Pubblicato il 17/12/2025

N. 08181/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05740/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5740 del 2024, proposto da
NI DE ZI, in proprio e quale titolare dell’omonima ditta individuale, rappresentato e difeso dall’Avv. AR AN, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI SAN GIORGIO DEL SANNIO, rappresentato e difeso dall’Avv. Oreste Di Giacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dell’ordinanza del Comune di San Giorgio del Sannio n. 11548 del 22 luglio 2024, recante l’interdizione dell’attività funebre esercitata dal ricorrente mediante la vendita al dettaglio di casse mortuarie/bare.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;

Vista l’ordinanza collegiale n. 2571 del 6 dicembre 2024, con cui è stata accolta l’istanza cautelare;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il dott. AR DELI e udito per le parti il difensore AR AN per il ricorrente;

Premesso che:

- il ricorrente, che espone di svolgere dal 2014, a mezzo di omonima ditta individuale, attività di commercializzazione di piante, fiori ed articoli cimiteriali, impugna l’ordinanza del Comune di San Giorgio del Sannio n. 11548 del 22 luglio 2024, con cui gli è stata interdetta l’attività funebre esercitata mediante la vendita al dettaglio di casse mortuarie/bare, in virtù dell’avvenuto accertamento dello svolgimento abusivo della stessa, cioè senza il titolo autorizzativo prescritto dalla legge regionale n. 12/2001, relativa alla disciplina delle attività funerarie;

- tale ordinanza richiamava sia la comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 9361 del 10 giugno 2024 sia il verbale di accertamento della Polizia Municipale del 21 maggio 2024, nel quale venivano rappresentate le seguenti circostanze: “(…) come da ispezione visiva effettuata, si riscontrava che all’interno del locale (sito nel territorio comunale alla Via B. Nisco n. 12, ndr.) vi sono arredi, quali una scrivania e un mobile adibito all’esposizione degli articoli e lo stesso locale era diviso da una tenda in plastica e una di stoffa. Con il consenso del sig. De IZ si provvedeva all’apertura del divisorio dove veniva riscontrata l’esposizione di n. 19 bare.”. Nella stessa ordinanza si osservava che, in forza dell’art. 1 dell’Allegato A della legge regionale n. 12/2001, la fornitura all’utenza delle casse funebri poteva essere svolta “solo congiuntamente all’attività funebre da parte delle imprese abilitate ai sensi della L.R. 12/2001”, e che l’art. 8-bis, comma 5, di detta legge prevedeva che dovesse essere interdetta in via definitiva dall’attività funebre l’impresa che risultasse “non in possesso dell’abilitazione all’esercizio dell’attività funebre rilasciata dal comune”;

Rilevato che le censure articolate in gravame possono essere così riassunte:

a) l’ordinanza inibitoria è affetta da difetto di motivazione e di istruttoria, essendo priva di elementi che “dimostrino come l’attività del ricorrente possa costituire un danno per l’interesse pubblico o per il regolamento locale”, nonché mal celando un reale intento persecutorio nei confronti del ricorrente, reo di essere risultato recentemente vittorioso in altro giudizio amministrativo intentato contro l’amministrazione comunale;

b) l’ordinanza inibitoria contravviene ai principi sull’autotutela scolpiti negli artt. 21- quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990, essendo stata adottata oltre il termine ragionevole di intervento, dal momento che il ricorrente svolgerebbe la propria attività di vendita in forza di SCIA del 28 febbraio 2014, nonché in mancanza dell’esplicitazione delle ragioni di interesse pubblico e senza una specifica valutazione dei contrapposti interessi del privato, detentore della legittima aspettativa alla continuità dell’esercizio commerciale;

c) l’ordinanza si pone in contrasto con l’art. 1 dell’Allegato A della legge regionale n. 12/2001, giacché esso contempla tutta una serie di servizi da svolgere congiuntamente – quali vendita di casse mortuarie e di altri articoli funebri, disbrigo delle pratiche amministrative inerenti al decesso, preparazione, vestizione e composizione delle salme, trasporto delle stesse, trattamento di tanatocosmesi e tanatoprassi, etc. – solo ai fini del conseguimento dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività funebre, ma non prescrive affatto che la vendita di articoli funerari, quali le casse mortuarie, debba essere necessariamente accompagnata da tali servizi e che la fornitura di dette casse all’utenza non possa essere effettuata, in via autonoma e parcellizzata, da altri operatori economici debitamente autorizzati, tanto vero che esiste uno specifico codice ATECO (47.78.93), comunicato dal ricorrente al locale ente camerale, per il “commercio al dettaglio di articoli funerari e cimiteriali”;

d) l’ordinanza è anche violativa dell’art. 131 del vigente regolamento comunale di polizia mortuaria (approvato con deliberazione consiliare n. 3 del 31 marzo 2016), ritenuto nella comunicazione di avvio del procedimento erroneamente inapplicabile al caso specifico per contrasto con la sovraordinata normativa regionale di settore, il quale invece consente all’impresa non in possesso dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività funeraria, di “procedere alla mera vendita delle casse funebri all’interno dei propri locali”;

e) l’amministrazione comunale ha comunque applicato una normativa regionale indebitamente restrittiva del mercato concorrenziale in tema di vendita di articoli funerari, che collide palesemente con l’assetto ordinamentale statuale in materia di libertà di iniziativa economica e di tutela della concorrenza – tra cui l’art. 41 della Costituzione, l’art. 3, comma 9, lett. f), del decreto legge n. 138/2011 (convertito nella legge n. 148/2011), l’art. 34, comma 3, lett. d), del decreto legge n. 201/2011 (convertito nella legge n. 214/2011) e l’art. 1 del decreto legge n. 1/2012 (convertito nella legge n. 22/2012) – ai sensi del quale non possono essere introdotti divieti (e sono abrogati quelli esistenti) diretti ad impedire, ad alcune categorie di operatori, di commercializzare taluni prodotti;

f) l’amministrazione comunale ha violato il legittimo affidamento maturato dal ricorrente sulla conformità dell’attività di vendita di bare alle normative vigenti, corroborato dal disposto dell’art. 131 del regolamento comunale di polizia mortuaria, che consentiva espressamente “di commercializzare articoli funebri in maniera autonoma e separata rispetto allo svolgimento di ulteriori attività funebri”;

Considerato, ad un più accurato approfondimento nel merito delle questioni prospettate, che le prefate doglianze non meritano condivisione per le ragioni di seguito esplicitate:

aa) non si ravvisa il lamentato difetto motivazionale ed istruttorio, se solo si pone mente al fatto che le ragioni dell’operata inibitoria della vendita di casse mortuarie si rinvengono senza difficoltà non solo nel diffuso corredo argomentativo dell’ordinanza, ma anche nel verbale di accertamento e nella comunicazione di avvio del procedimento ivi richiamati, i quali – nel dare conto dell’esposizione alla vendita di 19 bare e della conseguente violazione della normativa regionale in tema di attività funeraria, di per sé indicativa di pregiudizio all’interesse pubblico allo svolgimento in sicurezza delle operazioni funebri – costituiscono idoneo supporto motivazionale per relationem e, comunque, sono confluiti nell’iter procedimentale che ha condotto all’adozione di detta ordinanza. Si osserva, al riguardo, che nel provvedimento amministrativo la motivazione per relationem corrisponde ad una tecnica redazionale pienamente ammessa dall’art. 3 della legge n. 241/1990, specialmente allorquando il provvedimento sia preceduto da atti istruttori o da pareri, come nella specie; essa, non riscontrando peculiari limitazioni nella legge, non assume carattere eccezionale e non è circoscritta a meri elementi integrativi del percorso argomentativo, con la conseguenza che non rifluisce sull’essenza dell’operazione valutativa, la quale non risulta minimamente degradata (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 20 giugno 2024 n. 5520 e 25 febbraio 2016 n. 752; Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 ottobre 2018 n. 6169 ). Sotto concorrente angolo visuale, va evocato il condiviso principio secondo il quale la garanzia di adeguata tutela delle ragioni del privato non viene meno per il fatto che nel provvedimento finale non risultino chiaramente e compiutamente rese comprensibili le ragioni sottese alla scelta fatta dalla pubblica amministrazione, allorché le stesse – come nella specie – possano essere agevolmente colte dalla lettura degli atti afferenti alle varie fasi in cui si articola il procedimento, e ciò in omaggio ad una visione non meramente formale dell’obbligo di motivazione, ma coerente con i principi di trasparenza e di lealtà desumibili dall’art. 97 della Costituzione (cfr. Consiglio di Stato, A.P., 6 dicembre 2022 n. 15; Consiglio di Stato, Sez. V, 1° giugno 2022 n. 4487; Consiglio di Stato, Sez. VI, 3 agosto 2021 n. 5727; Consiglio di Stato, Sez. IV, 21 febbraio 2020 n. 1341 e 26 marzo 2013 n. 1715). Viceversa, non trova alcun appiglio negli atti della serie procedimentale il denunciato intento persecutorio, che pertanto si traduce in una mera illazione priva di rilievo giuridico;

bb) nella fattispecie l’amministrazione comunale non è intervenuta, utilizzando gli strumenti dell’autotutela, ad inibire l’esercizio dell’attività commerciale espletata in forza della SCIA del 28 febbraio 2014, ma ha semplicemente applicato la misura sanzionatoria, prevista dall’art. 8-bis, comma 5, della legge regionale n. 12/2001, diretta a reprimere lo svolgimento abusivo dell’attività funebre posto in essere attraverso la vendita al dettaglio di casse mortuarie. Tanto esclude che si possa predicare nello specifico il cattivo governo dei principi regolatori dell’autotutela, avendo agito l’amministrazione nell’esercizio dei poteri sanzionatori di primo grado;

cc) come ha correttamente evidenziato la difesa comunale nei suoi scritti difensivi, l’art. 1 dell’Allegato A della legge regionale n. 12/2001 non si limita ad individuare i presupposti per il conseguimento del titolo autorizzativo, ma definisce la natura giuridica dell’attività funebre come insieme integrato ed inscindibile di diverse prestazioni – tra cui figura la vendita di casse mortuarie – che connotano la complessa fase di accompagnamento della salma del defunto dal luogo del decesso a quello di ultima dimora (cimitero o crematorio che sia). In tale ottica, la disposizione normativa in questione riveste non solo una funzione qualificatoria, ma anche prescrittiva, nel senso che impone che quelle determinate prestazioni, tra cui, appunto, si colloca la vendita di bare, siano svolte in modo congiunto nell’ambito dell’attività funeraria complessivamente assentita, non potendo le stesse essere espletate in maniera parcellizzata al di fuori di detto ambito mercè la presentazione di una mera SCIA commerciale, come avviene in via ordinaria per gli altri prodotti e servizi. Il Collegio ritiene tale ricostruzione interpretativa quella più aderente alla lettera della legge e all’utilizzo dell’avverbio “congiuntamente”, che altrimenti si sarebbe rivelato superfluo, nonché alla stessa ratio della norma, che mira ad evitare, attraverso il divieto di offerta frammentata di servizi caratterizzanti il proprium dell’attività funebre, la compromissione delle ineludibili esigenze di tutela della salute pubblica e di salvaguardia della sicurezza (sotto l’aspetto dell’ordinato svolgimento delle pratiche funerarie). Ne discende che lo specifico codice ATECO, previsto per il “commercio al dettaglio di articoli funerari e cimiteriali”, lungi dal corroborare la tesi attorea, non può che ragionevolmente riferirsi, oltre che ai prodotti più propriamente cimiteriali (come lapidi, lampade votive, arredi da cappella, candele, candelabri, etc.) a tutti gli articoli funerari, di carattere residuale, che non siano strettamente connessi alla gestione della salma fino al suo confinamento nel luogo di ultima dimora: tra detti articoli sicuramente non possono rientrare, come chiarito, le casse mortuarie, la cui vendita all’utenza potrà avvenire congiuntamente all’espletamento delle altre prestazioni funerarie indicate all’art. 1 dell’Allegato A cit., dietro rilascio della prescritta autorizzazione comunale;

dd) né l’attività di vendita di bare disimpegnata dal ricorrente può trovare copertura nell’art. 131 del regolamento comunale di polizia mortuaria, il quale effettivamente consentirebbe tale tipo di vendita in forma disgiunta dal trasporto funebre, giacché detta disposizione va disapplicata per evidente contrasto con la suesposta normativa regionale di rango primario. Invero, nel processo amministrativo il giudice ha facoltà di disapplicare, al fine della decisione sulla legittimità del provvedimento e in ossequio alle regole sulla gerarchia delle fonti, la norma secondaria di regolamento qualora essa confligga in termini di palese contrapposizione con il disposto legislativo primario e la disapplicazione può intervenire tutte le volte in cui l’atto impugnato, pur ponendosi in contrasto con una invocata norma regolamentare, risulti (come nella specie) conforme alla legge, rispetto alla quale si presenti invece illegittima la previsione regolamentare (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 6 marzo 2023 n. 2290 e 28 settembre 2016 n. 4009; Consiglio di Stato, Sez. VI, 24 ottobre 2017 n. 4894);

ee) nemmeno merita adesione, per la sua manifesta infondatezza, la questione di legittimità costituzionale sostanzialmente prospettata dal ricorrente in relazione all’art. 41 della Costituzione, nei cui confronti si porrebbe in posizione di incompatibilità la suesposta normativa regionale. Infatti, su tale questione si è già pronunciata in senso negativo questa Sezione con la sentenza n. 4382 del 23 settembre 2016, ai cui condivisi approdi il Collegio integralmente si riporta: “Orbene, l'art. 1 comma 2 dell'Allegato A della L.R.C. n. 12/2001 indica tutti gli aspetti e le fasi che contraddistinguono le attività del servizio funebre, il quale “consiste nello svolgimento di tutte le prestazioni e i servizi esercitati congiuntamente, di seguito indicati: a) vendita di casse mortuarie e di altri articoli funebri; b) disbrigo delle pratiche amministrative inerenti il decesso; c) preparazione, vestizione, composizione delle salme, confezionamento del feretro e trasporto; d) trasporto della salma, inteso come trasferimento dal luogo del decesso al luogo di osservazione; e) trasporto di cadavere, inteso come trasferimento, dopo il periodo di osservazione, dal luogo del decesso o dal luogo di osservazione al luogo di onoranze, al cimitero o al crematorio, con l'utilizzo di personale dipendente e di mezzi di cui all'articolo 20 del decreto del Presidente della Repubblica 285/1990; f) trattamento di tanatocosmesi o tanatoprassi; g) recupero di cadaveri, su disposizione dell'autorità giudiziaria, da luoghi pubblici o privati". Può osservarsi come il legislatore regionale abbia inteso affidare ad un unico soggetto il compito di svolgere le diverse attività necessarie per l'espletamento del "servizio funebre", con l’attribuzione di competenze anche per una serie di attività collaterali. La scelta del legislatore regionale non è priva di logica e razionalità né sembra violare la lettera e lo spirito dell’art. 41 della Costituzione. Questo per l’evidente ragione che l'affidamento ad un unico soggetto dell’intera articolazione del servizio funebre risponde all’evidente obiettivo di evitare ipotesi di intermediazione e, con essa, l’elusione di norme poste a salvaguardia della salute e dell’utilità pubbliche.”. Del pari manifestamente infondato si profila l’ipotizzato contrasto della suesposta normativa regionale – attraverso il mancato adeguamento ai principi di salvaguardia del confronto concorrenziale introdotti dall’art. 3, comma 9, lett. f), del decreto legge n. 138/2011, dall’art. 34, comma 3, lett. d), del decreto legge n. 201/2012 e dall’art. 1 del decreto legge n. 1/2012 – con l’art. 117, comma 2, lett. e), della Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la legislazione in materia di tutela della concorrenza. Difatti, con il nuovo impianto normativo, complessivamente delineato dai succitati decreti legge, il legislatore statale ha inteso pure chiarire (cfr. art. 31, comma 2, del decreto legge n. 201/2011 ed art. 1, comma 2, del decreto legge n. 1/2012) che i principi di liberalizzazione delle attività commerciali non costituiscono un valore assoluto, ma incontrano limiti, di natura ordinamentale e localizzativa, individuabili anche dal legislatore regionale nell’ambito delle esigenze imperative di interesse generale enunciate dalla stessa disciplina statale, tra cui figurano non a caso la tutela della salute e la salvaguardia della sicurezza, che, come sopra accennato, costituiscono la ragione giustificatrice della disciplina restrittiva introdotta dall’art. 1 dell’Allegato A della legge regionale n. 12/2001 in tema di esercizio dell’attività funebre (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 1° agosto 2015 n. 3778 e 27 maggio 2014 n. 2746; TAR Trentino Alto Adige Bolzano, Sez. I, 23 settembre 2019 n. 216; TAR Liguria Genova, Sez. I, 9 novembre 2016 n. 1105);

ff) infine, nemmeno convince la censura di violazione del legittimo affidamento, non potendo riporre il ricorrente alcuna ragionevole aspettativa sulla prosecuzione di un’attività di vendita di bare abusiva in quanto contraria alla legge regionale di settore, benché conforme a un’illegittima normativa locale. Il comportamento ondivago assunto in materia dal Comune di San Giorgio del Sannio, foriero di conseguenze negative per l’attività commerciale condotta dal ricorrente, potrà eventualmente rilevare ad altri fini, di competenza di altri plessi giurisdizionali, ma giammai può influire sulla legittimità della gravata ordinanza inibitoria, che va appurata in base all’ordinario parametro della conformità a legge;

Ritenuto, in conclusione, che:

- resistendo il provvedimento impugnato a tutte le censure prospettate, il ricorso deve essere respinto siccome infondato;

- sussistono nondimeno giusti e particolari motivi, in virtù della novità della vicenda contenziosa, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali, restando il contributo unificato a carico del ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate, con contributo unificato a carico di parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NG MA LI, Presidente

AR DELI, Consigliere, Estensore

Cesira Casalanguida, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR DELI	NG MA LI

IL SEGRETARIO