Pubblicato il 21/01/2025

N. 00402/2025REG.PROV.COLL.

N. 04087/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4087 del 2021, proposto da OM IA RN in qualità di erede di SP Vito, rappresentata e difesa dagli avvocati Aldo Valentini e Gianluca Saccomandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fano, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Federico Romoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 706/2020

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Fano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 dicembre 2024 il Cons. Sergio Zeuli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha dichiarato improcedibile il ricorso proposto dalla parte appellante per l’annullamento dell’ordinanza dirigenziali del comune di Fano, provincia di Pesaro, n. 223 del 2001 con la quale è stata ingiunta la demolizione delle opere, realizzate in assenza di titolo autorizzativo sulle aree in sua proprietà località fosso Seyore, riportato in catasto al foglio 1, mappale 531, e cioè

1. struttura in ferro, opere murarie per sistemazione lavandino e piano d'appoggio, installazione di pali di illuminazione casottino Enel con roulotte targata e installazione porta-ombrelloni e porta-oggetti su suolo demaniale;

2. struttura in ferro, muro di recinzione e installazione pali di illuminazione con casottino Enel, sistemazione con riporto materiale di inerti edili frantumati, posizionamento roulotte con targa a rimorchio PS 4746;

3. struttura in ferro, con installazione di pali illuminazione e casottino Enel.

La sentenza di prime cure ha altresì rigettato il ricorso per motivi aggiunti proposto dalla medesima parte per l’annullamento delle ordinanze dirigenziali n. 4137 del 2002 con la quale è stata respinta la domanda di autorizzazione in sanatoria ex art. 13 della legge n. 47/85 e di ogni atto collegato, presupposto o connesso, ivi compreso il verbale della C.E.C. 17.1.2002 e il cd. piano particolareggiato Spiaggia, approvato con deliberazioni di C.C. n. 20 del 24.1.2001, n. 21 del 25.1.2001 e n. 51 del 26.2.2001 ex art. 16 l. 17.8.1942, n. 1150, nonché l’avviso del 15.2.2002 ex art. 7, comma 4, l. n 47/85.

Avverso la decisione la parte appellante ha dedotto i seguenti motivi di appello:

- I “Violazione di legge in relazione agli artt. 1-3-88 D.lgs. 2.7.2010 n. 104. Violazione di legge e falsa applicazione in relazione all’art. 3 punto e.5) DPR 380/2001, all’art. 7 L. 25.3.1982 n. 94, agli artt. 4-8-10-13 L. 28.2.1985 n. 47, agli artt. 1 e 4 L. 28.1.1977 n. 10; art. 3 L. 7.8.1990 n. 24, agli artt. 2, 3 e 4 DPGR. Marche 14.9.1989 n. 23 e al Reg. Edilizio Comune di Fano, all’art. 163 D. Leg.vo 490/99 e all’art. 7 L.R. Marche 30.12.1974 n. 52. Violazione di legge in relazione agli artt. 112-116 c.p.c. e all’art. 64 c.p.a., in ragione degli interventi autorizzati dal Comune di Fano e da Ferrovie dello Stato, anche per omessa motivazione. Eccesso di potere per travisamento e falsa rappresentazione dello stato dei luoghi, anche in ragione del principio di proporzionalità ed adeguatezza. Eccesso di potere per difetto di motivazione e assenza di approfondita istruttoria. Eccesso di potere per contraddittorietà. Illegittimità derivata”.

- II “Violazione di legge in relazione agli artt. 1, 3, 35, 101 cpa. Violazione di legge e falsa interpretazione dell’art. 31 DPR 380/2001. Violazione di legge in relazione agli artt. 1- 3- 7 –8 L. 241/90. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, in relazione alla mancata valutazione della sentenza penale, anche in relazione all’artt. 649-654 c.p.p. Illegittimità derivata. Violazione di legge in relazione agli artt. 117 c. I Cost. – art. 4 Prot. 7 CEDU ed art. 50 c.d. FUE, in tema del principio del ne bis in idem. Eccesso di potere per travisamento degli istituti e contraddittorietà. Illegittimità derivata.”

- III “Violazione di legge in relazione agli artt. 1, 3, 35, 101 cpa. Violazione di legge, in relazione agli articoli 7 e 13 L. 47/85 - 253 – 354 c.p.p. Eccesso di potere per difetto di motivazione e presupposti. Illegittimità derivata.”

2. Il comune di Fano si è costituito in giudizio, contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

DIRITTO

3. Alla parte appellante è contestata la realizzazione di alcuni interventi in località Fosso Seyore, riportato in catasto al foglio 1, mappale 531, del comune di Fano, provincia di Pesaro, finalizzati a rendere il sito abitabile durante la stagione estiva. Oltre ad esserci una roulotte, sull’area è stata costruita una struttura in ferro, con un telo di copertura per darle ombra, un primo manufatto in muratura ove sono posizionati un lavabo, un barbecue ed un piccolo ripostiglio con servizi igienici, un secondo manufatto per contatore ENEL, l’installazione di pali di illuminazione, ed un muro di recinzione, sovrastato da rete metallica.

Il sito, prossimo al litorale fanese, è sottoposto a disciplina vincolistica.

4. Tutti i motivi di appello mirano a contestare, in fatto ed in diritto, l’esistenza dei presupposti posti a fondamento dell’ordinanza di demolizione, e del provvedimento di rigetto dell’istanza di accertamento di conformità, pronunciati dall’amministrazione appellata, e validati dalla sentenza del primo giudice. Essi, pertanto, possono essere unitariamente trattati.

5. Il primo motivo di appello contesta sotto più aspetti, la legittimità dell’esercizio del potere sanzionatorio in discussione.

5.1. Innanzitutto la parte contesta alla sentenza impugnata di avere ritenuto che le opere, edificate in epoca risalente, come dimostra l’esibita sentenza del Pretore di Fano n. 22/1989, rappresentando trasformazioni permanenti del territorio, rendevano necessario il permesso di costruire. Al contrario, dopo aver evidenziato che esse non hanno comportato nuovi volumi o significativi impatti sul paesaggio, essendo destinate a realizzare esigenze temporanee, ai sensi dell’art. 3, e.5), del D.P.R. 380 del 2001 e dell’art. 7 L. 94 del 1998, anche in considerazione della loro natura pertinenziale, afferma che non necessitavano di alcun titolo edilizio.

La stessa roulotte era temporaneamente parcheggiata in loco , come dimostra il fatto che si trattava di un veicolo regolarmente targato e iscritto al P.R.A., che non presentava agganci stabili al terreno.

5.2. Il sub-motivo al primo motivo d’appello sostiene ancora che, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, anche se presente, il vincolo non impediva la sanatoria ex post degli interventi, sia pure previa valutazione in concreto di compatibilità paesaggistica, a maggior ragione trattandosi di opere di modesta entità e che, ciò non di meno, alcuna valutazione risultava essere stata esperita dall’autorità procedente, con conseguente illegittimità delle pronunce gravate.

Del resto – aggiunge – nelle immediate adiacenze dell’area interessata, risultano operanti stabilimenti balneari che hanno costruito opere ben più rilevanti di quelle in discussione, per rendere le spiagge fruibili ai bagnanti, che risultano regolarmente autorizzate dal comune.

5.3. Secondo la parte appellante, il primo giudice avrebbe omesso di considerare che il vincolo de quo , essendo destinato a tutelare l’area floristica, presentava natura relativa e non assoluta e che quindi la compatibilità tra gli interventi di cui si discute e l’area, avrebbe dovuto essere valutata in concreto e non in astratto, il che – secondo motivo d’appello - avrebbe richiesto uno sforzo motivazionale ed istruttorio maggiore di quello che l’amministrazione aveva riversato nel provvedimento.

5.4. Del resto, aggiunge ancora, la recinzione del terreno, contraddittoriamente oggi contestata come opera illegittima, era stata regolarmente autorizzata dall’amministrazione, che non aveva sollevato alcuna obiezione avuto riguardo all’esistenza di un contrasto col regime vincolistico ed urbanistico.

5.5. Il terzo motivo d’appello deduce l’illegittimità per derivazione del diniego di accertamento in sanatoria, opposto alla richiesta formulata dalla parte, ai sensi dell’allora vigente art. 13 della L. n. 47 del 1985.

6. I motivi sono infondati.

6.1. Va innanzitutto precisato che il concetto di modesta entità delle opere, nel caso di specie, non può essere estratto dai singoli interventi sine titulo atomisticamente intesi, ma va invece riferito, unitariamente, al loro complesso, che, se unitariamente considerato, rivela l’esistenza di un raccordo finalistico tra gli stessi, tutti evidentemente finalizzati a rendere fruibile, a scopo abitativo stagionale, il sito in proprietà della parte appellante: la roulotte, (che non si trovava, come richiede l’art. 3, punto e.5), T. U. edilizia, in una struttura ricettiva autorizzata, ma su di un terreno privato), il manufatto destinato a barbecue, lavabo e servizi igienici, l’alimentazione elettrica ed i pali della luce, la stessa recinzione del terreno rappresentano evidentemente tutti elementi che, univocamente interpretati, conducono all’evidente conclusione che la parte avesse realizzato un sito destinato ad abitazione estiva, in prossimità del litorale di Fano, ossia su di un’area vincolata, senza alcun titolo edilizio, né alcuna autorizzazione paesaggistica.

Inquadrate in questa corretta chiave prospettica, di tipo funzionale, gli interventi (l’intervento, se unitariamente considerato), rivelando una chiara rilevanza urbanistica, rientrano indiscutibilmente nella nozione di nuova costruzione di cui all’art. 3, punto e.5), del DPR 380 del 2001.

E tanto anche a voler prescindere dalla considerazione che la ricomprensione dell’area nella zona “F4 verde attrezzato alla balneazione” riveniente dalla classificazione impressa dal PRG, imponeva comunque alla parte, prima di procedere a interventi, di stipulare una convenzione con l’amministrazione per garantire la fruizione pubblica dell’area, in quanto, come detto, era prossima alle spiagge del litorale fanese.

6.2. Né ha senso, in diritto, comparare gli stessi alle strutture realizzate dagli stabilimenti balneari le quali, pur necessitando delle apposite autorizzazioni, se non rivestono carattere precario, certamente non hanno destinazione abitativa e dunque appartengono a tipologie tutt’affatto diverse da quelle in discussione.

6.3. Né è fondatamente sostenibile che dette opere avessero una qualsivoglia natura pertinenziale, come pure sostenuto dalla parte appellante, e tanto, innanzitutto, perché non risulta autorizzata in situ alcuna opera principale, legittimamente edificata, alla quale gli stessi potrebbero essere riferiti. Tutt’al più, una natura servente potrebbe riconoscersi alla sola recinzione, peraltro autorizzata, del terreno, in un’ottica di difesa della proprietà privata, ma si è già osservato che tale intervento, se raccordato agli altri eseguiti sul sito, depone, in senso esattamente contrario, quale opera che contribuisce, insieme alle altre, a rendere abitabile, ancorché stagionalmente, l’area di proprietà e diviene pertanto elemento di prova contrario alla tesi attorea.

6.4. Venendo agli aspetti più specificamente paesaggistici, oltre a ricadere in Zona Floristica ai sensi del D.P.G.R. n. 73 del 24 marzo del 1997, emesso ai sensi della legge regionale Marche n. 52/74, come tale sottoposta a tutela integrale ai sensi dell’art. 84 delle NTA del PRG all’epoca vigente, l’area, in virtù del D.M. del 25 agosto del 1965, è sottoposta a vincolo paesaggistico denominato cd. “Arzilla Fosso Sejore”, qualificata “di particolare interesse paesaggistico ambientale ed a basso livello di compromissione”, con conseguente divieto di qualsiasi intervento.

Il che significa innanzitutto, che per realizzare i ridetti interventi la parte avrebbe dovuto munirsi dell’autorizzazione prevista dall’art. 151 del d. lgs. n. 490 del 1999, allora vigente, che invece non ha richiesto e che non era ottenibile in via postuma.

6.4. In ogni caso – si aggiunge - l’obiezione in esame è infondata anche perché si rivela contraddittoria con la prospettazione di cui alla principale difesa della parte perché se veramente gli interventi contestati non avessero integrato una “nuova costruzione”, evidentemente non vi sarebbe stata alcuna necessità di valutarne la compatibilità con il regime vincolistico, né in astratto, né tanto meno in concreto.

7. Con ulteriore rilievo la parte appellante denuncia la contraddittorietà dell’operato dell’amministrazione che avrebbe autorizzato la realizzazione della recinzione del fondo, per poi, illogicamente, far rientrare quest’ultima fra gli interventi abusivi e non autorizzabili, in ragione del regime urbanistico e vincolistico insistente sull’area.

7.1. Anche questo motivo è infondato perché, lungi dall’essere contraddittorio rispetto agli atti impugnati, il contenuto dell’autorizzazione alla recinzione è pienamente coerente con questi ultimi.

Il comune di Fano, infatti, coerentemente col ricordato regime vincolistico, ha condizionato l’efficacia di detta licenza al rispetto delle prescrizioni contenute nel parere espresso dalla Regione Marche, imponendo che, per realizzare la recinzione, la parte appellante dovesse salvaguardare le specie floristiche presenti in zona, appunto in ossequio al vincolo F4 ivi insistente, evitando, in particolare, l’uso di mezzi meccanici, onde ridurre al minimo l’impatto dell’opera sul paesaggio circostante ed evitarne alterazioni irreparabili.

Al contrario la medesima recinzione, essendo stata accompagnata da altri elementi edilizi che hanno funzionalmente modificato l’area, contribuisce a rendere urbanisticamente rilevante l’intero complesso delle opere realizzate e si rivela – all’esito del ridetto giudizio unitario – in irrefragabile contrasto col vincolo, con definitiva dequotazione della doglianza in esame.

8. Le circostanze di fatto e di diritto appena enunciate dimostrano a fortiori l’infondatezza dei motivi coi quali la parte contesta difetto di motivazione e di istruttoria; infatti le ragioni fondative delle determinazioni impugnate sono esaurientemente indicate nei provvedimenti impugnati.

Le medesime circostanze dequotano, al contempo, le doglianze con cui la parte deduce l’illegittimità derivata del provvedimento di diniego dell’istanza di sanatoria, ai sensi dell’art. 13 della L. n.47 del 1985, stante l’accertata legittimità della primigenia ordinanza di demolizione.

9. L’appello va conclusivamente respinto. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali che si liquidano in complessivi euro 4000,00 (euroquattromila,00), in favore della costituita parte appellata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio, celebrata da remoto, del giorno 4 dicembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO