Pubblicato il 06/05/2025

N. 03848/2025REG.PROV.COLL.

N. 02288/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2288 del 2022, proposto da AR Zampieri, TE Zampieri, Village Wash di Zampieri TE, rappresentati e difesi dall'avvocato AR Fratta Pasini, con domicilio eletto presso il suo studio in Verona, P.Tta Chiavica n.2;

contro

Comune di Grezzana (Vr), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Biondaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 931/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Grezzana (Vr);

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 aprile 2025 il Cons. Sergio Zeuli e uditi per le parti gli avvocati in collegamento da remoto Fratta Pasini e Biondaro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza impugnata ha accolto il ricorso proposto dal comune di Grezzana, in provincia di Verona, avente ad oggetto l'accertamento dell'obbligo del sig. Zampieri AR di trasferire l'area di cui all'atto unilaterale d'obbligo sottoscritto il 3 febbraio del 2014, e per la conseguente pronuncia di trasferimento della suddetta area ai sensi dell'art. 2932 c.c. .

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

a) impugnazione della sentenza nella parte in cui ha rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dagli odierni appellanti con memoria ex art. 73 c.p.a. notificata e depositata in data 26.04.2021 – violazione e/o comunque falsa applicazione dell’art. 133 comma 1, lett. a), n. 2, D.Lgs. 104/2010, nonché dell’art. 11 e dell’art. 21-quater della L. 241/1990 – violazione e/o comunque falsa applicazione degli artt. 28 e 31 L. 1150/1942 e 16 D.P.R. 380/2001, nonché degli artt. 3, 23, 41, 42 e 117 Cost. (quest’ultimo anche con riferimento all’art. 1 Prot. Add. CEDU) – violazione e/o comunque falsa applicazione degli artt. 12 prel., 782, 1324, 1325, 1343 e 1987 c.c. – omesso e/o comunque errato esame circa fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti – erronea interpretazione e valutazione della documentazione in atti – apparenza, erroneità e contraddittorietà della motivazione.

b) Impugnazione della sentenza nella parte in cui (cfr. pagg. da 6 a 9) ha accolto la domanda ex art. 2932 c.c. proposta dal Comune di Grezzana, ritenendo tutte infondate le eccezioni sollevate dagli odierni appellanti con memoria ex art. 73 c.p.a. notificata e depositata in data 26.04.2021 – violazione e/o comunque falsa applicazione dell’art. 11 e dell’art. 21-quater della L. 241/1990 – violazione e/o comunque falsa applicazione degli artt. 28 L. 1150/1942 e 16 D.P.R. 380/2001, nonché degli artt. 3, 23, 41, 42 e 117 Cost. (quest’ultimo anche con riferimento all’art. 1 Prot. Add. CEDU) – violazione e/o comunque falsa applicazione degli artt. 12 prel., 782, 1324, 1325, 1343 e 1987 c.c. – omesso e/o comunque errato esame circa fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti e di documenti – apparenza, erroneità e contraddittorietà della motivazione.

2. Si è costituito in giudizio il comune di Grezzana, contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

3. In diritto si osserva che l’odierna controversia ha origine con la sottoscrizione di un atto unilaterale d’obbligo col quale la parte appellante si impegnava a cedere alla parte appellata, a titolo gratuito, una fascia di terreno in sua proprietà da adibirsi a parcheggio. Il suddetto impegno veniva richiamato tra i presupposti del permesso di costruire n.091/PC/2013 rilasciato al figlio dell’obbligato, TE Zampieri, per l’installazione di un autolavaggio, impresa Village Wash.

L’odierna appellata, col ricorso introduttivo del presente giudizio, rappresentando che il suddetto negozio unilaterale costituisse atto accessivo a provvedimento amministrativo, che, nel frattempo, era stato rilasciato al figlio della parte appellante, chiedeva di accertare l’obbligo così assunto, nonché di ordinare il trasferimento del bene al suo patrimonio, ai sensi dell’art.2932 c.c.

La connessione tra rilascio del titolo edilizio e sottoscrizione dell’atto d’obbligo era dimostrata- secondo l’ente – dal fatto che quest’ultimo era stato redatto e trasmesso all’ente nel corso del procedimento amministrativo avente ad oggetto il primo, che comunque non avrebbe potuto essere emanato in assenza dell’opera di urbanizzazione primaria costituita dal parcheggio da costruirsi sull’area ceduta, ai sensi dell’art.12 comma 2 del D.P.R. n.380 del 2001 che subordina il rilascio del permesso di costruire all’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria, o alla previsione della loro attuazione nel successivo triennio.

Come detto il primo giudice ha accolto il ricorso, disponendo l’acquisizione del cespite al patrimonio comunale.

4. Il primo motivo d’appello censura la pronuncia di primo grado per violazione dell’art.133 comma 1 lett. a) n.2 del c.p.a. ritenendo al contempo che la cognizione della controversia spetti al giudice civile, perché – sostiene - la mera coincidenza temporale tra l’impegno di cessione ed il rilascio del titolo edilizio, per di più ad una terza persona, e non al promittente, non avrebbe, di per sé sola, potuto istituire un rapporto di accessorietà della prima rispetto al secondo, a maggior ragione perché l’atto d’obbligo rappresenterebbe una promessa unilaterale atipica, in violazione dell’art.1987 del codice civile.

Da ciò conseguirebbe l’insussistenza del potere amministrativo in capo alla parte appellata, e la necessità di devolvere la controversia al giudice civile, venendo in questione la lesione di un diritto soggettivo del privato, ingiustamente sacrificato, in quanto oggetto di un comportamento arbitrario posto in essere in suo danno da parte della Pubblica amministrazione.

La parte appellante sostiene che, essendo priva di causa e di tipicità, la suddetta cessione senza corrispettivo le sarebbe stata imposta, esercitando un potere non previsto da una norma di legge, oltretutto senza la necessità, né materiale, né tanto meno giuridica, di realizzare un parcheggio sul terreno in questione . Circostanza che sarebbe dimostrata da una serie di dati e cioè: a) la classificazione dell’area come D01 di completamento, dove non sono previsti interventi infrastrutturali, né dalle leggi statali e regionali, né dai piani urbanistici comunali; b) nonostante siano state ridotte le dimensioni dell’autolavaggio di un terzo, il comune ha mantenuto l’area oggetto di cessione nell’originaria consistenza quantitativa – il che confermerebbe anche l’assenza di una connessione funzionale fra i due atti ; c) l’attività di autolavaggio è stata condotta, per circa un quinquennio, senza la necessità di valersi di parcheggi auto; d) l’assenza di corrispettività nella fattispecie è vieppiù rilevante, sol che si consideri che il permesso di costruire al quale, asseritamente accede l’atto d’obbligo in questione, è stato rilasciato ad una terza persona, e non all’obbligato; e) tanto meno il Comune ha scomputato il valore della cessione dagli oneri connessi ai contributi di urbanizzazione.

4.1. In via preliminare va disattesa l’eccezione di inammissibilità per genericità di questo motivo, opposta dalla parte appellata.

Infatti le critiche che la doglianza in esame espone alla decisione impugnata in parte qua sono sufficientemente chiare ed intellegibili, dunque possiedono i requisiti di cui al comma 1 dell’art.101 c.p.a. .

4.2. Nel merito la censura è tuttavia infondata.

4.2.1. La natura accessiva dell’atto d’obbligo al permesso di costruire n. 091/PC/2013 si evince, innanzitutto, contrariamente a quanto sostenuto dalla parte, dal testo dello stesso permesso che, nelle sue premesse, richiama il suddetto atto d’obbligo, richiamo che, evidentemente, non avrebbe senso se i due atti non fossero causalmente (rappresentando il primo uno dei presupposti del secondo) collegati fra loro.

Aggiungasi che la proposta di provvedimento – poi approvata - richiama il parere della Commissione Edilizia Comunale n.7 del 20 novembre del 2013 che, a sua volta, prevedeva che “prima del rilascio del p.d.c. dovrà essere prodotta idonea impegnativa per la cessione gratuita al Comune della fascia di terreno che il vigente PI individua come parcheggio”; le tavole grafiche di progetto presentate per il rilascio del titolo edilizio, che includono anche l’“area standard da destinare a parcheggio.

Dalla quale precisazione si evincono una serie di elementi idonei, tutti, in raccordo sistematico fra loro, a smentire la ricostruzione dell’appellante, e cioè che il rilascio del permesso era subordinato alla cessione gratuita della fascia di terreno, dal che deriva l’esistenza di una conclamata connessione funzionale fra i due atti; che detta area era stata individuata dal vigente Piano degli interventi comunali, come destinata a parcheggio, il che smentisce che non vi fossero prescrizioni regolative che avevano impresso all’area la suddetta destinazione; infine che la detta area era individuata dalla stessa documentazione tecnica allegata alla richiesta di permesso di costruire, quale elemento servente, ossia, per l’appunto, area standard a parcheggio, rispetto all’attività di autolavaggio, il che smentisce l’osservazione che contesta la necessità di destinare un’area a parcheggio in funzione ausiliaria rispetto all’autolavaggio.

4.2.2. E’ dunque da ritenersi che i plurimi rinvii all’atto d’obbligo assunto dalla parte appellante, contenuti nel permesso di costruire, consentano di configurare il suddetto collegamento giuridico quale clausola condizionale apposta al provvedimento amministrativo, del quale il suddetto impegno, per derivazione, assume la giustificazione causale.

4.2.3. Né è seriamente dubitabile che l’amministrazione, al momento del confezionamento dei propri provvedimenti, possa legittimamente condizionarne l’efficacia, o anche solo individuarne dei presupposti, in fatti esterni ad essa, concomitanti e successivi, allo scopo di meglio conformare la sua azione alla realizzazione dell’interesse pubblico in quel momento concretamente perseguito.

E, nel caso di specie, detto interesse pubblico senz’altro sussisteva, sol che si pensi che la clausola era servente rispetto alla realizzazione di un parcheggio pubblico, necessario a fronteggiare l’aumento del traffico veicolare, presumibilmente causato dall’installazione di un’attività di autolavaggio, e previsto proprio allo scopo di agevolare la sosta in un’area frontistante una strada provinciale dove non sono previsti stalli ai margini della carreggiata.

Dunque l’atto non fu affatto emesso in carenza di attribuzione, ma nel legittimo, e anzi doveroso, esercizio della discrezionalità amministrativa che in questo senso intese conformare gli effetti del provvedimento ampliativo rilasciato alla parte.

4.2.4. Tanto meno può sostenersi che la suddetta cessione venne imposta alla parte appellante, trattandosi di un atto da costei liberamente e negozialmente assunto, nell’esercizio della sua autonomia negoziale.

4.2.5. L’accessorietà di quest’ultimo rispetto al permesso di costruire, che è una componente del contenuto di esso, oltre ad escludere che si sia trattato dell’esercizio di un potere atipico – al contrario l’atto aveva un contenuto tipico, ma condizionato quanto ai presupposti – e oltre a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo, esclude al contempo che sia stata violata la tipicità delle promesse unilaterali statuita dall’art.1987 c.c.

Infatti, anche a voler trascurare che quel principio, diversamente da quanto ritenuto, impone una tipicità strutturale e non contenutistica, nel rispetto dell’autonomia negoziale, il rapporto di implicazione della promessa con il suddetto atto amministrativo, giustifica l’attribuzione patrimoniale, validandola da un punto di vista giuridico.

4.2.6. La medesima giustificazione causale, derivante dalla connessione giuridicamente rilevante tra cessione e rilascio del permesso di costruire dequota altresì l’obiezione della carenza di corrispettività della fattispecie. Come appena osservato, l’atto assume infatti la sua causa, per derivazione, dal permesso di costruire.

4.2.7. Vi sono ulteriori due elementi che confutano la fondatezza dell’eccezione di carenza di corrispettività: a) il licenziatario era il figlio della parte appellante; b) il realizzando parcheggio, come dimostrano anche i grafici allegati al progetto allegato alla domanda, era destinato – area standard destinata a parcheggio - anche a consentire la sosta delle auto che intendevano fruire del servizio di autolavaggio.

Dunque è in ogni caso evidente che vi fosse, ancorché indiretto, un corrispettivo in cambio della suddetta cessione.

Del resto che la parte fosse ben consapevole dell’esistenza di una connessione funzionale fra i due atti, lo dimostra il fatto che il rifiuto della cessione è stato opposto solo dopo aver ottenuto l’agibilità.

4.2.8. A ben vedere la stessa eccezione qui in esame– secondo cui sarebbe erronea la decisione del comune di installare un parcheggio in un’area di completamento urbano dove non era prevista la realizzazione di infrastrutture - è comunque inammissibile, trattandosi di censura, oltre tutto tardiva, che va ad impingere sull’esercizio dei poteri generali di pianificazione territoriale dell’ente, che, nel caso di specie, non appare viziato da irragionevolezza o abnormità.

A tacer del fatto che la doglianza è in merito smentita dalla stessa documentazione depositata dalla parte appellante che, nel rappresentare la viabilità esterna di accesso all’autolavaggio ha ricompreso in essa l’area di cui si discute, per l’appunto da destinarsi a parcheggio, il che conferma che era funzionale al rilascio del permesso.

4.2.9. La ridetta destinazione, come osservato, era anche prevista dal vigente piano comunale degli interventi. E’ vero che il terreno rientrava nella classificazione “D1. Di completamento”, ma la classificazione è stata possibile anche perché la pianificazione ha previsto la dotazione di un parcheggio lungo il fronte strada al servizio dell’ambito, infrastruttura ritenuta indispensabile per far fronte al maggiore carico urbanistico derivante dalle nuove attività produttive da insediare in un’area frontistante una strada provinciale dove vi è un intenso flusso veicolare, e dove non vi sono spazi di sosta. Come si evince anche dai reperti fotografici depositati dalla parte appellante, nei quali sono riprese auto in sosta non parcheggiate in un’area pubblica, né ai margini della carreggiata, ma su terreni di proprietà della parte appellante.

4.2.9 Le considerazioni che precedono dimostrano altresì l’infondatezza della dedotta prospettazione di violazione della normativa unionale, con conseguente inesistenza di una pregiudizialità necessaria tale da imporre il rinvio alla corte europea.

4.2.10. Quanto all’obiezione che contesta all’amministrazione di avere mantenuto la pretesa avente ad oggetto l’acquisizione dell’area, nell’estensione originariamente prevista, nonostante la riduzione delle dimensioni dell’autolavaggio, successivamente decisa dal licenziatario, si tratta di doglianza, per più versi, inammissibile.

4.2.10.1. Innanzitutto perché l’amministrazione, nell’occorso, si è limitata ad azionare il suo diritto di credito al trasferimento, per come esso era stato conformato, nel suo oggetto, dalla stessa promessa. Né la parte appellante, quando l’obbligo era già attuale e la prestazione esigibile, aveva prospettato una possibile modifica del bene ceduto, rispetto all’originaria consistenza, essendosi limitata a rifiutare l’adempimento, oltre tutto dopo che il permesso di costruire era stato rilasciato ed essendosi dichiarata disponibile solo ad una cessione onerosa.

4.2.10.2. In secondo luogo, anche questa obiezione, come la precedente, deborda in considerazioni relative al merito amministrativo, insindacabile in questa sede, ché spettava solo all’amministrazione, al momento dell’impegno assunto, valutare in quale estensione potesse essere utile acquisire il terreno per la costruzione del parcheggio. A maggior ragione, dunque, la decisione del licenziatario, ossia di un privato, di ridurre le dimensioni della sua attività, rispetto a quanto originariamente previsto, non avrebbe giammai potuto incidere su questa determinazione.

4.2.10.3. Infine la doglianza non ha senso neppure da un punto di vista civilistico; infatti quale promittente alienante, la parte appellante non poteva decidere sulla futura destinazione del bene ceduto, tanto meno nel senso di decidere quale superficie di esso sarebbe stata destinata a finalità pubbliche, una volta che questo fosse stato definitivamente acquisito al patrimonio del promissario acquirente.

5. Il secondo motivo d’appello – dopo avere richiamato la natura sostanzialmente impositiva che, a suo dire, caratterizzava il suddetto impegno negoziale – deduce la natura larvatamente tributaria del corrispondente obbligo, per di più prescritto in assenza di un’esplicita previsione di legge e senza operare alcuna detrazione dagli oneri di urbanizzazione dovuti, comunque integralmente pagati dal licenziatario.

5.1. Il motivo è infondato. Le considerazioni che precedono dimostrano infatti come la connessione funzionale, e dunque la giustificazione causale dell’atto unilaterale, lungi dal consistere in un’impropria imposizione tributaria, risiedesse nella accessorietà dell’atto al permesso di costruire rilasciato al figlio della parte appellante per consentire la realizzazione di un parcheggio pubblico, necessario anche in quanto la predetta infrastruttura era in funzione servente rispetto all’intrapresa economica.

6. Il sub-motivo al secondo motivo d’appello eccepisce che il progetto grafico dal quale il primo giudice ha tratto la prova che la parte avesse già indicato le aree a standard da destinarsi a parcheggio, serventi rispetto a quelle dell’autolavaggio, non sarebbe quello relativo al primo permesso di costruire, ma l’elaborato di variante n.1 –a, che non cita nemmeno l’impegno di cui è lite, e che peraltro non rappresenta neppure l’intera area di cui viene richiamata ex adverso la cessione.

In ogni caso- aggiunge la parte appellante –a tutto concedere quel documento non costituirebbe prova della volontarietà dell’impegno assunto, né del riconoscimento della funzionalità dell’area rispetto all’intervento progettato e tanto meno dell’intenzione di cedere la suddetta area senza corrispettivo.

6.1. Il motivo è irrilevante, prima ancora di essere infondato.

6.1.1. Infatti il collegamento tra la cessione delle aree e il primo provvedimento concessorio è dimostrato dalla trama delle considerazioni che precedono. Ed è ribadito dal permesso di costruire in variante, al quale è allegato il suddetto prospetto grafico, come dimostrato dal contenuto della variante, la n.172/PC/215 dove si legge che “restano ferme le prescrizioni e le condizioni precedentemente riportate nell’originario Permesso di Costruire n. 91/2013 per quanto compatibili e non variate dal presente provvedimento.”

6.1.2. Per completezza conviene aggiungere che il motivo è anche infondato nel merito.

Infatti la tavola stato di progetto individua con il reticolo azzurro il limite area intervento, ricomprendendo al suo interno l’area oggetto di causa denominata area standard da destinarsi a parcheggio, così dimostrando inequivocabilmente la dedotta pertinenzialità e, con essa, la connessione, materiale e giuridica, fra i due interventi.

6.1.3. Né il fatto che quel grafico rappresenti solo una parte dell’area oggetto di cessione può rappresentare un dato significativo nel senso preteso dalla parte; infatti rileva esclusivamente, in questo senso, la conferma del fatto che quell’area fosse stata destinata a parcheggio, dal piano degli interventi, in un’area ZT0D1 di completamento, e che il permesso di costruire fosse coerente con la ridetta classificazione.

6.1.4. Quanto alla circostanza che la parte appellante fosse soggetto terzo rispetto all’attività di autolavaggio si è già osservato che il vantaggio da lei ottenuto, ancorché indiretto e mediato in quanto rivolto al prossimo congiunto, sussisteva ed era suscettibile di valutazione economica ai sensi dell’art.1174 del codice civile.

E non risponde al vero che l’atto fu imposto, dal momento che, all’atto della sottoscrizione dell’impegno unilaterale, la parte non ha apposto alcuna riserva, e, nella ricostruzione del fatto, in sede processuale, ha anche ammesso di essere addivenuta alla cessione per agevolare l’iniziativa imprenditoriale del figlio, così confermando, ancora una volta, la derivazione causale del negozio.

7. In definitiva questi motivi inducono al rigetto del gravame. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Davide Ponte, Presidente FF

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Davide Ponte

IL SEGRETARIO