Pubblicato il 14/05/2025

N. 04128/2025REG.PROV.COLL.

N. 05411/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5411 del 2023, proposto dalla Società OS s.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Angelo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;

contro

la Società Gestore dei Servizi energetici – G.S.E. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aristide Police, Antonio Pugliese e Paolo Roberto Molea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, viale Liegi, n. 32;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza stralcio, 10 febbraio 2023, n. 2266, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società Gestore dei Servizi energetici s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025, il Cons. Antonella Manzione e uditi per le parti l’avvocato Angelo Clarizia e gli avvocati Antonio Pugliese e Paolo Roberto Molea;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal provvedimento della Società Gestore dei Servizi energetici s.p.a. (d’ora in avanti, solo il Gestore o G.S.E.) prot. P20150033067 del 17 aprile 2015, di annullamento e recupero delle emissioni di titoli di efficienza energetica (TEE) sino a quel momento erogati nei confronti della Società OS s.r.l. per un progetto di riduzione dei consumi di energia avente codice identificativo 0388428023513R1675, nonché dal successivo, prot. n. P20150087331 del 20 novembre 2015, di conferma del precedente all’esito dello scrutinio delle osservazioni dell’interessata.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti, i tratti salienti della vicenda fattuale possono essere così riassunti:

a) la OS s.r.l. è una “ESCO” ( Energy saving company ) attiva nell’ambito dell’efficienza energetica dall’anno 2009;

b) in tale veste ha promosso ed acquisito la titolarità di diversi progetti di efficienza energetica, ai sensi dei decreti ministeriali 20 luglio 2004 e 28 dicembre 2012, per quanto qui di interesse consistenti nell’installazione di collettori solari per la produzione di acqua calda sanitaria, oggetto di valutazione “standardizzata” ai sensi dell’art. 4 delle Linee Guida approvate con Deliberazione dell’A.E.E.G. del 27 ottobre 2011 - EEN 9/11;

c) ha quindi presentato al G.S.E. la prevista Richiesta di Verifica e Certificazione (“RVC”), identificata con il codice 0388428023513R1675, secondo le indicazioni di cui all’art. 12 delle medesime Linee Guida, ai fini del riconoscimento e della emissione dei relativi titoli di efficienza energetica (TEE o “certificati bianchi”).

2.1. L’impugnata nota del 17 aprile 2015 costituisce il punto di approdo negativo del controllo avviato con comunicazione prot. n. P20140145688 del 9 ottobre 2014, cui hanno fatto seguito richieste di chiarimenti/integrazioni e osservazioni/produzioni da parte della Società. Essa reca in motivazione il mancato riscontro alla richiesta - in data 19 dicembre 2014 - di trasmissione di documentazione necessaria per valutare la sussistenza dei presupposti di cui alla scheda “T8”, assunta a riferimento, tra cui, in particolare, « la documentazione autorizzativa degli interventi, invece prevista dall’allegato A alla Deliberazione EEN 9/11 », nonché « elementi o documenti che possano attestare che gli impianti facenti parte dell’intervento non costituiscano l’assolvimento all’obbligo normativo previsto dall’art. 11, comma 4, del d.lgs. 28/11, quindi non eleggibili all’accesso ai meccanismi incentivanti dei certificati bianchi ».

2.2. Il citato provvedimento, unitamente alla comunicazione di avvio del procedimento, è stato impugnato innanzi al T.a.r. per il Lazio dalla Società OS s.r.l. con ricorso n.r.g.7904/2015. In tale gravame la Società articolava tre distinte censure (estese da pagina 5 a pagina 21), lamentando nella sostanza la violazione del termine di durata del procedimento e quindi dell’art. 2 della legge n. 241/1990, delle norme sui controlli di competenza del G.S.E. (in particolare, l’art. 14 del d.m. 28 dicembre 2012 e l’art. 1 della legge n. 689/1981) e delle disposizioni contenute nel d.P.R. n. 380 del 2001 (T.U.ed.), che qualificherebbero come edilizia libera, non necessitante di alcun titolo di legittimazione, l’installazione di impianti solari, nonché molteplici profili di eccesso di potere, quali carenza e/o erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione e contraddittorietà.

3. Con successivi motivi aggiunti, versati in atti il 28 dicembre 2015, la Società OS s.r.l. ha impugnato altresì il provvedimento con il quale il G.S.E. respingeva l’istanza di riesame avanzata il 6 luglio 2015 (nota prot. P20150087331 del 20 novembre 2015), motivando sul fatto che le osservazioni fornite non avevano sanato le difformità riscontrate, ma si erano limitate a ribadire la non necessità di titoli autorizzativi per interventi ricondotti a livello edilizio nell’ambito della manutenzione ordinaria.

4. Essendo intervenuta in corso di causa la novella di cui al decreto legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, che ha modificato l’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, assoggettando anche l’esercizio del potere di decadenza del G.S.E. ai presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, la Società OS formulava in data 18 dicembre 2020 « istanza di revoca » degli atti impugnati, facendo anche espresso riferimento alla sopravvenuta disciplina di cui ai commi 3- bis e 3- ter, che limitano al futuro gli effetti dell’annullamento del progetto assentito ovvero della mancata validazione di una RVC.

5. Con provvedimento prot. n. P20210026477 del 27 settembre 2021, il G.S.E. rigettava anche tale istanza, sull’assunto che nella specie la normativa richiamata non può trovare applicazione, in quanto sia in linea generale il comma 2- bis dell’art. 21- nonies della l. n. 241/1990, sia nello specifico il comma 3- bis del richiamato art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 non lo consentono laddove in sede di controllo emerga una falsa rappresentazione dei fatti su cui sono stati riconosciuti gli incentivi, come accaduto nel caso di specie.

5.1. Con ulteriori motivi aggiunti del 2 dicembre 2021 la Società OS s.r.l. ha impugnato pertanto pure quel rigetto, unitamente peraltro alla nota prot. P2021009970 del 1° aprile 2021, di contenuto analogo, con la quale il G.S.E. aveva formulato richiesta di osservazioni (riscontrata in data 28 maggio 2021). Oltre ad evidenziare come in tal modo sarebbe stata indebitamente introdotta una diversa motivazione delle decadenze, ravvisando nelle dichiarazioni della Società profili di falsità mai rappresentati in precedenza, ne ha negato in concreto la sussistenza. Il G.S.E., dunque, con il proprio comportamento avrebbe leso un basilare e immanente presidio a tutela della correttezza dei rapporti tra operatori economici e pubblica amministrazione, corollario del più generale principio di affidamento nei rapporti giuridici (anche di diritto pubblico), culminato, da ultimo, nell’espresso recepimento del criterio del c.d. one shot , in forza del quale, in caso di annullamento del provvedimento, « nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato » (art. 10- bis della legge n. 241/90).

6. Con l’impugnata sentenza n. 2266 del 10 febbraio 2023, il T.a.r. per il Lazio, sezione Terza stralcio, nella resistenza del G.S.E., ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, condannando la Società al pagamento delle spese processuali.

6.1. In particolare, il Tribunale adito ha caducato gli atti nella parte in cui motivavano sulla inidoneità della documentazione fiscale e dei documenti di trasporto forniti a consentire la verifica della consegna presso ciascun cliente dei collettori solari e il loro effettivo acquisto; ma li ha confermati facendo leva sulla residua e autosufficiente ragione del non aver la Società dato conto dei titoli autorizzativi necessari per l’installazione dell’impianto. In relazione poi al provvedimento di rigetto dell’istanza di revoca ex art. 56, comma 8, del d.l. n. 76 del 2020, dopo averne rimarcato il carattere comunque discrezionale, ha dato rilevanza alla falsa rappresentazione dei fatti che sarebbe emersa in sede di controllo, che non consente di configurare in capo al richiedente una posizione di legittimo affidamento. Con riferimento, infine, alla mancata produzione della dichiarazione ai sensi del d.P.R. n. 445/00, relativa all’assenza di procedimenti penali in corso o conclusi con sentenza di condanna, anche non definitiva, aventi ad oggetto le RVC di cui all’istanza, la verifica dell’assenza di procedimenti penali in corso in ordine alla condotta dell’operatore che ha determinato il provvedimento oggetto di richiesta di riesame costituisce espressa condizione per il favorevole esito dell’istanza, così che è onere dell’istante produrre la documentazione necessaria a comprovare la sussistenza del requisito.

7. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 16 giugno 2023 e in data 22 giugno 2023 – la Società OS s.r.l. ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando sei motivi.

8. Il G.S.E. si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame con memoria in controdeduzione.

9. In vista dell’udienza di discussione ambedue le parti hanno depositato memoria e l’appellante anche memoria di replica, con le quali hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

9.1. Il G.S.E., dopo aver evidenziato il mancato riscontro da parte della OS alle richieste di integrazione formulate nell’ambito dell’avviato procedimento di controllo, nonché la sospensione dello stesso dichiarata formalmente il 19 dicembre 2014, ha confutato analiticamente le argomentazioni avverse, anche in relazione alle invocate novità legislative afferenti il titolo per l’installazione degli impianti solari termici (v. il richiamo all’avvenuta abrogazione dell’art. 7 del d.lgs. n. 28 del 2011 ad opera del d.lgs. 8 novembre 2021, n. 199), in quanto inapplicabili ratione temporis . In relazione al rigetto dell’istanza di revoca, ha altresì evidenziato come la OS non potrebbe trarre alcun beneficio dall’accoglimento delle proprie istanze, in quanto “la vita utile” degli interventi è ormai esaurita (scheda tecnica 8T, vita utile pari a 5 anni, ovvero fino al 2018).

9.2. L’appellante ha invece in particolare richiamato alcune sopravvenute pronunce del Consiglio di Stato (sez. II, 17 settembre 2024, n. 7620 e 19 settembre 2024, n. 7656), emesse in suo favore in altri giudizi, a suo dire completamente sovrapponibili.

10. Esaurita la discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 25 marzo 2025.

DIRITTO

11. L’appello va accolto nei soli limiti di seguito evidenziati. Respinto per il resto.

12. In primo luogo, il Collegio ritiene opportuno sgombrare il campo dalle possibili suggestioni rivenienti dal richiamo ai precedenti della Sezione invocati dalla Società appellante (Cons. Stato, sez. II, n. 7620 e n. 7654 del 2024). Seppure, infatti, essi intercorrano fra le medesime parti, si riferiscono inequivocabilmente ad impianti diversi dei quali comunque la OS ha curato la gestione nella sua veste di ESCO e per i quali il G.S.E. ha ritenuto di seguire un iter differente. A fronte dell’apparente sovrapponibilità delle fattispecie, emerge in verità dallo scrutinio della documentazione in atti dei relativi fascicoli che in quel caso il Gestore ha dapprima accolto l’istanza di riesame della Società, optando per un dichiarato annullamento d’ufficio della decadenza, salvo in qualche modo condizionarne l’efficacia ad - in verità a quel punto opinabili – accertamenti postumi presso i Comuni interessati per territorio alle relative installazioni; successivamente, melius re perpensa , rieditato nuovamente il proprio potere di decadenza/annullamento d’ufficio (del precedente annullamento d’ufficio). Di tali innegabili specificità procedimentali è del resto pienamente consapevole anche l’appellante, laddove riconduce sotto l’egida della lamentata disparità di trattamento proprio il riferimento ai casi in cui il Gestore ha seguito tale iter diverso, accogliendo le istanze di riesame nelle more dei successivi approfondimenti istruttori, salvo poi, come già detto, tornare sui propri passi alla luce degli esiti degli stessi che hanno confermato o l’inesistenza dell’impianto o la mancanza di titolo edilizio (evidenze che in quanto estranee al perimetro della decisione inutilmente vengono contestate qui con riferimento a questo o quell’impianto tra i molti interessati dai controlli del G.S.E.).

12.1. Tale diversità procedurale ben giustifica il differente inquadramento che la Sezione ha inteso dare agli atti (con le sentenze della Sezione n. 7620 e n. 7654 del 2024), valorizzando anche il richiamo nel corpo degli stessi all’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990.

13. In tale logica, va dunque condiviso quanto affermato dalla Sezione (Cons. Stato, sez. II, 19 marzo 2025, nn. 2246, 2247, 2248 e 2249) ove è già stata affrontata la questione della natura degli atti che hanno a vario titolo interessato la Società OS dando vita ad un contenzioso per certi versi seriale, ancorché riferito ad impianti sempre diversi (circostanza, come detto, sulla quale l’appellante tenta di fare leva intersecando i rinvii agli identificativi dell’uno o dell’altro progetto per attribuire al G.S.E. il mancato controllo o comunque la mancata coerenza nella gestione delle relative pratiche). Avuto riguardo, in particolare, a quanto deciso con le sentenze n. 7620 e n. 7654 del 2024 è stato chiarito che esse afferiscono a « fattispecie non sovrapponibili a quella per cui è causa ». Ciò in quanto « tanto con riferimento al provvedimento di decadenza quanto con riguardo al rigetto dell’istanza presentata ai sensi dell’art. 56, comma 8, del decreto-legge n. 76/2020 (per provvedimenti di decadenza oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti), le suddette pronunce hanno qualificato il potere esercitato dal Gestore come “illegittima espressione di autotutela” di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990» . E tale divergente qualificazione, condivisibile o meno, ha potuto trovare fondamento proprio nel lamentato diverso esito (originario) della prima istanza di riesame della decadenza, sicché l’atto finale ha finito per porsi quale provvedimento di terzo livello, impattando, prima ancora che su quello originario, sulla sua caducazione intermedia.

14. Presupposto concettuale dal quale deve essere approcciata la disamina dell’odierna controversia è, dunque, l’esatta qualificazione degli atti impugnati (del quale il secondo, in quanto richiama anche le motivazioni del primo, non integralmente sostitutivo dello stesso).

14.1. Il Collegio ritiene che nel caso di specie il G.S.E. abbia esercitato il proprio potere di decadenza all’esito di quei controlli a campione che la normativa di settore gli riserva espressamente « al fine di accertarne la regolarità di realizzazione », prima ancora che di gestione (art. 14, comma 1, del d.m. 28 dicembre 2012) e che richiedono la speculare collaborazione del soggetto responsabile il quale è tenuto a mettere a disposizione tutta la documentazione afferente la regolarità dell’impianto, da conservare proprio a tale scopo (art. 14 dell’Allegato A alle Linee Guida EEN 9/11).

15. La giurisprudenza ha da tempo individuato i tratti distintivi dell’esercizio dell’autotutela rispetto al potere di vigilanza che può sfociare nella decadenza dal beneficio, ravvisandoli sostanzialmente nella originaria possibilità, o meno, del Gestore, di effettuare da subito un vaglio esaustivo dell’istanza che gli viene posta. Nella specie, proprio in quanto il documento/informazione mancante afferisce alla realizzazione dell’impianto e non all’obbligatoria documentazione a corredo dell’istanza, la relativa carenza è emersa solo all’atto delle verifiche e l’operatore, benché reiteratamente compulsato in merito, non è stato in grado di colmare la lacuna, così da costringere il G.S.E. ad adottare i provvedimenti conseguenti.

16. Nel merito della carenza in questione, ovvero l’assenza del titolo “autorizzativo” alla realizzazione dell’impianto, egualmente il Collegio ritiene opportune alcune notazioni preliminari afferenti il regime giuridico dell’installazione di impianti fotovoltaici.

17. La materia, non a caso oggetto di un alto numero di contenziosi, si palesa da sempre come estremamente complessa sia in ragione della sua natura multilivello, sia per la stratificazione, non sempre coordinata, di disposizioni di legge speciale che si sovrappongono a quelle generali in materia di edificabilità del suolo. Le contrapposte spinte sottese ai vari interventi succedutisi nel tempo risentono da un lato dell’interesse alla massima diffusione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili (c.d. favor per le rinnovabili, o principio della massima diffusione degli impianti di energia a fonte rinnovabile), che vuole una disciplina autorizzatoria improntata alla semplificazione amministrativa ed all’unicità e concentrazione dell’amministrazione e del procedimento, in applicazione di esigenze sia di tutela ambientale che di natura economica e di rispetto degli impegni assunti dal nostro Paese in sede unionale; e dall’altro della necessità, spesso confliggente, di tutela di altri beni e valori (costituzionalmente rilevanti), tra cui il paesaggio ovvero, più in generale, il governo del territorio.

17.1. La complessità e fluidità del quadro normativo e giurisprudenziale, dunque, che interseca anche una pluralità di fonti internazionali, esse pure spesso frammentarie, ha imposto all’interprete di attingere a tecniche ermeneutiche di coordinamento o contemperamento dei vari interessi tutelati, applicando i principi – in primis quello dello sviluppo sostenibile – che, per il sistema giuridico di riferimento, dovrebbero essere posti alla base delle scelte e degli indirizzi economici pubblici e privati.

18. Il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 per lungo tempo non si è occupato nella parte definitoria della installazione di impianti di energia alternativa, rimettendone la disciplina al sostanziale scrutinio della peculiarità, anche tipologica, degli stessi e conseguentemente dando luogo a pronunce non sempre omogenee in termini contenutistici. A ben guardare, anzi, l’art. 3 dello stesso, laddove fornisce la definizione dei vari interventi edilizi, alla lettera e.3 del comma 1, inserisce anche, genericamente, tra gli esempi di « nuova costruzione », la « realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato », così lasciando presupporre la necessità comunque del permesso di costruire. Il Capo VI a sua volta, rubricato « Norme per il contenimento del consumo di energia », si apre con una disposizione, ovvero l’art. 122, che ne circoscrive la portata ai consumi, nonché all’ « esercizio e alla manutenzione degli impianti esistenti ». Il successivo art. 123, assimila(va) a manutenzione straordinaria - non ordinaria, quindi - il cui titolo è esentato dal pagamento degli oneri, l’installazione di nuovi impianti, da realizzare comunque nel rispetto delle norme urbanistiche e di tutela artistico-ambientale.

18.1. Solo in sede di conversione, con legge 29 luglio 2021, n. 108, del d.l. 31 maggio 2021, n. 77 (art. 31), il legislatore si è fatto carico di inserire anche in tale d.P.R. n. 380/2001 una norma specificamente dedicata agli impianti fotovoltaici e solari termici, ovvero la lett. e- quater ) dell’art. 6, che li include(va) nell’elencazione delle fattispecie di edilizia libera ove a servizio degli edifici di cui alla voce 32, Allegato A del Regolamento edilizio adottato con Intesa in Conferenza unificata del 20 ottobre 2016 (esso pure di recente modificato), unitamente ai pannelli solari e fotovoltaici, a servizio di antenne, ripetitori e impianti radio-trasmittenti (ovvero gli impianti di cui all’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003), posti su strutture e manufatti fuori terra diversi dagli edifici o collocati a terra in adiacenza. Quanto detto purché l’intervento non riguardasse le zone A di cui al d.m. 2 aprile 1968, n. 1444.

18.2. Tale norma è stata successivamente abrogata dal d.lgs. 25 novembre 2024, n. 190.

19. A livello europeo, la c.d. direttiva RED II (direttiva (UE) 2018/2001) ha sancito la regola per cui le norme nazionali in materia di procedure amministrative di autorizzazione e di certificazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili e delle relative reti debbano essere proporzionate e necessarie e contribuire all’attuazione del principio energy efficiency first (articolo 15). Il decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, di recepimento di tale direttiva, è intervenuto dunque, con finalità semplificatoria, sulla pregressa sistematizzazione dei regimi generali di autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di impianti a fonti rinnovabili (articolo 18), prevedendo altresì una disciplina per l’individuazione delle aree idonee e non idonee all’istallazione degli impianti a FER (articolo 20) e la riduzione dei tempi per i procedimenti autorizzativi relativi ad impianti ricadenti in aree idonee (articolo 22). In tale contesto, ha anche abrogato l’art. 7 del d.lgs. n. 28 del 2011, cui si riferisce la vicenda di cui è causa.

20. La problematica della complessità e farraginosità del quadro legislativo in relazione a tale importantissimo ambito ha fatto sì che l’Italia venisse interessata anche da una specifica raccomandazione del Consiglio UE, in verità successiva al tentativo di risoluzione della stessa con la legge sulla concorrenza 2021 (legge 5 agosto 2022, n. 118). L’art. 26, comma 4, di tale legge contiene infatti una dettagliata delega al Governo ad adottare uno o più decreti legislativi di riordino e semplificazione della normativa in materia di fonti rinnovabili: da qui il d.lgs. 25 novembre 2024, n. 190, che non a caso è andato ad interpolare direttamente il d.P.R. n. 380 del 2001, sia nella parte definitoria (abrogazione della lettera e. quater dell’art. 6) , che in quella regolatoria (soppressione di specifiche disposizioni che avrebbero finito per sovrapporsi alla nuova disciplina contenute nell’art. 123). Nella stessa ottica di razionalizzazione e coordinamento sono state incise le norme di semplificazione che con specifico riferimento proprio al fotovoltaico e al solare termico erano state introdotte dal d.l. 1 marzo 2022, n. 17, recante « Misure urgenti per il contenimento dei costi dell’energia elettrica e del gas naturale, per lo sviluppo delle energie rinnovabili e per il rilancio delle politiche industriali », convertito, con modificazioni, dalla l. 27 aprile 2022, n. 34 (artt. 9 e 10). Tali semplificazioni, peraltro, meritano di essere ricordate in quanto eliminavano la necessità, ai fini dell’applicazione del relativo regime, dei requisiti di cui al comma 3 dell’art. 11 del d.lgs. n. 115/2008, ovvero che si trattasse di impianti solari termici o fotovoltaici aderenti o integrati nei tetti degli edifici, con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda, tali da non modificarne la sagoma e la cui superficie non fosse superiore a quella del tetto (mediante l’inserimento dell’inciso « con qualsiasi modalità », riferito alla realizzazione dell’impianto).

21. Va infine ricordato che il d.lgs. n. 28 del 2011, egualmente sovrapponendosi in assenza di un chiaro coordinamento alle disposizioni del T.u.ed., all’art. 7 qualificava l’intervento di installazione dell’impianto solare termico come attività edilizia libera, ovvero, a seconda dei casi, manutenzione ordinaria, ma solo a condizioni tassativamente indicate (quelle eliminate dal d.l. n. 17/2022, citato al paragrafo precedente), assoggettandolo comunque ad un procedimento dichiarativo, nel secondo caso individuato anche attraverso il rinvio all’art. 11, comma 3, del d.lgs. 30 maggio 2008, n. 115. In particolare, affinché potesse trovare spazio tale qualificazione giuridica e fermo restando l’obbligo dichiarativo, andavano rispettate precise e predeterminate indicazioni metodologiche e tipologiche (ad esempio, l’estensione non eccedente la falda del tetto), e fatta salva comunque la disciplina vincolistica.

21.1. Ritiene al riguardo il Collegio che in alcun modo alla richiamata previsione potesse essere attribuita portata derogatoria generalizzata delle rimanenti disposizioni del T.u.ed., nel senso che al di fuori dei rigorosi ambiti ivi descritti, lo stesso torna(va) ad applicarsi in tutte le sue implicazioni (ivi comprese il differente regime di legittimazione preventiva, in ragione della consistenza dell’intervento e del suo impatto sul territorio). Tale principio è già stato affermato da questo Consiglio di Stato in relazione al (ben più esteso) regime liberalizzato introdotto dal d.l. n. 77 del 2022. « La suddetta interpretazione, infatti, postula un’inedita prevalenza a priori di una fonte normativa su di un’altra, che è contraria ai criteri previsti in tema di concorso fra norme di pari grado che regolano la medesima fattispecie, e soprattutto che non considera che le legittime esigenze private di ottenere un adeguato approvvigionamento energetico, vanno comunque contemperate con l’interesse al corretto sviluppo dello sfruttamento edilizio del territorio. Deve piuttosto ritenersi che la tendenziale derogabilità delle norme del TUED, prevista dall’articolo 9 del citato d.l. n.17 per la realizzazione di impianti fotovoltaici, valga solo allorquando […] l’interessato dimostri di non avere possibilità alternative, cioè tecnicamente equivalenti, di installazione in altri luoghi. E comunque, a condizione che, da quest’ultima, egli non ottenga indebiti incrementi di volumetrie e superfici utilizzabili per altri scopi, che non siano strettamente connessi ad esigenze tecniche perché, in quest’ultimo caso, è evidente che l’intervento comunque richiede la necessità del titolo edilizio maggiore, ossia il permesso di costruire » (Cons. Stato, sez. IV, 9 ottobre 2024, n. 8113). Considerazioni che, mutatis mutandis , ben si attagliano anche al caso di specie, nel quale peraltro la Società si è limitata reiteratamente ad affermare, invocando la qualificazione astratta dell’intervento, la non necessità del titolo, senza mai documentarla, anche semplicemente attraverso la richiesta comunicazione al Comune.

21. La necessità, dunque, di tale comunicazione al Comune, autonoma e distinta da un’eventuale CILA e che comunque non si identifica nel paradigma di cui all’art. 6- bis del d.P.R. n. 380 del 2001, risponde all’esigenza di consentire il controllo della regolarità urbanistico-edilizia e nel contempo verificare la concreta consistenza dell’impianto realizzato in relazione alla progettualità incentivata. La scelta del legislatore, cioè, di liberalizzare tale tipologia di installazioni sotto il profilo edilizio non si è volutamente spinta, in un contesto che ancora non prevedeva un regime edificatorio necessariamente semplificato per tutte le tipologie di installazioni siffatto, fino alla eliminazione di qualsivoglia onere informativo atto a supportare le verifiche di conformità ai requisiti sottesi allo stesso.

21.2. La ricostruzione effettuata trova(va) conferma anche nella previsione del comma 5 dell’art. 7- bis del d.lgs. n. 28 del 2011 (norma inserita dall’art. 30, comma 1, del d.l. 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla l. 11 agosto 2014, n. 116, poi a sua volta abrogato dal d.lgs. n. 190 del 2024), che con riferimento alla installazione di impianti solari fotovoltaici e termici, sempre limitatamente ai casi di rispetto delle « modalità di cui all’art. 11, comma 3, del decreto legislativo n. 115 del 2008 » esclude(va) la previa « acquisizione di atti amministrativi di assenso, comunque denominati ».

22. Quanto detto con riferimento alla cornice normativa sottesa alla vicenda, dimostra per tabulas come l’ostinata insistenza dell’appellante sulla non necessità di alcun atto di assenso, nel contempo non documentando l’avvenuta presentazione della previa comunicazione al Comune, che di fatto ne poteva comprovare l’assunto, oltre che inspiegabile sul piano logico, si palesa dirimente su quello giuridico. Non vi è dubbio, infatti, che essa integri in maniera inequivoca una carenza riferibile alla richiesta « corretta esecuzione tecnica e amministrativa dei progetti che hanno ottenuto i certificati bianchi » (come riportato nelle note del 9 ottobre 2014 di avvio del procedimento, che richiamano il più volte ricordato art. 14, comma 1, del d.m. 28 dicembre 2012). In tale contesto, dunque, anche l’insistenza sul dato letterale della formulazione del punto 1 dell’art. 14 delle Linee Guida EEN 9/11, finisce per perdere di rilievo, trascolorando in un elemento al più rafforzativo della criticità comunque esistente e rilevata. L’esatta accezione da attribuire al termine « titolo autorizzativo » ivi utilizzato, dunque, può sfumare nella valorizzazione dell’aggettivo « eventuale » che comunque lo accompagna, che se anche letto restrittivamente come limitato ai soli casi di necessità di provvedimento espresso, non fa venir meno né l’obbligo di dimostrare che lo stesso sia necessario, né, men che meno, quello informativo previsto dalle norme di settore. Come noto, infatti, l’art. 9 dell’allegato A a tale deliberazione EEN9/11, cui l’art. 14 rinvia, nel descrivere la fase di « Preparazione ed esecuzione dei progetti » fa riferimento all’obbligo dei soggetti titolari di ottenere le « eventuali autorizzazioni o permessi previsti dalla legislazione vigente », assicurando altresì e documentando la conformità dei progetti medesimi al disposto dell’articolo 6 dei decreti ministeriali 20 luglio 2004 e, per quanto qui di interesse, ai requisiti (es.: condizioni di applicabilità e normativa tecnica) specificati nelle schede tecniche di valutazione standardizzata. Laddove, peraltro, ridetta impropria quanto anacronistica dicitura dovesse essere letta in stretta aderenza con il dato letterale, non è chi non veda, peraltro, come ne resterebbero escluse anche le S.C.I.A., che per espressa indicazione dello stesso legislatore non sono in alcun modo assimilabili a provvedimenti espressi. Infine, resta comunque il fatto che le regole tecniche dettate dall’Autorità non possono certo assumere una portata derogatoria degli obblighi previsti dalle norme primarie. Le Linee Guida, infatti, costituiscono in tale ambito evidentemente un atto amministrativo generale adottato dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas (oggi ARERA) per disciplinare la preparazione, esecuzione e valutazione dei progetti di efficienza energetica e il rilascio dei titoli di efficienza energetica (TEE), la cui forza vincolante consegue proprio al loro porsi come sviluppo ragionevole del compendio normativo di riferimento, con il quale tuttavia devono evidentemente essere coerenti e conformi (cfr. Cons. Stato, sez. II, 13 aprile 2022,. n. 2817 del 2022, con richiamo a Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 2019, n. 8706).

23. Le considerazioni svolte appaiono già sufficienti a respingere l’appello nella parte in cui contesta la legittimità degli atti di decadenza dell’aprile e del novembre 2015. La Società appellante, infatti, incorre nel duplice errore ricostruttivo da un lato di pretendere di applicare agli atti de quibus le regole previste per quelli di annullamento d’ufficio, cui gli stessi non possono esser ricondotti; dall’altro, di confondere l’obbligo del titolo edilizio (la cui non necessità è peraltro rimasta indimostrata) con la mancata ostensione dello stesso ovvero, almeno in alternativa, della previa comunicazione dell’installazione al Comune, quale presupposto di legittimità normativamente previsto per la realizzazione dell’impianto.

23.1. Dalla lettura degli atti impugnati, infatti, emerge chiaramente che solo questa è la residua causa di decadenza oggi in controversia e che da subito essa viene palesata alla Società. Il G.S.E., dunque, non contesta o evoca l’avvenuta commissione di un abuso edilizio, la cui verifica esula dal perimetro delle proprie competenze; lamenta piuttosto la mancata produzione di quanto necessario (anche) ad escluderlo e di cui essa ha necessità per correttamente adempiere ai compiti di vigilanza sul corretto utilizzo di risorse pubbliche assegnatole. Limitandosi al contenuto della nota conclusiva del 20 novembre 2015, infatti, emerge chiaramente sia il contesto nel quale sono state avanzate tutte le precedenti richieste (un controllo a campione ex art. 14 del d.m. 28 dicembre 2014, avviato peraltro a meno di un anno di distanza dall’avvenuta presentazione da parte di OS dell’istanza di verifica e certificazione dei risparmi, in data 6 e 7 novembre 2013), sia le ragioni per le quali le osservazioni del 6 luglio 2015 « non consentono di sanare le difformità riscontrate durante l’attività di controllo ». Infatti « non sono stati forniti titoli autorizzativi per l’installazione dei collettori solari in quanto il Soggetto titolare ha dichiarato che tale installazione si identifica in un intervento di manutenzione ordinaria che non necessita di titolo autorizzativo », e per giunta (dunque a prescindere dal fatto che in concreto tale titolo autorizzativo servisse o meno) « sulla base di quanto disposto dall’art. 7, comma 1 del d.lgs. 28/2011 e dell’art. 11, comma 3, del d.lgs. 30 maggio 2008, n. 115, si rileva che l’intervento oggetto del presente controllo dovrebbe essere autorizzato mediante una comunicazione preventiva inviata all’ente territorialmente competente ». Pertanto « la documentazione trasmessa e/o quanto indicato dal Soggetto titolare […] non appare conforme alla struttura normativa prevista per l’intervento ».

24. Volendo comunque procedere ad uno scrutinio di maggior dettaglio delle singole censure avanzate dalla Società, il Collegio si riporta per ragioni di sintesi a quanto affermato nelle già richiamate sentenze della Sezione nn. 2246, 2247, 2248 e 2249 del 2025, seppure integrate dalle precisazioni sopra sviluppate.

26. In particolare, va respinto il primo motivo d’impugnazione, che costituisce anche la parte più corposa del gravame limitatamente ai paragrafi I.1 e I.2 (fino a pag. 16). Quale che sia l’esatta portata dell’« adempimento informativo » - per mutuare la definizione contenuta nel gravame - previsto dagli artt. 7 del d.lgs. n. 28 del 2011 e 11 del d.lgs. n. 115/2008, ne è incontestata tra le parti la mancata effettuazione, così da rendere anche non documentata la non necessità di « eventuale » ulteriore titolo di legittimazione sotto il profilo edilizio. Tale carenza, imprescindibile ai fini della valutazione positiva di sussistenza dei presupposti dell’impianto, resta pur accedendo alla ricostruzione di parte che assimila ora ad attività edilizia libera, ora a manutenzione ordinaria, l’intervento effettuato. Vuoi, dunque, che esso rientri nel generico e generale richiamo ai titoli autorizzativi necessari contenuto nell’art. 9 delle Linee Guida dell’AEEGSI - come peraltro il Collegio, in dissonanza con la ricostruzione riveniente da precedenti della Sezione, ritiene corretto intendere - vuoi che, viceversa, ne sia estraneo, resta il fatto che esso è oggetto di un preciso obbligo di legge la cui violazione, pur non autonomamente sanzionata, non può palesarsi neutra ai fini della valutazione della correttezza dell’impianto. La finalità di consentire all’ente locale di verificare che le opere progettate abbiano davvero un impatto modesto sul territorio (cfr. Cons. Stato, sez. II, 24 aprile 2023, n. 4110), al G.S.E. di appurarne la rispondenza alla progettualità assentita, prescinde dunque dalla circostanza che si tratti di una vera e propria “autorizzazione”.

26.1. Il Gestore, sia in sede di valutazione della RVC, sia procedendo, come avvenuto nel caso di specie, a campione, può richiedere al soggetto istante tutta la documentazione utile per accertare la veridicità di quanto dichiarato in sede di presentazione della domanda (cfr., ex aliis , Cons. Stato, sez. IV, 7 aprile 2022, n. 2583), ma anche più genericamente per appurare il corretto sviluppo/realizzazione del progetto assentito. Esso è al riguardo titolare di un potere intrinseco di verifica della spettanza degli incentivi alla produzione di energia elettrica, la cui sussistenza, in particolare nel peculiare sistema dei certificati bianchi, che presuppone continue e successive fasi di verifica delle proposte accolte, è giustificata dalla pendenza del rapporto di incentivazione e può essere esercitato per tutta la sua durata.

26.2. Né, come già ampiamente chiarito, merita positiva valutazione il richiamo alle diverse situazioni nelle quali il G.S.E., accogliendo l’istanza di riesame avanzata dalla Società, ha optato per un primo annullamento d’ufficio della decadenza, successivamente rivisto con un atto ulteriore che la giurisprudenza della Sezione ha inteso ascrivere al genus dell’autotutela. Nel caso in esame, infatti, il Gestore non ha (mai) in precedenza ponderato da un punto di vista giuridico il dato di fatto della mancanza di titolo e/o di comunicazione al Comune, una volta accertato il quale ha proceduto ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, senza neppure ritenere necessario richiedere alcunché al Comune interessato, giusta l’univoca valenza di quanto emerso in atti, anche in ragione delle inequivoche dichiarazioni della Società in tal senso.

26.3. D’altro canto, come pure ricordato dalla Sezione (cfr. ex ceteris Cons. Stato, sez. II, n. 2246/2025) precedenti provvedimenti difformi dell’amministrazione, seppure riferiti al medesimo soggetto, non la vincolano ad agire sempre nello stesso modo, sia perché le differenti scelte gestionali operate potrebbero trovare giustificazione in differenze, anche minime, della fattispecie trattate, sia soprattutto perché le verrebbe sottratto in tal modo lo ius poenitendi , che si risolve anche nella possibilità di prevenire futuri atti di autotutela, adeguando il proprio operare alle diverse valutazioni giuridiche acquisite pure sulla base dell’efficacia ed efficienza delle esperienze pregresse. Tenuto conto, poi, che nei casi in esame l’esito dei procedimenti amministrativi, seppure attraverso percorsi diversi, è stato comunque sfavorevole alla Società, riesce difficile ipotizzare una qualche tutela nei confronti di chi è stato legittimamente escluso da un beneficio, invocando un errore commesso in passato, del quale peraltro la stessa ha pure beneficiato in ragione dell’esito favorevole dei relativi contenziosi (in generale, sulla non vincolatività del precedente errato adottato nei confronti di altri soggetti, cf., ex aliis , Cons. Stato, sez. III, 1° giugno 2018, n. 3310 e 4 dicembre 2018, n. 6873; sez. IV, 12 aprile 2018, n. 2199).

26.4. In alcun modo, inoltre, la semplice esistenza di tali differenze procedurali può essere interpretata come acquiescenza da parte del G.S.E. alla tesi della Società circa la non necessità di alcun titolo e/o comunicazione per l’installazione dell’impianto, non avendo il G.S.E. mai cessato di chiederne conto, salvo in alcuni casi, nelle more delle verifiche autonomamente intraprese presso gli Enti territoriali, valutare opportuno/necessario autoemendarsi (per poi mutare nuovamente opzione in un secondo momento). Tale prassi diversificata, dunque, ove non consegua a peculiarità, non verificabili nell’ambito dell’attuale controversia, delle fattispecie concrete, si palesa sicuramente inopportuna, ma non per questo illegittimità sub specie di disparità di trattamento, giusta l’identità del risultato finale conseguito, senza peraltro maggiori o diversi aggravi per il destinatario.

27. Con la seconda doglianza – estesa da pagina 22 a pagina 28 del gravame – l’interessata ha dedotto « error in iudicando per violazione dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020 – violazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 – violazione degli artt. 10, 10- bis e 21- nonies della legge n. 241/90 ». L’assunto, come già chiarito nei paragrafi precedenti, sconta l’errata prospettiva di un preteso inquadramento della decadenza sub annullamento d’ufficio, ovvero comunque l’invocata applicazione dei principi validi per quest’ultimo anche alla prima. Per contro, il fatto che gli atti impugnati siano espressione del potere di decadenza e siano stati adottati nel 2015, non consente di aderire a tale ricostruzione.

27.1 I provvedimenti di decadenza emanati dal Gestore dei servizi energetici sono infatti estranei al paradigma delineato dall’art. 21- novies della l. n. 241 del 1990 (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, 24 gennaio 2022, n. 462 e 20 gennaio 2021, n. 594; sez. VI, 3 gennaio 2022, n. 9 e 28 settembre 2021, n. 6516; Corte cost. 13 novembre 2020, n. 237). Essi vanno piuttosto ricondotti all’esercizio di uno speciale e vincolato potere di verifica e controllo che resta distinto dall’autotutela anche a seguito della modificazione dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011, introdotta dall’art. 56, comma 8, del decreto-legge n. 76/2020 convertito in legge n. 120/2020, che nel richiamarne i presupposti mediante rinvio all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, fa sì che essi si aggiungono a quelli propri del potere esercitato, ma non ne mutano l’essenza (v. anche Cons. Stato, A.P., 11 settembre 2020, n. 18). La richiamata modifica legislativa inoltre è entrata in vigore nel luglio 2020 e benché testualmente applicabile ai provvedimenti emanati prima della sua entrata in vigore, qualora costituiscano oggetto di giudizio pendente, allorché l’interessato, come nel caso di specie, proponga apposita istanza nei termini di cui al comma 7 dello stesso articolo, ciò non si risolve nella pretesa applicazione retroattiva dello ius superveniens in via automatica, in violazione del principio dell'irretroattività della legge, enunciato all'articolo 11 delle preleggi al c.c. Pertanto la legittimità dell’atto di decadenza adottato in data anteriore all’entrata in vigore della novella va valutata, in forza del principio tempus regit actum , alla luce del quadro normativo vigente alla data della sua adozione (Cons. Stato, sez. IV, 7 aprile 2022, n. 2583).

28. Con il terzo motivo – enunciato alle pagg. 28-29 – l’appellante ha lamentato la violazione dell’art. 2 della legge n. 241/90 per mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento di verifica che il G.S.E. si era autodeterminato rendendolo noto alla parte nella comunicazione di avvio del procedimento del 9 ottobre 2014. In punto di fatto, va al riguardo ricordato che il ridetto procedimento ha subito molteplici battute di arresto in ragione del mancato riscontro alle richieste di integrazione via via avanzate dal Gestore: alle (lacunose) note di parte del 7 novembre 2014, seguiva infatti una nuova richiesta in data 19 dicembre 2014 con la quale peraltro esso si faceva carico finanche di dichiarare espressamente la sospensione del procedimento (che per contro, in analogia con la formulazione vigente ratione temporis dell’art. 10- bis della l. n. 241 del 1990, avrebbe dovuto avere caso mai effetto interruttivo). Ad ogni buon conto, non venendo all’evidenza l’esercizio di un potere sanzionatorio, come da ultimo chiarito anche dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, A.P., 11 settembre 2020, n. 18) non vi è ragione di attribuire a tale termine natura perentoria, facendone discendere addirittura l’illegittimità di un atto doveroso a condizioni date quale la decadenza. Come correttamente evidenziato dal T.a.r. per il Lazio, inoltre, lo sforamento temporale, comunque circoscritto ad una durata limitata, non ha arrecato ex se un effettivo pregiudizio all’appellante.

29. Con il quarto motivo – esteso da pagina 29 a pagina 33 del gravame – la Società ha dedotto error in iudicando per violazione dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020 e degli artt. 10, 10- bis e 21- nonies della legge n. 241/90, egualmente rivendicando la tutela del proprio affidamento. Tale doglianza è infondata, non essendo predicabile alcun legittimo e tutelabile affidamento della parte privata, né alcuna sproporzione tra fatti contestati e misura decadenziale, che ha esito vincolato dalla riscontrata mancanza di elementi atti a conoscere l’esatta consistenza e la piena conformità urbanistico-edilizia (anche sul piano formale), nonché l’impatto sul territorio dell’impianto. Né, come chiarito ai punti precedenti, possono estendersi allo scrutinio del procedimento di decadenza i principi elaborati dalla giurisprudenza in relazione al provvedimento (distinto e autonomo) di riesame ai sensi dell’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020 che richiede (ora, non allora) la verifica della sussistenza dei parametri di cui alla l. n. 241 del 1990. In generale, poi, la tutela dell’affidamento - che peraltro solo occasionalmente può dare luogo all’invalidità degli atti in caso di sua violazione, stante il principio di differenza tra regole di validità e regole di responsabilità affermato soprattutto in tema di responsabilità precontrattuale - presuppone la legittimità dell’aspettativa del privato alla “stabilità” degli atti dell’amministrazione e a tale riguardo è necessario che l’affidamento da parte del privato sia incolpevole. Nel caso di esercizio del potere di decadenza dagli incentivi per assenza dei presupposti l’ipotetica possibilità di riconoscere valenza all’aspettativa del privato presuppone che la causa di illegittimità che ha portato all’esercizio del suddetto potere non sia nota o, comunque, conoscibile sulla base dell’ordinaria diligenza dal privato che confida nella stabilità degli atti posti in essere dall’amministrazione (Cons. Stato, sez. II, 30 dicembre 2022, n. 11757, con richiamo a Cons. Stato, A.P., 29 novembre 2021, n. 21).

30. Pertanto vanno respinti parte del primo, il secondo, il terzo e il quarto motivo di censura.

31. La condivisione delle richiamate argomentazioni rivenienti dalle sentenze della Sezione nn. 2246, 2247, 2248 e 2249 del 2025 non può invece estendersi allo scrutinio dei motivi di gravame afferenti il rigetto dell’istanza di applicazione dell’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020, oggetto in primo grado dei secondi motivi aggiunti. Tale rigetto, come evidenziato dall’appellante, è motivato esclusivamente sull’assunto che la riscontrata falsità delle dichiarazioni rese renderebbe inapplicabile la novella. Tale falsità, infine, sarebbe da ravvisare, come si evince dalla comunicazione di avvio di procedimento di rigetto del 1° aprile 2021, dall’avvenuta dichiarazione, in fase di richiesta di accesso agli incentivi, « di aver preso visione e di accettare le condizioni riportate nel d.m. 28 dicembre 2012 e nelle Linee guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas EEN 9/11 e ss.mm.ii., in vigore ai sensi dell’art. 6, comma 2, del summenzionato decreto ».

32. La Società OS, prima ancora che negare ridetta falsità, ne contesta il richiamo anche da un punto di vista formale (motivo sub I.3), ravvisandovi un’inammissibile integrazione postuma delle motivazioni dell’atto, ovvero un elemento già valutabile in sede di originaria istruttoria, e tuttavia fatto emergere solo ora, in violazione del principio dell’ one shot , da ultimo codificato anche nel testo novellato dell’art. 10- bis della l. n. 241 del 1990.

32.1. La ricostruzione non può essere condivisa: l’atto con il quale il G.S.E. è tenuto a valutare l’istanza presentata dalla parte ai sensi dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76 del 2020 non costituisce esercizio di un’ordinaria forma di autotutela, ma un’eccezionale rimedio di diritto transitorio introdotto dal legislatore che prescinde dalla (già affermata) legittimità delle decadenze pronunciate. Il riferimento alla falsa rappresentazione, dunque, ancorché non posto a base di tali decadenze, può essere evidenziato solo in questa diversa fase procedimentale, nella quale il Gestore è chiamato a verificare la conformità alla cornice regolatoria attuale di un atto che godeva di tale prerogativa al momento della sua adozione. Trattandosi, dunque, di uno strappo ai principi che sovrintendono alla certezza del diritto, il legislatore ha opportunamente inteso circoscriverne la portata ai soli casi in cui la decadenza non sia dipesa da un comportamento scorretto nelle relazioni con la p.a. da parte dell’operatore e la giurisprudenza ne rimette comunque il vaglio nel quomodo , non nell’ an , al G.S.E., a discapito dell’utilizzo del verbo servile all’indicativo («deve») utilizzato dalla norma.

32.2. Il riferimento, poi, al periodo conclusivo del comma 8 dell’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020, che esclude l’applicazione della novella anche al caso in cui la condotta dell’operatore è oggetto di procedimento penale, è ultroneo rispetto al caso di specie: attribuire alla mancata dichiarazione dell’insussistenza di precedenti penali, che il G.S.E. può - recte , deve accertare autonomamente – portata ostativa all’applicazione della norma, equivale ad attribuirle una portata che va ben oltre il tenore letterale delle parole. Non potendo, infatti, la disposizione essere letta nel senso della pretesa incensuratezza del richiedente, essa va circoscritta all’insorgenza di procedimenti penali per vicende comunque afferenti la richiesta dell’incentivo, delle quali cioè il G.S.E. dovrebbe essere necessariamente edotto. Anzi, a ben guardare, la ravvisata violazione del d.P.R. n. 445 del 2000 anche nella mera omissione di un dato, avrebbe dovuto coerentemente sfociare in un’informativa all’autorità giudiziaria che per contro non risulta essere stata inoltrata. Sicché anche su tale aspetto la motivazione del primo giudice, che ne valorizza la portata in termini di onere della prova a carico dell’istante, non convince (§ 9.1. della sentenza impugnata).

33. Va ora ricordato come il meccanismo di accesso ai certificati bianchi sia considerato, in verità in maniera non del tutto propria, come “a formazione progressiva o successiva”, per valorizzare la circostanza che dopo l’approvazione della PPPM è comunque necessaria una richiesta di valutazione e certificazione del risparmio conseguito agendo in conformità e coerenza con la stessa (v. Cons. Stato, sez. II, 16 aprile 2025, n. 3264). La modalità di rendicontazione attraverso la presentazione di richieste di verifica e certificazione (RVC) è correlata alla tipologia di progetto che si è inteso presentare, che -limitandosi alle due casistiche qui di specifico interesse- può essere “a consuntivo” (PC), implicante una misura puntuale delle grandezze caratteristiche sia nella configurazione ex ante , sia in quella post-intervento, ovvero “standardizzato” (PS), che comporta invece che al verificarsi di specifiche condizioni di ripetitività e non convenienza economica, possano misurarsi le grandezze caratteristiche di un idoneo campione rappresentativo dei parametri di funzionamento del progetto. Nel caso di specie la Società Cloro s.r.l. ha utilizzato tale seconda metodologia.

33.1. Prima della riforma del 2020, con riferimento al potere del G.S.E. in materia di certificati bianchi era già intervenuta un’importante novella legislativa. In particolare, con la legge annuale per il mercato e la concorrenza n. 124 del 4 agosto 2017, al preciso scopo di formalizzare l’esistenza di un possibile iato tra gli esiti dei due segmenti procedimentali (l’approvazione della PPPM e l’avallo delle RVC), sono stati introdotti nell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 i commi 3- bis e 3- ter . In particolare la seconda di tali norme già disponeva, sia in caso di mancata approvazione di una RVC, sia in caso di annullamento delle precedenti (quale conseguenza della decadenza dal beneficio) la salvezza delle rendicontazioni approvate. L’effetto decadenziale, cioè, opera ex nunc , e non travolge la quota di beneficio già erogato, ma impedisce ulteriori erogazioni. Il legislatore ha confermato peraltro che presupposto della decadenza è esclusivamente la non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data della sua presentazione: il che è quanto valutato dal G.S.E. in sede di irrogazione della decadenza dal beneficio e conseguente annullamento dei TEE già emanati. La genesi delle norme introdotte con la legge n. 124/2017 va ricercata proprio nella constatazione che in sede di verifiche e controlli, il G.S.E. ha rilevato, nel corso degli anni, che molti progetti approvati e realizzati conformemente a quelli presentati non rispondessero alla normativa vigente al tempo dell’approvazione. Pur essendo il fenomeno stato attribuito spesso a comportamenti poco virtuosi di alcuni operatori economici, che, de facto, hanno illegittimamente speculato sul meccanismo dei TEE, si è preferito accordare preferenza alla salvaguardia delle situazioni in cui gli stessi non sono evidentemente ravvisabili, scongiurando la declaratoria di illegittimità dei provvedimenti di riconoscimento dei TEE ab origine , con conseguente annullamento e restituzione di quanto percepito. Al fine, cioè, di tutelare la posizione e l’affidamento degli operatori economici sulla correttezza dell’operato dell’amministrazione, gli articoli in oggetto hanno disposto, in tali casi, il solo rigetto della singola istanza di RVC in istruttoria; l’annullamento/decadenza del provvedimento di riconoscimento dei TEE, ha comunque efficacia ex nunc , con salvezza cioè di quelli già conseguiti.

33.2. Le successive modifiche ai commi 3- bis e 3- ter dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 sono andate nel senso di ampliarne l’applicabilità: in tale cornice si colloca sia l’esplicita previsione che vuoi in caso di rigetto di un’istanza di rendicontazione, vuoi in caso di annullamento (decadenza) del provvedimento disposto a seguito di verifica, « sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti standard, analitici o a consuntivo », così eliminando ogni possibile esclusione correlata al metodo di rendicontazione, appunto; sia l’eliminazione del riferimento alle « discordanze tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell’intervento », così da circoscrivere il fattore ostativo alla produzione di documenti non veritieri o di rappresentazioni false. Circostanze entrambe non ravvisabili nel caso di specie.

33.4. La completa riformulazione delle norme ad opera del medesimo art. 56, comma 7, del d.l. n. 76 del 2020, seppure al solo scopo di apportare gli aggiustamenti sopra indicati, ha fatto sì che esse siano state interamente attratte nell’orbita della disciplina transitoria contemplata nel comma 8 del medesimo articolo, fruendo anche della possibilità di utilizzo in caso di atti per i quali il contenzioso non è stato ancora definito.

34. Ritiene il Collegio che la scelta del legislatore di espungere le ipotesi in cui la divergenza sia solo fattuale, ma non ascrivibile alla dichiarazione o alla documentazione di parte, secondo le normali regole sull’autoresponsabilità che governa questo tipo di procedimenti, non consente un’interpretazione onnicomprensiva e indeterminata dei contenuti delle autodichiarazioni richieste. 35. Nella specie, dunque, la falsa rappresentazione addebitata dal G.S.E. alla Società è stata individuata nell’aver sottoscritto la clausola di presa visione e accettazione delle condizioni riportate nel d.m. 28 dicembre 2012 e nelle Linee guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’energia e il GAS EEN 9/11, senza attribuire alcun rilievo alla circostanza che in relazione al titolo/dichiarazione la Società non ha dichiarato alcunché, salvo poi precisare di non ritenersi tenuta a farlo (ergo, al più, mal interpretando la cornice regolatoria, finanche in mala fede, ma non mentendo su alcunché).

36. Se, dunque, è corretto affermare che la Società OS s.r.l. mancava di un presupposto necessario per l’installazione e conseguente attivazione dell’impianto, perché ha preferito non munirsene, benché richiesta, la medesima ragione porta ad escludere che la stessa abbia mai mentito sul punto. Ciò che giustifica la decadenza, dunque, non può automaticamente supportare anche l’accertata falsità rappresentativa.

36.1. Ritiene il Collegio che sussumere, come peraltro la Sezione ha sostenuto nelle richiamate sentenze del 2025, nell’alveo delle false declaratorie le errate, finanche in mala fede, interpretazioni di norme ovvero le inadempienze manifeste, sull’assunto che tutto finisce per rientrare nella dichiarazione resa ai sensi del d.P.R. n. 445 del 2000, non può essere condiviso. Ciò si pone in contrasto sia con la finalità della disciplina delle dichiarazioni sostitutive e delle autocertificazioni di cui a ridetto d.P.R., che individuano con chiarezza l’oggetto delle affermazioni richieste ai privati, proprio in ragione delle conseguenze che dalla non veridicità delle stesse possono scaturirne, sia con la novella introdotta nell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, operandone una sorta di indebita interpretatio abrogans. Così opinando, infatti, si arriverebbe alla paradossale conseguenza che ogniqualvolta il G.S.E. rilevi la carenza di un presupposto, essa si risolve anche nella falsa dichiarazione non della sua sussistenza specificamente indicata, ma del rispetto dell’intero sistema regolatorio, neppure limitato al solo contenuto del d.m. del 2014 e delle Linee Guida, espressamente richiamate, giusta la innegabile ambiguità contenutistica delle stesse.

37. Sul punto, dunque, la motivazione (l’unica, peraltro, a sostegno del rigetto) addotta dal G.S.E. per respingere l’istanza di revoca delle decadenze – secondo la denominazione attribuita alla richiesta dal medesimo d.l. n. 76 del 2020 – non appare congrua. La mancata presentazione della comunicazione al Comune non consente di verificare la piena corrispondenza e conformità degli interventi realizzati alla normativa di riferimento, ma non determina anche l’inattendibilità delle informazioni fornite in relazione a tutto « quanto dichiarato ai sensi del DPR 445 del 2000» (sul punto, ex ceteris , v. Cons. Stato, n. 2246/2025) . Se, dunque, la circostanza che « la comunicazione di inizio lavori asseverata non può essere qualificata come titolo edilizio, costituendo un adempimento amministrativo» ( Cons. Stato, sez. II, n. 7620/2024) , ma ciò è privo di rilievo, stante che « nel caso di specie il Gestore non ha contestato nel provvedimento decadenziale il difetto di titolo edilizio, bensì la mancata trasmissione all’amministrazione comunale della comunicazione asseverata, ovverosia l’omissione di un adempimento necessario per consentire al Gestore di avere un quadro completo della legittimità e della congruità dell’intervento » (v. ancora Cons. Stato, sez. n, 2246/2025, cit. supra ), tale carenza non può risolversi anche in una sostanziale falsità, non essendo stato il tema dell’abilitazione dell’intervento in alcun modo affrontato dalla Società se non in riscontro alle richieste del G.S.E. e in tal caso in maniera (sbagliata, ma) veritiera.

38. Quanto detto consente di non scrutinare il quinto motivo di gravame, che pure invoca l’applicabilità di previsioni introdotte nell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 dalla riforma del 2020, ma in quanto riferite ad altra tipologia di incentivazioni non ha alcun rilievo ai fini della decisione della causa, se non al fine di evidenziare ulteriormente la sempre maggiore attenzione del legislatore per la salvaguardia della produzione di energia da fonti rinnovabili, anche a discapito del principio di legalità.

39. In conclusione, l’appello deve essere accolto nei soli limiti indicati in motivazione e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, devono essere accolti i secondi motivi aggiunti, depositati in data 2 dicembre 2021 nel procedimento innanzi al T.a.r. per il Lazio n.r.g. 7904/2015. In ragione del conseguente annullamento della nota del 27 settembre 2021 e di quella, ad essa sottesa, del 1° aprile 2021, il G.S.E. è obbligato a rivalutare l’istanza di revoca presentata della Società OS ai fini di valutare i presupposti di operatività dell’art. 42, commi 3- bis e 3- ter del d.lgs. n. 28 del 2011, alla luce delle considerazioni espresse nella motivazione dell’odierna decisione.

39.1. L’appello va invece respinto per il resto.

40. La notevole peculiarità della vicenda fattuale e gli esiti in parte favorevoli della decisione giustificano la compensazione tra le parti delle spese processuali di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma della sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 2266 del 2023, accoglie i secondi motivi aggiunti depositati il 2 dicembre 2021. Lo respinge per il resto.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonella Manzione	Giulio Castriota Scanderbeg

IL SEGRETARIO