Pubblicato il 07/03/2025

N. 01918/2025REG.PROV.COLL.

N. 09595/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9595 del 2023, proposto dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Casalinga Ideale S.r.l., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 01038/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Dalila Satullo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento del 19 ottobre 2022 l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha applicato nei confronti della Casalinga Ideale S.r.l. la sanzione accessoria, prevista dall’art. 5, l. n. 50/1994, della chiusura dell’esercizio commerciale per la durata di undici giorni, quale conseguenza della riscontrata vendita di generi di monopolio in assenza di licenza, posta in violazione dell’art. 62 quinquies , d.lgs. n. 504/1995, introdotto dall’art. 1, comma 660, l. n. 160/2019.

Casalinga Ideale S.r.l. ha impugnato tale provvedimento deducendo: 1) violazione dell’art. 3 T.U. n. 43/1973. Nullità della sanzione per nullità della contestazione emessa da un organo territorialmente incompetente; 2) violazione dell’art. 14, c. 2, l. n. 689/1981. Nullità della contestazione per omessa notifica nel termine di legge; 3) violazione dell’art. 1, l. n. 689/1981. Violazione dell’art. 5, l. n. 50/1994. Inapplicabilità per irretroattività della norma in malam partem ; 4) violazione dell’art. 1, c. 660, l. n. 160/2019. Violazione dell’art. 5, l. n. 50/1994. Inapplicabilità del regime previsto per le rivendite di monopolio.

L’amministrazione resistente si è costituita in giudizio contestando nel merito la fondatezza dei motivi di ricorso.

Con sentenza n. 1038/2023 il Tar ha accolto il secondo motivo di ricorso, ritenendo che il provvedimento sanzionatorio sia stato adottato tardivamente, in violazione del principio di certezza giuridica, del diritto di diritto di difesa e del principio di buon andamento. In particolare il Tar, dopo avere richiamato la sentenza della Corte Costituzionale n. 151/2021 che ha ritenuto incongruo, quale termine finale per l’esercizio del potere sanzionatorio, il termine quinquennale previsto dall’art. 28 l. n. 689/1981 per la riscossione delle somme dovute per violazioni amministrative, ha affermato che la lacuna normativa in ordine al termine per l’adozione del provvedimento sanzionatorio può essere colmata mediante l’applicazione diretta dei principi individuati dalla Corte Costituzionale che postulano “che l’amministrazione (pur in assenza della predeterminazione legale del termine massimo per la conclusione del procedimento sanzionatorio) agisca comunque in modo tempestivo, rispettando l’esigenza del cittadino di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità temporale, delle conseguenze derivanti dall’esercizio dei pubblici poteri, e che, ove protragga in modo ingiustificato l’esercizio del potere, dia puntuale motivazione delle ragioni che le hanno, in ipotesi, impedito di applicare la sanzione in contiguità temporale con l’accertamento dell’illecito”. Nel caso in esame il Tar ha quindi ritenuto che l’adozione del provvedimento sanzionatorio a distanza di oltre due anni e mezzo dall’accertamento ispettivo, senza alcuna motivazione in ordine alle ragioni del necessario impiego di questo ampio lasso di tempo, abbia violato i predetti principi e va quindi annullato.

Avverso la predetta sentenza l’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha proposto appello deducendo i seguenti motivi: 1) eccesso di potere giurisdizionale – sconfinamento della giurisdizione del giudice amministrativo nella sfera riservata alla legge. Al riguardo l’amministrazione appellante evidenzia che il Tar ha invaso la sfera del legislatore, introducendo un termine diverso da quello previsto dall’art. 28 l. n. 689/1981; 2) Violazione dell’art. 5, l. n. 50/1994 e dell’art. 28, l. n. 689/1981. Sotto tale profilo parte ricorrente deduce che, in mancanza di una specifica disposizione relativa al termine di adozione del provvedimento sanzionatorio, deve trovare applicazione l’art. 28, l. n. 689/1981, che nel caso in esame è stato violato mediante l’applicazione di un termine più breve che non assicura la tutela degli interessi cui è preordinato il regime sanzionatorio in esame.

La Casalinga ideale S.r.l., regolarmente evocata in giudizio, non si è costituita e non ha quindi riproposto i motivi del ricorso introduttivi di primo grado assorbiti dalla sentenza impugnata.

All’udienza pubblica del 27 febbraio 2025 la causa è stata assunta in decisione.

2. I due motivi di impugnazione possono essere trattati congiuntamente in quanto strettamente connessi e devono ritenersi fondati.

2.1. Va preliminarmente rilevato che la l. n. 689/1981, applicabile alla sanzione di cui è causa, prevede due termini: un primo termine di novanta giorni, contemplato dall’art. 14, riguarda la contestazione degli estremi della violazione; il secondo termine quinquennale, previsto dall’art. 28, riguarda la prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute a titolo di sanzione amministrativa.

La predetta legge, invece, non prevede espressamente un termine entro il quale deve essere adottato l’atto di irrogazione della sanzione, dopo la contestazione.

Pertanto, l’unico termine finale per l’esercizio della pretesa sanzionatoria è rappresentato dal termine di prescrizione quinquennale di cui all’art. 28 l. 689/1981, entro il quale deve quindi intervenire anche il provvedimento sanzionatorio.

Ciò premesso, la Corte costituzionale con la sentenza n. 151/2021, nel pronunciarsi sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 18 l. 689/1981 nella parte in cui non prevede un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio, ha affermato che la sola previsione del termine prescrizionale di cui all’art. 28 l. 689/1981, suscettibile di interruzioni e sospensioni, non è effettivamente idonea ad assicurare “la certezza giuridica della posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione”.

Tuttavia, dopo tale considerazione, la Corte costituzionale ha evidenziato “la omissione legislativa denunciata dal rimettente non può essere sanata da questa Corte, essendo rimessa alla valutazione del legislatore l’individuazione di termini che siano idonei ad assicurare un’adeguata protezione agli evocati principi costituzionali, se del caso prevedendo meccanismi che consentano di modularne l’ampiezza in relazione agli specifici interessi di volta in volta incisi”.

Pertanto, sulla scorta di tale motivazione, la Corte ha dichiarato la questione di legittimità costituzionale inammissibile.

A fronte di tale quadro normativo e giurisprudenziale, questo collegio non ritiene possibile supplire alla lacuna legislativa mediante l’applicazione di un termine elastico che sia conforme ai principi richiamati dalla Corte costituzionale della certezza del diritto e del diritto di difesa.

Ed infatti, ciò è impedito, oltre che dalle chiare affermazioni esposte dalla Corte costituzionale in ordine all’esistenza sul punto di una riserva di discrezionalità del legislatore che altrimenti verrebbe inevitabilmente invasa, anche dalle seguenti considerazioni.

Ove la Corte costituzionale avesse voluto consentire ai giudici comuni di applicare direttamente i principi da essa individuati, in attesa dell’intervento del legislatore, avrebbe potuto pronunciare una sentenza additiva di principio, ma ciò non ha fatto. Ciò, probabilmente, anche in considerazione del fatto che tale tipo di pronuncia, demandando al singolo giudice il compito di applicare il principio individuato ricostruendo la regola nel singolo caso concreto, difficilmente avrebbe soddisfatto le esigenze di certezza del diritto rappresentate dalla stessa Corte.

A ciò si aggiunga che il complessivo impianto motivazionale della sentenza della Corte costituzionale induce altresì ad escludere la possibilità di una soluzione della questione in via interpretativa, anche mediante analogia, avendo potuto altrimenti la Corte adottare una sentenza interpretativa di rigetto. D’altronde, l’esclusione di una soluzione meramente interpretativa deriva dalla circostanza che l’omessa disciplina del termine dipende da una precisa scelta dello stesso legislatore, che ha previsto numerosi altri termini infraprocedimentali (v. artt. 14 e art. 18, c. 1, l. 689/1981) e quando ha voluto introdurre un termine di conclusione del procedimento, lo ha fatto espressamente (v. discipline di settore citate dalla stessa Corte costituzionale: D.lgs. n. 285/1992, D.lgs. n. 472/1997).

In conclusione, quindi, per le ragioni appena esposte e contrariamente a quanto affermato nell’impugnata sentenza del Tar e nella sentenza del Consiglio di Stato ivi richiamata n. 1081/2022, questo collegio ritiene di non potere supplire al legislatore nella individuazione di un termine di conclusione del procedimento sanzionatorio, dovendosi applicare, oltre al termine per la contestazione, esclusivamente il termine prescrizionale quinquennale.

2.2. Ciò esposto in diritto, con riguardo al caso in esame, va in primo luogo rilevato che la contestazione dell’illecito è stata tempestiva, in osservanza dell’art. 14 l. 689/1981, secondo cui “Quando gli atti relativi alla violazione sono trasmessi all'autorità competente con provvedimento dell’autorità giudiziaria, i termini di cui al comma precedente decorrono dalla data della ricezione”.

La violazione dell’art. 14 l. 689/1981, dedotta in primo grado, non è stata affrontata dal Tar ed il profilo di illegittimità non è stato riproposto in grado di appello. In ogni caso, tale termine risulta rispettato.

Nel caso in esame il verbale di sequestro è stato trasmesso all’autorità amministrativa competente all’applicazione della sanzione in data 27 luglio 2020 (v. premesse dell’atto di contestazione) e in data 10 agosto 2020 la contestazione è stata notificata all’interessato. A ciò si aggiunga che il termine di novanta giorni risulta rispettato anche se decorrente dalla data dell’accertamento ad opera della Guardia di finanza, tenuto conto della sospensione dei termini procedimentali, disposta in relazione all’emergenza Covid 19 per il periodo dal 23 febbraio al 15 maggio 2020 (v. art. 103, c. 1, d.l. n. 18/2020, come modificato dal successivo d.l. n. 23/2020).

2.3. Per quanto attiene invece al termine di conclusione del procedimento sanzionatorio, sulla base delle considerazioni svolte in diritto al punto 2.1. deve ritenersi che il provvedimento di irrogazione della sanzione sia tempestivo in quanto intervenuto prima del decorso del termine prescrizionale di cui all’art. 28 l. 689/1981.

A ciò si aggiunga, peraltro, che nel caso in esame il procedimento in esame si è concluso entro un termine ampiamente inferiore rispetto a quello prescrizionale, è cioè dopo poco più di due anni e mezzo dalla commissione della violazione, periodo nel quel vi è stata anche l’emergenza Covid – 19 (v. anche sospensione disposta in via normativa sopra richiamata). E tale circostanza, a parere del collegio, è anche idonea a privare di rilevanza un’eventuale ulteriore questione di legittimità costituzionale che si volesse sollevare, al fine di ottenere una più incisiva pronuncia della Corte Costituzionale.

3. Per le ragioni esposte, in accoglimento dei motivi di appello la sentenza del Tar va riformata con conseguente rigetto del ricorso di primo grado, stante anche la mancata riproposizione dei motivi di illegittimità assorbiti in primo grado.

4. In considerazione dei contrasti giurisprudenziali in materia, le spese processuali vanno integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto rigetta il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Dario Simeoli, Presidente FF

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	Dario Simeoli

IL SEGRETARIO