Pubblicato il 16/01/2025

N. 00332/2025REG.PROV.COLL.

N. 04848/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4848 del 2024, proposto da
Mediterranea Saving Humans Aps, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luce Bonzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asgi- Associazione per gli Studi Giuridici sull'Immigrazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Teresa Brocchetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Arci Aps, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Carmela Maria Cordaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Action Aid, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Fachile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Spazi Circolari Aps, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Loredana Leo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Guardia di AN Comando Generale, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Forum Tunisien pour les Droits Economiques et Sociaux (Ftdes), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Cristina Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 11147/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Guardia di AN Comando Generale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 la Cons. Stefania Santoleri e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Con il ricorso di primo grado, proposto dinanzi al TAR Lazio, Sezione Prima Ter, l’ASGI, Associazione Studi Giuridici sull’Immigrazione ed altre associazioni attive nel settore della difesa dei migranti (indicate nell’epigrafe del ricorso), hanno impugnato il decreto del Ministero dell’Interno del 15.12.2023 con il quale è stata approvata l’Intesa Tecnica siglata in data 12 dicembre 2023 tra il Ministero dell’Interno, Dipartimento di Pubblica Sicurezza - Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere, ed il Comando Generale della Guardia di AN, nonché ogni atto conseguente e/o presupposto.

L’Intesa anzidetta mira a disciplinare le modalità di collaborazione per lo svolgimento di attività di assistenza tecnica e capacity building a favore delle competenti autorità della TU impegnate nel contrasto all’immigrazione clandestina, segnatamente della Guardia Nazionale del Ministero dell’Interno tunisino, consistenti nella fornitura di mezzi e materiali (precisamente n. 6 Guardacoste Litoranei classe “G.L. 1400” di 17 mt. di lunghezza), nell’erogazione di corsi di formazione, nella prestazione di servizi di manutenzione navale, di supporto tecnico-logistico (ivi inclusa l’esecuzione di prove tecniche e approvvigionamento di carbo-lubrificanti), consulenza, assistenza e tutoraggio.

L’atto convenzionale valorizza l’ expertise posseduta dal Comando Generale della Guardia di AN, attraverso le proprie articolazioni specializzate nella cantieristica navale, che ne rappresenta il core business oltre che nella mirata formazione non solo sul piano tecnico ma anche con riferimento al rispetto dei principi di salvaguardia delle vite in mare.

2. - Le associazioni ricorrenti, dopo aver descritto i fatti ed essersi soffermate sulla loro legittimazione attiva e sull’interesse ad agire, hanno, innanzitutto, evidenziato come gli atti impugnati risulterebbero in contrasto con la l. 145/2016 (artt. 1, 2 e 4), con la legge n. 185/1990 (artt. 1, 6, 7, 7 bis e 7 ter) e con il D.P.R. 18/1967 (art. 23 ter).

2.1 - Hanno quindi dedotto che, sebbene la legge n. 145/2016 sia stata indicata tra quelle poste a fondamento dell’operazione, l’Intesa in esame, approvata dal Ministero dell’Interno, non rientrerebbe nei casi descritti dall’art. 1 l. cit. (non essendo coinvolte nell’operazione istituzioni o organizzazioni internazionali) e, comunque, anche laddove la si volesse far rientrare nell’art. 1 co. 2 l. cit., sarebbero state eluse le norme procedimentali da seguire ai sensi dell’art. 2 l. cit., che prevede una deliberazione del Consiglio dei Ministri, previa comunicazione al Presidente della Repubblica, e l’autorizzazione delle Camere, nonché quanto previsto dall’art. 4 l. cit., relativo all’istituzione dell’apposito fondo e alle modalità di utilizzo.

2.2 - L’Intesa sarebbe stata adottata, altresì, in violazione della legge n. 185/1990 (anch’essa richiamata a fondamento dell’atto e dettante norme “ sul controllo dell’esportazione, importazione e transito di materiali di armamento ”), poiché, diversamente da quanto previsto dall’art. 7 ter l. cit., è stato pretermesso il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale da un delicato procedimento volto, in ogni caso, anche al movimentamento di materiale di armamento a favore di uno Stato estero.

2.3 – Sussisterebbe inoltre la violazione dell’art. 23-bis del D.P.R. 18/1967, espressamente richiamato sia nell’Intesa tecnica che nel decreto di approvazione, che attribuisce solo al Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale la competenza ad autorizzare contributi economici nonché forniture dirette di beni e servizi a Stati esteri.

3. - I provvedimenti gravati, inoltre, sarebbero affetti da vizi di eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento di potere, della mancanza di un’adeguata istruttoria, del travisamento ed erronea valutazione dei fatti.

Le associazioni ricorrenti hanno, infatti, sostenuto che le autorità tunisine non garantirebbero il rispetto dei diritti umani dei migranti e, quindi, la fornitura di mezzi navali a loro disposizione finirebbe per agevolano condotte gravemente lesive dei loro diritti.

Le stesse hanno precisato che in TU, il personale della Garde Nationale non solo non sarebbe formato e specializzato per la conduzione di attività di assistenza e, soprattutto, di ricerca e salvataggio in mare, ma avrebbe tenuto condotte molte violente nei confronti dei migranti.

4. Si è costituto in giudizio il Ministero dell’Intero, chiedendo di dichiarare inammissibile e/o infondato il ricorso.

5. È stato proposto intervento ad adiuvandum dal Forum Tunisien Pour Les Droits Economiques et Sociaux (FTDES).

6. - Con la sentenza breve n. 11147 del 30 maggio 2024 il TAR ha respinto il ricorso.

6.1 - Con tale decisione il giudice di prime cure ha respinto, innanzitutto, l’eccezione di difetto assoluto di giurisdizione sollevata dalle Amministrazioni resistenti, rilevando che:

- “il giudizio verte sulla potenziale lesione di un interesse legittimo, poiché ha ad oggetto atti organizzativi collegati alla cooperazione tra il nostro Paese e la TU, incidenti solo indirettamente sui diritti dei migranti”;

- “l’Intesa impugnata è riferita alla strategia nazionale in materia migratoria ed è basata sull’importanza prioritaria riconosciuta alla TU nella gestione dei flussi”; nondimeno non si tratta di un atto politico, sottratto al sindacato giurisdizionale;

- richiamando la giurisprudenza amministrativa, costituzionale e civile (parere del Consiglio di Stato n. 2483/2019, decisioni della Corte Cost. n. 81 del 2012 e n. 52 del 2016, della Corte di Cassazione SS.UU. Ord. 12 luglio 2019, n. 18829) il giudice di prime cure ha ritenuto – in estrema sintesi – che “ ciò che importa ai fini dell’impugnabilità dinanzi al giudice amministrativo non è tanto la natura “politica” o meno dell’atto gravato, quanto piuttosto la sussistenza o meno di un vincolo giuridico posto all’esercizio del potere discrezionale”;

- poiché nel caso di specie l’Intesa e il successivo decreto di approvazione oggetto di impugnazione sono stati adottati in base ad una “chiara cornice normativa”, il TAR ha ritenuto che fossero sindacabili in sede giurisdizionale.

6.2 - Il TAR ha poi assorbito l’eccezione di difetto di legittimazione ad agire e di carenza di interesse sollevata dalla parte resistente, ed ha esaminato direttamente il merito del ricorso respingendo le censure di violazione di legge e di eccesso di potere articolate sotto differenti profili.

7. - Avverso tale decisione le associazioni ricorrenti hanno proposto appello, previa concessione della misura cautelare, deducendo tre motivi, il primo di violazione di legge, il secondo di eccesso di potere per sviamento ed il terzo di carenza di istruttoria, sotto diversi profili, con i quali hanno chiesto la riforma della sentenza.

7.1 - Le Amministrazioni resistenti si sono costituite in giudizio depositando atti difensivi e documenti; le appellate hanno reiterato le eccezioni di inammissibilità per carenza di legittimazione attiva e per difetto di interesse al ricorso; per il resto hanno replicato alle doglianze delle appellanti chiedendone il rigetto.

7.2 - Ha proposto intervento ad adiuvandum il Forum Tunisien Pour Les Droits Economiques Et Sociaux (Ftdes).

7.3 - Con ordinanza n. 2552/2024 l’istanza cautelare è stata respinta.

7.4 - Le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive tesi.

8. - All’udienza pubblica del 21 novembre 2024, l’appello è stato trattenuto in decisione.

9. - L’appello è infondato e va dunque respinto.

10. - L’infondatezza nel merito dell’appello consente di prescindere dalla disamina delle eccezioni di inammissibilità, per difetto di legittimazione attiva e di interesse a ricorrere, assorbite in primo grado, e reiterate dalle Amministrazioni appellate nel presente giudizio con la memoria depositata il giorno 1° luglio 2024.

Può procedersi dunque alla disamina del merito della controversia.

11. - La struttura dell’atto di appello ricalca quella del ricorso di primo grado: è articolata, infatti, sulla base di tre motivi di impugnazione, il primo dei quali si riferisce ai vizi di legittimità degli atti impugnati per violazione di legge; con il secondo, invece, sono stati sollevati profili di eccesso di potere per sviamento ed infine, con il terzo motivo è stato dedotto il vizio di difetto di istruttoria.

11.1 - Nel dettaglio, in primo grado era stata dedotta la violazione della legge n. 145/2016 e l’incompetenza delle Autorità firmatarie degli atti, tenuto conto della assenza e del mancato coinvolgimento procedimentale del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale; trattandosi di esportazione di materiali di armamenti, le ricorrenti avevano denunciato la violazione dell’art. 7 ter della L. 185/90, essendo stato pretermesso il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale; infine, sarebbe stato violato l’art. 23-bis del d.p.r. n. 18/1967 che attribuisce al solo Ministero degli Affari Esteri la competenza ad autorizzare contributi economici e forniture dirette a Stati Esteri.

11.2 – Il primo motivo, afferente al vizio di violazione di legge, è stato respinto dal TAR che ha rinvenuto in altre disposizioni il fondamento normativo degli atti impugnati, con conseguente inapplicabilità delle norme evocate nel ricorso introduttivo del giudizio, sebbene inserite nelle premesse degli atti oggetto di impugnazione.

In sintesi il primo giudice ha ritenuto che:

i) quanto all’applicazione della legge n. 145/2016, nella sentenza appellata si afferma che “l’intesa oggetto di impugnativa non rientra in nessuna delle missioni indicati dall’art. 1 l. cit., per l’assenza di coinvolgimento delle istituzioni e organizzazioni ivi citate. In sintesi, non è nell’ambito di una missione internazionale istituzionale che è stato siglato l’accordo di collaborazione tra le amministrazioni evocate in giudizio né l’Intesa tecnica costituisce relativa attuazione”;

ii) in merito alla legge n. 185/1990, recante norme “sul controllo dell’esportazione importazione e transito dei materiali di armamento”, il TAR ha ritenuto che, come chiarito dal Comando Generale della Guardia di AN (note del 7 marzo 2024 e 9 maggio 2024) sulle imbarcazioni oggetto di fornitura sarebbe stato eseguito, prima della consegna alla Autorità tunisine, il “disallestimento e conseguente sbarco dei sistemi d’arma e del relativo munizionamento, in modo tale che le unità navali non siano più qualificate come materiali d’armamento”, tanto da essere cancellate dal Ruolo Speciale dei naviglio militare dello Stato”; il primo giudice ha poi aggiunto che già dall’art. 3 dell’Intesa tecnica impugnata (lett. a) e (lett. b) poteva evincersi che per le motovedette, qualora fossero ancora iscritte nel Ruolo Speciale del Naviglio Militare dello Stato, sarebbe stato disposto “un preventivo passaggio di categoria”; in ogni caso, le imbarcazioni in questione non potrebbero qualificarsi come materiale di armamento solo perché in uso alla Guardia di AN;

iii) in merito alla violazione dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 18/1967, il primo giudice ha ritenuto che tale disposizione, riferita a missioni internazionali, non sarebbe stata applicabile al caso di specie.

11.3 – Il TAR ha condiviso la prospettazione del Ministero dell’Interno, secondo cui:

“ l’Intesa si colloca nell’ambito di applicazione dell’art. 15 legge n. 241/90 che, correttamente, è menzionato nella cornice giuridica rassegnata in premessa dell’atto, e trova la propria base normativa, innanzitutto, nell’art. 11 co. 4 d.lgs. n. 286/98 (T.U.I.), a mente del quale il Ministero dell’Interno, unitamente al MAECI, […] promuove le iniziative occorrenti, d’intesa con i Paesi interessati, per la reciproca collaborazione per il contrasto dell’immigrazione clandestina; il medesimo co. 4 prosegue precisando che, per il predetto scopo, è possibile prevedere “la cessione a titolo gratuito alle autorità dei Paesi interessati di beni mobili e apparecchiature specificamente individuate”, nei limiti delle compatibilità funzionali e finanziarie definite dal Ministro dell’Interno, di concerto col Ministro del tesoro, del bilancio e programmazione economica e, se si tratta di beni, apparecchiature o servizi accessori forniti da altre amministrazioni, con il Ministro competente”;

- pertanto, secondo il primo giudice “il Ministero degli Interni ha agito nell’ambito delle proprie competenze e lo ha fatto di concerto con il MAECI, che, come sopra indicato, era ed è parte del gruppo di lavoro che a partire dal 2015 collabora con le autorità operative nel territorio maghrebino”;

- il TAR ha richiamato, inoltre, il decreto ministeriale del 14 luglio 2003 (pubblicato sulla G.U. n. 220 del 22 settembre 2003), recante disposizioni in materia di contrasto all’immigrazione clandestina, che assegna alla Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere l’attività di raccordo degli interventi operativi in mare e l’acquisizione e l’analisi delle informazioni (art. 1, comma 2 e 3) ; ha poi richiamato il comma 4 della stessa disposizione, che si riferisce al potere della Direzione Centrale di esaminare con immediatezza di interventi da effettuare anche “sulla base di…..intese conseguite con il Paese del quale il natante batte bandiera o da cui risulta partito”; in definitiva, il primo giudice ha sottolineato che compete a tale Autorità il potere relativo alla “sorveglianza marittima attività per la quale è codificato un assetto organizzativo che consente di stringere accordi con Paesi esteri e tra la Direzione Centrale e le altre Amministrazioni a vario titolo interessate al fenomeno”;

- infine, il TAR ha richiamato l’art. 2 del d.lgs. n. 177/2016, secondo cui competono alla Polizia di Stato i compiti di sicurezza delle frontiere e al Corpo della Guardia di AN le funzioni relative alla sicurezza in mare.

In definitiva, il primo giudice:

- ha ricostruito la cornice normativa sulla base della quale si fonda l’Intesa tecnica tra il Ministero dell’Interno e la Guardia di AN individuando le relative norme;

- ha ritenuto che si trattava di un accordo tra Amministrazioni ex art. 15 della legge n. 241/90, precisando l’insussistenza del vizio di violazione di legge, in quanto le norme evocate nel ricorso non sarebbero state poste a fondamento degli atti impugnati.

12. - Con il primo motivo le appellanti hanno denunciato il vizio di “erronea insufficiente e contraddittoria motivazione della sentenza per aver ritenuto l’infondatezza dei vizi di violazione di legge e incompetenza: le norme dichiarate non applicabili e la cornice normativa asseritamente chiara”: hanno denunciato, innanzitutto, che gli atti richiamano nelle premesse una serie di norme che sono state poi ritenute inapplicabili dalle stesse Amministrazioni appellate, a dimostrazione della poca chiarezza della normativa sulla quale si fonda l’Intesa tecnica.

12.1 - Tale profilo di censura non può essere condiviso.

Nelle premesse del decreto del Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere e dell’Intesa tecnica, oggetto del presente giudizio, vengono richiamate una pluralità di norme, ivi comprese quelle evocate dalle appellanti; nondimeno, se si considera che il decreto ministeriale recepisce un’Intesa tecnica intercorsa tra due amministrazioni (Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere e Comando Generale della Guardia di AN) emerge in modo palese che si tratta di un accordo tra Amministrazioni riconducibile all’art. 15 della legge n. 241/90, norma indicata nelle premesse di ambedue gli atti impugnati in sede giurisdizionale.

Se si considera, inoltre, l’oggetto dell’accordo ed il richiamo al d.lgs. n. 286/1998 (T.U.I.) e al decreto ministeriale del 14 luglio 2003, recante disposizioni in materia di contrasto all’immigrazione clandestina, risulta evidente la correttezza della ricostruzione operata dal TAR.

12.2 - L’art. 12, comma 9- quinquies, del d.lgs. n. 286/98 (T.U.I.) individua il collegamento tra il testo unico dell’immigrazione e il decreto che declina le attività tecnico operative di raccordo in mare tra le diverse componenti istituzionali interessate; lo stesso art. 12 citato, al comma 7, in merito alle attività di polizia finalizzate al contrasto delle immigrazioni clandestine, fa richiamo alla necessità che esse si collochino nell’ambito delle direttive del Ministro dell’Interno di cui all’articolo 11, comma 3, del medesimo T.U.I., inserito anch’esso nel Capo II^ del Titolo II^ del Testo unico dell’immigrazione, contenente disposizioni sul “controllo delle frontiere, respingimento ed espulsione”; infine, l’articolo 11, comma 4, del T.U.I. prevede che il Ministero dell’Interno, con l’egida del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, promuove le iniziative occorrenti, d’intesa con i Paesi interessati, per la reciproca collaborazione a fini di contrasto dell’immigrazione clandestina; il medesimo comma 4 prosegue precisando che per il predetto scopo, le Intese di collaborazione possono prevedere la cessione a titolo gratuito alle autorità dei Paesi interessati di beni mobili ed apparecchiature specificamente individuate, nei limiti delle compatibilità funzionali e finanziarie definite dal Ministro dell’Interno, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e, se si tratta di beni, apparecchiature o servizi accessori forniti da altre amministrazioni, con il Ministro competente.

12.3 - Il fondamento normativo dell’Intesa e del decreto che l’ha recepita è dunque chiaro: si tratta di un accordo tra pubbliche amministrazioni riconducibile alla previsione di cui all’art. 15 della L. n. 241/90, come già ritenuto in casi similari della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (cfr. Sez. III, n. 5634/2022), atteso che le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. Ed è nel quadro normativo descritto che tale intesa deve essere inquadrata.

In base a quanto previsto dall’art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 286/1998 e ss. mm.ii, il Ministero dell’Interno, unitamente al MAECI – che compone il gruppo italo-tunisino istituito nel 2015 ed ha preso parte con propri inviati anche all’incontro del 30.10.2023 svolto a Tunisi –, promuove le iniziative occorrenti, d’intesa con i Paesi interessati, per la reciproca collaborazione per il contrasto dell’immigrazione clandestina; in base a tale disposizione, come già evidenziato, può disporsi “la cessione a titolo gratuito alle autorità dei Paesi interessati di beni mobili e apparecchiature specificamente individuate”, nei limiti delle compatibilità funzionali e finanziarie definite dal Ministro dell’Interno, di concerto col Ministro del tesoro, del bilancio e programmazione economica e, se si tratta di beni, apparecchiature o servizi accessori forniti da altre amministrazioni, con il Ministro competente.

Ne consegue che correttamente il giudice di primo grado ha ritenuto che il Ministero dell’Interno ha agito nel rispetto delle proprie competenze di concerto con il MAECI, come parte del gruppo di lavoro a partire dal 2015.

Ne consegue l’infondatezza del primo profilo di doglianza relativo al vizio di incompetenza e di violazione di legge.

13. - Il secondo profilo del primo motivo di appello si riferisce alla mancata applicazione della legge n. 185/1990 relativa a “Nuove norme sul controllo dell’esportazione, importazione e transito dei materiali di armamento”: il TAR ha ritenuto insussistente tale violazione per le ragioni in precedenza esposte.

13.1 - Nell’appello le associazioni ricorrenti hanno denunciato l’erroneità di tale statuizione rilevando che:

- l’Accordo di collaborazione rubricato “Finalità dell’Accordo” prevede che le future intese rispettino i principi e le procedure della legge n. 185/1990;

- erroneamente il TAR avrebbe ritenuto che la Guardia di AN nella nota del 7 marzo 2024 avrebbe fatto cenno al disallestimento e sbarco dei sistemi d’arma alle unità navali oggetto di cessione: nell’Intesa ciò non si evincerebbe e tale precisazione sarebbe stata fornita dalla Guardia di AN solo con la successiva nota del 9 maggio 2024 successivamente ai rilievi in merito svolti in giudizio; in tale nota la stessa Guardia di AN ha precisato che il futuro disallestimento sarebbe stato funzionale a che “le unità navali in questione siano non più qualificate come materiale di armamento”, circostanza che dimostrerebbe – quindi – che all’adozione degli atti impugnati (dicembre 2023) le motovedette oggetto di cessione erano così qualificate e pertanto soggette alle disposizioni recate dalla legge n. 185/1990; la cancellazione delle unità in questione dal Ruolo Speciale del Naviglio Militare del Corpo della Guardia di AN, essendo propedeutico alla cessione, non avrebbe alcuna connessione con lo sbarco dei sistemi d’arma; inoltre si definisce “nave militare” quella iscritta nel Ruolo del Naviglio Militare, comandata ed equipaggiata da personale militare sottoposta alla relativa disciplina e recante i segni distintivi della Forza di appartenenza: hanno quindi aggiunto le appellanti che non tutte le navi militari sono necessariamente armate (art. 240 del d.lgs. n. 66/2010, Codice dell’Ordinamento Militare);

- in definitiva le appellanti hanno dedotto che le motovedette oggetto di cessione sarebbero soggette alla disciplina recata dalla legge n. 185/1990, atteso che, quantomeno alla data di adozione dei provvedimenti impugnati, erano qualificabili come materiali di armamento dei navigli militari della Guardia di AN e che, pertanto, gli atti impugnati sarebbero viziati per violazione di legge non assumendo alcun rilievo la successiva perdita della qualificazione dei mezzi come materiali di armamento; hanno, infine, aggiunto che l’Intesa tecnica non prevedeva il disarmo ma il solo refitting e la cancellazione di mezzi dal Ruolo Speciale dei Navigli Militari.

13.2 - La prospettazione delle appellanti, diretta a sostenere che gli accordi intercorsi tra il Ministero dell’Interno ed il Comando Generale della Guardia di AN violerebbero le norme sul controllo dell’esportazione di materiali di armamento di cui alla legge n. 185/1990 non può essere condivisa alla luce dei chiarimenti forniti dal Comando Generale della Guardia di AN (relazione del 27 giugno 2024).

Tale Amministrazione ha infatti precisato che la cessione di imbarcazioni in uso al Corpo, previa cancellazione dal Ruolo Speciale del Naviglio Militare, avviene mediante una procedura prevista da apposita circolare interna all’esito della quale i mezzi vengono privati:

i) dei segni distintivi dell’Amministrazione di appartenenza;

ii) delle dotazioni classificate attinenti all’esecuzione del servizio di istituto;

iii) degli eventuali sistemi d’arma permanentemente installati a bordo.

La Guardia di AN ha precisato che “non tutte le classi di unità navali in uso al Corpo sono dotate di armi fisse: alcune imbarcazioni, soprattutto quelle di minori dimensioni, custodiscono a bordo armi portatili, che non costituiscono parte strutturale dell’unità in sé, per cui la relativa rimozione non richiede un particolare intervento tecnico, ma il solo sbarco dell’arma”; le motovedette in questione rientrano in quest’ultima categoria in quanto dispongono solo di armamento portatile (la mitragliatrice MG 42/59) sicché è sufficiente lo sbarco dell’armamento.

13.3 - Alla luce dei chiarimenti forniti dalle Amministrazioni appellate risulta che le unità navali in questione sono state cedute previo disallestimento e conseguente sbarco dei sistemi d’arma e del relativo munizionamento; le unità navali non sono qualificate come materiale d’armamento essendo state cancellate dal Ruolo Speciale del Naviglio Militare dello Stato: alla luce di tali precisazioni, non può ritenersi violata la disciplina recata dalla legge n. 185/1990 che riguarda l’esportazione di materiali di armamento, laddove invece la cessione riguarda mezzi navali privi di armamento e cancellati dal Ruolo Speciale del naviglio militare, che possono essere ceduti anche a privati per usi commerciali o da diporto.

Del resto, come chiarito dalle Amministrazioni nella memoria difensiva relativa alla fase cautelare, la stessa Intesa (art. 3 lett. a) e b) prevede il disarmo dei mezzi, in quanto il passaggio di categoria ivi previsto presuppone l’attività di disarmo funzionale delle motovedette.

Ne consegue che non sussiste la violazione della legge n. 185/1990.

14. - Quanto al terzo profilo, quello relativo alla violazione del D.P.R. n. 18/1967 recante “Ordinamento dell’Amministrazione degli affari esteri”, è sufficiente sottolineare che l’Intesa di cui trattasi, approvata con il decreto del Ministero dell’Interno, non riguarda la partecipazione dell’Italia a missioni internazionali: secondo quanto precisato dalle appellate, la citazione nelle premesse degli atti impugnata si riferisce al ruolo svolto dal MAECI nel contesto internazionale dello Stato italiano con i Paesi terzi, qualora fosse necessario effettuare missioni sul posto.

Ne consegue l’infondatezza del primo motivo di appello.

15. - Con il secondo motivo le appellanti hanno dedotto la doglianza di “insufficiente e contraddittoria motivazione della sentenza per aver ritenuto l’infondatezza del vizio di eccesso di potere per sviamento”; hanno poi aggiunto le appellanti che gli atti sarebbero affetti, oltre che da sviamento di potere, anche da difetto di istruttoria come poi dedotto con il terzo motivo di impugnazione.

I due motivi di ricorso possono essere trattati congiuntamente per la loro stretta connessione.

Le censure non possono essere accolte.

Secondo la prospettazione delle Associazioni ricorrenti, il fondamento normativo dell’Intesa e del decreto che la recepisce sarebbe riconducibile alle seguenti norme quadro:

- il D.P.R. n. 18/1967, ed in particolare all’art. 23-ter, relativo alla partecipazione dell’Italia ad iniziative di pace ed umanitarie in sede internazionale, con finalità di mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, l’attuazione di iniziative umanitarie e tutela dei diritti umani;

- l’art. 1 della legge n. 145/2016 che si riferisce anch’esso alla partecipazione a missioni internazionali;

- la legge n. 185/1990 relativa all’esportazione importazione e transito di materiali di armamento che vieta il trasferimento e l’intermediazione di tali materiali “verso i Paesi responsabili di gravi violazioni delle convenzioni internazionali in materia di diritti umani, accertate dai competenti organi delle Nazioni Unite, dell’U.E. o del Consiglio d’Europa”.

Secondo le appellanti tali norme, dirette al mantenimento della pace, della sicurezza internazionale e all’attuazione di iniziative umanitarie e di tutela dei diritti umani, striderebbero con la finalità propria dell’Intesa che è invece diretta all’ “accrescimento dei controlli di frontiera finalizzato alla contrazione del numero degli arrivi in Italia”.

15.1 - Tale prospettazione non può essere condivisa in quanto – per le ragioni in precedenza indicate – gli atti impugnati non si fondano sulle norme evocate dalle Associazioni appellanti, ma sul combinato disposto dell’art. 15 della legge n. 241/90, del d.lgs. n. 286/1998, ed in particolare sull’art. 11, comma 4, e sul d.m. 14 luglio 2003 recante disposizioni in materia di contrasto all’immigrazione clandestina; ne consegue che non sussiste lo sviamento di potere, in quanto le norme che reggono gli atti impugnati non si riferiscono ad iniziative umanitarie ed attività dirette

alla tutela dei diritti umani, perseguendo, invece, finalità di rafforzamento delle frontiere e contrazione degli arrivi dei migranti sul territorio nazionale: la finalità dell’Intesa tecnica risulta, infatti, congruente con la normativa sulla quale si fonda, alla quale è stato fatto in precedenza riferimento.

Parte appellante, sostenuta in queste argomentazioni dall’interveniente, esprime il timore che, dall’esecuzione dell’accordo, potrebbe derivare una reiterazione di presunti fatti violativi di diritti umani commessi in passato a danno di migranti da parte delle Autorità destinatarie degli equipaggiamenti per cui è causa. Dalla sottovalutazione di tale rischio fa derivare l’illegittimità del provvedimento impugnato. Al riguardo va, però, considerato che, se detti fatti se da una parte non possono non suscitare preoccupazione, dall’altra, non possono essere ex se oggetto di valutazione in questo processo che riguarda esclusivamente la legittimità degli atti impugnati senza che possano entrare a far parte del giudizio elementi attinenti a possibili abusi nella fase di esecuzione degli accordi e non suffragati, in questa sede, da adeguata prova idonea a superare l’istruttoria compiuta dalle parti appellate.

15.2 - Dalla lettura degli atti impugnati si evince che lo Stato italiano ha stipulato da molti anni con la TU forme di collaborazione operativa per il contrasto dell’immigrazione irregolare, in materia di rimpatrio, inclusiva di programmi di assistenza tecnica a favore delle competenti autorità nazionali tunisine; negli anni vi sono stati vari incontri tra le Autorità competenti ai quali ha preso parte anche il personale del Ministero degli Affari Esteri; l’Intesa in questione discende dall’Accordo di collaborazione tra il Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno ed il Comando Generale della Guardia di AN ed ha riguardato la cessione a tale Stato estero di mezzi navali destinati al controllo delle frontiere, con lo svolgimento di attività di assistenza tecnica e capacity building , supporto tecnico logistico del personale, addestramento degli equipaggi, consulenza, tutoraggio, ecc..

15.3 -Oggetto del giudizio è esclusivamente la legittimità dell’accordo ora intercorso tra il Ministero dell’Interno ed il Corpo della Guardia di AN in merito alla fornitura di mezzi all’Autorità tunisina deputata al controllo delle frontiere marittime, mentre le Associazioni lamentano il rischio di una futura lesione dei diritti dei migranti, che non discenderebbe, però, in via diretta dalla cessione delle imbarcazioni, che comporta soltanto l’estensione della flotta tunisina e dunque in via teorica il rafforzamento dei livelli di sicurezza in mare. Il danno lamentato discenderebbe, eventualmente dall’ipotetico uso anomalo dei mezzi da parte dell’Autorità tunisina e, affinché ciò rilevi, sarebbe stato necessario allegare un giudizio prognostico di completa inaffidabilità delle Autorità tunisine specificamente destinatarie delle imbarcazioni cedute, suffragato da prova adeguata a superare le risultanze dell’istruttoria compiuta dall’Amministrazione anche sulla base della pregressa pluriennale esperienza. Proiettandosi nel futuro attraverso un giudizio retrospettivo, la prova dell’inaffidabilità deve essere rigorosa ed essa in questo giudizio non è stata adeguatamente fornita.

Così perimetrato l’oggetto del giudizio, non rileva neppure la questione relativa al concetto di concetto di “paese sicuro” di cui alla sentenza della Corte di Giustizia UE del 4 ottobre 2024 in quanto attinente eventualmente alla fase di attuazione dell’accordo e alle attività poste in essere dalle Autorità tunisine che oggi non sono oggetto del giudizio, Su questo punto il Collegio non ha dunque necessità di esprimersi (dovendosi sul punto correggere l’ordinanza cautelare assunta sulla base della sommaria cognitio ). Neppure si controverte sull’individuazione del luogo di sbarco in base al criterio del “porto sicuro”, in base alla convenzione internazionale richiamata dalle appellanti che attiene anch’esso eventualmente alla fase di esecuzione dell’accordo. Anche su questo punto non si ha pertanto necessità di decidere non incidendo sulla legittimità dell’accordo.

Nondimeno, spetta a tutte le Amministrazioni italiane coinvolte nell’accordo vigilare sulle modalità di utilizzazione dei mezzi a garanzia del rispetto dei diritti fondamentali dei migranti ed adottare ogni misura ritenuta idonea ad assicurare la loro effettività nell’ipotesi in cui dovessero verificarsi comportamenti violativi degli accordi intercorsi tra gli Stati.

Le considerazioni che precedono non consentono di accogliere le censure di parte appellante accolte nemmeno sotto il profilo “ del vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria e/o istruttoria insufficiente e/o travisamento dei fatti” rilevando che gli accordi di collaborazione ed i provvedimenti impugnati sarebbero stati adottati senza aver preventivamente svolto un’approfondita istruttoria.

16.1 – La doglianza va respinta alla luce dei chiarimenti forniti dalle Amministrazioni appellate circa la genesi e il lungo iter che ha riguardato gli accordi di collaborazione tra Italia e TU, finalizzati a rafforzare la capacità della gestione delle frontiere, dell’immigrazione e della ricerca e soccorso in mare dei migranti, nel quadro dei processi di pace e di stabilizzazione per il mantenimento della sicurezza internazionale e la promozione e il rispetto dei diritti umani da parte della TU (pag. 21 e ss. della memoria difensiva relativa alla fase cautelare).

Dalla ricostruzione del complesso iter, al quale hanno preso parte anche delegati del MAECI, si evince che gli atti impugnati sono stati adottati dopo un lungo iter e sulla base dei dovuti approfondimenti che hanno condotto alla decisione ora impugnata.

Ne consegue che anche tale censura va respinta.

17. – In conclusione l’appello va respinto perché infondato.

18. – Le spese del grado di appello possono tuttavia compensarsi tra le parti in considerazione della particolarità e novità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere, Estensore

Giovanni Pescatore, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefania Santoleri	Michele Corradino

IL SEGRETARIO