicato in G.U. il decreto ministeriale cui è demandato individuare i corsi la cui frequenza comporta per gli ufficiali delle Forze armate l’insorgere della ferma aggiuntiva; b) il provvedimento impugnato contiene una motivazione plurima che, in parte, non era stata previamente partecipata attraverso la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di collocamento in congedo (in particolare, si tratta del riferimento alla carenza di organico degli ufficiali medici dell’Aeronautica Militare), con susseguente lesione delle garanzie partecipative;

ii) la violazione degli artt. 97 Cost., 10bis, l. n. 241 del 1990, 933, comma 7, 971, d.lgs. n. 66 del 2010, oltre a eccesso di potere sotto vari indici sintomatici, attesa l’insussistenza delle carenze organiche addotte dall’Amministrazione, comunque non legittimanti il rigetto della domanda di collocamento in congedo ma, al più, il differimento dello stesso per gravi motivi di servizio, fermo restando che il decreto ministeriale attuativo dell’obbligo di ferma aggiuntiva per frequenza di corsi di elevato livello tecnico non è mai stato adottato e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

1.3. L’amministrazione ha resistito al ricorso.

2. Con la sentenza in epigrafe indicata il primo giudice ha respinto il ricorso, condannando il ricorrente alle spese di lite, sulla base degli argomenti che possono essere riassunti nei termini seguenti:

i) il diniego di specie è atto plurimotivato, dunque è sufficiente la fondatezza di un solo motivo di rigetto per renderlo legittimo;

ii) nella specie risulta ostativo al proscioglimento da ferma il disposto dell’art. 971, d.lgs. n. 66\2010, per il quale: “ 1. Gli ufficiali in servizio permanente ammessi a frequentare corsi di elevato livello tecnico-professionale sono vincolati a una ferma di anni cinque che decorre dalla data di inizio dei corsi stessi. Detto periodo è aggiuntivo rispetto al periodo di ferma eventualmente in atto e non opera nel caso di mancato superamento o di dimissioni dal corso. 2. Il Ministro della difesa definisce, con proprio decreto da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, i corsi di elevato livello tecnico-professionale di cui al comma 1”;

iii) l’ufficiale in questione è stato espressamente autorizzato a frequentare un corso (master di II livello presso l’Università di L’Aquila in “Abilitazione per lo svolgimento delle funzioni di medico competente”) ed ha percepito il rimborso delle spese di iscrizione da parte dell’amministrazione di appartenenza;

iv) il vincolo di ferma aggiuntiva in questione è direttamente disposto dalla legge (il citato art. 971 c.o.m.), sì che può ritenersi presuntivamente comprovata la sua conoscenza in capo al ricorrente, che è un ufficiale delle Forze armate direttamente interessato dalla previsione, il quale non può non essere consapevole dei diritti e dei doveri che discendono dal possesso del grado rivestito;

v) l’art. 971 citato ha sostituito l’art. 14, comma 5, l. 27 dicembre 1990 n. 404, per la cui attuazione è stato adottato il D.M. 21 febbraio 1992 n. 413, recante l’elenco dei corsi di elevato livello tecnico che comportano per gli ufficiali dell’Aeronautica Militare l’insorgere di una ferma aggiuntiva, tra cui i master presso Università degli studi di durata pari o superiore a un anno accademico;

vi) l’art. 2186, comma 2, c.o.m. prevede che i decreti ministeriali non regolamentari, emanati in attuazione della precedente normativa abrogata, continuano a trovare applicazione, in quanto compatibili con il nuovo c.o.m. e relativo regolamento, fino alla loro sostituzione;

vii) la necessità di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del D.M. attuativo delle previsioni di cui all’art. 977 citato riguarda il nuovo D.M. attuativo, non il pregresso.

3. Avverso tale decisione l’interessato ha interposto il presente giudizio di appello, affidato alla riproposizione in chiave critica dei medesimi argomenti già sottoposti al T.a.r..

3.1. E’ stata anche avanzata istanza di sospensione cautelare della pronuncia gravata; al riguardo l’appellante ha depositato memoria difensiva;

3.2. Con ordinanza n. 1949 del 2023 questa Sezione ha rigettato la domanda cautelare, ritenendo necessari gli approfondimenti propri del merito in situazione nella quale neppure il profilo del periculum risultava evidente.

4. Si è costituita l’amministrazione per resistere all’appello.

5. L’appellante ha successivamente depositato documentazione utile sopravvenuta e memoria difensiva con la quale ha insistito sui motivi di appello.

6. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 20 maggio 2025.

7. L’appello è fondato sulla base degli argomenti che seguono, la cui connessione logica consente la trattazione unitaria dei motivi di appello.

8. La ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento risulta correttamente operata dalla giurisprudenza amministrativa di primo grado richiamata dall’appellante; in particolare, con la sentenza (non impugnata) n. 2101 del 23 febbraio 2022, il T.a.r. per il Lazio, sezione prima bis, ha condivisibilmente osservato: “ ….prima del Codice dell’ordinamento militare del 2010, la legge 27 dicembre 1990, n. 404 (“Nuove norme in materia di avanzamento degli ufficiali e sottufficiali delle Forze armate e del Corpo della guardia di finanza”) disponeva, all’articolo 14, comma 5, che “Gli ufficiali in servizio permanente effettivo della Marina militare e dell’Aeronautica militare che a partire dalla data di entrata in vigore della presente legge siano ammessi a frequentare corsi di elevato livello tecnico o che siano destinati a ricoprire incarichi particolarmente qualificati in campo internazionale, hanno l’obbligo di permanere in servizio per un periodo pari a due volte la durata del corso o dell’incarico, con decorrenza dalla data di inizio del corso o di assunzione dell’incarico. Detto periodo è aggiuntivo rispetto al periodo di ferma eventualmente in atto. Il Ministro della difesa definisce, con proprio decreto, i corsi e gli incarichi di cui al presente comma”.

In attuazione della suddetta previsione è stato emanato il decreto ministeriale21 febbraio 1992, n. 413, il quale ha individuato i corsi (articolo 1) e gli incarichi (articolo 2) che comportano, per gli ufficiali in servizio permanente effettivo dell’Aeronautica militare, l’obbligo di permanenza in servizio di cui al predetto articolo 14, comma 5, della legge n. 404 del 1990.

In particolare – per quanto qui rileva – l’articolo 1 del decreto ministeriale fa riferimento, tra gli altri, anche ai “Master presso Università di durata pari o superiore ad un anno accademico”.

In tale contesto normativo, la giurisprudenza aveva avuto modo di chiarire che la disciplina sulla ferma aggiuntiva discende direttamente dalla legge, “essendo stata rimessa ad apposito decreto ministeriale soltanto la concreta indicazione dei corsi e degli incarichi in questione, con atto che, limitandosi a tale elencazione, non ha evidentemente natura normativa, essendo priva di qualsiasi autonoma regolamentazione della materia, per cui esso non doveva neppure trovare apposita pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale” (Cons. Stato, Sez. IV, 7 giugno 2008, n. 2747).

Si era, inoltre, ritenuto che “per tale decreto, avente natura di atto generale, non si rendeva comunque necessaria la espressa accettazione dei destinatari interessati, dovendo comunque trovare applicazione in virtù delle prescrizioni dettate direttamente dalla citata norma dell’art. 14 della legge n. 404 del 1990” (così ancora Cons. Stato n. 2747 del2008, cit.).

10. In prosieguo di tempo, l’articolo 7, comma 8, del decreto legislativo 30dicembre 1997, n. 490, come sostituito dall’articolo 5 del decreto legislativo 28giugno 2000, n. 216, ha stabilito che “Gli ufficiali in servizio permanente ammessi a frequentare il corso di qualificazione per il controllo del traffico aereo nonché corsi di elevato livello tecnico-professionale sono vincolati ad una ferma di anni cinque che decorre dalla data di inizio dei corsi stessi. Detto periodo è aggiuntivo rispetto al periodo di ferma eventualmente in atto e non opera nel caso di mancato superamento o di dimissioni dal corso. Gli ufficiali in servizio permanente che siano destinati a ricoprire incarichi particolarmente qualificanti in campo internazionale sono vincolati ad una ferma pari a due volte la durata dell'incarico, con decorrenza dalla data di assunzione dell'incarico, aggiuntivo rispetto al periodo di ferma eventualmente in atto. Il Ministro della difesa definisce, con proprio decreto da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, i corsi di elevato livello tecnico-professionale e gli incarichi di cui al presente comma”.

In attuazione di tale previsione è stato emanato il decreto ministeriale 8giugno 2004, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 8 ottobre 2004, n. 237, il quale tuttavia si è limitato a prevedere il vincolo di ferma aggiuntiva per il solo corso di controllore del traffico aereo avvicinamento.

11. Il quadro normativo è poi nuovamente mutato con l’entrata in vigore del Codice dell’ordinamento militare del 2010.

La ferma aggiuntiva legata alla frequenza di corsi è ora disciplinata dall’articolo 971 cod. ord. mil., il quale prevede, al comma 1, che “Gli ufficiali in servizio permanente ammessi a frequentare corsi di elevato livello tecnico-professionale sono vincolati a una ferma di anni cinque che decorre dalla data di inizio dei corsi stessi. Detto periodo è aggiuntivo rispetto al periodo di ferma eventualmente in atto e non opera nel caso di mancato superamento o di dimissioni dal corso”. Il successivo comma 2 stabilisce, inoltre, che “Il Ministro della difesa definisce, con proprio decreto da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, i corsi di elevato livello tecnico-professionale di cui al comma 1”.

12. A seguito dell’emanazione del Codice dell’ordinamento militare, la giurisprudenza ha ritenuto la perdurante applicabilità, in linea di principio, del decreto ministeriale 21 febbraio 1992, n. 413, non espressamente abrogato da un provvedimento successivo (in questo senso, implicitamente, Cons. Stato, Sez. IV, 2 marzo 2020, n. 1478).

Tale soluzione si impone, in effetti, ai sensi dell’articolo 2186, comma 2, cod.ord. amm., il quale prevede che “I decreti ministeriali non regolamentari, (...) emanati in attuazione della precedente normativa abrogata, continuano a trovare applicazione, in quanto compatibili con il presente codice ed il regolamento, fino alla loro sostituzione”.

13. Posto, pertanto, che il decreto ministeriale del 1992 è ancora oggi applicabile, in linea di principio, occorre tuttavia domandarsi – con specifica attinenza al caso oggetto del presente giudizio – entro quali limiti le relative previsioni siano compatibili con la normativa sopravvenuta.

Al riguardo, deve rilevarsi che l’articolo 971 cod. ord. mil. reca una disciplina che presenta due principali differenze rispetto alla precedente: (i) il vincolo di ferma non è più determinato in un periodo pari a due volte la durata del corso, bensì nella misura fissa di cinque anni; (ii) l’individuazione dei corsi che comportano il vincolo di ferma aggiuntiva è rimessa a un decreto ministeriale per il quale è espressamente prescritta la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

14. Il primo dei profili di differenza sopra indicati porta a rilevare come l’applicazione del decreto ministeriale 21 febbraio 1992 si presti a determinare, nel mutato contesto normativo, un effetto ben diverso da quello originariamente attribuito alle relative disposizioni.

Se, infatti, in base alla legge n. 404 del 1990, la frequenza di master universitari di durata almeno annuale comportava un vincolo di ferma aggiuntiva per un periodo pari al doppio della durata del corso (e quindi di due anni, nel caso di corsi annuali, quale quello frequentato dal ricorrente), nell’attuale quadro normativo l’applicazione del decreto ministeriale determinerebbe, in forza della previsione dell’articolo 971, comma 1, cod. ord.mil., una ferma aggiuntiva nella misura fissa di cinque anni.

Dovendo il decreto ministeriale del 1992 essere applicato nei limiti della compatibilità con la normativa sopravvenuta, deve reputarsi almeno dubbio che tale condizione sia riscontrabile con riferimento alla previsione che include tra i corsi di elevato livello tecnico anche quelli di breve durata o, comunque, di durata inferiore a due anni e mezzo. Per tali corsi – tra i quali rientra anche il master della durata di circa un anno frequentato dal ricorrente– l’effetto dell’applicazione del decreto, in combinato disposto con l’articolo917 cod. ord. mil., sarebbe infatti, come detto, quello di determinare un vincolo di ferma superiore rispetto al doppio della durata del corso, che era la misura vigente nel 1992 e sulla cui base era stato elaborato il richiamato decreto ministeriale.

15. La questione, tuttavia, non merita di essere approfondita in questa sede, poiché risulta dirimente la considerazione che, a differenza dell’articolo 14, comma 5, della legge n. 404 del 1990, l’articolo 971, comma 2, cod. ord. mil. prescrive espressamente che il decreto ministeriale che individua i corsi dai quali consegue un vincolo di ferma aggiuntiva debba essere pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.

Il legislatore ha, quindi, inteso subordinare inequivocabilmente l’obbligo di ferma aggiuntiva alla conoscibilità da parte dell’interessato, derivante dalla pubblicazione, con la modalità prescritta, del provvedimento che individua i corsi alla cui frequenza è connesso l’obbligo di ferma.

Questa previsione non può che riverberarsi anche sull’applicazione del decreto ministeriale 21 febbraio 1992, n. 413, più volte richiamato.

Posto, infatti, che il predetto decreto ministeriale non è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale – come confermato dall’Amministrazione anche nel presente giudizio – il decreto non può ritenersi conoscibile, alla stregua della normativa oggi vigente. Ne deriva che le relative previsioni, pur efficaci in linea di principio nei confronti dell’Amministrazione, non sono idonee a produrre, nei confronti dei militari interessati, l’effetto di far sorgere l’obbligo di ferma previsto dalla legge.

Perché tale effetto si produca è, quindi, necessaria l’effettiva conoscenza del vincolo da parte dell’interessato, conseguibile mediante apposita notifica o con l’espressa accettazione. E ciò in coerenza con il principio, più volte affermato da questa Sezione, secondo il quale “l’ampliamento dei termini di ferma obbligatoria comporta un pesante effetto limitante sulla possibilità del singolo di esercitare i propri diritti di scelta della propria vita personale e professionale, che non può che essere demandata a fonti certe e determinate” (TAR Lazio, Sez. I Bis, 6 aprile 2021, n.4042; Id., 2 marzo 2020, n. 2690).

16. Non convincono, in senso contrario, le allegazioni del Ministero della difesa, il quale sottolinea come la circolare dello Stato maggiore dell’Aeronautica che ha espressamente previsto che i vincoli di ferma aggiuntiva debbano essere accettati dagli interessati risalga soltanto al 31agosto 2015, e sia quindi successiva al momento in cui il ricorrente ha iniziato a frequentare il corso. Secondo dell’Amministrazione resistente, non potrebbe in ogni caso dubitarsi che, prima di quella data, i vincoli di ferma aggiuntiva operassero senza alcuna necessità di notifica o accettazione.

Al riguardo, deve tuttavia osservarsi che – secondo i principi – le circolari non hanno portata innovativa dell’ordinamento giuridico.

La predetta circolare del 2015, in effetti, si è limitata a indicare agli Uffici, quale corretto modus operandi, la necessità della previa notifica e accettazione del vincolo di ferma. Sul punto, la circolare ha peraltro codificato una prassi preesistente, come dimostrato dalla circostanza stessa che – secondo quanto documentato agli atti del giudizio e confermato dall’Amministrazione – anche nel caso oggetto di controversia era stato specificamente richiesto al Comando di appartenenza del ricorrente di acquisire dall’interessato la dichiarazione di accettazione della ferma obbligatoria; richiesta rimasta tuttavia senza seguito.

È perciò irrilevante la circostanza che la circolare risalga a un momento successivo all’avvio al corso del (….), posto che la conseguenza della non operatività del vincolo di ferma deriva dalla legge, secondo quanto sopradetto.

17. Nel caso oggetto del presente giudizio, risulta incontroverso tra le parti, come più volte ricordato, che il ricorrente non abbia ricevuto alcuna notifica del vincolo di ferma, né lo abbia espressamente accettato.

In difetto di prova della conoscenza effettiva, tale vincolo non può, pertanto, ritenersi operante, senza che possano assumere rilievo le affermazioni dell’Amministrazione, secondo la quale l’interessato, in sostanza, non avrebbe potuto non sapere dell’obbligo di ferma.

Alla luce delle considerazioni sopra svolte, infatti, la conoscibilità del vincolo da parte dell’interessato sarebbe stata riscontrabile soltanto ove fosse stata integrata la forma di pubblicità specificamente prevista dalla legge (pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale). In mancanza di tale adempimento, l’effettiva conoscenza deve essere necessariamente provata in modo rigoroso da parte dell’Amministrazione, in considerazione delle gravose conseguenze del vincolo stesso.

Il provvedimento di diniego della cessazione dal servizio deve, pertanto, ritenersi illegittimo, in quanto il ricorrente non era soggetto, alla data del medesimo provvedimento, a ulteriori periodi di ferma obbligatoria.

18. In definitiva, per le ragioni sin qui esposte, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, deve essere disposto l’annullamento del provvedimento di diniego impugnato ”.

9. La ricostruzione appena riportata, particolarmente accurata, risulta del tutto condivisibile per il Collegio e conduce all’accoglimento dell’appello.

10. Nel medesimo senso convergono, oltre alla valorizzazione della citata circolare dello Stato maggiore dell’Aeronautica del 31 agosto 2015, che ha espressamente previsto che i vincoli di ferma aggiuntiva debbano essere accettati dagli interessati, anche la considerazione che, pure secondo la più recente giurisprudenza di questo Istituto (cfr., Cons. Stato, sez. II, n. 877 del 2025) si è ribadito che “… la ferma deve essere espressamente conosciuta dall’interessato con apposita notifica o espressa accettazione (…), in quanto la ferma obbligatoria comporta un pesante effetto limitante della possibilità del singolo di esercitare i propri diritti di scelta della propria vita personale e professionale, che non può che essere demandata a fonti certe e determinate (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 28 febbraio 2023, n. 2106)”.

10.1. Nel caso di specie, l’Amministrazione, neppure nel corso del giudizio, ha dedotto alcunché sull’avvenuta accettazione da parte dell’interessato, o conoscenza formale, del vincolo di ferma ulteriore, né ha allegato alcun elemento per ritenere che il militare fosse comunque a conoscenza dello scattare di tale periodo di ferma aggiuntiva al momento dell’avvio al percorso formativo in questione.

10.2. E, se è ben vero, come risulta pacificamente dagli atti, che le spese di iscrizione (per € 4.500) al master annuale di specie siano state rimborsate dall’amministrazione all’interessato, è anche vero che ciò è avvenuto perché ”… l’attività risulta di interesse per la F.A …”, la quale ha ritenuto opportuno finanziarla (cfr. nota del 2.3.2017 del Capo del servizio sanitario dell’Aeronautica militare).

11. In definitiva, le considerazioni predette, assorbenti rispetto ad ogni ulteriore profilo, risultano dirimenti per l’accoglimento dell’appello.

12. Ricorrono tuttavia giustificati motivi, connessi con l’incertezza, registratasi anche in giurisprudenza, nella soluzione delle questioni di specie, per disporre la compensazione delle spese di lite dei due gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento gravato.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO