SENT. 99/2026

REPUBBLICA ITALIANA

LA CORTE DEI CONTI

Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo

Composta dai seguenti magistrati:

– BR ID – Presidente; – Liberati Andrea – Consigliere relatore;

– Stefano Grossi – Consigliere;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso in opposizione, depositato il 1° luglio 2025 e iscritto al n. 20795 del registro di segreteria, proposto ai sensi degli artt. 134 e 135 del codice di giustizia contabile, dalla Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per l’Abruzzo nella persona del Sostituto Procuratore Generale AR Ciani, nei confronti di:

- PI IE ER (c.f. [...]), in qualità di sindaco del Comune di Chieti dal 7 ottobre 2020, rappresentato e difeso dall’avv. Raimondo d'Aquino di Caramanico (c.f. [...]) e dall’avv. prof. Aristide Police (c.f. [...]);

- ZI LA PE (c.f. [...]), in qualità di assessore al bilancio del Comune di Chieti dal 16 ottobre 2020, rappresentata e difesa dall’avv. Roberto Colagrande (c.f. [...]);

- IL NT (c.f. [...]), AR OM Di CA (c.f. [...]) ed EN Di OM (c.f. [...]), in qualità di revisori dei conti del Comune di Chieti dal 31 agosto 2015 al 15 ottobre 2018, rappresentate e difese dall’avv. Enrico Mazzarelli (c.f. [...]);

- LO IO (c.f. [...]), LF Di BA AR (c.f. [...]) e UC CU (c.f. [...]), in qualità di revisori dei conti del Comune di Chieti dal 26 ottobre 2018 al 10 dicembre 2021, rappresentati e difesi dall’avv. PI Referza (c.f. [...]) e dall’avv. ON Di Nino (c.f. [...]);

nonché

sul ricorso in opposizione, ex artt. 134 ss. c.g.c., iscritto al medesimo numero del registro di segreteria, promosso in data 4 luglio 2025 da:

- RT Di RI (c.f. [...]), in qualità di sindaco del Comune di Chieti dal 1° aprile 2010 al 6 ottobre 2020 e AL SE (c.f. [...]), in qualità di assessore al bilancio del Comune di Chieti dal 2 luglio 2015 al 6 ottobre 2020, rappresentati e difesi dall’avv. Vincenzo Di Baldassarre (c.f. [...]), dall’avv. Sergio LA Rocca (c.f. [...]) e dall’avv. Pasqualina Di Cicco (c.f. [...]);

per la riforma

del decreto monocratico n. 12/2025 del 4 giugno 2025, con cui il Giudice ha accertato la responsabilità del AC RT Di RI e dell’Assessore al bilancio AL SE, rigettando la domanda nei confronti degli altri convenuti.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

I. Il decreto monocratico n. 12/2025 oggetto di opposizione

A seguito del ricorso proposto dalla Procura regionale ai sensi dell’art. 133 del codice di giustizia contabile, iscritto al n. 20795 del registro di segreteria e depositato in data 29 maggio 2024, è stato richiesto l’accertamento della responsabilità dei convenuti, in relazione alle cariche rivestite, per il dissesto finanziario del Comune di Chieti, dichiarato con deliberazione del Consiglio comunale n. 320 del 22 giugno 2023, nonché la conseguente applicazione delle sanzioni pecuniarie e interdittive previste dall’art. 248, commi 5 e 5-bis, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL).

Con decreto monocratico n. 12/2025 del 4 giugno 2025, il Giudice ha accertato la responsabilità del AC RT Di RI e dell’Assessore al bilancio AL SE, rigettando la domanda nei confronti degli altri convenuti.

In particolare, il AC è stato condannato al pagamento di una sanzione pecuniaria pari a euro 22.000,00 e l’Assessore al pagamento di euro 12.500,00, importi determinati in misura corrispondente a cinque volte la rispettiva retribuzione mensile lorda. È stata altresì accertata la sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle sanzioni interdittive decennali, quale effetto legale conseguente all’accertamento della responsabilità, ai sensi dell’art. 248, comma 5, TUEL.

È stata preliminarmente dichiarata manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale concernente la natura fissa della sanzione interdittiva per gli amministratori locali, rilevandosi che la stessa, pur predeterminata nella durata, consegue a un previo accertamento giudiziale proporzionato alla gravità delle condotte, senza violazione dei principi di ragionevolezza e di individualizzazione del trattamento sanzionatorio.

Nel merito, la gestione posta in essere dal AC Di RI (20102020) e dall’Assessore SE (20152020) è stata ritenuta complessivamente inidonea a fronteggiare le gravi criticità strutturali dell’ente, quali la perdurante carenza di liquidità, il ricorso sistematico all’anticipazione di tesoreria, la consistente massa di debiti fuori bilancio e la cronica difficoltà di riscossione delle entrate proprie, anche in connessione con le problematiche afferenti a ZI s.r.l.

Tali criticità, reiteratamente segnalate sin dal 2009 dalla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e dai Collegi dei revisori, avrebbero imposto l’adozione di misure tempestive e adeguate. Il Giudicante ha invece rilevato l’omissione delle necessarie attività di indirizzo, impulso e controllo politicoamministrativo, con sottovalutazione dei fattori di squilibrio finanziario.

Le difese dei convenuti, fondate sulla presunta genericità delle contestazioni, sulla non imputabilità delle criticità pregresse e sull’asserita interruzione del nesso causale per effetto delle gestioni successive, sono state disattese, ritenendosi sufficiente, ai fini della responsabilità, il contributo causale arrecato al dissesto, a prescindere dalla sopravvenienza di ulteriori fattori.

Il ricorso è stato invece respinto nei confronti del AC PI IE ER e dell’Assessore al bilancio ZI LA PE, in carica dal 2020. La Corte ha escluso una loro grave e colposa contribuzione, evidenziando che gli stessi avevano ereditato una situazione di profondo squilibrio e si erano prontamente attivati mediante la proposizione del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP), elaborato in tempi ristretti e corredato dal parere favorevole del Collegio dei revisori. La mancata omologazione del piano da parte della Sezione di controllo non è stata ritenuta imputabile a colpa grave, in considerazione della complessità della situazione, della ristrettezza dei tempi e delle condizioni organizzative dell’ente.

Parimenti, è stata esclusa la responsabilità dei componenti dei Collegi dei revisori succedutisi nel tempo, non essendo emerse condotte omissive connotate da negligenza grave. È stato accertato che gli stessi avevano svolto le funzioni di controllo, consulenza e collaborazione con adeguata diligenza, formulando rilievi, osservazioni critiche e segnalazioni tempestive agli organi competenti, inclusi il Consiglio comunale e la Sezione di controllo della Corte dei conti, assicurando la piena conoscenza delle criticità e dei connessi rischi finanziari.

II. Il ricorso in opposizione della Procura

Con ricorso in opposizione depositato il 1° luglio 2025, proposto ai sensi degli artt. 134 e 135 del codice di giustizia contabile, il Sostituto Procuratore Generale AR Ciani ha impugnato il decreto monocratico n. 12 del 4 giugno 2025, limitatamente alle posizioni dei soggetti nei cui confronti era stata esclusa la responsabilità per il dissesto finanziario del Comune di Chieti.

L’opposizione è stata proposta nei confronti del AC PI IE ER, in carica dal 7 ottobre 2020, dell’Assessore al bilancio ZI LA PE, in carica dal 16 ottobre 2020, nonché dei componenti di due dei tre Collegi dei revisori dei conti, che avevano operato rispettivamente nei periodi 31 agosto 2015 – 15 ottobre 2018 e 26 ottobre 2018 – 10 dicembre 2021.

II.1. I motivi di opposizione della Procura nei confronti del AC ER e dell’Assessore LA PE

La Procura regionale ha dedotto l’erroneità del decreto monocratico nella parte in cui ha escluso la responsabilità del AC PI IE ER e dell’Assessore al bilancio ZI LA PE, rilevando che la contestazione formulata nei loro confronti non si esauriva nella sola proposizione di un piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) non omologato, ma investiva ulteriori e specifiche condotte, sia commissive che omissive, ascrivibili alla gestione finanziaria dell’ente nel periodo intercorrente tra l’approvazione del piano da parte del Comune e la sua mancata omologazione da parte della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l’Abruzzo.

Secondo l’Organo requirente, tale arco temporale, protrattosi per oltre un anno, dall’ottobre 2020 sino alla dichiarazione di dissesto del 22 giugno 2023, risulterebbe significativo ai fini dell’accertamento del contributo causale di entrambi gli amministratori all’evento di dissesto.

La Procura ha evidenziato che il PRFP, elaborato e sostenuto congiuntamente dagli Amministratori convenuti, si sarebbe rivelato assolutamente privo di misure concrete e realistiche idonee a garantire l’incremento delle entrate, la riduzione della spesa e il recupero del disavanzo, come confermato dal diniego di approvazione espresso dalla Sezione regionale di controllo, che ha rilevato la persistente criticità delle misure di risanamento proposte.

A fondamento di tale valutazione, la Procura ha richiamato plurimi elementi di criticità. In particolare, il piano prevedeva una spesa corrente (Titolo I) costante pari a euro 45.903.880,39 per il periodo 20252040, valore sensibilmente inferiore rispetto alle spese effettivamente sostenute negli esercizi 2019 e 2021, senza che fossero indicate modalità operative concrete idonee a conseguire tale riduzione garantendo, allo stesso tempo, l’erogazione dei servizi essenziali. Le ipotesi di intervento prospettate, quali la riduzione delle spese sociali o la rinegoziazione dei contratti con società partecipate già in stato di criticità, sono state ritenute avulse dalla realtà gestionale dell’ente e prive di adeguato fondamento fattuale.

È stata inoltre denunciata una grave e persistente inefficienza dell’attività di riscossione, non fronteggiata mediante azioni strutturate, attendibili e credibili. A tal riguardo, la Procura ha richiamato i dati del preconsuntivo al 31 dicembre 2022, comunicati dal Comune il 15 marzo 2023, dai quali emergevano residui attivi vetusti per euro 97.081.598,75, la cui effettiva trasformazione in riscossioni era ritenuta poco verosimile anche dall’Organo di revisione.

Pur riconoscendo la preesistenza delle criticità finanziarie, la Procura ha sostenuto che proprio tale situazione avrebbe imposto all’organo esecutivo un esercizio particolarmente incisivo e rigoroso delle funzioni di indirizzo e controllo politicoamministrativo, mentre la gestione sarebbe stata caratterizzata da una grave e reiterata trascuratezza, protrattasi nel tempo e culminata nella dichiarazione di dissesto.

Sulla base di tali presupposti, la Procura ha chiesto la riforma del decreto impugnato e l’affermazione della responsabilità del AC ER e dell’Assessore LA PE, con applicazione delle sanzioni pecuniarie e interdittive previste dall’art. 248 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), con la specifica richiesta di condanna al pagamento della sanzione pecuniaria per il AC ER di euro 84.750,00, per l’Assessore LA PE di euro 40.500.

II.2. Le difese del AC ER

Con memoria depositata il 29 luglio 2025, la difesa del AC ER ha chiesto la conferma integrale del decreto opposto.

In via preliminare, ha eccepito l’inammissibilità della modifica dell’accusa, ritenendo che la Procura abbia introdotto in sede di opposizione una diversa e più ampia contestazione rispetto a quella originaria, in violazione del principio di correlazione tra accusa e decisione.

Nel merito, la difesa ha ribadito il carattere pregresso e già irreversibile del dissesto al momento dell’insediamento del AC, circostanza riconosciuta dalla stessa Procura nel giudizio di primo grado. È stata valorizzata la tempestiva attivazione dell’amministrazione, che ha deliberato il ricorso al PRFP ai sensi dell’art. 243bis TUEL, approvato con deliberazione consiliare n. 95 del 22 aprile 2021, a soli due mesi dall’insediamento.

È stato inoltre dedotto un miglioramento dei saldi di bilancio, con progressiva riduzione del disavanzo negli esercizi 20202022, nonché un miglioramento della gestione della società ZI s.r.l. e una riduzione dei residui. La difesa ha escluso la sussistenza della colpa grave e del nesso causale aggravante, richiesti dall’art. 248 TUEL, evidenziando che il decorso temporale tra l’approvazione del piano e la dichiarazione di dissesto è dipeso dalle attività istruttorie della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali e della Sezione di controllo, la quale, con deliberazione n. 10/2022/PRSP, ha sospeso l’esame del piano invitando comunque l’ente a proseguire nell’attuazione delle misure prudenziali.

È stata infine censurata la sproporzione del trattamento sanzionatorio richiesto dalla Procura rispetto alla posizione del precedente AC, chiedendo, in via principale, la conferma del decreto e, in subordine, una significativa riduzione delle sanzioni.

II.3. Le difese dell’Assessore LA PE

Con memoria depositata il 17 settembre 2025, l’Assessore LA PE ha chiesto il rigetto dell’opposizione e la conferma del decreto monocratico.

La difesa ha sostenuto che l’unica condotta contestata alla convenuta consisterebbe nell’elaborazione di un PRFP ritenuto inidoneo, escludendo l’imputabilità di ulteriori comportamenti commissivi od omissivi. È stata evidenziata la tempestiva attivazione sin dall’insediamento, che ha condotto all’approvazione del PRFP in Consiglio comunale nell’aprile 2021, nonché il carattere meramente politico di indirizzo delle funzioni assessoriali, estranee alle carenze tecniche degli atti dirigenziali.

È stato altresì rappresentato che, nel periodo in cui la Sezione regionale di controllo ha proceduto alla verifica del piano, la convenuta aveva rassegnato le dimissioni (dal 28 marzo al 29 maggio 2023), circostanza che avrebbe precluso ogni possibilità di intervento correttivo. La difesa ha inoltre ribadito la gravità e preesistenza della situazione finanziaria al momento dell’insediamento della nuova amministrazione, nonché la progressiva riduzione della massa passiva nel periodo 20202022.

È stata infine esclusa la sussistenza della colpa grave e del nesso causale richiesti dall’art. 248 TUEL, chiedendosi l’integrale rigetto del ricorso in opposizione.

II.4. I motivi di opposizione della Procura nei confronti dei revisori NT, Di CA e Di OM

La Procura regionale, in sede di opposizione, ha dedotto l’erroneità del decreto monocratico anche nella parte in cui ha escluso la sussistenza di una condotta gravemente colposa in capo ai revisori IL NT, AR OM Di CA ed EN Di OM, componenti del Collegio dei revisori nel periodo 31 agosto 2015 – 15 ottobre 2018.

Secondo l’Organo requirente, l’operato dell’organo di revisione sarebbe stato connotato da un’inerzia ingiustificabile, idonea a concorrere in modo determinante al dissesto finanziario del Comune di Chieti, per violazione del dovere di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione. La contestazione si incentra, in particolare, sulla gestione dei pareri resi sui documenti contabili dell’ente.

La Procura ha rilevato che, a fronte di iniziali pareri non favorevoli sui bilanci di previsione 2015/2017 e 2016/2018, il Collegio avrebbe successivamente espresso pareri favorevoli o favorevoli con riserva nonostante la persistenza e l’aggravamento delle criticità finanziarie, quali il ricorso strutturale all’anticipazione di tesoreria, il peggioramento dei tempi di pagamento, il disavanzo di competenza, l’elevata consistenza dei residui attivi, il continuo riconoscimento di debiti fuori bilancio e le condizioni di deficitarietà strutturale dell’ente. In particolare, sono stati richiamati i pareri favorevoli sul rendiconto 2015, sul bilancio di previsione 2017/2019, sul rendiconto 2016 (con riserve), sul bilancio di previsione 2018/2020 e sul rendiconto 2017.

Secondo la Procura, l’espressione di pareri favorevoli in tale contesto avrebbe di fatto neutralizzato gli “alert” rivolti al Consiglio comunale, traducendosi in una sostanziale adesione alle scelte contabili dell’organo esecutivo. Tale condotta, lungi dal configurare una responsabilità oggettiva, integrerebbe una grave negligenza e imprudenza, rilevante ai fini dell’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 248, comma 5bis, del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL). La Procura ha pertanto chiesto la riforma del decreto e la condanna dei revisori al pagamento di sanzioni pecuniarie, oltre alle connesse misure interdittive.

II.5. Le difese dei revisori

Con memoria depositata il 1° agosto 2025, le dott.sse NT, Di CA e Di OM hanno chiesto, in via preliminare, la declaratoria di inammissibilità dell’opposizione per carenza di specificità, deducendo che l’atto della Procura si sarebbe limitata a riproporre le doglianze del primo grado senza confutare puntualmente la motivazione assolutoria del Giudice monocratico, in contrasto con i principi elaborati dalla giurisprudenza di legittimità e contabile in tema di gravame.

Nel merito, le convenute hanno escluso qualsiasi inerzia o atteggiamento passivo, evidenziando che l’operato del Collegio deve essere valutato nel suo complesso. Hanno richiamato i numerosi pareri non favorevoli e quelli favorevoli con riserve stringenti, le reiterate segnalazioni al Consiglio comunale, i pareri negativi sulla salvaguardia degli equilibri e sugli assestamenti di bilancio, nonché le ripetute sollecitazioni all’adozione di strumenti straordinari di risanamento, incluso il ricorso alle procedure di riequilibrio previste dall’art. 243 del TUEL.

Le difese hanno valorizzato le funzioni dell’organo di revisione, come delineate dagli artt. 239 e 242 del TUEL, che configurano i revisori quali soggetti chiamati a svolgere attività di controllo, consulenza e collaborazione, con obbligo di vigilanza complessiva e dovere di diligenza qualificata, ma non titolari di poteri sostitutivi delle scelte dell’organo politicoamministrativo.

È stato infine richiamato il principio, ritenuto correttamente applicato dal Giudice monocratico, secondo cui il presupposto per l’applicazione delle sanzioni di cui all’art. 248, comma 5bis, TUEL non può essere individuato nella mera assenza di pareri negativi, occorrendo una valutazione globale dell’attività svolta e dell’idoneità dei pareri e delle osservazioni rese a garantire l’informazione del Consiglio e a sollecitare interventi correttivi. Alla luce di tali elementi, è stato chiesto il rigetto dell’opposizione e la conferma del decreto impugnato.

II.6. I motivi di opposizione della Procura nei confronti dei revisori IO, Di BA AR e CU

La Procura regionale, in sede di opposizione, ha dedotto l’erroneità del decreto monocratico anche nella parte in cui ha escluso la sussistenza di condotte omissive negligenti e gravemente colpose in capo ai revisori LO IO, LF Di BA AR e UC CU.

Secondo l’Organo requirente, l’operato del Collegio di revisione sarebbe stato caratterizzato, come per il precedente, da un’inerzia ingiustificabile, idonea a concorrere in modo determinante al dissesto finanziario, per violazione del dovere di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione comunale. La contestazione si incentra, anche in questo caso, sull’analisi dei pareri espressi sui documenti contabili nel periodo di incarico, ritenuti espressivi di una “deviazione dal parametro di diligenza professionale atteso”.

La Procura ha evidenziato che il Collegio ha espresso pareri favorevoli senza riserve sul bilancio di previsione 2019/2021, sul rendiconto di gestione 2018, sul bilancio di previsione 2020/2022, sul rendiconto di gestione 2019, sul piano di riequilibrio finanziario pluriennale, sul rendiconto di gestione 2020 e sul bilancio di previsione 2021/2023, nonostante la persistente presenza di criticità, quali la difficoltà di riscossione dei residui attivi, il ricorso strutturale all’anticipazione di tesoreria e le condizioni di deficitarietà strutturale dell’ente.

Secondo la Procura, pur a fronte di richiami e raccomandazioni contenuti nei pareri, l’assenza di giudizi non favorevoli avrebbe di fatto neutralizzato gli “alert” rivolti al Consiglio comunale, traducendosi in una sostanziale adesione all’impostazione contabile dell’organo esecutivo. Tale condotta integrerebbe una grave negligenza e imprudenza, rilevante ai fini dell’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 248 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL). È stata pertanto richiesta la riforma del decreto impugnato e la condanna dei revisori al pagamento di sanzioni pecuniarie, oltre alle connesse misure interdittive.

II.7. Le difese dei revisori

Con memoria depositata il 1° agosto 2025, i revisori IO, Di BA AR e CU hanno chiesto il rigetto dell’opposizione e la conferma del decreto monocratico.

Le difese hanno preliminarmente contestato l’impostazione formalistica dell’Accusa, ribadendo che la responsabilità dei revisori non può fondarsi sulla mera assenza di pareri non favorevoli, ma richiede una valutazione complessiva dell’operato, comprensiva delle osservazioni, delle segnalazioni e delle iniziative di stimolo adottate, come correttamente ritenuto dal Giudice monocratico nel decreto n. 12/2025.

È stato dedotto che il Collegio ha adempiuto ai propri doveri con la diligenza del mandatario, svolgendo un’attività costante di controllo, vigilanza e segnalazione, in conformità alle funzioni delineate dagli artt. 239 e 242 del TUEL, come dimostrato dalla fitta sequenza di comunicazioni, pareri, segnalazioni alla Corte dei conti, interlocuzioni con il Ministero dell’economia e delle finanze, sollecitazioni al Consiglio comunale e reiterati inviti all’adozione di strumenti straordinari di risanamento, incluso il piano di riequilibrio finanziario pluriennale.

La difesa ha inoltre escluso la sussistenza della colpa grave e del nesso causale tra l’operato dei revisori e l’evento del dissesto, evidenziando che le criticità finanziarie affondavano le proprie radici in gestioni precedenti e che la dichiarazione di dissesto è intervenuta anni dopo la cessazione dell’incarico del Collegio. È stato altresì valorizzato il fatto che le reiterate sollecitazioni dei revisori hanno prodotto effetti positivi sugli equilibri finanziari, in particolare in termini di incremento del Fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) e riduzione dei residui.

È stata infine censurata la sproporzione delle sanzioni richieste dalla Procura, ritenute non adeguatamente motivate e non coerenti con l’assenza di incidenza causale della condotta contestata.

I convenuti hanno pertanto concluso per il rigetto dell’opposizione e la conferma del decreto monocratico e, in via subordinata, per la determinazione delle eventuali sanzioni nel minimo edittale.

III. Il ricorso in opposizione del AC Di RI e dell’Assessore SE

Con ulteriore ricorso in opposizione ai sensi dell’art. 135 del codice di giustizia contabile, depositato il 4 luglio 2025, RT Di RI, già AC del Comune di Chieti nel periodo 1° aprile 2010 – 6 ottobre 2020, e AL SE, già Assessore al bilancio nel periodo 2 luglio 2015 – 6 ottobre 2020, hanno parimenti impugnato il decreto monocratico n. 12/2025, che, pur escludendo il dolo, ne ha accertato la colpa grave ai sensi dell’art. 248, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), condannandoli al pagamento di sanzioni pecuniarie (rispettivamente € 22.000,00 ed € 12.500,00) e dichiarando la sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle misure interdittive previste dalla medesima disposizione, in relazione al dissesto del Comune di Chieti.

In via pregiudiziale, gli opponenti hanno eccepito la legittimità costituzionale dell’art. 248, comma 5, TUEL e dell’art. 133 del d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174 (c.g.c.), deducendo che l’automatismo delle misure interdittive applicate ope legis determinerebbe un’irragionevole compressione dei diritti politici e un difetto di proporzionalità della sanzione, in asserita violazione degli artt. 3, 51, 54 e 97 Cost., nonché, nelle conclusioni, degli artt. 11, 76 e 117, comma 1, Cost.

Nel merito, gli opponenti hanno denunciato un travisamento del quadro istruttorio, fondato su una selezione parziale delle deliberazioni della Sezione regionale di controllo, con particolare riferimento alla deliberazione n. 131/2019/PRSP, integralmente annullata dalle Sezioni Riunite con sentenza n. 4/2020, e pertanto ritenuta inidonea a sorreggere l’assunta “cristallizzazione” delle criticità. È stata altresì dedotta la mancata considerazione delle sole deliberazioni rilevanti ratione temporis per il periodo 20152020, nonché l’omessa valutazione della produzione documentale attestante un’attività costante di indirizzo, monitoraggio e controllo, coerente con le prerogative degli organi di governo locale di cui agli artt. 48 e 50 TUEL.

Gli opponenti hanno quindi contestato la ricostruzione del nesso causale, deducendo che fino al 20 novembre 2020 la situazione finanziaria risultava attestata come equilibrata dal responsabile finanziario e dal Collegio dei revisori, con pareri favorevoli anche su atti della nuova amministrazione. La successiva emersione della crisi, tra il 20 novembre e il 7 dicembre 2020, sarebbe stata segnata dalla comunicazione ex art. 153 TUEL priva di elementi nuovi rispetto ai dati certificati. I principali interventi incidenti sul disavanzo (riaccertamento straordinario 2021, stralcio di residui attivi, rivalutazione del fondo rischi, crisi della società in house ZI) sarebbero integralmente riferibili alla gestione subentrata, in un arco temporale distante dalla cessazione dei loro incarichi. Ne deriverebbe, secondo gli opponenti, l’assenza della necessaria verifica controfattuale richiesta dalla giurisprudenza contabile ai fini della causalità omissiva.

È stata altresì censurata la qualificazione dell’elemento soggettivo nella soglia della colpa grave, a fronte dell’esclusione del dolo, dell’assenza di violazioni di prescrizioni tecniche o indicazioni della Corte dei conti e della mancata considerazione dell’incidenza dello scudo erariale vigente nel periodo emergenziale Covid. Gli opponenti hanno infine dedotto una intrinseca contraddittorietà del decreto, per aver escluso responsabilità in capo agli amministratori e revisori in carica dal dicembre 2020 al giugno 2023, pur collocando in tale periodo i peggioramenti degli indicatori finanziari e della riscossione, mentre durante la gestione 20152020 gli indicatori avrebbero mostrato un miglioramento, come attestato anche dalla relazione di fine mandato (luglio 2020).

Conclusivamente, gli opponenti hanno chiesto: (i) la riforma integrale del decreto n. 12/2025; (ii) in via pregiudiziale, la rimessione alla Corte costituzionale delle questioni prospettate; (iii) nel merito, la dichiarazione di inammissibilità e infondatezza del ricorso della Procura e il suo rigetto; (iv) in subordine, l’esclusione delle misure interdittive o la loro riduzione in proporzione all’asserita compartecipazione.

IV. L’udienza del 23 settembre 2025

All’udienza del 23 settembre 2025 i ricorsi sono stati trattati congiuntamente, in quanto relativi ad opposizioni al medesimo decreto, e sono stati sentiti, come da verbale, il P.M. nella persona del Sostituto Procuratore Generale dott.ssa AR Ciani, nonché i difensori delle parti avv. Raimondo D’Aquino Di Caramanico, per il dott. PI IE ER, avv. Roberto Colagrande, per la dott.ssa ZI LA PE, avv. Enrico Mazzarelli, per la dott.ssa IL NT, per la dott.ssa AR OM Di CA e per la dott.ssa EN Di OM, avv. PI Referza e avv. ON Di Nino, per il dott. LO IO, per il dott. LF Di BA AR e per la dott.ssa UC CU, avv. Vincenzo Di Baldassarre per l’avv. RT Di RI e per la dott.ssa AL SE.

L’Avvocato Di Baldassarre ha rappresentato di non aver ricevuto la notifica del ricorso proposto dalla Procura e di aver avuto solo accesso alla card presente nel sistema informativo GiuDiCo relativo alla propria opposizione; ha sottolineato anche che il 3 dicembre p.v. era prevista la trattazione presso la Corte costituzionale della questione relativa all’art. 248 Tuel sulla sanzione accessoria, chiedendo un rinvio, al quale si è opposto il Pubblico Ministero.

Il Collegio, preso atto che si trattava di un unico giudizio e che, per motivi inerenti alla struttura del sistema informatico GiuDiCo erano state create due card, con la conseguenza che non tutti gli atti ivi depositati erano accessibili a tutte le parti in causa, ritenuto altresì opportuno attendere l’esito dei giudizi attualmente pendenti dinanzi alla Corte costituzionale, ha rinviato la discussione alla data del 24 febbraio 2026.

V. L’udienza del 24 febbraio 2026

In data 20 febbraio 2026 è pervenuta istanza di rinvio della convenuta LA PE a seguito del differimento della trattazione dell’udienza della Corte costituzionale relativa alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 248, comma 5, decreto legislativo n. 267/2000 (ord. di promovimento nn. 62/2025 e 72/2025), la cui udienza pubblica risulta fissata al 10 marzo 2026, non accolta dal Collegio.

All’udienza pubblica il Giudice relatore ha preliminarmente illustrato i termini della controversia e il contenuto dei gravami proposti, ricordando tra l’altro il differimento al 10 marzo dell’udienza della Corte Costituzionale e l’entrata in vigore medio tempore della l. 1/2026.

La Procura regionale, rappresentata dalla dott.ssa AR Ciani, ha insistito per l’accoglimento della propria opposizione, sostenendo che, ai fini dell’affermazione della responsabilità per dissesto, è sufficiente anche un mero contributo causale. In tale prospettiva, la Procura ha chiesto la condanna di tutti gli amministratori e dei revisori dei conti coinvolti. Si è inoltre opposto ad un rinvio in attesa della pronuncia della Corte Costituzionale determinando l’impossibilità di disporre una sospensione impropria (Cons. Stato, Ad. Plen., ord. 28/2014 e 4/2024, ord. Cass. Civile n. 14670/2003 e 6121/2024).

Con riferimento alle posizioni del AC ER e dell’Assessore LA PE, la Procura ha contestato di aver aggravato la situazione finanziaria dell’ente nel periodo compreso tra il 2020 e il 2023 mediante l’adozione di un piano di riequilibrio ritenuto del tutto inidoneo. È stato inoltre negato che nel 2022 vi sia stato un effettivo risanamento dei conti, evidenziandosi come il saldo positivo di cassa fosse dipeso esclusivamente da trasferimenti straordinari dello Stato – quali fondi di rotazione e risorse PNRR – e non da una reale capacità di riscossione delle entrate.

Quanto alla precedente amministrazione, la Procura ha ribadito la responsabilità di Di RI e SE per colpa grave, sottolineando che gli stessi, pur essendo dotati di specifiche competenze professionali (rispettivamente avvocato e commercialista), avrebbero ignorato i reiterati moniti della Corte dei conti, omettendo l’adozione di misure correttive idonee e contribuendo così all’aggravamento delle criticità strutturali dell’ente.

La Procura ha infine ribadito le specifiche censure anche ai due Collegi dei Revisori dei conti, accusandoli di inerzia e di sostanziale adesione a una gestione finanziaria non corretta. Pur riconoscendo l’invio di segnalazioni e richiami, la colpa grave dei revisori sarebbe consistita nell’aver continuato, per un lungo arco temporale, a esprimere pareri favorevoli sui bilanci, anziché adottare pareri negativi che avrebbero segnato una netta presa di distanza dall’operato dell’esecutivo.

Per la difesa di Di RI e SE, gli avvocati LA Rocca e Di Baldassarre hanno chiesto l’accoglimento dell’opposizione. L’avv. LA Rocca ha invocato l’applicazione della legge n. 1 del 2026, che restringe il concetto di colpa grave alla sola violazione manifesta delle norme, richiamando altresì l’esistenza della questione di legittimità costituzionale pendente in relazione alle sanzioni interdittive. Ha inoltre evidenziato l’intrinseca contraddittorietà del decreto di primo grado, che avrebbe individuato una “concausa” imputabile ai soli Di RI e SE, pur assolvendo tutti gli altri soggetti coinvolti, senza chiarire quali fossero le ulteriori concause del dissesto.

L’avv. Di Baldassarre ha posto l’accento su una rilevata anomalia cronologica, osservando come, nel novembre 2020, la nuova amministrazione avesse attestato il rispetto degli equilibri finanziari al fine di incrementare lo staff, per poi dichiarare, nel dicembre successivo, il predissesto in ragione dell’improvvisa emersione di circa 30 milioni di euro di passività. Ha inoltre lamentato che il giudice di primo grado non avrebbe esaminato 116 documenti difensivi prodotti, dai quali emergerebbero le azioni correttive intraprese dagli opponenti.

La difesa del AC ER, rappresentata dall’avvocato D’Aquino, ha eccepito l’inammissibilità dell’opposizione della Procura, rilevando che gli addebiti originari si arrestavano alla situazione del 2020 e non investivano il periodo successivo. È stato altresì evidenziato che ER, medico di professione, si sarebbe attivato immediatamente dopo l’insediamento, elaborando un piano di riequilibrio in un arco temporale di circa due mesi, e che il fatto che tale piano sia stato esaminato per due anni dai Ministeri competenti e dalla Corte dei conti dimostrerebbe l’assenza di colpa grave, trattandosi di un piano non irragionevole ma suscettibile di miglioramenti.

La difesa dell’Assessore LA PE, rappresentata dall’avv. Colagrande, ha richiamato le difese scritte, ribadendo che l’assessore si sarebbe attivata tempestivamente per individuare soluzioni e che le dimissioni sarebbero intervenute prima del parere negativo della Corte dei conti, impedendole di partecipare alla fase conclusiva dell’interlocuzione.

Per il primo Collegio dei Revisori dei conti (2015–2018), l’avv. Mazzarelli ha respinto l’accusa di inerzia, evidenziando come il collegio avesse redatto circa cento verbali, nominato un proprio consulente e sollecitato ripetutamente il ricorso a procedure straordinarie. È stato precisato che il parere favorevole al bilancio di previsione riguarda esclusivamente la coerenza contabile astratta delle scelte politiche e non elide i severi rilievi formulati nei verbali.

La difesa del secondo Collegio dei Revisori dei conti (2018–2021), per il tramite degli avvocati Di Nino e Referza, ha contestato l’impostazione della Procura, ritenuta eccessivamente formalistica e fondata sul solo dato del segno positivo dei pareri. È stato sottolineato che tali pareri contenevano puntuali diffide e prescrizioni, sino a imporre la liquidazione della società di riscossione ZI entro un termine prefissato, e che l’operato dei revisori avrebbe prodotto risultati concreti, quali la riduzione dei residui attivi per circa otto milioni di euro. È stata pertanto chiesta l’assoluzione anche alla luce della nuova definizione di colpa grave introdotta dalla Legge n. 1 del 2026.

All’esito della discussione, constatata l’assenza di ulteriori repliche, il Presidente del Collegio ha dichiarato la causa trattenuta in decisione, disponendo la chiusura dell’udienza.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. QUADRO NORMATIVO E PRESUPPOSTI DELL’ACCERTAMENTO GIUDIZIALE

1.1. Il contesto normativo

Il dissesto finanziario degli enti locali assume rilievo, nel presente giudizio, esclusivamente ai fini della responsabilità sanzionatoria prevista dall’articolo 248 del Testo Unico degli Enti Locali, pur inserendosi in un quadro fenomenologico complesso, caratterizzato da molteplici cause e da effetti articolati. L’accertamento della responsabilità richiede la verifica congiunta della sussistenza di una condotta, commissiva od omissiva, dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave, che deve essere rigorosamente dimostrato dalla Procura, nonché del nesso di causalità, essendo sufficiente, a tal fine, che la condotta abbia concorso, anche in misura non prevalente, a determinare o aggravare lo squilibrio finanziario dell’ente.

Il sistema sanzionatorio delineato dal legislatore prevede, nei confronti degli organi politici, l’applicazione di sanzioni di natura pecuniaria e interdittiva, queste ultime consistenti nell’incapacità di ricoprire cariche pubbliche o incarichi presso enti pubblici per un periodo di dieci anni, con una chiara funzione di tutela della collettività amministrata e di rafforzamento della responsabilizzazione degli amministratori. Analogo apparato sanzionatorio, seppur connotato da maggiore flessibilità quanto alla durata dell’interdizione, è previsto per i revisori dei conti, qualora siano accertate gravi responsabilità nello svolgimento delle funzioni loro attribuite ovvero ritardi o omissioni nelle comunicazioni dovute secondo la normativa vigente.

La disciplina vigente è il risultato di un’evoluzione normativa che, a partire dalle modifiche introdotte dal decreto-legge n. 174 del 2012, ha ampliato l’ambito soggettivo della responsabilità, ricomprendendovi non solo coloro che abbiano determinato il dissesto, ma anche chi vi abbia semplicemente contribuito, prescindendo dall’esistenza di un rapporto eziologico diretto ed esclusivo. Tale responsabilità ha natura autonoma rispetto a quella per danno erariale, essendo il dissesto qualificato dal legislatore come grave pregiudizio arrecato alla collettività, con conseguente funzione eminentemente sanzionatoria dell’azione esercitata dalla Procura contabile.

Il legislatore più recente è intervenuto ulteriormente sul regime delle sanzioni interdittive, prevedendo una parziale esclusione della loro applicazione nei confronti degli amministratori responsabili per colpa grave che abbiano tempestivamente adottato, entro i termini normativamente stabiliti, un piano di riequilibrio finanziario pluriennale approvato dalla Corte dei conti, in presenza di irregolarità riferibili a gestioni antecedenti all’elezione.

Il procedimento si svolge secondo il rito sanzionatorio, con onere probatorio integralmente a carico della Procura, ed è governato dal principio di insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali della pubblica amministrazione, principio che tuttavia non esclude il sindacato giurisdizionale volto a verificarne la coerenza con i fini pubblici e il rispetto dei canoni di ragionevolezza, proporzionalità, economicità ed efficacia sanciti dall’articolo 97 della Costituzione. In tale contesto assume rilievo centrale il principio di separazione tra funzioni di indirizzo politico e funzioni di gestione amministrativa, che delimita l’area della responsabilità degli organi politici, circoscrivendola ai soli atti di indirizzo viziati o ai casi di indebita ingerenza nell’attività gestionale.

Sotto il profilo procedurale, rileva altresì l’assenza dell’obbligo di previo invito a dedurre, circostanza che comporta la valutazione, direttamente nel processo, delle ragioni a difesa dei presunti responsabili. In sede di opposizione, inoltre, il Collegio è chiamato a esercitare una cognizione piena sull’intero rapporto dedotto in giudizio, procedendo a una valutazione complessiva degli elementi costitutivi della responsabilità.

Infine, trova applicazione il principio di acquisizione processuale, in forza del quale tutte le prove ritualmente introdotte nel giudizio divengono patrimonio comune e possono essere utilizzate dal giudice ai fini della decisione nei confronti di tutti i convenuti, secondo il criterio del prudente apprezzamento, ferma restando la necessità di una puntuale e analitica motivazione in ordine agli elementi posti a fondamento dell’accertamento della responsabilità.

1.2. Il paradigma legislativo della condotta degli organi politici in relazione al dissesto

Nel sistema dell’ordinamento giuscontabile degli enti locali, come delineato dal d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) e dal d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, le figure del AC e dell’Assessore al Bilancio rivestono una responsabilità primaria non limitata alla dimensione politica, ma estesa alla funzione di garanzia degli equilibri finanziari dell’ente, intesi quale bene pubblico essenziale. Tale responsabilità si esplica lungo l’intero ciclo della programmazione finanziaria, dalla gestione ordinaria alle fasi patologiche del predissesto e del dissesto, disciplinate dagli articoli 243bis e 244 del TUEL.

Il d.lgs. n. 118 del 2011 ha introdotto il principio della competenza finanziaria potenziata, imponendo l’imputazione delle entrate e delle spese all’esercizio di esigibilità giuridica e trasformando i documenti contabili in vincoli giuridici verificabili. In particolare, il principio contabile generale n. 5 (Allegato 1) impone la veridicità delle previsioni, intesa come valutazione prudente e attendibile dei flussi finanziari, in coordinamento con le disposizioni del TUEL.

In tale quadro, l’obbligo primario del AC e dell’Assessore al Bilancio è assicurare la regia strategica e operativa del ciclo di programmazione. L’articolo 174, comma 1, TUEL attribuisce alla Giunta la predisposizione degli schemi di bilancio e dei relativi allegati, mentre l’articolo 48 TUEL individua la competenza residuale dell’organo esecutivo sugli atti non riservati al Consiglio. L’articolo 42 TUEL riserva al Consiglio l’approvazione definitiva dei bilanci, delle variazioni e il riconoscimento dei debiti fuori bilancio, con conseguente attribuzione alla Giunta delle attività preparatorie e propulsive.

All’interno della Giunta, il AC, quale vertice dell’organo esecutivo, e l’Assessore al Bilancio, in virtù della delega specifica, assumono un ruolo centrale. Il AC, ai sensi dell’articolo 50 TUEL, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e, sottoscrivendo gli atti di programmazione e di bilancio, è garante del rispetto del principio di veridicità delle previsioni. L’Assessore al Bilancio svolge una funzione di coordinamento politicotecnico, traducendo in indirizzi politici le risultanze degli uffici.

La Giunta è chiamata a porre in essere adempimenti fondamentali, tra cui: l’approvazione degli schemi del Documento Unico di Programmazione e del bilancio di previsione (art. 170 TUEL), l’adozione del Piano esecutivo di gestione (art. 169 TUEL), il riaccertamento ordinario dei residui e la corretta determinazione del Fondo pluriennale vincolato e del Fondo crediti di dubbia esigibilità (art. 228, comma 3, TUEL e Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011), la gestione delle variazioni di bilancio e dei prelievi dal fondo di riserva (artt. 175 e 166 TUEL), nonché la definizione del perimetro del gruppo amministrazione pubblica e la proposta di approvazione del bilancio consolidato (art. 11bis d.lgs. n. 118 del 2011; art. 9 l. n. 243 del 2012).

Momento centrale di verifica è la salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all’articolo 193 TUEL. Entro il 31 luglio la Giunta deve riferire al Consiglio sulla tenuta dei conti e proporre, ove necessario, misure correttive idonee a ripristinare gli equilibri, al fine di evitare le conseguenze previste dall’ordinamento. In tale fase, il AC esercita funzioni di impulso e garanzia, mentre l’Assessore al Bilancio coordina l’istruttoria e rappresenta in Consiglio i dati certificati dal responsabile finanziario.

Parimenti rilevante è l’obbligo di assicurare la tempestiva emersione dei debiti fuori bilancio ai sensi dell’articolo 194 TUEL. Pur spettando al Consiglio il riconoscimento, alla Giunta compete l’attività istruttoria e propositiva, comprensiva dell’accertamento delle cause, dell’individuazione delle coperture secondo l’ordine di cui agli articoli 193 e 194 TUEL e della valutazione delle misure consentite. Ritardi o omissioni aggravano l’esposizione dell’ente e assumono rilievo ai fini della responsabilità.

Quando le misure ordinarie risultano insufficienti, si accede alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ex articolo 243bis TUEL. L’impulso procedimentale proviene dalla Giunta; l’Assessore al Bilancio assume un ruolo tecnico determinante nella redazione del piano, mentre il AC cura la rappresentanza istituzionale e il confronto con la Corte dei conti, trasmettendo al Consiglio le relazioni semestrali sullo stato di attuazione.

In caso di insolvenza irreversibile, trova applicazione l’articolo 244 TUEL. La dichiarazione di dissesto costituisce atto dovuto al ricorrere dei presupposti di legge; il AC è tenuto a promuoverne l’adozione. A seguito della dichiarazione, la gestione del pregresso è affidata all’Organo straordinario di liquidazione, mentre AC e Giunta restano responsabili della gestione corrente, con l’obbligo di approvare un bilancio stabilmente riequilibrato e di collaborare con l’OSL.

Resta fermo che il Consiglio comunale è titolare delle scelte politiche fondamentali; ciò nondimeno, la responsabilità degli organi esecutivi permane in relazione al contributo preparatorio e propulsivo agli atti. Gli uffici conservano la competenza tecnica esclusiva; tuttavia, l’esimente di cui all’articolo 1 della legge n. 20 del 1994 opera solo in assenza di vizi palesi o criticità riconoscibili con l’ordinaria diligenza. La giurisprudenza contabile valorizza, in particolare, il dovere di vigilanza attiva del AC e dell’Assessore, escludendo che possano legittimamente schermarsi dietro pareri tecnici in presenza di segnali di rischio evidenti o reiterati.

Ne deriva un assetto nel quale la politica non risponde della gestione tecnica in senso stretto, ma è pienamente responsabile delle scelte, delle omissioni e dei ritardi che incidono sulla stabilità finanziaria dell’ente; il dissesto si configura, pertanto, non come mero esito di errori contabili, bensì quale conseguenza del mancato esercizio delle funzioni di indirizzo, impulso e vigilanza che il legislatore affida agli organi politici quale presidio essenziale dell’equilibrio finanziario dell’ente locale.

1.3. Il paradigma legislativo della condotta dei revisori in relazione al dissesto

Nel sistema delineato dal Testo Unico degli Enti Locali (d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), il ruolo dell’Organo di revisione economicofinanziaria è configurato quale presidio essenziale della legalità contabile e della salvaguardia degli equilibri finanziari dell’ente, con funzione eminentemente preventiva rispetto alle situazioni di predissesto e dissesto (artt. 239, 147quinquies, 193, 243bis, 244 e 248 TUEL).

Ai sensi dell’articolo 239 TUEL, il revisore esercita un munus publicum che comprende la collaborazione con l’organo consiliare, il rilascio di pareri obbligatori, la vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione, la redazione delle relazioni sul rendiconto e sul bilancio consolidato (artt. 233bis e 11, commi 8 e 9, TUEL), nonché la segnalazione delle gravi irregolarità di gestione al Consiglio e agli organi giurisdizionali competenti, oltre alle verifiche di cassa di cui all’articolo 223 TUEL.

La funzione di vigilanza assume carattere sostanziale e continuativo. In particolare, l’articolo 147quinquies TUEL attribuisce al revisore il controllo sugli equilibri complessivi della gestione finanziaria, mediante il monitoraggio dei flussi di cassa, della gestione dei residui e del ricorso all’anticipazione di tesoreria disciplinata dall’articolo 222 TUEL. A ciò si aggiunge la verifica annuale della salvaguardia degli equilibri di bilancio prevista dall’articolo 193 TUEL, estesa ai debiti fuori bilancio (artt. 191 e 194 TUEL), alla congruità del Fondo crediti di dubbia esigibilità introdotto dal d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, nonché alla situazione economicofinanziaria degli organismi partecipati (art. 147quinquies, comma 3, TUEL).

Rientra altresì tra i compiti del revisore la certificazione dei parametri di deficitarietà strutturale di cui all’articolo 242 TUEL, il cui superamento costituisce indice normativamente tipizzato di squilibrio strutturale dell’ente.

In presenza di criticità non fronteggiabili con gli strumenti ordinari, trova applicazione la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall’articolo 243bis TUEL. In tale fase, l’Organo di revisione è titolare di un poteredovere qualificato di valutazione tecnica sulla sussistenza dei presupposti e sulla congruità del piano, nei limiti temporali stabiliti dai commi 5 e 6 del medesimo articolo. La Corte costituzionale, con sentenza n. 18 del 2019, ha chiarito che tale procedura non può essere irragionevolmente procrastinata in assenza di concrete possibilità di risanamento.

Il revisore è inoltre tenuto a verificare la corretta destinazione delle anticipazioni del Fondo di rotazione (art. 243ter TUEL) e, a seguito dell’approvazione del piano da parte della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, a monitorarne l’attuazione con relazioni semestrali ai sensi dell’articolo 243quater TUEL, la cui violazione può condurre alla revoca del piano e all’obbligo di dichiarazione del dissesto (comma 7).

Quando l’ente versa in una situazione di insolvenza non più sanabile, si applica l’articolo 244 TUEL. In tale ipotesi, il revisore è chiamato a esprimere parere obbligatorio sulla dichiarazione di dissesto e a verificare la sussistenza dei presupposti di legge ai sensi dell’articolo 246, comma 1, TUEL, vigilando poi sulla separazione tra gestione pregressa affidata all’Organo straordinario di liquidazione (art. 252 TUEL) e gestione corrente, nonché sulla predisposizione dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato (artt. 259 e 260 TUEL).

Quanto ai pareri, l’articolo 239, comma 1, TUEL impone al revisore l’espressione di un giudizio preventivo obbligatorio, ancorché non vincolante, sugli atti fondamentali del Consiglio comunale. Tali pareri devono essere motivati e fondati su un giudizio di congruità, coerenza e attendibilità contabile, ai sensi dell’articolo 239, comma 1bis, TUEL.

L’obbligo di rendere un parere non favorevole sussiste ogniqualvolta risultino violati i principi contabili generali e applicati introdotti dal d.lgs. n. 118 del 2011. In particolare, il principio contabile generale n. 5 (Allegato 1) preclude il rilascio di un parere favorevole in caso di violazione del principio di veridicità e dei principi ad esso collegati, quali attendibilità (postulato n. 7), congruità (postulato n. 13), prudenza (postulato n. 16) e correttezza (postulato n. 18), nonché in presenza di squilibri di bilancio o di assenza di copertura finanziaria in violazione degli articoli 162, 191 e 193 TUEL e dell’articolo 81 della Costituzione.

Infine, ai sensi dell’articolo 239, comma 1, lettere c) ed e), TUEL, il revisore ha l’obbligo di segnalare tempestivamente al Consiglio comunale le gravi irregolarità riscontrate e, ricorrendone i presupposti, di trasmettere apposita segnalazione alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, ai sensi dell’articolo 6, comma 2, del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 149.

Ne consegue che l’Organo di revisione è configurato dal legislatore quale garante attivo dell’equilibrio finanziario dell’ente, sicché l’omessa vigilanza, la mancata segnalazione delle criticità ovvero la mancata resa di pareri negativi dovuti integrano condotte rilevanti ai fini dell’accertamento della responsabilità.

1.4. La normativa sopravvenuta (l. 1/2026)

Medio tempore, tra l’instaurazione del giudizio e la sua trattazione, è intervenuta la legge n. 1 del 2026 (cd. “Legge Foti”), che ha modificato la legge generale sulla responsabilità amministrativa contabile (l. 14 gennaio 1994, n. 20). Il Collegio è pertanto chiamato a valutare l’incidenza di tali novità sul regime della responsabilità sanzionatoria da dissesto finanziario degli enti locali di cui all’articolo 248 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL).

La riforma ha introdotto una definizione tipizzata e restrittiva di colpa grave, limitata alle ipotesi di violazione manifesta di legge ovvero di travisamento dei fatti, nonché una presunzione iuris tantum di buona fede degli organi politici (art. 1, comma 1bis, l. n. 20/1994), in assenza di pareri tecnici formali contrari e salvo il dolo, con conseguente inversione dell’onere probatorio a carico della Procura.

Si contrappongono, sul punto, due possibili opzioni ermeneutiche. Secondo la tesi restrittiva, la disciplina del dissesto, in quanto speciale, non sarebbe incisa dalla riforma, che non ha modificato l’articolo 248 TUEL, né menzionato il dissesto, e che resta funzionale alla tutela dell’equilibrio di bilancio ex articolo 81 Cost.; ne deriverebbe l’inapplicabilità della presunzione di buona fede agli atti tipicamente politici che conducono al dissesto. Secondo la tesi espansiva, invece, le nuove garanzie si applicano anche ai giudizi ex articolo 248 TUEL, in forza dell’espresso richiamo, nel testo normativo, all’articolo 1 della legge n. 20 del 1994, del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), del favor rei e della retroattività della lex mitior prevista dall’articolo 6 della legge n. 1 del 2026, tenuto conto della natura afflittiva delle sanzioni da dissesto secondo i criteri Engel della CEDU.

Allo stato, la giurisprudenza non si è ancora pronunciata sulla portata della riforma in relazione al dissesto. È tuttavia pacifico che nei giudizi ex articolo 248 TUEL non vi è responsabilità senza l’accertamento di una colpa grave personale (Sezioni Riunite n. 12/2007/QM; Sez. App. Sicilia nn. 67/2024 e 106/2024), restando esclusa ogni forma di responsabilità oggettiva.

Nel caso di specie, come si dirà, l’esito del giudizio non muta indipendentemente dall’adesione all’una o all’altra impostazione, rendendo comunque necessario l’esame puntuale delle condotte contestate alla luce dei principi sopra richiamati.

1.5. I principi giurisprudenziali in materia

La giurisprudenza contabile ha chiarito che la responsabilità sanzionatoria prevista dall’articolo 248 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) è funzionale alla tutela degli equilibri di bilancio e della sostenibilità finanziaria dell’ente e prescinde dall’accertamento di un danno erariale risarcibile. La dichiarazione di dissesto costituisce presupposto oggettivo della punibilità, mentre l’affermazione di responsabilità richiede la verifica di una condotta illecita, commissiva od omissiva, causalmente rilevante, anche non in via esclusiva, e dell’elemento soggettivo richiesto dalla legge.

Il giudizio si svolge secondo il rito speciale disciplinato dal Codice di giustizia contabile, autonomo rispetto al procedimento risarcitorio ordinario, con applicazione delle sanzioni interdittive previste dall’ordinamento. È costante l’orientamento secondo cui la presenza di pareri tecnici favorevoli o l’assenza di rilievi degli organi di controllo non escludono la colpa grave degli amministratori, i quali restano titolari di autonomi doveri di indirizzo, vigilanza e controllo politicoamministrativo; parimenti, il Consiglio comunale è chiamato a svolgere un ruolo attivo e consapevole, non meramente formale, nella verifica dei documenti contabili.

In presenza di gravi squilibri strutturali o di persistente carenza di liquidità, gli amministratori devono intervenire tempestivamente, adottando misure correttive idonee e assicurando una gestione conforme ai principi di veridicità, attendibilità e prudenza, anche mediante il corretto riconoscimento dei debiti fuori bilancio e l’adeguato accantonamento per passività potenziali. L’omessa attuazione dei piani di riequilibrio, il mancato adeguamento alle prescrizioni delle Sezioni regionali di controllo e la sottostima delle spese sono stati qualificati come indici di grave negligenza.

Agli organi di revisione è richiesto un esercizio autonomo e rigoroso delle funzioni di vigilanza, con verifica della sostenibilità dei documenti contabili, della congruità del Fondo crediti di dubbia esigibilità e del rispetto dei vincoli di finanza pubblica, nonché con l’obbligo di segnalazione tempestiva delle irregolarità, non essendo sufficienti rilievi generici o meramente formali.

È infine principio consolidato che criticità derivanti da gestioni pregresse, inefficienze nella riscossione o carenze organizzative impongono agli amministratori subentranti un rafforzato dovere di diligenza e che l’esternalizzazione dei servizi non esonera amministratori e revisori dall’obbligo di vigilanza effettiva. Nel loro complesso, tali principi delineano un quadro di responsabilità che valorizza l’esercizio consapevole, diligente e tempestivo delle funzioni pubbliche, la cui violazione può integrare contributo causale al dissesto.

1.6. Le ragioni e la cronologia del dissesto sulla base degli atti di causa

Nel giudizio sanzionatorio ex articolo 248 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), il dissesto costituisce evento presupposto dell’accertamento e non richiede autonoma dimostrazione. La valutazione dei contributi individuali deve pertanto essere condotta nel contesto complessivo del dissesto del Comune di Chieti, fenomeno di natura complessa e multifattoriale, influenzato da fattori endogeni ed esogeni rispetto alle singole gestioni.

Tra i fattori esogeni assumono rilievo la riduzione dei trasferimenti statali successiva alla crisi del 20082009, i vincoli alla spesa di personale introdotti dalla legge finanziaria 2007 e dai d.l. nn. 78/2009 e 78/2010, nonché la progressiva perdita di capacità amministrativa e la conseguente esternalizzazione di funzioni e servizi, disciplinata dal d.lgs. n. 175/2016, con ricadute negative sul controllo e sulla responsabilità gestionale.

Le cause strutturali del dissesto di Chieti sono state individuate nella persistente crisi di liquidità, nel ricorso sistematico all’anticipazione di tesoreria, nella rigidità degli equilibri di bilancio, nell’inefficienza della riscossione affidata alla società partecipata ZI s.r.l., nell’emersione di rilevanti debiti fuori bilancio, nella sottostima del Fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE), nonché nelle criticità degli organismi partecipati e nell’inadeguatezza degli assetti organizzativi.

Tali criticità emergono in modo progressivo e reiterato dalle deliberazioni della Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo. In particolare, le deliberazioni n. 20/2009/PRSP e n. 119/2011/PRSP hanno segnalato un iniziale peggioramento degli equilibri economicofinanziari; la deliberazione n. 369/2014/PRSP ha accertato il fondo cassa pari a zero al 31 dicembre 2012, il ricorso sistematico alle anticipazioni di tesoreria, l’utilizzo di fondi vincolati per spese correnti e la persistenza di residui vetusti; la deliberazione n. 277/2015/VSGF ha evidenziato gravi inefficienze nella riscossione e un ulteriore deterioramento dell’equilibrio economico; la deliberazione n. 104/2017/PRSE ha confermato il perdurante azzeramento della cassa e il mancato rimborso delle anticipazioni; le deliberazioni n. 138/2017/VSG e n. 30/2018/VSG hanno certificato un disequilibrio di cassa grave e strutturale; la deliberazione n. 31/2018/VSG ha rilevato carenze nei controlli sugli organismi partecipati, con specifico riferimento a ZI s.r.l.; la deliberazione n. 131/2019/PRSP ha attestato una crisi di liquidità grave e perdurante, l’utilizzo di entrate vincolate e l’aumento esponenziale delle anticipazioni non rimborsate, trasmettendo gli atti alla Procura contabile.

Gli accertamenti definitivi sono confluiti nella sentenza n. 4/2020 delle Sezioni Riunite in speciale composizione, che ha statuito l’esistenza di una crisi di liquidità consolidata e strutturale, nonché, da ultimo, nella deliberazione n. 149/2023/PRSP della Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, adottata ai sensi dell’articolo 243quater TUEL, che ha dichiarato l’inidoneità del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale per la persistente carenza di liquidità, la debolezza strutturale della riscossione, l’entità del disavanzo, la sottostima del FCDE e le criticità delle società partecipate. Analogo quadro è stato confermato dal Ministero dell’Interno – Dipartimento per gli affari interni e territoriali – Direzione centrale della finanza locale, con nota prot. n. 19740 del 7 febbraio 2023.

Il dissesto finanziario è stato infine dichiarato con deliberazione consiliare n. 320 del 22 giugno 2023. Ne deriva che l’evento dissesto costituisce l’esito di un processo progressivo e stratificato, riferibile a una pluralità di gestioni amministrative, rispetto al quale l’accertamento della responsabilità sanzionatoria è volto non a individuare condotte esclusivamente determinative dell’evento, ma a verificare l’eventuale contributo causale o aggravamento dello stesso da parte dei soggetti convenuti, secondo un criterio di ragionevolezza esigibile.

2. IL RICORSO IN OPPOSIZIONE DELLA PROCURA ERARIALE

Si esamina in primo luogo il ricorso in opposizione della Procura erariale nei confronti degli organi politici.

2.1. La valutazione della responsabilità degli amministratori ER e LA PE

Al fine di valutare le responsabilità omissive degli amministratori ipotizzate dalla Procura nei confronti del AC ER e dell’Assessore LA PE, prima di esaminare i motivi del ricorso in opposizione, è necessario rievocare brevemente le accuse formalizzate nel ricorso introduttivo della fase monocratica e il relativo inquadramento sistematico rispetto agli obblighi previsti dal d.lgs. 167/2000.

In tale atto la Procura ha affermato che i convenuti “hanno elaborato un piano di riequilibrio finanziario pluriennale privo di misure atte a sostenere la realizzabilità in concreto delle programmate azioni volte all’incremento delle entrate e alla riduzione della spesa, ovvero a ridurre il disavanzo dell’Ente”; inoltre, essi, “a partire da ottobre 2020 fino alla dichiarazione di dissesto, elaborando un piano di riequilibrio finanziario pluriennale assolutamente privo di misure atte a sostenere la realizzabilità in concreto della riduzione del disavanzo dell’Ente, hanno contribuito a compromettere in maniera irreparabile gli equilibri della gestione finanziaria”. Tale inerzia programmatoria, accompagnata dalla proposta di un piano di risanamento “assolutamente non sostenibile e congruo”, avrebbe condotto all’aggravamento definitivo della crisi, al punto che la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti ha respinto il suddetto piano, constatando come “il Comune di Chieti non dispone di entrate correnti sufficienti a far fronte alle proprie spese correnti, ricorrendo pertanto, per il raggiungimento degli equilibri, ad entrate non ricorrenti; quando si dà fondo ad entrate straordinarie per il finanziamento di spese ripetitive, si è senz’altro in presenza di un equilibrio precario”.

Queste condotte omissive e commissive, consistite nel mancato avvio delle necessarie misure correttive e nella presentazione di un piano di riequilibrio inidoneo, si pongono, secondo la Procura, in evidente contrasto con i doveri giuridici gravanti sul AC e sull’Assessore al Bilancio in tema di salvaguardia degli equilibri di finanza pubblica locale. Va ricordato al riguardo che i convenuti, in qualità, rispettivamente, di vertice politico-amministrativo dell’ente e di titolare della delega finanziaria, sono tenuti dall’ordinamento ad esercitare una costante funzione di impulso, vigilanza e controllo sulla sana gestione finanziaria comunale, agendo da garanti degli equilibri di bilancio dell’Ente. Le fonti normative rilevanti – principalmente il Testo unico degli enti locali (D.lgs. 267/2000, “TUEL”) e il D.lgs. 118/2011 in materia di armonizzazione contabile – delineano obblighi precisi. In primo luogo, l’art. 50 TUEL, richiamato dal Pubblico Ministero, investe il AC del potere-dovere di sovrintendere al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti dell’ente, rendendolo responsabile ultimo della regolarità e stabilità delle finanze comunali. Inoltre, ai sensi dell’art. 174, co. 1 TUEL, spetta al AC e alla Giunta – con il determinante apporto dell’Assessore al Bilancio – la predisposizione degli schemi di bilancio annuale e pluriennale e degli strumenti di programmazione finanziaria (es. Documento Unico di Programmazione), nonché l’adozione degli atti fondamentali di gestione finanziaria, quali il Piano Esecutivo di Gestione (PEG) previsto dall’artt. 169 TUEL. Da tali disposizioni, integrate dalla competenza residuale della Giunta in materia finanziaria (art. 48 TUEL, richiamato dalla Procura), è chiaro che in capo al AC e all’Assessore al bilancio ricade la responsabilità primaria di regia e coordinamento del ciclo di bilancio, anche nella sua fase patologica. In questa veste sia il AC che l’Assessore sono tenuti, sin dall’inizio del mandato, ad assicurare la veridicità delle previsioni di bilancio (Principio contabile generale n. 5, Allegato 1 al D.lgs. 118/2011) – evitando ad esempio sopravvalutazioni irragionevoli delle entrate o sottovalutazioni di spesa finalizzate a “quadrare” artificiosamente i conti – e ad adottare ogni iniziativa utile a prevenire e rimuovere gli squilibri finanziari, in ossequio ai principi di sana gestione ed equilibrio del bilancio pubblico (artt. 162 e 193 TUEL). Ulteriore obbligo dei convenuti era quello di attuare efficaci controlli interni sugli equilibri finanziari dell’ente, in forza dell’art. 147-quinquies del TUEL, che esige il coinvolgimento attivo degli organi politici nell’azione di monitoraggio delle condizioni di bilancio. Tale complesso di doveri, che comprende anche l’adozione di un Piano di riequilibrio finanziario pluriennale credibile qualora l’ente versi in condizioni di deficit strutturale (art. 243-bis TUEL), mira a realizzare la finalità primaria di evitare il dissesto finanziario, presidio indispensabile per la tutela degli equilibri economico-contabili degli Enti Locali e, in definitiva, per la garanzia dei servizi ai cittadini.

Nel caso di specie, i comportamenti inerti e l’assenza di efficaci misure di risanamento da parte del AC ER e dell’Assessore LA PE – pur a fronte dei numerosi segnali di grave squilibrio finanziario emersi nei loro anni di mandato e oggetto di ripetuti rilievi e solleciti da parte della competente Sezione regionale di controllo – costituirebbero, secondo il Pubblico Ministero, violazioni particolarmente gravi di tali obblighi.

Tuttavia, tale prospettazione non è stata accolta dal Giudice monocratico che ha assolto entrambi i convenuti e risulta oggi contestata dalla Procura sulla base dei motivi di seguito indicati.

2.1.1. I motivi di opposizione del Pubblico Ministero al decreto 12/2025 relativi all’ambito del giudizio e all’inammissibilità delle ulteriori contestazioni

Nei confronti del AC ER e dell’Assessore al bilancio, l’Organo requirente si è opposto al decreto monocratico rilevando in primo luogo che le contestazioni mosse non si limitavano alla mera proposizione di un piano di riequilibrio finanziario pluriennale non omologato, come ritenuto invece nel decreto impugnato, ma che il contributo causale al dissesto derivava anche da ulteriori e specifiche condotte, sia attive che omissive, durante il periodo intercorso tra l'approvazione del piano da parte dell'Ente e la sua mancata omologazione. Non ha tuttavia specificato nell’atto di opposizione quali fossero tali specifiche contestazioni non considerate dal Giudice di prime cure.

La difesa del AC ha eccepito in merito l’inammissibilità della modifica dell'accusa, ritenendo che la Procura abbia tentato di emendare ex post l'oggetto della contestazione, passando dall'inadeguatezza del piano (contestazione iniziale) a presunte "ulteriori e specifiche condotte, attive o omissive, nella gestione finanziaria nel tempo intercorso tra l’approvazione del piano e la sua non omologazione", tentativo da considerarsi inammissibile e illogico.

Al riguardo, il Collegio rileva che l’addebito mosso al AC ER e all’Assessore al Bilancio LA PE, entrambi in carica dall’ottobre 2020, risulta univocamente incentrato sulla predisposizione di un piano di riequilibrio finanziario pluriennale ritenuto inadeguato. Anche laddove la Procura sembra evocare ulteriori profili di condotta, gli stessi si mostrano, in realtà, costantemente riconducibili a carenze strutturali e contenutistiche del PRFP, come emerge dalle censure concernenti l’assenza di puntuali modalità di riduzione della spesa, l’inattendibilità delle misure prospettate, la mancanza di concrete azioni di miglioramento della riscossione e il mantenimento in bilancio di ingenti residui attivi vetusti. L’atto introduttivo non individua, pertanto, specifiche condotte attive od omissive autonome e distinte rispetto all’elaborazione del piano, limitandosi a richiamare, in termini generici, una pretesa inerzia degli amministratori e un asserito contributo al dissesto attraverso la proposizione di un PRFP non sostenibile. Tali affermazioni, per la loro indeterminatezza, non appaiono idonee a delimitare un ambito di responsabilità ulteriore e diverso rispetto alla contestata inidoneità del piano, con la conseguenza che devono ritenersi estranee al perimetro del giudizio – e dunque inammissibili – le successive deduzioni della Procura volte ad ampliare l’addebito a una complessiva e reiterata mala gestio dell’Ente nel periodo considerato.

2.1.2. Le contestazioni sulla durata del mandato e sul periodo successivo al PRFP

La Procura regionale censura la decisione del Giudice monocratico di cui al decreto n. 12/2025 anche con riferimento alla valutazione del requisito temporale di permanenza in carica del AC ER e dell’Assessore al bilancio LA PE, ritenendo erronea l’applicazione del principio giurisprudenziale secondo cui la responsabilità degli amministratori presuppone l’esercizio delle funzioni per un lasso di tempo significativo, ordinariamente individuato in almeno un anno. In particolare, la Procura assume che i convenuti, insediatisi nell’ottobre 2020 e rimasti in carica sino alla dichiarazione di dissesto del 22 giugno 2023, avrebbero operato per un periodo ampiamente superiore a tale soglia, continuando a gestire il bilancio dell’Ente e ponendo in essere anche ulteriori condotte attive od omissive nel periodo successivo all’approvazione del piano di riequilibrio. La difesa, di contro, sostiene che il parametro temporale rilevante debba essere circoscritto alla fase di elaborazione e approvazione del PRFP, quale unico segmento di attività oggetto di contestazione, evidenziando che il Comune ha deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio già il 29 dicembre 2020, a soli due mesi dall’insediamento della nuova Amministrazione, e ha approvato il piano il 22 aprile 2021, in un arco temporale complessivamente inferiore all’anno, mentre il successivo intervallo sino alla dichiarazione di dissesto risulterebbe riconducibile a tempistiche istruttorie e valutative di organi esterni. Il Collegio, tenuto conto che l’accusa risulta circoscritta alla sola predisposizione di un piano di riequilibrio ritenuto inidoneo, ritiene fondata tale prospettazione difensiva, dovendosi avere riguardo, ai fini del requisito temporale, esclusivamente al periodo intercorrente tra l’inizio del mandato e l’approvazione del PRFP, sensibilmente inferiore all’anno e, come tale, non idoneo a integrare il presupposto del significativo lasso di tempo richiesto dalla giurisprudenza contabile.

2.1.3. Le contestazioni in merito all’inadeguatezza del PRFP e le relative difese dei convenuti

La Procura regionale deduce l’erroneità del decreto impugnato anche nel merito, sostenendo che le pregresse criticità finanziarie anteriori all’insediamento degli amministratori convenuti non sarebbero idonee a escludere il loro contributo causale alla dichiarazione di dissesto, poiché il AC ER e l’Assessore LA PE avrebbero comunque dovuto attivare le proprie funzioni di indirizzo e controllo politicoamministrativo, proponendo e realizzando azioni più incisive per il risanamento dell’Ente. In tale prospettiva, l’Ufficio requirente contesta ai convenuti di aver elaborato e sostenuto un piano di riequilibrio finanziario pluriennale ritenuto assolutamente privo di misure concretamente idonee a garantire la realizzabilità delle azioni programmate per l’incremento delle entrate, la riduzione della spesa e l’abbattimento del disavanzo, evidenziando che la Sezione regionale di controllo ha negato l’omologazione del PRFP a fronte della persistente presenza di criticità non confutate dal Comune, quali, in particolare, la previsione di una spesa costante per il periodo 20252040 pari a € 45.903.880,39, a fronte di spese correnti significativamente superiori negli esercizi 2019 (€ 47.179.318,98) e 2021 (€ 50.899.837,79), senza adeguata indicazione delle modalità per conseguire la riduzione programmata salvaguardando i servizi essenziali, nonché l’adozione di interventi giudicati avulsi dalla realtà fattuale, come la sensibile riduzione delle spese per il sociale o la rinegoziazione dei contratti di servizio in presenza della crisi della principale società partecipata. La Procura sottolinea, inoltre, che né in sede di controdeduzioni né nel corso dell’adunanza pubblica dinanzi alla Sezione di controllo i convenuti avrebbero fornito elementi idonei a dimostrare la sostenibilità delle misure previste, rilevando altresì la mancata programmazione di entrate correnti sufficienti e l’incongruità della riduzione di spesa prospettata; evidenzia, poi, che il lieve miglioramento dell’attività di riscossione della ZI s.r.l. nel primo semestre 2022 non poteva incidere sul giudizio negativo di congruità del piano, in considerazione della rilevantissima mole di residui attivi vetusti mantenuti in bilancio al 31 dicembre 2022, pari a € 97.081.598,75, la cui riscossione straordinaria avrebbe dovuto costituire elemento centrale della strategia di risanamento, attività che, secondo l’accusa, non è stata programmata né realizzata. Su tali basi, l’Ufficio requirente ritiene che la responsabilità del dissesto debba essere imputata anche agli amministratori in carica dall’ottobre 2020, accusati di aver gestito il Comune di Chieti con grave e ingiustificabile trascuratezza, reiterata negli anni, conducendo l’Ente al punto di non ritorno rappresentato dalla dichiarazione di dissesto. A tali addebiti il AC ER oppone, nel merito, che al momento del suo insediamento la situazione finanziaria fosse già gravemente compromessa e insanabile con gli strumenti ordinari, essendo il dissesto riconducibile alle carenze gestionali della precedente consiliatura, e di essersi attivato con tempestività deliberando il ricorso al PRFP già nel dicembre 2020 e ottenendone l’approvazione comunale nell’aprile 2021, evidenziando che il lungo iter istruttorio successivo sarebbe dipeso da valutazioni e tempistiche di organi esterni e che il piano, pur non omologato, aveva ricevuto il parere favorevole del Collegio dei revisori e un giudizio di conformità normativa da parte del Ministero dell’Interno; deduce, inoltre, che la gestione successiva avrebbe determinato una progressiva riduzione del disavanzo, nonché un miglioramento, seppur lieve, dell’attività di riscossione. Parimenti, egli contesta la sussistenza della colpa grave, richiamando la propria formazione estranea alla finanza pubblica e l’impossibilità di configurare una responsabilità oggettiva o da posizione in assenza di un concreto contributo causale all’aggravamento del dissesto. L’Assessore LA PE, infine, eccepisce la propria estraneità tecnica alla redazione del piano e alle interlocuzioni con gli organi di controllo, la cessazione dall’incarico nella fase finale di verifica, l’aver proposto sin dal 2021 soluzioni alternative in materia di riscossione e manifestato dissenso rispetto ad alcune scelte sulla gestione della società partecipata, nonché l’aver contribuito, mediante le misure adottate, alla riduzione della massa passiva, evidenziando altresì che la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è demandata ai dirigenti, unici responsabili in via diretta ed esclusiva.

2.1.4. La sussistenza del nesso eziologico tra il PRFP e il dissesto

Tanto premesso, il Collegio rileva preliminarmente che le deliberazioni di Consiglio comunale n. 44 del 29 dicembre 2020 e n. 95 del 22 aprile 2021 del Comune di Chieti, con cui, ai sensi dell’art. 243-bis del T.U.E.L., ha disposto, rispettivamente, il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale e l’approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, tenuto conto del parere favorevole espresso dal Collegio dei revisori in data 19 aprile 2021, non risultano depositate dalla Procura. La delibera 44/2020 risulta tuttavia depositata dal convenuto Di RI (all. 183). La difesa dei revisori IO, CU e Di BA Martino ha comunque depositato il Parere sulla proposta di riequilibrio finanziario pluriennale del 19.4.21 (all. 24).

Ciò detto, osserva il Collegio che il legame causale tra l'inidoneità del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e la successiva dichiarazione di dissesto del Comune di Chieti appare sussistente sulla base degli accertamenti della Sezione regionale di controllo.

In particolare, con la delibera n. 149/2023 la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti ha negato l'approvazione del PRFP rilevando la permanenza di diverse criticità nelle misure di risanamento proposte, di seguito indicate. È stata accertata la "mancata programmazione di entrate correnti sufficienti" e una riduzione della spesa "non sostenibile e congrua". Inoltre, il piano non delineava "concrete azioni, in grado di produrre... un imprescindibile e significativo miglioramento dell’attività di riscossione".

Con riferimento alle previsioni relative alla società ZI s.r.l. e alla riscossione dei tributi ha evidenziato criticità significative. Ha dato atto che il Comune di Chieti, nel suo piano, ha riconosciuto che i principali fattori di squilibrio derivano dalla "cronica difficoltà di riscossione delle entrate proprie e dei residui attivi", che secondo l’ente il piano prevedeva un miglioramento dell'efficacia nelle riscossioni delle entrate, strettamente legato a una ristrutturazione della ZI s.r.l. L'obiettivo era contrastare l'evasione e rivedere le procedure di riscossione coattiva. Il Comune ha ribadito che il "salvataggio" della ZI S.r.l. era essenziale per evitare effetti "ben più gravi" sugli equilibri finanziari dell'ente, ha sostenuto che la reinternalizzazione del servizio o un nuovo affidamento tramite gara sarebbero stati impossibili o eccessivamente onerosi a causa della mancanza di professionalità interne e dei riflessi finanziari sul bilancio comunale in caso di fallimento della società. L'Amministrazione ha presentato dati che, a suo dire, dimostrano un "cambio di passo" nella gestione della ZI in liquidazione, come l'approvazione di tre bilanci in pochi mesi, l'introduzione di nuovi database e la previsione di una migliore capacità operativa complessiva. Questi elementi avrebbero confermato, secondo la prospettazione del Comune innanzi la Sezione regionale, la capacità della società e la sostenibilità delle previsioni di concordato.

La Sezione regionale di controllo ha al riguardo rilevato:

- che la carenza nella fase di riscossione, affidata alla società partecipata ZI, era il "vero grande problema dell’Ente" e una causa strutturale del disavanzo;

- che la capacità di riscossione delle entrate correnti era insoddisfacente e in peggioramento: ad esempio, nel 2021, le entrate del Titolo I erano state incassate al 61,19% e quelle del Titolo III al 41,03%. La riscossione dell'evasione tributaria è stata quasi nulla negli anni 2020-2021;

- che l'Organo di revisione del Comune aveva ripetutamente segnalato la "scarsa operatività del concessionario per la riscossione ZI" e la "grave difficoltà in termini di cassa dovuta principalmente alla lentezza nella riscossione";

- che la mole di residui attivi era "esorbitante", superando i 100 milioni di euro nel 2021, e che molti di essi, anche se giuridicamente mantenibili, erano di vecchia data (es. oltre 35 milioni di euro antecedenti al 2016) e di difficile, se non improbabile, riscossione;

- che il Fondo crediti dubbia esigibilità (FCDE) appariva ancora sottostimato, poiché, data la situazione di ZI, molte partite avrebbero dovuto essere svalutate quasi integralmente;

- la mancanza di "concrete azioni" nel PRFP e negli atti successivi in grado di produrre un "imprescindibile e significativo miglioramento dell’attività di riscossione" con un grado di affidabilità e realizzabilità valutabile;

-che i recenti miglioramenti di cassa erano dovuti a "risorse straordinarie" (come i fondi Covid e il fondo di rotazione) e non a una strutturale inversione di tendenza nella capacità di riscossione.;

-che l'"assenza di uno strumento sicuro, rectius una società affidataria del servizio pienamente ed efficacemente operativa, appar(iva) ostare a monte alla valutabilità delle misure delineate nel PRFP". Il presunto "lieve miglioramento" delle performance di riscossione di ZI è stato considerato "estremamente ottimistic(o)" e "del tutto insufficiente" per il percorso di risanamento del Comune, in quanto al massimo indice di un ritorno a un'ordinaria attività di riscossione, insufficiente ad aggredire la massa di crediti vetusti;

- che la complessa procedura concordataria di ZI comportava oneri finanziari aggiuntivi per il Comune, non considerati nel PRFP, che superavano la quota di credito che il Comune avrebbe potuto recuperare dalla società.

Per quanto esposto, questo Collegio giudicante ritiene che il dissesto possa essere sicuramente collegato sotto il profilo causale anche all’inidoneità del PRFP sulla base di quanto accertato dalla Sezione regionale di controllo.

2.1.5. L’assenza di colpa grave del AC ER

Tuttavia, pur riconoscendo la causalità oggettiva dell'inadeguatezza del piano rispetto al dissesto, non si ritiene che la condotta del AC ER sia connotata dalla colpa grave richiesta dall'art. 248, comma 5, del TUEL per i seguenti motivi.

Al momento dell'insediamento del AC ER (ottobre 2020), come correttamente riconosciuto dal Giudice monocratico, già "sussistevano le gravi problematiche gestionali e finanziarie, ormai radicate e insanabili con i mezzi ordinari".

Il AC si è attivato "con sollecitudine", determinando il ricorso al PRFP già nel dicembre 2020, a soli due mesi dall'insediamento, ottenendo l'approvazione comunale nell'aprile 2021. Tale celerità e attivazione dimostrano una condotta proattiva e non di "grave e ingiustificabile trascuratezza" o inerzia colpevole fin dall'inizio del mandato.

Il PRFP ha ottenuto il parere favorevole senza riserve del Collegio dei revisori dei conti in data 19 aprile 2021 e non si può pretendere che un organo politico, in assenza di chiare indicazioni contrarie da parte degli organi tecnici preposti, rilevi "prima facie" non appena insediato l'inidoneità di un piano complesso.

Il Ministero dell'Interno ha rilevato che il piano era "in linea con i contenuti richiesti dalle disposizioni normative". Questi pareri esterni qualificati hanno rafforzato il convincimento che il AC abbia agito affidandosi a valutazioni tecniche competenti.

La stessa Sezione regionale di controllo, pur non omologando in un secondo momento il piano, ha impiegato quasi due anni per l'analisi istruttoria e, nelle more, ha "invita[to] il Comune... ad adottare misure prudenziali che non compromettano... l’attuazione delle misure previste nel PRFP". Questo suggerisce che il piano non era manifestamente irrealizzabile o "avulso dalla realtà" in maniera tale da configurare colpa grave per averlo presentato.

Va anche rilevato che sebbene l'assunzione di una carica politica implichi la dovuta diligenza e conoscenza del contesto, non si può esigere da un AC con una formazione "obiettivamente estranea" alla finanza pubblica che discerna autonomamente, e con la profondità richiesta agli esperti finanziari, ogni singola inidoneità di un piano tecnico così complesso, specialmente quando questo ha ricevuto l'avallo degli organi tecnici preposti e ha superato un'istruttoria approfondita senza essere immediatamente respinto. La colpa grave si configura quando si agisce con macroscopica e ingiustificabile negligenza: in questo caso, l'affidamento su esperti e la mancanza di formazione specifica, pur non dirimenti, devono essere considerati nel contesto della complessità della materia.

Tale carattere della colpa risulta ancor più evidente laddove si ritenga applicabile ai giudizi di responsabilità sanzionatoria la nuova conformazione della colpa tipizzata dall’art. 1, comma 1, l. 1/2026, applicabile ex art. 6 ai giudizi pendenti: non si ravvisa nella condotta del AC ER la manifesta violazione delle norme di diritto applicabili (avendo applicato tempestivamente il Piano), il travisamento del fatto, l'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento, che ne giustificherebbero la responsabilità configurando l’elemento soggettivo imposto dalla legge. Ai sensi dell’art. 1, comma 1, n. 4, l. citata, risulterebbe invece applicabile all’approvazione del Piano (unica contestazione valida) la scriminante della buona fede, che per i titolari degli organi politici si presume, fino a prova contraria, fatti salvi i casi di dolo, quando gli atti adottati dai medesimi titolari, nell'esercizio delle proprie competenze, sono proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi, in assenza di pareri formali, interni o esterni, di contrario avviso, in quanto i pareri sul piano erano tutti favorevoli.

Va anche riconosciuto che il disavanzo comunale è diminuito sotto la gestione del AC ER, passando da € 74.162.236,98 nel 2020 a € 65.817.267,60 nel 2021 e a € 62.344.169,31 nel 2022, dimostrando che il Piano ha contribuito a ridurre il disavanzo, non ad aumentarlo. Anche se il PRFP non è stato ritenuto sufficiente per il risanamento completo, le relative misure non risultano aver peggiorato la situazione in termini di disavanzo. Non risulta al riguardo rilevante la circostanza, evidenziata dalla Sezione regionale di controllo e dalla Procura in udienza, secondo cui il risultato positivo sarebbe dovuto all’accesso a fondi straordinari. È vero e incontestato, per essere stato affermato dalla dott.ssa LA PE in sede di relazione per la delibera del Consiglio comunale numero 322 del 7 luglio 2023, che il miglioramento del risultato di amministrazione per l'esercizio 2022, pur a fronte di un disavanzo residuo di € 62.344.000, era ascrivibile, in via prioritaria, a una gestione di competenza chiusasi con un avanzo di circa 14,5 milioni di euro e a un saldo di cassa positivo per € 15.816.000, generato da flussi finanziari di natura straordinaria quali la riscossione parziale del fondo di rotazione per € 7.500.000 e l'erogazione del contributo statale FAL per € 5.044.000 e che l'apporto di tali risorse, ha interrotto dal secondo semestre 2022 il ricorso all'anticipazione di tesoreria. Tuttavia, è stato possibile far ricorso a parte delle risorse straordinarie proprio perché consentite dal ricorso al piano incriminato. Il Fondo di rotazione (disciplinato dall’art. 243-ter del TUEL) è infatti uno strumento destinato esclusivamente agli enti locali che hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (il cosiddetto "predissesto"), serve per fornire un'anticipazione di cassa necessaria a facilitare il risanamento finanziario e deve essere restituito in rate costanti entro il termine del piano stesso: se un Comune non è in piano di riequilibrio, non ha titolo per accedervi.

In conclusione, l'azione del AC, pur non avendo portato al successo del piano di riequilibrio, si è svolta in un contesto di grave criticità ereditata, sul quale è intervenuto con tempestività, facendo affidamento su pareri tecnici favorevoli e con un miglioramento della situazione finanziaria in termini di disavanzo. Tali elementi non consentono quindi di configurare l'elemento psicologico della colpa grave, neanche nella forma specifica di cui alla l. 1/2026, nella sua condotta. Sebbene venga riconosciuta l’oggettiva insufficienza del piano, l’elemento soggettivo della colpa deve essere valutato di grado lieve, considerando la complessità della situazione preesistente, la tempestività delle azioni intraprese, il supporto di pareri tecnici favorevoli e la riduzione effettiva del disavanzo durante la gestione.

2.1.6. La valutazione della responsabilità dell’assessore LA PE

Anche in merito alla posizione della dott.ssa LA PE, nella sua qualità di Assessore al Bilancio, il Collegio ritiene che, sebbene sia innegabile il collegamento causale tra l'inidoneità del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e il successivo dissesto, anche per quest’ultima non sussistano le condizioni per configurare una sua grave responsabilità personale.

Preliminarmente, va rilevato anche per la dott.ssa LA PE - insediatasi con la delega al bilancio dal 22.10.2020 – di aver ereditato una situazione finanziaria dell'Ente già gravemente compromessa, con squilibri strutturali e radicati risalenti addirittura al 2009, come attestato da numerose deliberazioni della Sezione di controllo e riconosciuto anche dalla Procura erariale, oltreché dal Giudice monocratico. Il profondo disavanzo, preesistente al suo mandato, non può dunque esserle causalmente ricondotto quale effetto della sua gestione. La nuova Giunta ha preso immediata coscienza della grave situazione contabile sulla scorta di una verifica straordinaria di cassa del 14.10.2020 e del rendiconto 2019, constatando una rilevantissima massa passiva da risanare.

Anche per l’Assessore va inoltre riconosciuto il breve lasso di tempo intercorso dal suo insediamento all'approvazione del ricorso alla procedura di riequilibrio nel dicembre 2020 e alla successiva approvazione nell'aprile 2021. Questa tempistica estremamente ristretta, unitamente all'estrema complessità del quadro finanziario e delle problematiche gestionali ereditate, ha oggettivamente ostacolato una risoluzione a breve termine. La dott.ssa LA PE ha mostrato tempestività e sollecitudine nell'intraprendere azioni sin dal suo insediamento, e la Giunta ha immediatamente istituito un’"unità di progetto" per l'analisi economico-finanziaria il 11.11.2020.

Non condivide il Collegio la difesa della convenuta secondo cui la predisposizione tecnica del piano, inclusa la sua elaborazione e la gestione delle richieste istruttorie e determinazioni ministeriali, rientrava nella competenza dei dirigenti, ai quali è attribuita la responsabilità di natura tecnica e la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica con autonomi poteri, mentre all'Assessore al bilancio competevano gli atti di indirizzo politico. Né rileva il fatto che nessuna comunicazione specifica inerente ai contenuti del piano risulta dagli atti essere stata inviata alla Sua persona e che le richieste istruttorie e le determinazioni relative al PRFP sono state inoltrate solo al AC, al Responsabile del settore finanziario e al Collegio dei revisori: ciò non conferma secondo questo Organo giudicante – a differenza di quanto sostenuto dalla difesa – l’assenza di una specifica competenza e responsabilità sui contenuti tecnici del piano, in quanto l'art. 107 del TUEL, stabilisce sì che i poteri di indirizzo e controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti, ma nella fase di criticità strutturale disciplinata dall'art. 243-bis del TUEL, appunto la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale o "predissesto", pur spettando al Consiglio la deliberazione formale, l'impulso parte dalla Giunta e l'Assessore al Bilancio assume un ruolo tecnico determinante, agendo come supervisore per la redazione del Piano di riequilibrio. Egli deve coordinare gli uffici per quantificare il disavanzo e individuare le coperture, dialogando costruttivamente con l'Organo di Revisione la cui asseverazione è indispensabile. Eventuali carenze in tale ruolo sono quindi imputabili all’Assessore.

In ogni caso, la condotta della dott.ssa LA PE è caratterizzata da iniziative volte a migliorare la riscossione delle entrate comunali. Ha riferito di aver partecipato a incontri con diverse ditte e ha proposto la società I.C.A. S.r.l., ritenuta più efficiente per la riscossione, rispetto alla ZI s.r.l.; ha dedotto inoltre che il suo dissenso politico e la sua opposizione formale all'approvazione delle Linee guida del Piano Concordatario per la ZI S.r.l., ritenute non percorribili e supportate dal parere sfavorevole del Dirigente ad interim e del Collegio dei Revisori, sono culminate nelle sue dimissioni del 28 marzo 2023, dimostrando una chiara distanza dalle scelte ritenute dannose e un impegno a prevenire il dissesto, allorquando il suo indirizzo in merito alla società di riscossione non è stato recepito dagli altri componenti della Giunta e dai consiglieri comunali. Tali circostanze, sebbene non pienamente provate in atti (dagli allegati risultano solo la convocazione di alcune società da parte del Segretario generale in data 15 luglio 2021, doc. 7, e le dimissioni dell’Assessore il 29 marzo 2023, desumibile dal doc. 15 non essendo depositate le dimissioni), non risultano contestate dal Pubblico Ministero. La mancata produzione della documentazione relativa alla proposta di società diverse dalla ZI ne impedisce peraltro una utilità probatoria ai fini dell’accertamento della responsabilità del AC ER, che si sarebbe opposto a tale avvicendamento. Ma, soprattutto, tale circostanza non può essere presa in considerazione dal Collegio trattandosi di condotte estranee e successive al Piano stesso, non contestate dall’Accusa.

Anche se la contestazione del Pubblico Ministero è temporalmente anteriore, è comunque utile rilevare che la delibera di non omologazione del Piano di riequilibrio è intervenuta il 12 maggio 2023, quando la dott.ssa LA PE era già dimissionaria dal 28 marzo 2023 e fino al 29 maggio 2023, e pertanto, impossibilitata a conformare il piano ai rilievi. La fase di verifica del piano da parte della Sezione regionale di controllo è iniziata solo il 7 febbraio 2023, quasi due anni dopo l'approvazione del piano, e il contraddittorio è avvenuto a marzo e aprile 2023, in un periodo in cui la LA PE era dimissionaria. A ciò si aggiunge il difficile contesto operativo, caratterizzato da una cronica carenza di personale nella struttura amministrativa di supporto e dall'assenza per malattia del dirigente del Settore finanziario per un lungo periodo cruciale (ottobre 2022 - agosto 2023), coincidente con la fase di verifica del piano da parte della Sezione regionale di controllo. Il piano è stato redatto in un contesto di pandemia, assenza di personale e smart working, ma il Comune ha comunque rispettato i termini.

Per le motivazioni sopra esposte, non è possibile configurare l'elemento soggettivo della colpa grave, intesa sia come scostamento inescusabile tra la condotta tenuta e quella esigibile, neanche nei confronti dell’Assessore al bilancio. Le iniziative tempestive e il contegno successivo (l'opposizione alle scelte gestionali critiche e le dimissioni per dissenso) escludono imperizia, imprudenza o negligenza. Né, tantomeno, tale condotta configura la colpa specifica richiesta dalla novella del 2026 intesa quale violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, travisamento di fatti, affermazione di fatti la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento, non avendo la Procura contestato ulteriori specifiche condotte, attive o omissive, nella gestione finanziaria intercorsa tra l'approvazione del piano e la sua non omologazione. Nonostante la situazione pregressa compromessa, le misure previste nel piano e adottate provvisoriamente hanno portato, come già detto in relazione alla posizione del AC, a una consistente riduzione della massa passiva da risanare tra il rendiconto 2019 e il rendiconto 2022, circostanza che valorizza l’utilità del ricorso agli strumenti straordinari del piano.

Si osserva, infine, che l’esito del Piano e della sua valutazione è stato condizionato anche dal complesso iter procedurale: in primo luogo dalla tempistica, considerato che la fase valutativa da parte della Sezione regionale di controllo è iniziata solo a distanza di quasi due anni dall'approvazione del piano. Peraltro, mentre nell'invio del piano al Ministero dell'Interno sono state allegate tutte le relazioni dei diversi settori, come richiesto dalle Linee Guida, tali relazioni secondo la difesa non sarebbero state inspiegabilmente trasmesse dal Ministero alla Sezione regionale di controllo. In ogni caso il Ministero dell'Interno, nella sua relazione del 7.2.2023, ha rilevato che il Comune di Chieti aveva presentato un Piano in linea con i contenuti richiesti dalle disposizioni normative di riferimento e con le indicazioni contenute nelle Linee guida elaborate dalla Corte dei conti.

Come per il AC ER, pur riconoscendo l'inadeguatezza oggettiva del piano, la colpa deve essere riconosciuta con il grado di lievità a causa della complessità della situazione ereditata, della tempestività dell'azione, dell'affidamento su pareri tecnici favorevoli, e del fatto che il disavanzo è effettivamente diminuito sotto la sua gestione. Non essendo dunque configurabile una condotta gravemente colposa, le richieste della Procura regionale devono essere ritenute infondate. Per queste ragioni, il Collegio rileva l'insussistenza dei presupposti soggettivi per individuare in capo alla dott.ssa ZI LA PE una responsabilità nella causazione del dissesto finanziario del Comune di Chieti, confermando il decreto opposto.

2.2. L’opposizione della Procura nei confronti degli organi di revisione

Esaminate le posizioni degli amministratori il Collegio esamina l’opposizione della Procura regionale nei confronti degli organi di controllo interno.

Anche in questo caso, come già fatto per gli organi politici, al fine di valutare le condotte omissive contestate dal Pubblico Ministero è utile individuare il paradigma di comportamento che, secondo la prospettazione della Procura nell’atto introduttivo, sarebbe stato violato dall’organo di revisione, per poi esaminare i singoli motivi di opposizione.

2.2.1. Le contestazioni della Procura nell’atto introduttivo

Il Magistrato requirente ha evidenziato che i revisori “non hanno vigilato sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione comunale con la diligenza del buon padre di famiglia, hanno omesso di dare parere non favorevole in ordine all’approvazione dei bilanci triennali di previsione e dei rendiconti di gestione e non hanno riferito al Consiglio comunale le gravi irregolarità della gestione” emerse poi ex post al momento della dichiarazione di dissesto. Tali condotte omissive – puntualmente censurate nel ricorso introduttivo e ribadite nel ricorso in opposizione della Procura – si porrebbero in evidente contrasto con i doveri normativamente posti a carico dell’Organo di revisione. L’art. 239 del TUEL (D.lgs. 267/2000), richiamato dal Pubblico Ministero, affida infatti ai revisori il compito di vigilare costantemente sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione e di collaborare con il Consiglio comunale mediante pareri motivati sugli atti fondamentali di bilancio; impone inoltre ai medesimi l’obbligo di riferire tempestivamente all’organo consiliare sulle gravi irregolarità riscontrate, con contestuale denuncia ai competenti organi giurisdizionali ove si configurino ipotesi di responsabilità.

Nel caso di specie, dunque, la perdurante inerzia e l’atteggiamento sostanzialmente acquiescente tenuti dai revisori di fronte al conclamarsi di uno strutturale squilibrio finanziario – omettendo di utilizzare gli strumenti di allerta, di controllo e di reazione che pure l’ordinamento affida alla loro funzione – avrebbero secondo la tesi del Pubblico Ministero di fatto vanificato la funzione di garanzia loro attribuita dal legislatore e contribuito in modo determinante al dissesto dell’Ente. Tale grave omissione dei controlli obbligatori, segnatamente (i) nel mancato esercizio di una vigilanza rigorosa sui conti dell’Ente, (ii) nella consapevole mancata formulazione di pareri negativi dinanzi a evidenti violazioni dei principi contabili e (iii) nell’omessa segnalazione al Consiglio delle irregolarità rilevate, integrerebbe una violazione macroscopica dei doveri d’ufficio dei revisori – violazione che qualificherebbe la loro condotta come gravemente colposa e, pertanto, ne giustificherebbe il riconoscimento di una responsabilità sanzionabile per la causazione del dissesto finanziario del Comune di Chieti.

Ciò premesso, va ricordato che in base ai principi contabili armonizzati, introdotti dal D.lgs. 118/2011 e richiamati dall’art. 239, comma 1-bis, TUEL, il Collegio dei revisori deve esprimere parere non favorevole ogniqualvolta le previsioni di bilancio o le risultanze del rendiconto si pongano in contrasto con i principi di attendibilità, coerenza e congruità del bilancio; a tal riguardo, il principio contabile generale n. 5 (Allegato 1 al D.lgs. 118/2011) dispone espressamente che i “documenti contabili che non rispettano il principio della veridicità e tutti gli altri principi allo stesso collegati, non possono acquisire il parere favorevole da parte degli organi preposti al controllo e alla revisione contabile”.

Ricostruito il quadro dell’accusa si esaminano le singole difese, distintamente per ciascun Organo di revisione convenuto.

2.3. Valutazione delle responsabilità del Collegio composto da IL NT, AR OM Di CA ed EN Di OM, in carica dal 31/08/2015 al 15/10/2018

2.3.1. L’eccezione dei revisori relativa all’inammissibilità del ricorso

Relativamente al collegio di revisione in carica tra il 2015 e il 2018, in via preliminare, le dott.sse NT, Di CA e Di OM hanno eccepito l'inammissibilità dell'opposizione proposta dalla Procura regionale, argomentando che il ricorso dell'accusa sarebbe carente di specificità, non conterrebbe una critica puntuale della sentenza del Giudice monocratico e non contesterebbe adeguatamente le difese e le produzioni documentali delle deducenti.

Osserva tuttavia al riguardo questo Organo giudicante che il ricorso in opposizione -sebbene in maniera non certo ampia- contiene una critica della sentenza del Giudice Monocratico laddove afferma che “il Giudice monocratico ha ritenuto di non accogliere la richiesta di condanna nei confronti dei componenti dei Collegi dei revisori convenuti per l’assenza di asserite condotte omissive negligenti e gravemente colpose. Secondo il Giudice monocratico, dall’esame degli atti prodotti dalle parti emerge che i Collegi dei revisori, nei periodi in questione, hanno svolto le funzioni di controllo, consulenza e collaborazione nell’ambito delle rispettive competenze, esprimendo i propri pareri sugli atti ad essi sottoposti, svolgendo le verifiche previste dalla legge e sollecitando l’Ente ad adottare le iniziative necessarie per assicurare il mantenimento degli equilibri finanziari del Comune e per incidere sulle problematiche gestionali e finanziarie di maggiore rilievo. Con riferimento ai pareri sfavorevoli adottati dai Collegi, il Giudice ha sottolineato che alcuni di essi risultano successivi alla constatazione di criticità nei contenuti degli atti o del mancato seguito ai rilievi in precedenza formulati; in merito ai pareri favorevoli resi sui bilanci e sui rendiconti, secondo il Giudice, è necessario osservare che la maggior parte di essi contenevano una pluralità di osservazioni e rilievi sulle criticità riscontrate, ed erano quindi idonei a far emergere la sussistenza di profili meritevoli di attenzione e la necessità di interventi correttivi.”

Successivamente la Procura specifica: “con riferimento alla condotta dei revisori, questa Procura osserva che, al cospetto del manifesto acuirsi e cronicizzarsi delle condizioni di precarietà finanziaria, tutte puntualmente scolpite nelle pronunce della Sezione di controllo (come argomentato nel ricorso introduttivo e riconosciuto dal Giudice monocratico), appare di macroscopica evidenza che l’attività dell’organo di controllo interno sia stata connotata da un’inerzia inammissibile, in quanto i revisori avrebbero potuto e, soprattutto, dovuto assumere una posizione decisa e responsabile per contrastare una situazione finanziaria complessiva che si aggravava di anno in anno. Al contrario, tutto ciò non è avvenuto ed emerge, di contro, un atteggiamento passivo che ha contribuito al verificarsi del dissesto.”

La Procura nell’opposizione confuta inoltre la valutazione del Giudice monocratico sull'assenza di colpa grave nei confronti dei collegi dei revisori (incluso quello composto da NT, Di CA e Di OM), laddove afferma che i pareri favorevoli sui bilanci e rendiconti contenevano spesso osservazioni e rilievi sulle criticità riscontrate, ritenuti idonei a evidenziare la necessità di interventi correttivi, osserva che, di fronte al "manifesto acuirsi e cronicizzarsi delle condizioni di precarietà finanziaria" del Comune (circostanza riconosciuta anche dal Giudice monocratico), l'attività dell'organo di controllo interno è stata connotata da un'"inerzia inammissibile" con un "atteggiamento passivo" che ha contribuito al verificarsi del dissesto, contesta inoltre che, in diverse occasioni, il Collegio dei revisori, pur richiamando l'attenzione del Consiglio comunale su situazioni di criticità, abbia poi "disatteso tali alert esprimendo pareri favorevoli" con una "sostanziale adesione all’impostazione contabile assunta dagli schemi dei documenti preventivi e consuntivi esitati dall’organo esecutivo".

La Procura ritiene che le circostanze descritte evidenzino una "rimproverabile deviazione dal parametro di diligenza professionale atteso dai Revisori in rapporto alla situazione concreta", richiamando l'articolo 240 del TUEL secondo cui "I revisori rispondono della veridicità delle loro attestazioni e adempiono ai loro doveri con la diligenza del mandatario".

Per quanto esposto, il motivo di ricorso non può quindi essere accolto, tenuto anche conto che i riferimenti giurisprudenziali indicati dalla difesa non sembrano pertinenti e che il rito, come rilevato anche dalla difesa di altri convenuti, si configura come un giudizio a cognizione piena.

L’ulteriore rilievo secondo cui la Procura “non contesta le difese né le produzioni delle deducenti” costituisce invece argomento da cui desumere eventuali elementi per l’accertamento sostanziale dei fatti di causa.

2.3.2. La valutazione nel merito delle responsabilità del Collegio dei revisori composto da NT, Di CA e Di OM

Nel merito della responsabilità ipotizzata questo Collegio giudicante osserva quanto segue.

Il Giudice monocratico ha escluso la sussistenza di condotte omissive negligenti e gravemente colpose da parte del Collegio dei revisori in esame ritenendo che abbia svolto le funzioni di controllo, consulenza e collaborazione e che abbia sollecitato l'Ente ad adottare le iniziative necessarie per mantenere gli equilibri finanziari del Comune.

Effettivamente, anche quando i pareri erano favorevoli, spesso contenevano una pluralità di osservazioni e rilievi sulle criticità riscontrate, che erano idonee a far emergere profili meritevoli di attenzione e la necessità di interventi correttivi.

Va valorizzato anche il fatto, segnalato dalla difesa, che la Procura ha trascurato i pareri non favorevoli resi dal Collegio di revisione in relazione alla salvaguardia degli equilibri di bilancio e dell’assestamento, come documentato nei verbali nn. 14 del 24/11/2015, 17 del 30/11/2015, 34 del 27/06/2016 (bilancio di previsione 2016), 37 del 26/07/2016, 56 del 21/07/2017, 58 del 17/07/2017.

In sintesi, dai pareri indicati dal Pubblico Ministero a fondamento dell’accusa e dagli ulteriori verbali del Collegio di revisione si desume comunque, a prescindere dall’esito del parere, un quadro di fragilità finanziaria strutturale per il Comune di Chieti, con la carenza di riscossione che funge da catalizzatore principale di molte altre problematiche, tra cui il disavanzo crescente e la cronica mancanza di liquidità, aggravate dalle criticità nella gestione delle società partecipate responsabili della riscossione stessa, come di seguito meglio specificato.

Più precisamente, con riferimento alla principale causa del dissesto viene segnalata in maniera persistente e conclamata una carenza significativa nell'attività di riscossione del Comune e le criticità strutturali degli organismi partecipati, e in particolare della ZI s.r.l., che impattano sulla gestione finanziaria del Comune. Inoltre, viene rilevata una sottostima del Fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE), indicatore cruciale della capacità di incasso futura e della solidità finanziaria; si rileva inoltre che il disavanzo di amministrazione è una problematica ricorrente e in crescita e viene segnalata la consistente massa di debiti fuori bilancio e passività potenziali.

2.3.3. L’analisi dei pareri resi su rendiconti e bilanci preventivi

In considerazione delle contestazioni formulate con le memorie difensive e ribadite in udienza circa il mancato esame, da parte del Giudice monocratico, della copiosa documentazione prodotta, il Collegio ritiene necessario soffermarsi, sia pur in forma sintetica, ma puntuale, sul contenuto dei singoli pareri resi dall’Organo di revisione, al fine di ricostruire in modo completo l’attività svolta e il grado di consapevolezza delle criticità finanziarie dell’ente.

Dal parere sul bilancio di previsione 2015 (all. 1, parere rev. n. 48/2015) emergono plurime criticità strutturali. In particolare, i revisori hanno segnalato la sovrastima delle entrate derivanti dal servizio di acquedotto e fognatura per gli esercizi 2013 e 2014, nonché dei canoni patrimoniali, ritenuti non coerenti con gli importi effettivamente fatturati o richiesti. È stata altresì evidenziata l’insufficienza del Fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE), soprattutto con riferimento alla TARI, nonché l’inadeguatezza degli accantonamenti per rischi di soccombenza connessi al contenzioso e alle perdite reiterate delle società partecipate. Il Collegio ha inoltre rilevato il mancato rispetto del Patto di stabilità interno per l’anno 2014, la presenza di un debito significativo e sottostimato verso ACA S.p.A. e l’emersione, a seguito del riaccertamento straordinario dei residui, di un disavanzo tecnico aggravato dalla sovrastima dei crediti e dall’insufficienza degli accantonamenti.

Nella relazione sul rendiconto 2015 (all. 7, parere rev. n. 144/2016), il Collegio ha richiamato una sentenza esecutiva del 10 ottobre 2015 che ha determinato il debito del Comune verso ACA S.p.A. per gli anni 2007 e 2008, evidenziando che la transazione per € 12.555.988,46 non risultava perfezionata. È stato precisato che, sebbene il parere IFEL consentisse la regolarizzazione contabile dell’omessa imputazione dell’impegno, tale circostanza non incideva sul mancato rispetto del saldo obiettivo del Patto di stabilità 2015, poiché la sentenza doveva essere integralmente impegnata nell’esercizio di esecutività. Il rendiconto è stato pertanto approvato con riserva, invitando l’amministrazione alla regolarizzazione degli effetti contabili.

Dal parere sul bilancio di previsione 20162018 (all. 2, parere rev. n. 151/2016) si evince che i revisori hanno ribadito la non attendibilità delle previsioni di entrata, in particolare per il servizio idrico, per il recupero dell’evasione tributaria e per i canoni patrimoniali concessori, nonostante le ripetute sentenze sfavorevoli. È stata altresì segnalata la difficoltà di quantificare adeguati fondi rischi in presenza di elevata conflittualità e contenziosi e l’assenza di piani di programma delle società partecipate, idonei a trasmettere l’indirizzo economicofinanziario dell’ente.

Nel parere sul bilancio di previsione 20172019 (all. 3, parere rev. n. 260/2017), pur a fronte di un giudizio favorevole, l’Organo di revisione ha nuovamente posto in evidenza la scarsa capacità di riscossione delle entrate proprie, causa strutturale di problemi di liquidità e di ricorso allo scoperto di tesoreria, nonché l’impatto negativo sul FCDE. È stata inoltre segnalata l’insufficienza del controllo analogo sulle società partecipate, raccomandando il rafforzamento dei controlli e la valutazione di forme di gestione alternative, pur attestando la conformità del bilancio alla normativa vigente e agli obiettivi di finanza pubblica.

Nel parere sul bilancio di previsione 20182020 (all. 4, parere rev. n. 385/2018), il Collegio ha confermato le persistenti difficoltà finanziarie, con particolare riferimento alla mancanza di un piano organico di riequilibrio della tesoreria, invitando l’ente ad adottare misure strutturate per il riequilibrio della liquidità e rinviando la verifica alla successiva salvaguardia degli equilibri ai sensi dell’art. 193 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL). Il parere è stato espresso favorevolmente con riserva, proprio in ragione dell’assenza di tale piano.

Dalla relazione sul rendiconto 2016 (all. 8, parere rev. n. 289/2017) emergono raccomandazioni stringenti circa la necessità di una gestione prudente ed efficiente, il ricorso alla gestione provvisoria ex art. 163 TUEL, la verifica della congruità degli affidamenti diretti, l’istituzione e il rafforzamento del FCDE, il miglioramento del sistema dei controlli interni e l’impossibilità di asseverare i rapporti finanziari con le società partecipate, sintomatica di gravi disfunzioni organizzative.

Analoga valutazione si rinviene nella relazione sul rendiconto 2017 (all. 9, parere rev. n. 408/2018), nella quale il Collegio ha rilevato un ulteriore peggioramento della situazione finanziaria, caratterizzato dall’aumento strutturale dell’anticipazione di tesoreria, dal superamento dei tempi legali di pagamento, dal disavanzo di gestione e dall’elevato volume dei residui, attestando al contempo l’impossibilità di certificare i rapporti con le partecipate. Anche in tal caso, il parere favorevole è stato espresso con riserva, subordinandone l’efficacia all’adozione di misure correttive.

2.3.4. I reiterati solleciti al ricorso a procedure straordinarie

Va infine rilevato che il Collegio dei revisori NT, Di CA e Di OM ha ripetutamente avvisato dei rischi e sollecitato il ricorso a procedure straordinarie di riequilibrio e piani di rientro, in un arco temporale pluriennale. In particolare:

-con Verbale n. 10 del 10 novembre 2015, ha paventato il rischio di dissesto connesso alla scarsa riscossione e all’eccessivo ricorso all’anticipazione di tesoreria, trasmettendo il verbale al Consiglio comunale;

-con Verbale n. 56 del 21 luglio 2017, formulando parere non favorevole sull’assestamento di bilancio 2017, ha richiamato l’assenza di un piano di rientro dell’esposizione di cassa;

-con Verbali nn. 69 del 12 gennaio 2018 e 70 del 31 gennaio 2018, ha invitato espressamente l’ente a valutare l’adesione alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243bis TUEL;

-con Verbali nn. 78 del 3 maggio 2018, 96 del 25 luglio 2018 e 102 del 10 ottobre 2018, ha ribadito l’assenza di un piano di rientro delle esposizioni di tesoreria, invitando l’amministrazione ad avvalersi delle procedure previste dall’ordinamento, con formale trasmissione degli atti al Consiglio comunale.

2.3.5. La valutazione della condotta

All’esito dell’analisi degli atti di causa, risulta che nel triennio 2015-2018 il Collegio dei revisori ha costantemente rilevato e riferito le gravi criticità finanziarie del Comune di Chieti, pur senza tradurle in una sistematica formulazione di pareri formalmente negativi. In punto di diritto, deve essere sottolineato che l’art. 239 del D.lgs. 267/2000 (TUEL) attribuisce all’Organo di revisione, fra le altre, la funzione di rilasciare pareri obbligatori sui documenti contabili fondamentali dell’ente (bilanci di previsione, rendiconti, salvaguardie degli equilibri, variazioni di bilancio, ecc.). Tali pareri, benché non vincolanti per il Consiglio, devono essere espressi in forma scritta, motivata e “sul piano della congruità, coerenza e attendibilità contabile di bilanci e rendiconti” (cfr. art. 239, comma 1-bis, TUEL). Essi costituiscono dunque un presidio di veridicità e legalità dei conti pubblici: l’ordinamento impone ai revisori di negare l’avallo tecnico ai documenti contabili che risultino inattendibili, incongrui o redatti in violazione delle norme di contabilità pubblica.

In particolare, il Principio contabile generale n. 5 (All. 1 D.lgs. 118/2011) – che integra i postulati generali di veridicità e attendibilità del bilancio – stabilisce espressamente che i documenti contabili privi dei requisiti di veridicità e conformità ai principi contabili non possono ricevere parere favorevole dagli organi di controllo. Tale previsione di rango normativo costituisce una vera e propria clausola di salvaguardia generale: i revisori sono tenuti a esprimere parere non favorevole (o quindi a escludere un giudizio positivo) ogniqualvolta i bilanci o i rendiconti presentino squilibri strutturali o violino regole contabili di rilievo. Il parere dei revisori deve quindi essere necessariamente negativo in casi di mancato rispetto degli equilibri di bilancio (art. 162, comma 6, e 193 TUEL), di evidente scostamento delle previsioni dalle capacità effettive dell’ente (sovrastima di entrate o sottostima di spese tali da minare la attendibilità e la veridicità del bilancio), ovvero di omesso accantonamento di quote obbligatorie (come il Fondo crediti di dubbia esigibilità – FCDE – in misura inferiore ai parametri minimi).

Proprio tali anomalie affliggevano i bilanci del Comune di Chieti nel periodo in esame: i revisori stessi, nei loro verbali e pareri, denunciarono ripetutamente l’esistenza di gravi irregolarità contabili e finanziarie, quali il ricorso massiccio all’anticipazione di tesoreria non rientrata a fine esercizio, il disavanzo di amministrazione crescente, la formazione di debiti fuori bilancio e perdite in società partecipate (specie la ZI s.r.l.), l’insufficiente riscossione tributaria e la sottovalutazione del FCDE e di altri fondi rischi.

Nonostante i revisori avessero correttamente rilevato criticità quali il ricorso strutturale all'anticipazione di tesoreria non restituita, il peggioramento dei tempi di pagamento e l'indisponibilità del risultato di amministrazione, hanno espresso in diverse occasioni pareri favorevoli (o favorevoli con riserva) su atti fondamentali come il Rendiconto 2016 (con riserva circoscritta ai soli rapporti di credito/debito con le partecipate), il Bilancio di Previsione 2017/2019 e 2018/2020 (con riserva limitata all’assenza di un piano di riequilibrio della posizione di tesoreria).

Tale operato viola le norme che rendono doveroso il parere negativo come "atto dovuto" in presenza di:

-violazione degli equilibri di bilancio (artt. 162 c. 6 e 193 TUEL) per mancata garanzia del pareggio finanziario e dell'equilibrio di cassa;

-illiquidità cronica (art. 222 TUEL) per la mancata restituzione dell'anticipazione di tesoreria al termine dell'esercizio;

-violazione del principio di veridicità (All. 1 D.lgs. 118/2011) per il mantenimento di residui attivi vetusti e la sottostima del rischio di inesigibilità.

Si trattava di segnali conclamati di squilibrio strutturale idonei a determinare i presupposti del riequilibrio finanziario pluriennale (art. 243-bis TUEL) o addirittura - ove l’inerzia fosse proseguita - del dissesto (art. 244 TUEL). In presenza di tali criticità – che evidenziavano un bilancio privo dei requisiti di sana gestione – i revisori avrebbero, per legge, dovuto esprimere un giudizio non favorevole, al fine di lanciare allarmistici segnali formali e vincolanti agli organi politici, costringendo così gli Organi politici ad una palese presa di responsabilità e il Consiglio comunale ad una motivazione rafforzata per l’approvazione dei documenti.

Per quanto esposto, dall’esame dettagliato dei singoli pareri resi dal Collegio emerge un quadro dai due volti. Da un lato, il Collegio NT–Di CA–Di OM non è rimasto silente né compiacente: al contrario, ha formulato plurimi rilievi e condizioni su quasi tutti gli atti esaminati, e in diverse occasioni ha effettivamente negato il proprio assenso quando le circostanze lo imponevano. Già sul finire del 2015, i revisori hanno espresso un parere negativo alla salvaguardia degli equilibri e al connesso assestamento di bilancio (verbale n. 14 del 24.11.2015 e n. 17 del 30.11.2015), ravvisando che – a consuntivo – l’ente versava in disavanzo di amministrazione e non disponeva di sufficienti misure per ripristinare l’equilibrio. Analogo parere non favorevole fu poi reso sul bilancio di previsione 2016-2018 (verbale n. 34 del 27.06.2016), nel quale il Collegio ritenne già compromessa la tenuta del pareggio finanziario e dell’attendibilità delle entrate, invitando l’Amministrazione a tagliare opportunamente le spese ed incrementare il FCDE per evitare futuri dissesti. Anche il rendiconto 2017 venne avallato dal Collegio solo a fronte di significative condizioni e riserve (articolate in sette diversi punti di rilievi) ed in particolare ad un monitoraggio continuo delle riscossioni. Nel corso dell’esercizio 2017 il Collegio espresse tempestivamente parere non favorevole all’Assestamento generale e alla Salvaguardia degli equilibri 2017 (verbali nn. 56 e 58 del luglio 2017). Allo stesso modo, per il rendiconto 2018 i revisori formularono un parere formalmente positivo ma integrato da una numerosa serie di rilievi, richiamando ancora il perdurare di gravi difficoltà di cassa, la mancanza di un organico piano di riequilibrio della tesoreria.

In sintesi, i singoli pareri esaminati dimostrano che talora l’Organo di revisione ha accompagnato il proprio assenso con rilievi, mentre nelle situazioni più critiche ha effettivamente dato pareri negativi. Ciò non di meno, il Collegio giudicante prende atto che in alcuni casi, nonostante la presenza di segnalati squilibri, i revisori optarono per un parere favorevole (seppur talora condizionato o integrato da dettagliate avvertenze) invece che per un diniego.

Da un punto di vista oggettivo, tale scelta costituisce una condotta formalmente non allineata alle specifiche prescrizioni normative sopra ricordate: il Principio contabile generale n. 5 imponeva di negare l’attestazione di attendibilità laddove i conti contenessero entrate sovrastimate o altri elementi in palese contrasto col postulato della veridicità e prudenza; analogamente, la regola dell’art. 239 TUEL obbliga i revisori a formulare un parere non favorevole laddove i documenti esaminati risultavano privi degli equilibri richiesti dagli artt. 162 e 193 TUEL o in violazione di fondamentali vincoli finanziari (patto di stabilità, indebitamento ex art. 204 TUEL, copertura delle spese ai sensi dell’art. 191 TUEL, corretta determinazione di FCDE e fondi rischi ex art. 167 TUEL, rispetto dei parametri di deficitarietà ex art. 242 TUEL, ecc.). In tal senso, la mancata traduzione di rilievi e riserve in un parere espressamente negativo – quantomeno nei casi di maggiore gravità – rappresenta una violazione del dovere di vigilanza qualificata che la legge affida all’Organo di revisione. Tale condotta omissiva, astrattamente considerata, avrebbe potuto agevolare il protrarsi di una gestione non in linea con i parametri di sana finanza, privando il Consiglio comunale (e la stessa Corte dei conti in sede di controllo) di un segnale formale di allarme. Di ciò si duole, non senza ragioni, la Procura regionale. Tuttavia, come meglio si dirà infra, la valutazione di responsabilità non può basarsi solo sulla mera constatazione di questa inadempienza formale, dovendo il giudizio comprendere l’intero contegno dei revisori e la sua effettiva incidenza causale.

Risulta del resto che il AC Di RI aveva espresso la sua intenzione di non "rifugiarsi" in procedure straordinarie (art. 243-bis e 244 TUEL), pur riconoscendo le problematiche (all. 71 Di RI). Sebbene la mancata resa di alcuni pareri negativi, sostituiti da mere condizioni o riserve espresse, possa aver contribuito in minima parte al dissesto, la responsabilità dell'inerzia o della mancata adozione di misure incisive non ricade ad avviso del Collegio giudicante sui revisori, che comunque le avevano sollecitate in più occasioni.

Anche il fatto che il dissesto sia stato dichiarato il 22 giugno 2023, ovvero cinque anni dopo la scadenza del mandato del Collegio dei revisori in esame (2015-2018), rafforza l'argomento che la condotta costituita dalla resa di pareri favorevoli con riserva, piuttosto che negativi, non possa essere la causa diretta e gravemente colposa del dissesto, in quanto l’organo di controllo ha contribuito comunque a identificare le problematiche, a comunicarle e a suggerire tempestivamente soluzioni.

Ritiene quindi questo Collegio di poter adottare lo stesso criterio del Giudice monocratico laddove ha affermato che ai fini dell’accertamento della responsabilità è necessaria una valutazione complessiva dell'operato dei revisori, delle loro funzioni di controllo, consulenza e collaborazione, e delle loro capacità di analisi ed evidenziazione delle criticità: mentre per la responsabilità degli amministratori l’ordinamento dà rilevanza ad un qualunque contributo che abbia aggravato la situazione dell’ente, per la responsabilità sanzionatoria a carico dei revisori indica quale condotta rilevante la sussistenza di "gravi responsabilità nello svolgimento dell'attività del collegio dei revisori, o ritardata o mancata comunicazione, secondo le normative vigenti, delle informazioni"; sulla base di tale disposto, la resa di pareri favorevoli con riserva, qualora contenga tutti gli elementi informativi necessari, non configura una ritardata comunicazione, né l’assenza di una valutazione negativa sembra caratterizzata nelle ipotesi in esame da particolare gravità, dovendosi ravvisare un grado lieve della colpa, stante nel caso di specie i numerosi rilievi effettuati nel tempo, come meglio specificato nel successivo punto di motivazione. Del resto, la Procura non ha indicato quali siano le comunicazioni omesse e ha ricondotto genericamente tutte le violazioni anche in materia di vigilanza all’espressione di taluni pareri non negativi.

È quindi evidente che a tale limitata prospettazione del Pubblico Ministero debba fare riferimento questo Organo giudicante, per le ragioni connesse all’onere di allegazione dei fatti, al fine di affermare l’infondatezza della domanda per la sussistenza di una colpa di grado solo lieve.

2.3.6. La valutazione dell’elemento soggettivo

Pur riconoscendo, come sopra esposto, che le decisioni del Collegio circa la forma dei pareri (talora favorevoli, talora espressi “con riserva” invece che in senso tecnicamente non favorevole) integrano in astratto un inadempimento ai doveri normativi dei revisori, il Collegio ritiene che tale condotta non raggiunga la soglia della colpa grave richiesta per la responsabilità sanzionatoria ex art. 248, comma 5-bis, TUEL, sia secondo i canoni tradizionali della grave negligenza, imprudenza e imperizia, sia rispetto alla nuova conformazione della colpa specifica.

Solo comportamenti estremamente devianti rispetto allo standard di diligenza esigibile, caratterizzati da trasgressioni palesi e indiscutibili del quadro normativo di riferimento (oppure da scostamenti radicali dalla realtà fattuale conosciuta), possono integrare la responsabilità grave sanzionabile. Orbene, rapportando questi principi al caso concreto, risulta evidente l’assenza di estremi di colpa grave in capo alle convenute. Il Collegio ha già accertato che i revisori adempirono sostanzialmente ai propri compiti: se anche si volesse ritenere che avrebbero dovuto accentuare la propria intransigenza pronunciando più recisi giudizi negativi sui bilanci preventivi inattendibili, nondimeno il loro comportamento complessivo (come scrupolosamente tracciato dai numerosi verbali agli atti) dimostra una costante volontà di adempiere al ruolo di vigilanza e di allertare l’ente.

Nel caso di specie, le convenute non hanno taciuto alcuna delle gravi lacune contabili riscontrate, mettendo per iscritto, atto dopo atto, le difficoltà di riscossione, di liquidità, di disavanzo e di tenuta futura del bilancio. Esse non hanno falsificato né travisato i fatti, facendo emergere “un quadro di fragilità finanziaria strutturale” del Comune, come evidenziato nei medesimi pareri posti a fondamento dell’accusa.

Anche in relazione alla definizione risultante dalla recente L. 14 gennaio 2026, n. 1, ad avviso del Collegio non sussiste la colpa grave, in assenza di una violazione manifesta o di un travisamento macroscopico di fatti fondamentali dell’azione amministrativa.

Non può ritenersi che il Collegio di revisione abbia occultato la verità contabile o aggirato la legge, sia pure (talora) concedendo all’ente un inopportuno margine di fiducia sulla futura attuazione di misure correttive. Le gravi situazioni contabili furono messe in luce; ciò che residua è un margine di valutazione tecnica sul timing e la forma della reazione (parere negativo immediato in luogo del parere condizionato con sollecitazione a intervenire). Una simile valutazione non può – alla stregua dei nuovi parametri di legge – essere equiparata a quell’abnorme mala gestio che giustifica la sanzione, mancando il parametro della macroscopicità della violazione, tenuto conto che ai consiglieri comunali era ben chiaro il quadro di criticità e di fragilità dell’ente, come risulta dai verbali della Commissione consiliare del 15 maggio 2019 (v. all. 124 fasc. Di RI).

2.3.7. Conclusioni sulla condotta dell’Organo di revisione composto da NT, Di CA, Di OM

In definitiva, la condotta del Collegio NT–Di CA–Di OM, pur certo non sempre corretta sul piano formale, risulta ispirata da un intento collaborativo, prudenziale e rispettoso dei principi contabili, e non presenta i caratteri della colpa grave, neanche nella forma tipizzata dalla L. 1/2026.

Tale conclusione è coerente con il costante orientamento giurisprudenziale che, anche anteriormente alla riforma, esigeva – per i fini sanzionatori – una negligenza inescusabile, qualitativamente eccezionale, ritenuta insussistente nel caso di revisori che abbiano comunque svolto un’azione di costante monitoraggio e stimolo nei confronti dell’ente. Nel caso in esame, la scelta di non inibire totalmente, sin dal 2015, l’ordinaria azione amministrativa col rifiuto di ogni parere, lungi dal configurare una grave omissione, appare inquadrabile nella sfera della colpa lieve. Decisivi elementi di contesto militano infatti a favore delle convenute: la loro attività fu contrassegnata da un atteggiamento costruttivo e mai connivente con le criticità rilevate, come dimostrano le numerose segnalazioni e diffide inviate agli organi comunali, la formale richiesta di intervento ispettivo al Ministero dell’Economia e Finanze (MEF) già nel 2015, la trasmissione puntuale dei verbali contenenti rilievi ai Consiglieri e alla stessa Corte dei conti, e persino l’iniziativa di finanziare a proprie spese una consulenza tecnica indipendente (affidata a un esperto esterno) per analizzare le problematiche della società di riscossione ZI, nell’intento di individuare soluzioni migliorative. Simili condotte evidenziano una diligenza proattiva incompatibile col concetto di inerzia inescusabile.

Va anche decisamente valorizzato, infine, il fatto che la diversa valutazione riservata al Collegio dei revisori subentrato (IO – Di BA – CU) si fonda – oltreché sulla presenza, seppure non costante, di pareri negativi - anche sulla difforme percezione che il Consiglio comunale ha avuto dei rilievi svolti, come dimostra la dichiarazione riportata nel verbale della Commissione consiliare del 15 maggio 2019 in cui il cons. Argenio afferma in relazione alle valutazioni dell’organo presieduto dal dott. IO, nelle more subentrato, che “il giudizio dei Collegio dei revisori questa volta è risultato meno critico sulla situazione finanziaria dell'Ente.”

In conclusione, considerate tutte le circostanze e alla luce sia della definizione tradizionale della colpa grave che della nuova delimitazione della novella del 2026, deve escludersi che le convenute siano incorse in una grave negligenza sanzionabile: le loro eventuali mancanze attengono alla sfera della colpa lieve, insufficiente – anche prima della riforma del 2026 – per fondare una condanna ex art. 248, comma 5-bis, TUEL, e secondo i nuovi parametri ad una violazione non macroscopica.

2.4. La valutazione nel merito delle responsabilità del collegio composto da LO IO, LF Di BA AR e UC CU in carica dal 26/10/2018 al 10/12/2021

Secondo l’ipotesi accusatoria, anche il Collegio in carica dal 26/10/2018 al 10/12/2021 (IO – Presidente, Di BA AR, CU) non avrebbe vigilato con diligenza sulla regolarità finanziaria dell’ente; avrebbe omesso di esprimere pareri negativi sui bilanci di previsione e sui rendiconti nonostante la precaria situazione; e non avrebbe riferito al Consiglio comunale le gravi irregolarità gestionali riscontrate, aderendo invece – sostanzialmente – alle ottimistiche rappresentazioni contabilistiche fornite dall’esecutivo. Tali omissioni, secondo la Procura, avrebbero contribuito in maniera causale al progressivo aggravarsi dello squilibrio economico-finanziario fino al punto di non ritorno del dissesto.

La difesa dei convenuti, per contro, ha sottolineato come il Collegio abbia svolto numerose attività di controllo e sollecitazione, evidenziando le criticità nei propri verbali e pareri e spronando l’amministrazione ad adottare correttivi. In sede di prime cure, il Giudice monocratico ha osservato che “la responsabilità dei revisori non può scaturire dalla mera omissione di un parere negativo”, dovendosi invece condurre una valutazione complessiva dell’operato dei medesimi, includente le attività concretamente svolte, il tenore dei pareri espressi e delle osservazioni in essi contenute, e non limitata al solo esito formale (favorevole/sfavorevole) dei pareri stessi.

Questo Collegio giudicante condivide tale impostazione metodologica: ai fini dell’accertamento della responsabilità sanzionatoria ex art. 248 TUEL (i.e. in relazione al dissesto dell’ente), è necessario scrutinare in modo globale la condotta tenuta dai revisori durante il loro mandato, come fatto per il primo Organo, così da verificare se essa integri una grave violazione di quei doveri di vigilanza proattiva sopra richiamati.

2.4.1. Analisi dei pareri resi su rendiconti e bilanci preventivi

Al fine di verificare le eventuali responsabilità, appare necessario esaminare, sia pur sinteticamente, la copiosa produzione documentale versata in atti, anche tenuto conto delle contestazioni svolte con le memorie difensive e ribadite in udienza circa il mancato esame, da parte del Giudice monocratico, di parte di tale documentazione. In via prioritaria, occorre soffermarsi sul contenuto dei pareri dell’Organo di revisione.

a) Rendiconto 2018

Nel parere sul rendiconto 2018 (all. 10, parere rev 520-2019 rendiconto 2018) l’Organo di revisione ha reso giudizio positivo sull’approvazione del rendiconto, attestandone la corrispondenza ai risultati della gestione finanziaria; ha ritenuto congrui i dati contabili e gli accantonamenti (fondi rischi e FCDE), dando atto del rispetto di obiettivi di finanza pubblica (in particolare, sulla spesa del personale), ma ha rilevato la mancanza di un inventario aggiornato dei beni mobili, con conseguente impedimento alla conciliazione dei relativi valori patrimoniali.

Lo stesso parere ha evidenziato che, secondo i nuovi parametri, il Comune non risultava più strutturalmente deficitario (3 indicatori su 8 in deficitarietà), ma ha segnalato un disavanzo effettivo pari a € 1.296.292,69, superiore a quello previsto nel bilancio 2019/2021, invitando alla copertura del residuo di € 404.732,78. È stato inoltre rimarcato il frequente ricorso alle anticipazioni di tesoreria e la persistente inefficacia della riscossione, affidata alla partecipata ZI S.r.l., con invito ai dirigenti a monitorare costantemente le riscossioni e riferire trimestralmente.

Con specifico riferimento alla partecipata, in ragione delle dimissioni dell’amministratore, l’Organo di revisione ha sollecitato la nomina di un nuovo organo amministrativo, prospettando, in caso di esito negativo, la valutazione di un nuovo concessionario della riscossione; ha inoltre raccomandato di accertare eventuali danni patrimoniali ed erariali riconducibili alla gestione della società. Il parere ha, infine, richiamato l’esigenza di ridurre i tempi di pagamento (indicatore 2018 pari a 79,95 giorni, oltre i termini di legge), ha ribadito la sproporzione fra residui attivi (€ 89.379.561,09) e passivi (€ 56.274.486,50) e ha richiesto l’integrazione della nota informativa su crediti e debiti con le società partecipate.

b) Bilancio di previsione 2019–2021

Nel parere sul bilancio di previsione 2019–2021 del 3 maggio 2019 (all. 5 parere rev 503-2019 previsione 2019-2021) i revisori hanno ritenuto in linea generale attendibili le previsioni di entrata e spesa corrente, ma hanno richiesto una verifica più approfondita circa i contenziosi pendenti, qualificati come potenziale passività, e hanno subordinato la coerenza della programmazione degli investimenti all’effettivo reperimento dei finanziamenti, raccomandando altresì un monitoraggio delle previsioni di cassa.

Il Collegio ha inoltre richiamato l’obbligo di rispettare i termini di invio dei dati alla DA, evidenziando la conseguenza impeditiva sulle assunzioni in caso di inadempimento; ha sollecitato il rafforzamento del controllo analogo e l’aggiornamento dei dati delle partecipate. Ha dato atto della diminuzione della spesa di personale e di altre spese correnti, ma ha rimarcato il continuo utilizzo dell’anticipazione di cassa per importi elevati, sollecitando un maggiore impegno nella riscossione dei residui attivi e prospettando la necessità di rivalutare la collaborazione con ZI S.r.l. in ragione dell’inefficacia della riscossione. Sempre in relazione al contenzioso, ha ritenuto non sufficienti le informazioni della nota del Servizio Affari Legali n. 15420 del 01/03/2019 per una quantificazione esatta (stimata comunque superiore a € 10 milioni), raccomandando aggiornamenti e relazioni dettagliate dei legali. Ha infine rilevato la condizione di deficitarietà per i servizi a domanda individuale, chiedendo che la copertura dei costi (allora al 63%) tendesse al 100%.

c) Rendiconto 2019

Dal parere sul rendiconto 2019 (all. 11, parere rev 08-2020 rendiconto 2019) si rileva che l’Organo di revisione ha espresso parere favorevole, attestando l’attendibilità delle risultanze della gestione finanziaria, la congruità del FCDE e del fondo rischi, nonché la coerenza dei risultati economici e patrimoniali con la contabilità; ha tuttavia segnalato l’assenza di inventario aggiornato dei beni immobili, limitando su tale posta la conciliazione.

Il parere ha altresì confermato che, secondo i nuovi parametri, l’ente non risultava strutturalmente deficitario (3 indicatori su 8), ma ha ribadito il permanere del ricorso alle anticipazioni di tesoreria, la scarsa capacità di incidere sulla riscossione affidata a soggetti esterni/partecipate, e la necessità di monitoraggio costante delle riscossioni. È stato inoltre richiamato l’obbligo di predisporre adeguate misure organizzative per assicurare il tempestivo pagamento delle obbligazioni, anche in relazione all’art. 183 TUEL, prospettando, in assenza di risultati, la valutazione del ricorso alle procedure di riequilibrio pluriennale “previste dalla normativa”. Sono state poi segnalate criticità sulle partecipate (ZI) in termini di rischio di continuità aziendale e necessità di accantonamenti prudenziali, oltre all’invito alla reinternalizzazione della riscossione o alla scelta di un nuovo concessionario e alla rilevata mancata pubblicazione dei bilanci delle partecipate “a norma di legge”, nonché alla necessità di integrare la nota informativa debiti/crediti con ZI.

d) Bilancio di previsione 2020–2022

Nel parere sul bilancio di previsione 2020–2022 (all. 6, parere rev 612-2020 previsione 2020-2022) i revisori hanno espresso parere favorevole, ritenendo attendibili e congrue le previsioni, richiedendo un monitoraggio costante in ragione di potenziali passività legali e dell’impatto finanziario dell’emergenza COVID; hanno evidenziato che la realizzazione degli investimenti restava condizionata al reperimento effettivo delle risorse.

Il Collegio ha poi segnalato che, pur in presenza di riduzione dell’indebitamento a breve, la liquidità permaneva scarsa per la bassa capacità di riscossione; ha anche rimarcato il divario tra residui attivi e passivi e l’elevato ammontare di debiti commerciali scaduti, invitando l’ente ad adottare misure per migliorare riscossioni e pagamenti. Ha inoltre ribadito le criticità sulla partecipata ZI S.r.l., prospettando rischio di continuità aziendale, necessità di accantonamenti prudenziali e avvio del percorso di reinternalizzazione/riassegnazione della riscossione, segnalando altresì la mancata pubblicazione dei bilanci delle partecipate e le segnalazioni alle autorità competenti su impulso del Collegio. È stata anche evidenziata la necessità di trasmettere tempestivamente i dati alla DA, pena il blocco delle assunzioni.

e) Rendiconto 2020

Dal parere sul rendiconto 2020 (all. 12, parere rev 136-2021 rendiconto 2020) risulta un giudizio favorevole, accompagnato però dall’evidenziazione di problematiche rilevanti: mancato inventario aggiornato dei beni mobili (con impedimento alla riconciliazione patrimoniale), deficitarietà strutturale per mancato rispetto di 4 indicatori su 8 ai sensi del D.M. 28/12/2018, persistente ricorso alle anticipazioni per scarsa efficacia della riscossione, sproporzione tra residui attivi (€ 87.059.258,82) e passivi (€ 33.325.891,57), e peggioramento dell’indicatore di tempestività dei pagamenti (106,86 giorni nel 2020 contro 101,02 nel 2019).

Il Collegio ha inoltre ribadito il rischio di perdita della continuità aziendale di ZI S.r.l., suggerendo accantonamenti prudenziali e reiterando l’invito alla reinternalizzazione o alla scelta di un nuovo concessionario; ha altresì dato atto del mancato riscontro in merito alle note inviate dal AC alla Procura della Repubblica e alla Corte dei conti. In conclusione, è stato formulato invito al Comune a monitorare costantemente la riscossione, adottare misure organizzative per pagamenti tempestivi e proseguire nella conciliazione debiti/crediti con le partecipate.

2.4.2. Analisi del sollecito a procedure straordinarie

Va sottolineato che il Collegio dei revisori formato da IO, Di BA AR e CU ha ipotizzato più volte il ricorso a strumenti straordinari: con la nota del 13 dicembre 2018 (all. 2, nota collegio 13.12.2018 – nota 14) ha invitato l’Amministrazione a predisporre con urgenza il bilancio 2019/2021 per verificare il superamento delle criticità o, in mancanza, il ricorso alle procedure di riequilibrio previste dalla legge (impostazione che sottende l’alternativa del predissesto); nella relazione al bilancio 2020/2022 del 28 aprile 2020 ha ribadito che, senza misure adeguate su riscossione e debiti commerciali, occorreva valutare il ricorso alle procedure di riequilibrio pluriennale; nella relazione allegata al rendiconto 2019 del 22 settembre 2020 ha ulteriormente reiterato che, in assenza di risultati adeguati, sarebbe stato necessario valutare il ricorso alle altre procedure di riequilibrio previste dalla normativa.

2.4.3. Analisi dell’ulteriore attività dei revisori (documenti diversi dai pareri)

Dall’analisi dell’ulteriore documentazione emerge un’attività di impulso e segnalazione scandita da numerosi atti: la ricordata nota del 13 dicembre 2018 (all. 2, nota collegio 13.12.2018 – nota 14) che collega la mancata alienazione della farmacia comunale al rischio di squilibrio e alla necessità di ripiano nel bilancio successivo; il sollecito del 7 febbraio 2019 (all. 3, sollecito bilancio 7.2.19) che ribadisce lo “squilibrio economico e finanziario” e la necessità di riequilibrio di cassa; la richiesta di incontro congiunto del 22 marzo 2019 (all. 4, richiesta incontro congiunto 22.03.2019 RICH) e il verbale del 27 marzo 2019 (all. 5, verbale collegio 27.03.2019), incentrati sulle criticità della riscossione e sul monito circa la possibile segnalazione alla Corte dei conti; la segnalazione alla Corte dei conti del 1° aprile 2019 (all. 6, nota CdC 1.4.19 mancata predisposizione) concernente la mancata predisposizione del bilancio 2019/2021; la riunione con il Direttore MEF (all. 6a, verbale.MEF.da integrare) su disavanzo 2018, anticipazioni e difficoltà di riscossione imputate a ZI; la richiesta di informazioni a ZI del 15 aprile 2019 (all. 8, teate.richiesta.informazioni.15.04.2019 INFO) su controllo analogo, organizzazione, contenzioso tributario e bilanci; il sollecito rendiconto del 31 maggio 2019 (all. 10, sollecito.rendiconto.31.5.2019); la nota del 7 giugno 2019 (all. 11, ZI.7.6.2019 nuova nota) con richieste specifiche su consenso del socio, banche dati tributarie, prescrizione, discordanze nella “roadmap” di riscossione e reclutamento; la richiesta urgente dati ai dirigenti del 19 settembre 2019 (all. 13, richiesta.dati.teateservizi dai dirigenti 19.9.2019 RIC), con richiamo all’obbligo di verifiche sui rapporti crediti/debiti con partecipate; la segnalazione del 17 ottobre 2019 (all. 14, richiesta denuncia alla CdC per criticita.teate.17.10.19) sulle criticità strutturali e sulla necessità di soluzioni alternative per la riscossione (con richiamo agli artt. 2446 e 2447 c.c.); la richiesta di verifica straordinaria di cassa del 31 ottobre 2019 (all. 15, richiesta verifica straordinaria di cassa.31.10.2019 STRA) collegata anche alla deliberazione n. 131/2019 della Corte dei conti sulla gestione della liquidità; la nota al AC del 5 dicembre 2019 (all. 16, richiesta denuncia dal sindaco. sulle criticita.teateservizi.5.12.2019 CRIT); il parere sulle partecipate del 18 dicembre 2019 (all. 17, Parere.18.12.2019 partecipate PART); l’esposto del AC alla Procura della Repubblica (all. 18, Esposto) e il questionario consuntivo del 21 gennaio 2020 (all. 19, CDC 21.1.2020.Questionario consuntivo 2018 CHIETI-inviato), su impulso dei revisori, con rilievi su anticipazione non restituita e bassa riscossione; il parere sul riaccertamento ordinario residui 2019 del 13 agosto 2020 (all. 21, parere_riaccertamento_residui 13.8.20 par), il parere del 19 dicembre 2020 sulla proposta di ricorso al riequilibrio (all. 23, Parere del 19.12.2020 - proposta di riequilibrio finanziario par) e il parere del 19 aprile 2021 sul piano di riequilibrio pluriennale (all. 24, Parere sulla proposta di riequilibrio finanziario pluriennale.19.4.21), nei quali vengono reiterate le criticità su anticipazioni, residui, debiti commerciali e ZI, con invito alla reinternalizzazione o a nuovo concessionario.

2.4.4. La seduta della Commissione consiliare del 15 maggio 2019

Al fine di verificare se l’attività di segnalazione priva delle formalità del parere negativo si sia tradotta in adeguata comunicazione con idonea consapevolezza dell’organo politico, assume rilievo la seduta della Commissione consiliare del 15 maggio 2019, acquisita agli atti secondo il principio di acquisizione processuale, nella quale i consiglieri hanno manifestato preoccupazioni circostanziate su esposizione debitoria, liquidità, anticipazione di cassa e riscossione; in tale sede, il Presidente del Collegio dei revisori IO ha espresso -in antitesi con le osservazioni formalmente contenute nei pareri- una linea di rassicurazione circa la sostenibilità del quadro, pur riconoscendo la difficoltà di incasso e la necessità di far seguire alle previsioni gli effetti programmati.

Il Presidente, alla presenza di tutti i componenti dell’Organo di revisione, che non lo hanno mai smentito, ha rassicurato su più fronti i consiglieri: in particolare, ha affermato che il problema di cassa era presente in tutti i Comuni, che le spese del personale incidevano su circa il 20% delle spese correnti, mentre fino a qualche anno prima i Comuni avevano percentuali di circa il 50%, che il problema della cassa era una difficoltà temporanea di pagamento per cui era necessario ricorrere allo scoperto bancario per rispondere ad esigenze temporanee, che c’era qualche tendenza di miglioramento della situazione, che se tutto ciò che era stato preventivato avesse fatto il suo corso così come scritto, si sarebbe dovuta avere durante l’anno un’ulteriore riduzione della situazione di cassa, che il debito di 30 milioni si era generato per norma di legge, a seguito dell’armonizzazione contabile che ha variato la modalità della gestione dei residui, che il bilancio riusciva a sostenere sia la spesa per il trentennale che per il disavanzo generato nel 2018, che il Comune non era in uno stato di dissesto, che in tutte le analisi effettuate i parametri erano rispettati, ma c’era una difficoltà di incasso, che in base ai numeri controllati, il problema del dissesto non avrebbe dovuto porsi, che la situazione del contenzioso derivava da elementi pregressi anche di vari anni, che erano stati accantonati circa 500.000 euro sulle spese correnti in base a un trend storico, al fine di non avere problemi di bilancio entro il 31.12.2019.

2.4.5. La condotta dei revisori

Esaminata la documentazione istruttoria, va qui ribadito che il sistema normativo configura in capo ai revisori un vero e proprio “dovere di prevenzione” delle crisi finanziarie dell’ente, mediante segnalazioni e pareri qualificati. I revisori rispondono della veridicità delle proprie attestazioni e devono adempiere al munus con la diligenza del mandatario, rimanendo indipendenti e rigorosi nel giudizio tecnico-contabile. I revisori non possono limitarsi a certificare i dati contabili ex post, ma devono agire tempestivamente e con fermezza all’emergere di indicatori di crisi, attivando tutti i poteri-doveri che la legge attribuisce loro per scongiurare il dissesto.

Inoltre, il ricordato Principio contabile generale n. 5 (All. 1 D.lgs. 118/2011) – che integra i postulati generali di veridicità e attendibilità del bilancio – stabilisce espressamente che i documenti contabili privi dei requisiti di veridicità e conformità ai principi contabili non possono ricevere parere favorevole dagli organi di controllo. Pertanto – per quanto qui rileva – non è facoltativo per i revisori esprimere un parere negativo quando emergano situazioni incompatibili con gli equilibri di bilancio o gravi violazioni di principi contabili: in tali casi il parere contrario diviene un atto doveroso (art. 239, co. 1, lett. b, TUEL). Diversamente, un parere negativo non sarebbe mai necessario, nonostante lo stesso determini un obbligo di motivazione rafforzata da parte del Consiglio.

Tra le fattispecie tipiche in cui un revisore deve pronunciarsi per la non approvazione del bilancio o rendiconto, rientrano la violazione del principio di veridicità dei dati contabili, ad esempio mediante sovrastima di entrate o sottostima di spese obbligatorie, l’assenza di copertura finanziaria per spese previste (art. 191 TUEL, art. 81 Cost.), il mantenimento di residui attivi inesigibili o altre irregolarità nel riaccertamento dei residui che falsino il risultato di amministrazione, l’incongrua previsione di accantonamenti obbligatori (come un FCDE insufficiente rispetto alle regole del punto 3.3 dell’Allegato 4/2 al D.lgs. 118/2011).

In tutte queste circostanze, il revisore ha l’obbligo di dare un segnale chiaro di dissenso tecnico, a tutela dell’ente e a garanzia dei cittadini, tramite parere non favorevole. Qualora, nonostante i rilievi del revisore, l’ente non adotti le necessarie misure correttive, il revisore deve procedere a una denuncia delle gravi irregolarità riscontrate per evitare di rendersi complice passivo del dissesto.

Dall’esame della documentazione agli atti – in particolare i verbali, i pareri di bilancio e gli scambi epistolari prodotti – emergono certamente elementi a favore dei revisori convenuti. Risulta infatti che il Collegio presieduto dal dott. IO abbia evidenziato nei propri pareri diverse criticità della gestione finanziaria dell’ente, formulando raccomandazioni ai fini del loro superamento. Ad esempio, hanno segnalato che il risultato di amministrazione presentava un disavanzo effettivo superiore alle attese, hanno formulato più volte specifiche raccomandazioni sulla necessità di limitare il frequente ricorso alle anticipazioni di tesoreria e di potenziare la riscossione, gestita dalla partecipata ZI S.r.l., invitando i dirigenti a monitorare costantemente gli incassi e riferirne periodicamente. Hanno segnalato la necessità di nominare un nuovo management per ZI (dopo le dimissioni dell’amministratore) al fine di riorganizzarne l’attività di recupero crediti, prospettando in caso estremo la sostituzione del concessionario del servizio di riscossione. Il Collegio ha suggerito anche di verificare possibili danni erariali causati dalla gestione ZI, di ridurre i tempi di pagamento dei debiti commerciali (indicatori di pagamento ben oltre i termini di legge) e di riequilibrare la posizione dei residui attivi/passivi, evidenziando l’eccessiva sproporzione tra crediti e debiti iscritti a bilancio.

In particolare, nel parere al Bilancio di previsione 2019-2021, reso nel corso del 2019, messo in guardia l’ente su vari aspetti: la necessità di approfondire i contenziosi pendenti (potenziali passività latenti), il rispetto dei termini di invio dei dati di bilancio al DA (pena il blocco delle assunzioni), il rafforzamento del controllo analogo sulle società partecipate e l’aggiornamento dei loro bilanci, ha sottolineato l’uso continuo dell’anticipazione di cassa per importi elevati, sintomo di cronica carenza di liquidità, e un maggiore impegno nella riscossione, anche valutando la collaborazione con ZI. Ha ribadito che i dati sul contenzioso legale erano incompleti, impedendo di valutare la sufficienza del relativo fondo rischi. Il Collegio ha però concluso comunque con un parere favorevole sulla proposta ritenendo attendibili in linea generale le previsioni di entrata e di spesa.

Anche nei pareri successivi il modus operandi è analogo: rilievi critici dettagliati accompagnati, però, da un giudizio finale non impeditivo. Nel Rendiconto 2019, i revisori hanno attestato l’attendibilità dei dati finanziari, il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica e la congruità dei fondi accantonati, rinnovando l’allarme sul continuo ricorso all’anticipazione di tesoreria e sulla scarsa efficacia della riscossione affidata all’esterno. Hanno ribadito inoltre la presenza di un’ampia sproporzione tra residui attivi e passivi, segno di bilancio appesantito da crediti di dubbia esigibilità. Hanno raccomandato all’ente di adottare misure organizzative per garantire il tempestivo pagamento di fornitori (stante l’indice di pagamento ben oltre i termini) e, in difetto di risultati, di valutare il ricorso a procedure di riequilibrio pluriennale previste dalla legge. Hanno fatto riferimento esplicito al rischio di perdita della continuità aziendale della partecipata ZI, con possibili danni patrimoniali per l’ente, invitando ad accantonare prudenzialmente fondi rischi a copertura. I revisori hanno rinnovato la sollecitazione a considerare la reinternalizzazione del servizio di riscossione o la scelta di un nuovo concessionario, e hanno segnalato irregolarità quali la mancata pubblicazione dei bilanci delle partecipate come richiesto dalla norma. Da notare che il Collegio ha anche evidenziato come, su sua sollecitazione, il AC aveva infine inviato nel 2019 alcune segnalazioni alla Procura della Repubblica e alla Corte dei conti sulle criticità di ZI. Nonostante il quadro problematico delineato, anche per il rendiconto 2019 l’Organo di revisione non è giunto a esprimere un diniego: riconosciute le anomalie, ha auspicato interventi, ma non è mai arrivato a dichiarare formalmente l’incapacità dell’ente di risanarsi, formulando di nuovo un parere positivo senza riserve.

Questa impostazione è proseguita nel 2020. Nel parere al Bilancio di previsione 2020-2022 (rilasciato ad aprile 2020), il Collegio ha giudicato le previsioni finanziarie attendibili e coerenti, pur avvertendo che esse richiedevano monitoraggio costante per via di possibili passività (contenziosi, effetti Covid-19). Ha preso atto di una riduzione dell’indebitamento di breve termine, ma ha evidenziato che la liquidità rimaneva scarsa a causa della bassa capacità di riscossione. Ha nuovamente rilevato un divario significativo tra crediti e debiti e un alto ammontare di debiti commerciali scaduti, tali da impedire il rispetto dei tempi di pagamento, invitando l’ente ad adottare misure incisive per migliorare la riscossione e onorare i pagamenti. Ha ribadito la forte preoccupazione per la società ZI, ritenendo sussistente un rischio concreto di insolvenza della stessa, e raccomandato di predisporre accantonamenti e di procedere verso un nuovo modello di gestione delle entrate (internalizzazione o nuovo concessionario). Nonostante le numerose cautele riportate, il Collegio ha espresso ancora una volta parere favorevole al bilancio 2020-2022.

Nel Rendiconto 2020 il Collegio ha confermato la corrispondenza del rendiconto ai risultati di gestione, reputando attendibili i dati finanziari ed economici e constatando il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica (es. contenimento spesa del personale). Tuttavia, anche qui non ha mancato di annotare persistenti problemi strutturali: il fatto che ben 4 parametri su 8 di deficitarietà risultavano sforati secondo il DM 28/12/2018 (indice di deficitarietà strutturale quindi conclamato); il continuo ricorso all’anticipazione di tesoreria dovuto alla scarsa efficacia nella riscossione; un’ampia sproporzione tra residui attivi (€ 87 milioni) e passivi (€ 33 milioni) che falsava l’equilibrio; l’aumento preoccupante dell’indicatore di tempestività dei pagamenti (salito a 106 giorni); il potenziale rischio di default di ZI, tale da poter causare gravi danni patrimoniali per il Comune. Il Collegio ha rinnovato i suggerimenti di eseguire accantonamenti straordinari, reinternalizzare o sostituire la riscossione, ecc. Ha preso atto, altresì, che il AC – su sollecitazione del Collegio – aveva inviato note alla Procura e alla Corte dei conti riguardo alle criticità di ZI, anche se senza riscontri risolutivi. Infine, i revisori hanno invitato formalmente il Comune a proseguire il monitoraggio delle riscossioni, a garantire pagamenti puntuali e a conciliare i dati debitori/creditori con le partecipate. Anche qui, però, con parere favorevole.

Da quanto sopra riepilogato emerge che i revisori IO, Di BA e CU non sono rimasti inerti durante la loro gestione: hanno individuato molte delle criticità finanziarie poi sfociate nel dissesto e le hanno elencate nei propri atti ufficiali; hanno sollecitato l’ente (con verbalizzazioni o note scritte) a porvi rimedio; hanno perfino, in alcune occasioni, minacciato o avviato segnalazioni formali agli organi esterni di controllo. In particolare, risulta che già nel dicembre 2018, di fronte a un’evidente situazione di squilibrio nei conti (aggravata dalla decisione di non procedere ad alcune alienazioni di beni, come la farmacia comunale, la cui mancata vendita avrebbe impattato sugli equilibri), il Collegio ha invitato l’Amministrazione a predisporre al più presto il bilancio di previsione 2019-2021 per verificare la tenuta dei conti e, in mancanza, valutare il ricorso alle procedure di riequilibrio finanziario previste dalla legge. Successivamente, nel febbraio 2019 il Collegio ha rinnovato il sollecito, riscontrando il perdurare dell’inadempimento nell’adozione del bilancio previsionale e denunciando il permanere di uno “squilibrio economico e finanziario” grave, con necessità di riequilibrio di cassa e ripiano del disavanzo. Nel marzo 2019 i revisori hanno chiesto un incontro congiunto con i vertici comunali e della partecipata ZI, evidenziando come il Comune presentasse da anni un “elevato squilibrio finanziario” (uso costante di anticipazioni di cassa e altri finanziamenti), peggiorato nel 2018, e sollecitando un maggiore impulso alle azioni di riscossione e un monitoraggio organizzativo continuo. In quella sede i revisori sono arrivati a prospettare che una cattiva gestione delle riscossioni avrebbe potuto condurre ad azioni di responsabilità per danno erariale. Pochi giorni dopo, il 1º aprile 2019, constatata la persistente mancata predisposizione del bilancio previsionale, il Collegio ha trasmesso una formale segnalazione alla Corte dei conti – Sezione regionale di controllo, denunciando la grave criticità della situazione, segnatamente il “disavanzo di amministrazione crescente” e l’inerzia dell’ente nel ripristinare l’equilibrio. Tale iniziativa ha rappresentato un esercizio del potere-dovere previsto dall’art. 6, co. 2, D.lgs. 149/2011, ed è certamente un punto a favore dei revisori, dimostrando che essi in tale occasione non ignorarono il proprio ruolo di allerta verso la magistratura contabile.

Nel prosieguo del 2019, il Collegio ha intensificato la propria azione di verifica sulla partecipata ZI, individuata come anello debole della situazione finanziaria comunale. Sono agli atti numerose note del Collegio con richieste di informazioni dettagliate e segnalazioni sia al Comune sia alla partecipata di una serie di gravi criticità: dalla mancanza di controllo analogo effettivo (in specie, verifica del rispetto dell’art. 11-bis dello statuto in merito alle operazioni oltre € 30.000, e richiesta di un organigramma completo), alle inefficienze nella riscossione (basi dati incomplete, emissione tardiva di ruoli per TARI e canoni idrici, percentuali di incasso irrisorie, inspiegabili annullamenti di solleciti), fino a rilievi sul reclutamento del personale in ZI in violazione del d.lgs. 175/2016 (contratti interinali e a termine fuori dalle regole). A settembre 2019, non ottenendo sufficienti risposte, il Collegio con un’ulteriore comunicazione d’urgenza (19/9/2019) ha intimato ai Dirigenti comunali di fornire immediatamente i dati sui rapporti debitori-creditori con ZI (obbligatori per legge ai fini del bilancio consolidato ex art. 11, co.6, lett. j, D.lgs. 118/2011), evidenziando che l’assenza di tali informazioni avrebbe pregiudicato la veridicità dei bilanci e avrebbe potuto inficiare l’attendibilità del bilancio consolidato, ingiungendo la trasmissione dei dati entro 15 giorni, avvertendo che in caso di ulteriore inadempimento il Collegio avrebbe denunciato la situazione alla Procura della Corte dei conti per l’accertamento di eventuali responsabilità. Nel mese successivo (17/10/2019) il Collegio ha redatto un dettagliato referto sulle criticità della gestione di ZI, prendendo atto del profondo squilibrio emerso dalla – seppur parziale – ricostruzione dei debiti/crediti reciproci e delle gravi violazioni normative riscontrate (statutarie, civilistiche, ecc.). In detta relazione si sottolineava che l’ammontare elevatissimo dei crediti non riscossi (es. circa € 2,7 milioni di fatture da emettere) poneva la società in condizione potenzialmente fallimentare ai sensi degli artt. 2446-2447 c.c., e si raccomandava con urgenza di valutare soluzioni alternative per la riscossione (come la revoca dell’affidamento a ZI), al fine di evitare danni ulteriori derivanti da un collasso improvviso del servizio. Il Collegio avvertiva che la crisi di liquidità della società partecipata rischiava di tradursi in un’interruzione dei flussi di entrata per l’ente, con “conseguenze non sanabili” per le finanze comunali. Infine, invitava espressamente il Comune a denunciare i fatti alla Procura della Corte dei conti. Questi elementi dimostrano che, soprattutto nella seconda metà del 2019, i revisori hanno esercitato una pressione significativa sull’Amministrazione, arrivando a coinvolgere attivamente la magistratura contabile nel tentativo di scongiurare l’aggravarsi della situazione.

Tuttavia, nonostante tale attivismo, la risposta del Comune di Chieti non fu risolutiva: le criticità strutturali perdurarono (come attestato anche dal rendiconto 2020), e nessuna misura straordinaria di risanamento venne intrapresa dall’ente durante la gestione 2018-2021 (il Consiglio non approvò alcun piano di riequilibrio). Ciò conduce alla constatazione che l’azione dei revisori, per quanto formalmente presente, non fu efficace né adeguatamente incisiva.

In tale contesto, a fronte di segnali di allarme sempre più evidenti, il Collegio IO non adottò quei provvedimenti più drastici che la situazione richiedeva e che la legge gli consentiva e imponeva di assumere. Il dato più eloquente in tal senso è che mai i revisori convenuti hanno formalizzato un parere sfavorevole al bilancio preventivo o al rendiconto dell’ente dissestato, nemmeno quando gli indici oggettivi avrebbero imposto un chiaro dissenso tecnico. Il Collegio ha sempre continuato a esprimere giudizi formalmente rassicuranti sul bilancio comunale, limitandosi a richiamare generiche raccomandazioni già reiterate in passato. Sui bilanci di previsione 2019 e 2020, pur evidenziando nei testi criticità profonde (squilibri di cassa, rischio default partecipata, ecc.), il Collegio non ha avuto il coraggio istituzionale di certificare l’inaffidabilità delle previsioni tramite un netto parere contrario. Questa condotta ambigua – fatta di allarmi lanciati, ma non seguiti dalle necessarie conclusioni – ha di fatto attutito la percezione dell’emergenza finanziaria da parte degli organi politici. Il Consiglio comunale, lungi dall’essere messo di fronte alla necessità improcrastinabile di scelte drastiche, ha ricevuto dai revisori messaggi contraddittori: da un lato la segnalazione delle difficoltà, dall’altro l’assicurazione che, tutto sommato, i documenti contabili potevano essere approvati confidando in future correzioni.

Emblematica, a questo proposito, è la ricordata vicenda documentata nell’allegato 124 (fascicolo Di RI), relativa alla seduta della Commissione bilancio del Comune di Chieti nel 2019, convocata su richiesta di consiglieri preoccupati per la situazione economico-finanziaria. In quella sede – presenti tutti e tre i membri del Collegio – il Presidente LO IO ha reso dichiarazioni fortemente rassicuranti, minimizzando i rischi di dissesto. Ha affermato, come già anticipato, che in sostanza l’ente non versava in uno stato di dissesto, che talune difficoltà (specie di cassa) erano temporanee e gestibili tramite scoperti bancari, e ha imputato uno dei maggiori disavanzi (circa 30 milioni) a sopravvenute modifiche normative (l’armonizzazione contabile), suggerendo così che non vi fossero voragini strutturali nelle finanze locali. Questa presa di posizione edulcorante generò una comprensibile sensazione di sollievo nei consiglieri presenti, inducendoli a ritenere che la situazione, pur difficile, fosse sotto controllo e non richiedesse interventi straordinari immediati. Dalla sintesi del verbale risulta che i consiglieri (in particolare Di Iorio e Argenio) avevano incalzato il Collegio con domande puntuali sui debiti fuori bilancio, sull’entità reale del disavanzo, sull’enorme mole di residui attivi non riscossi e sul fabbisogno di liquidità, manifestando il timore di uno squilibrio non gestibile con i mezzi ordinari. Nonostante ciò, IO concluse il proprio intervento escludendo la prospettiva del default, dichiarando testualmente che “in base ai numeri controllati, il problema del dissesto non dovrebbe porsi”. Parole che, col senno di poi, si sono rivelate gravemente fuorvianti.

Nello stesso verbale si legge infatti che i consiglieri stessi rilevarono il cambio di tono rispetto al precedente organo di revisione: il Consigliere Argenio sottolineò come, rispetto al passato, “il giudizio del Collegio dei Revisori questa volta è risultato meno critico sulla situazione finanziaria dell’Ente”. Tale atteggiamento più indulgente e allineato all’ottimismo dell’esecutivo rappresenta il cuore delle condotte contestate ai convenuti: il Collegio IO ha sostanzialmente avallato l’impostazione contabile dell’Amministrazione, senza esercitare quel ruolo terzo e prudenziale che, al contrario, il precedente Collegio (NT, Di CA, Di OM, in carica fino all’ottobre 2018) aveva in parte svolto. Come rilevato in atti, la “tenuità della presa di posizione” dei revisori IO e dei colleghi, senza nessun parere contrario ai documenti contabili, ha indotto in un erroneo affidamento il Consiglio comunale, generando un ingiustificato senso di sicurezza e contribuendo a ritardare l’adozione di misure di riequilibrio più rigorose. Si può dunque affermare che i convenuti, pur consapevoli delle gravi irregolarità e degli squilibri che minavano la stabilità dell’ente (come essi stessi hanno documentato nei loro pareri), non le hanno tradotte in un coerente obbligatorio giudizio negativo o in un’allerta inequivocabile, venendo meno al loro precipuo dovere istituzionale. In ciò risiede la violazione delle norme loro ascritte: in particolare, la violazione dell’obbligo di parere negativo in presenza di bilanci non veritieri e non equilibrati (configurando un’inosservanza dell’art. 239, co.1, lett. b TUEL e dei principi contabili generali ex D.lgs. 118/2011, in particolare dell’obbligo previsto dal principio n. 5 dell’Allegato n. 1); la violazione del dovere di segnalazione tempestiva al Consiglio delle gravi irregolarità (ex art. 239, co.1, lett. e TUEL), atteso che le comunicazioni rese a seguito delle rassicurazioni in sede di Commissioni consiliare non hanno avuto la chiarezza né la formalità necessarie per attivare realmente l’organo politico; nonché la violazione dell’art. 147-quinquies TUEL sul monitoraggio degli equilibri, perché pur avendo monitorato e conosciuto gli indicatori di crisi, non hanno agito di conseguenza in modo proporzionato alla gravità. Inoltre, può ravvisarsi una violazione indiretta dell’art. 6, co. 2, D.lgs. 149/2011, nella misura in cui i revisori hanno tardato a coinvolgere la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti: la sola segnalazione del 1º aprile 2019 (riferita alla mancata predisposizione di un bilancio previsionale, poi approvato con ritardo) non può considerarsi esaustiva, poiché successivamente – di fronte al progressivo peggioramento – non risulta che il Collegio abbia formalmente richiesto alla Corte dei conti un decisivo intervento. Tale omissione di ulteriore segnalazione ha contribuito a procrastinare oltre il ragionevole l’adozione delle soluzioni straordinarie, aggravando il pregiudizio per l’ente. In sintesi, si ritiene che la condotta dei revisori IO, Di BA e CU non sia stata complessivamente idonea: pur avendo individuato i problemi, non hanno agito con la necessaria risolutezza e tempestività, venendo meno alla funzione di garanzia loro affidata dall’ordinamento.

2.4.6. L’elemento soggettivo della colpa grave

Accertata la condotta omissiva e irregolare come sopra, occorre valutare se essa sia sorretta dall’elemento soggettivo richiesto per la responsabilità amministrativa in esame, ovvero la colpa grave (non essendovi evidenze di dolo), sia sulla base dei vecchi che dei nuovi canoni normativi.

In materia di responsabilità erariale, anche in ambito di dissesto finanziario, la colpa grave è configurabile secondo i canoni classici quando il comportamento dell’agente pubblico si connota per negligenza inescusabile, macroscopica violazione di obblighi di servizio e principi contabili, imprudenza palese e reiterata. Come affermato in giurisprudenza contabile, l’appartenenza ad un organo collegiale non attenua né esclude la responsabilità individuale: “l’elemento soggettivo della colpa grave, lungi dal trovare genesi nella mera appartenenza a un organo collegiale, va individuato in base a una linea di condotta gravemente negligente e imprudente, protrattasi ingiustificatamente nel tempo”. Nel caso in esame, i revisori convenuti hanno perseverato per un arco di circa tre anni in un comportamento non all’altezza dei doveri di ufficio: a fronte di riscontri sempre più allarmanti sullo stato dell’ente, hanno continuato a non opporsi in modo netto agli atti dell’Amministrazione, mantenendo anzi formalmente un giudizio positivo (seppur con raccomandazioni) sui bilanci e negando pubblicamente la gravità della crisi. Si tratta di omissioni e affermazioni che travalicano l’errore scusabile e integrano gli estremi della colpa grave.

La valutazione non cambia qualora si ritengano applicabili le novità normative introdotte dalla Legge 7 gennaio 2026, n. 1, entrata in vigore il 22 gennaio 2026, applicabile al presente giudizio ai sensi dell’art. 6 della medesima (trattandosi di giudizio pendente non ancora definito con sentenza passata in giudicato). Tale legge, modificando la L. 14 gennaio 1994 n. 20, ha tipizzato la colpa grave in ambito contabile, stabilendo – tra l’altro – che “costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti [...] o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento”. Nel caso dei revisori di Chieti, ricorrono più profili di colpa grave esattamente corrispondenti a questa definizione legislativa. In primo luogo, i convenuti hanno posto in essere una violazione manifesta delle norme che disciplinano il loro operato: come dettagliato, essi hanno violato palesemente le disposizioni del TUEL (art. 239 e 147-quinquies in primis) che impongono il presidio effettivo degli equilibri di bilancio, nonché i principi contabili fondamentali (veridicità, prudenza, annualità, ecc.) sanciti dal D.lgs. 118/2011. Non v’è dubbio che tali obblighi fossero chiari e precisi (trattandosi di compiti essenziali dei revisori, ampiamente conosciuti e ribaditi anche dalla prassi e dalla giurisprudenza), né che la loro inosservanza possa trovare giustificazione o scusa. Pertanto, la gravità dell’inosservanza risulta integrata ai sensi della L. 1/2026. In secondo luogo, vi è stato – come visto – un vero e proprio travisamento/negazione dei fatti dinanzi al Consiglio comunale: il Presidente IO, con l’avallo tacito degli altri componenti, ha rassicurato sul fatto che il Comune non versasse in condizioni di dissesto o predissesto, nonostante i fatti risultanti dagli atti (ossia dai bilanci e dalle analisi svolte dallo stesso Collegio) indicassero il contrario. Si ricorda, a tal riguardo, che i revisori avevano essi stessi certificato l’esistenza di un disavanzo, di parametri deficitari sforati, di una grave crisi di liquidità e di una partecipata tecnicamente insolvente: negare in sede di Commissione consiliare che tali elementi configurassero un reale rischio di dissesto equivale a negare un fatto comprovato dagli atti, fattispecie questa ora espressamente indicata dalla legge come esempio di colpa grave. Né i revisori possono invocare esimenti. La Legge 1/2026 ha infatti previsto che “non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti”. Tale clausola di salvaguardia – diretta a escludere la colpa grave quando il funzionario abbia seguito orientamenti interpretativi generalmente accettati – non è applicabile nel caso di specie, giacché non si ravvisa alcun indirizzo giurisprudenziale o autoritativo che consigliasse ai revisori di agire come hanno fatto. Al contrario, le pronunce della Corte dei conti in materia delineano con chiarezza i confini della responsabilità dei revisori, stigmatizzando condotte di inerzia o superficialità simili a quelle qui emerse: ad esempio, è stato affermato che omissioni valutative su fondi, residui o poste di bilancio cruciali possono, in caso di macroscopica violazione dei doveri, integrare colpa grave del revisore. Nel caso di Chieti, la sottostima reiterata del FCDE e l’iscrizione in bilancio di crediti inesigibili (su cui il Collegio non ha svolto adeguate verifiche e di cui era comunque consapevole in base ai rilievi svolti, senza mai adeguatamente sanzionare la criticità con un parere negativo) rientrano esattamente tra quelle omissioni macroscopiche che la giurisprudenza ritiene foriere di colpa grave.

Un’ulteriore innovazione della l. 1/2026 da considerare riguarda la posizione degli organi politici destinatari dei pareri dei revisori. La legge ha introdotto (modificando l’art. 1, comma 1-ter, L. 20/1994) una presunzione rafforzata di buona fede per gli amministratori elettivi, stabilendo che la loro colpa grave è esclusa – salvo dolo – quando gli atti da essi adottati, nell’esercizio delle competenze di rispettiva spettanza, siano proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili tecnico-contabili senza pareri contrari espressi. In altre parole, se il AC e il Consiglio si sono basati su pareri formalmente favorevoli (o comunque privi di un netto avvertimento contrario) dei revisori e degli altri organi tecnici, la legge presume la loro buona fede e trasferisce l’eventuale negligenza sul piano tecnico. Questa previsione conferma la cruciale rilevanza del ruolo dei revisori: un loro parere non negativo e un atteggiamento rassicurante tendono ad esonerare da colpa l’organo politico (che si fida del controllore interno) e, specularmente, aggravano la responsabilità del revisore che abbia eventualmente mal gestito la situazione. Si osservi, inoltre, che la stessa L. 1/2026 ha posto l’accento sugli obblighi di comunicazione e trasparenza verso l’esterno: è stato previsto, ad esempio, che l’eventuale occultamento doloso del danno rilevante per l’azione di responsabilità comprende anche la condotta omissiva in violazione di obblighi di comunicazione. Ciò a sottolineare che il legislatore intende sanzionare severamente non solo l’azione dannosa, ma anche il silenzio o il ritardo informativo che impedisca di adottare per tempo contromisure. Nel nostro caso, fortunatamente, non si adombra un dolo occultativo in capo ai revisori; cionondimeno, il ritardo e la carenza di adeguata comunicazione verso il Consiglio (che solo tardivamente è stato messo di fronte alla realtà del dissesto, per di più quando ormai inevitabile) sono proprio il nucleo della colpa grave contestata, perché hanno precluso all’ente di attivare per tempo la procedura di riequilibrio o altre iniziative atte a evitare il tracollo.

Si può dunque concludere che i revisori IO, Di BA AR e CU hanno agito con colpa grave. Essi conoscevano o dovevano conoscere la pericolosità della situazione finanziaria (essendo documentata nei bilanci e da loro stessi rilevata in vari passaggi) e avevano il dovere giuridico di agire in modo appropriato (esprimendo diniego, segnalando formalmente il predissesto ai sensi delle norme sopra richiamate), ma non lo hanno fatto o lo hanno fatto in misura insufficiente e tardiva, fornendo poi parere favorevole ad un piano inidoneo solo quando la nuova Giunta ha autonomamente deciso di farvi ricorso. La loro condotta, pertanto, rappresenta un deviazione grave dagli standard di diligenza richiesti al revisore e si pone in nesso causale con il danno pubblico derivante dal dissesto: se avessero adempiuto correttamente al loro ruolo di controllo – ad esempio bloccando l’approvazione di bilanci non sani, oppure costringendo l’ente ad adottare subito un piano di riequilibrio attraverso un referto inequivoco – il dissesto forse sarebbe stato anticipatamente riconosciuto e gestito, limitandone le conseguenze. Al contrario, la continua tolleranza del Collegio ha contribuito a far sì che il deficit comunale si aggravasse ulteriormente nell’inerzia generale, fino al punto di non ritorno.

2.4.7. Conclusioni sulla responsabilità dell’Organo di revisione

In conclusione, dall’analisi combinata delle risultanze istruttorie e del quadro normativo di riferimento, emerge la evidente violazione del dovere di vigilanza sostanziale e dell'obbligo di resa del parere ex art. 239, comma 1, lett. b), c) ed e) del TUEL, concretizzatasi nell'aver i revisori espresso giudizi favorevoli sugli atti fondamentali di programmazione e rendicontazione — segnatamente i Rendiconti della gestione 2018, 2019 e 2020 e i Bilanci di Previsione 2019-2021 e 2020-2022 — in presenza di condizioni di squilibrio strutturale che avrebbero imposto, quale atto dovuto, la formulazione di un esplicito parere negativo per violazione degli equilibri di bilancio ex art. 147-quinquies e 193 del TUEL. Tale condotta, contestata dalla Procura a fronte del manifesto acuirsi delle condizioni di precarietà finanziaria, si è sostanziata nell'attestazione di attendibilità e congruità delle previsioni e dei risultati di gestione nonostante la contestuale e reiterata rilevazione di criticità insanabili quali l'illiquidità cronica con mancata restituzione dell'anticipazione di tesoreria in violazione dell'art. 222 del TUEL, la sottostima del Fondo crediti di dubbia esigibilità e l'errata gestione dei residui attivi in contrasto con i principi di veridicità e prudenza e con il principio della competenza finanziaria potenziata di cui all'Allegato 4/2 del D.lgs. 118/2011 (punti 3.3 e 9.1), nonché il mancato rispetto dei tempi di pagamento ex art. 183 TUEL e D.lgs. 231/2002; elementi questi che, unitamente alla mancata adozione di accantonamenti per le perdite della partecipata ZI in violazione dell'art. 21 del D.lgs. 175/2016, avrebbero dovuto precludere il rilascio di pareri favorevoli, integrando altresì i presupposti per la responsabilità ex art. 248, comma 5, del TUEL.

Per i revisori la condotta rilevante per la fattispecie sanzionatoria ex art. 248, comma 5-bis TUEL, riguarda "gravi responsabilità nello svolgimento dell'attività del collegio dei revisori, o ritardata o mancata comunicazione, secondo le normative vigenti, delle informazioni", che il Collegio giudicante ritiene essersi perfezionata per le ragioni esposte.

Sono infatti emerse sia la condotta antigiuridica (sotto forma di omissioni e azioni in contrasto con le norme di legge e i principi di corretta revisione contabile), sia l’elemento soggettivo della colpa grave, qualificato dalla manifesta negligenza e dall’inosservanza inescusabile della violazione delle norme citate.

La mancata resa di pareri negativi, che il Collegio ritiene aver influito sul successivo dissesto in considerazione del diverso effetto che ha un parere con riserva favorevole rispetto ad un parere negativo (per il fatto che non viene sottoposto all’attenzione del Consiglio comunale con obbligo di motivazione rinforzata), costituisce una chiara inadempienza.

Si sarebbe potuti giungere ad escludere la sussistenza dell’elemento soggettivo solo se le osservazioni svolte si fossero tradotte in una consapevolezza della criticità per il Consiglio comunale equivalente ad un parere negativo, mentre risulta invece che lo stesso organo è stato indotto in errore o in un affidamento errato proprio dal protratto inadempimento, a differenza di quanto accaduto per il primo organo di revisione esaminato.

Tale conclusione trova emblematica conferma in occasione della ricordata convocazione richiesta dei consiglieri nella Commissione bilancio del 2019 (all. 124 fasc. Di RI), laddove, in qualità di Presidente del Collegio il revisore IO, alla presenza degli altri componenti, ha rassicurato i consiglieri interroganti sulla solidità finanziaria del Comune, affermando che l’ente non si trovava in uno stato di dissesto, che alcune difficoltà, come quelle di cassa, erano temporanee e gestibili tramite scoperti bancari, e che il debito di 30 milioni era sorto a causa di modifiche normative, generando rassicurazioni nell’organo consiliare, precedute e seguite sempre e solo da pareri favorevoli.

Tale verbale evidenzia rilevantissimi aspetti di sottovalutazione della gravità della situazione finanziaria del Comune, unitamente ai successivi atti dei revisori, allorquando la situazione era peggiorata, idonei a confermare il quadro di inadeguata traduzione in un coerente giudizio delle criticità riscontrate e tali da giustificare una diversa lettura del quadro probatorio, per la sostanziale adesione all’impostazione contabile dell’esecutivo, e determinare un diverso trattamento rispetto al collegio NT, Di CA e Di OM, la cui presa di distanza dalle scelte e dalle valutazioni dell’amministrazione è stata invece più chiara, nonostante l’espressione di pareri non sempre negativi.

Secondo la giurisprudenza, l'omissione di pareri negativi tali da segnare una radicale distanza rispetto agli atti, integra, come nel caso di specie, una condotta di sostanziale adesione all'impostazione contabile (es. Sez. Sicilia 482/2021, 16/2020 e App. Sicilia 18/2023).

Va ancora una volta sottolineato il cambio di passo nei giudizi sul bilancio registrato in tale seduta rispetto al precedente organo di revisione, che è stato evidenziato dagli stessi consiglieri comunali: si legge infatti nel verbale (all. 124) che “il Consigliere Argenio chiede con quali modalità è stato effettuato il controllo sul bilancio del Comune da parte dei Revisori dei conti. Evidenzia come, rispetto al passato, il giudizio del Collegio dei Revisori questa volta è risultato meno critico sulla situazione finanziaria dell'Ente".

Come visto, la condotta del Collegio presieduto dal presidente IO è stata caratterizzata anche in altre occasioni dalla mancanza di una netta e costante presa di distanza dai bilanci di previsione e rendiconti, con una sostanziale adesione all'impostazione contabile dell'esecutivo pro tempore, anche attraverso pareri favorevoli in un momento di crisi palese e strutturale.

Da ultimo, il Collegio ha anche espresso parere favorevole (aprile 2021) sul Piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP), sia pure con taluni moniti, che la Sezione regionale di controllo ha successivamente accertato essere privo dei presupposti per l'omologazione a causa di misure non concrete e attendibili per il risanamento. A differenza degli Amministratori subentrati, tale valutazione dell’Organo di revisione non appare giustificata, essendo i componenti già in carica da anni e con una piena conoscenza della situazione economico-finanziaria dell’Ente locale.

2.5. La quantificazione della sanzione nei confronti dei revisori IO, Di BA AR e CU

In virtù della normativa vigente (art. 248 TUEL e D.lgs. 149/2011, nonché L. 20/1994 novellata dalla L. 1/2026), tale accertamento di responsabilità comporta l’irrogazione di sanzioni a carico dei convenuti. La quantificazione definitiva delle stesse deve comunque tenere conto dell’attività svolta come sopra ricordata.

Alla luce di tutte le considerazioni svolte, si ritiene accertata la responsabilità sanzionatoria dei revisori LO IO, LF Di BA AR e UC CU e considerato l’apporto causale solo parziale al dissesto dei revisori, tenuto conto delle condotte omissive anche di altri organi, nonché delle indiscutibili numerose segnalazioni, il Collegio ritiene di contenere la sanzione pecuniaria entro il minimo di legge, ferma restando l’interdizione temporanea da incarichi analoghi prevista dalla normativa, anch’essa contenuta.

Alla luce delle considerazioni che precedono, la Sezione ritiene congrua, in applicazione del minimo edittale previsto dall’art. 248-bis, l’irrogazione nei confronti dei predetti revisori della sanzione pecuniaria pari a cinque volte la retribuzione mensile lorda percepita al momento della commissione della violazione.

Ai fini della quantificazione, il Collegio si attiene ai dati retributivi indicati dal Pubblico Ministero nel ricorso introduttivo, dai quali risulta che la retribuzione mensile lorda percepita al momento della commissione della violazione ammontava a euro 2.400,00 per il revisore LO IO e a euro 1.600,00 per ciascuno dei revisori LF Di BA AR e UC CU.

Ne consegue che la sanzione pecuniaria, determinata in misura pari a cinque volte la predetta retribuzione mensile lorda, deve essere quantificata in euro 12.000,00 nei confronti di LO IO ed in euro 8.000,00 nei confronti di ciascuno degli altri due revisori.

Tale misura appare proporzionata alla gravità dei fatti accertati e coerente con i criteri di cui all’art. 134, comma 2, del d.lgs. n. 174 del 2016.

Parimenti, sussistono i presupposti di fatto per l’applicazione della sanzione accessoria dell’interdizione temporanea dalla possibilità di essere nominati componenti del collegio dei revisori degli enti locali e degli enti ed organismi agli stessi riconducibili. Al riguardo, sulla base di quanto statuito dalla Cass. civ., Sez. Unite, con ordinanza del 14/05/2024, n. 13205 (che parla di “effetti personali … ricollegati ex lege, (direttamente, nel caso degli amministratori) ovvero per interposizione di un atto amministrativo (nel caso dei revisori)”,“restando sullo sfondo il profilo riguardante l' individuazione dell'organo (amministrativo o giurisdizionale) concretamente deputato allo scopo”), il Collegio ritiene che la Corte dei conti abbia giurisdizione solo sull’accertamento della responsabilità da dissesto e sull’irrogazione delle sanzioni pecuniarie, mentre le misure interdittive costituiscono effetti automatici ex lege dell’accertamento (per gli amministratori) o per interposto provvedimento (per i revisori), non richiedendo né consentendo una valutazione discrezionale sul quantum. Anche per i revisori, pur essendo la misura modulabile entro limiti legali, la Corte dei conti non può esercitare poteri conformativi sullo status personale, dovendosi arrestare all’accertamento dei presupposti, restando l’applicazione concreta affidata all’autorità prevista dall’ordinamento: ogni diversa statuizione costituirebbe travalicamento dei limiti esterni della giurisdizione, secondo l’orientamento assunto dalla Suprema Corte, incidendo su diritti di status riservati ad altri giudici o all’amministrazione.

Infine, in ossequio a quanto previsto dal medesimo art. 248, comma 5-bis TUEL, va disposta la trasmissione dell’esito dell’accertamento effettuato con la presente sentenza all’Ordine professionale di appartenenza dei revisori, per le valutazioni di competenza, nonché al Ministero dell’Interno per i provvedimenti relativi alla conseguente sospensione dei soggetti condannati dall’elenco dei revisori degli enti locali di cui all’art. 16, comma 25, del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni dalla L. 14 settembre 2011, n. 148.

3. IL RICORSO IN OPPOSIZIONE DEL SINDACO DI PRIMIO E DELL’ASSESSORE LUISE

Esaminato il ricorso della Procura, il Collegio analizza di seguito l’opposizione degli amministratori Di RI e SE, in relazione al quale vanno prioritariamente verificate le questioni pregiudiziali.

3.1. L’ECCEZIONE PREGIUDIZIALE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE

La difesa in via preliminare ha denunciato l’incostituzionalità avverso l’art. 248, comma 5, TUEL, nella parte in cui prevede l’applicazione automatica e fissa della sanzione interdittiva decennale (incandidabilità e divieto di ricoprire cariche), in assenza di qualunque possibilità di graduazione. In particolare, ravvisa la violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e parità di trattamento (art. 3 Cost.), nonché dei diritti di elettorato passivo e dei doveri connessi all’esercizio delle funzioni pubbliche (artt. 51, 54 e 97 Cost.), evidenziando la contraddittorietà della norma, che consente la modulazione della sanzione pecuniaria ma impone un’interdizione uniforme, equiparando condotte profondamente diverse per intensità e contributo causale al dissesto. Gli opponenti sottolineano altresì l’irragionevole disparità rispetto ad altre discipline più gravi (incandidabilità da condanna penale definitiva o infiltrazioni mafiose), nonché un’incoerenza interna della norma, che vieta incarichi di secondo livello ma consente, in taluni casi, l’accesso a cariche apicali.

3.1.1. La non manifesta infondatezza della questione

Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, la misura interdittiva decennale prevista dall’art. 248, comma 5, TUEL presenta effettivamente caratteristiche di particolare incisività: incide sui diritti fondamentali di elettorato passivo e di accesso agli uffici pubblici; non è riconducibile alla perdita di una condizione soggettiva, a differenza della disciplina di cui al d.lgs. n. 235 del 2012 (c.d. legge Severino); svolge una funzione afflittiva e deterrente, e non ripristinatoria; preclude anche attività diverse da quelle amministrative, incluse funzioni legislative; ha durata predefinita e irreversibile; è priva di meccanismi di revisione, riabilitazione o rivalutazione; presenta una gravosità eccezionale, pari a dieci anni, superiore alla massima durata della pena accessoria prevista dal Codice penale, ed è applicabile anche a fatti molto risalenti nel tempo. Tali elementi, alla luce dei criteri elaborati dalla giurisprudenza europea (criteri “Engel” della Corte EDU), inducono a non escludere che la misura, pur formalmente amministrativa, presenti i tratti di una sanzione punitiva o pena accessoria in senso sostanziale, riconducibile all’ambito delle “accuse in materia penale”, con conseguente assoggettamento ai principi di legalità, personalità e proporzionalità della sanzione, nonché al principio nulla poena sine iudicio e sine lege.

Il Collegio rileva tuttavia che la Corte costituzionale, in precedenti pronunce, ha escluso la natura penale in senso tecnico delle incandidabilità, qualificandole come sanzioni amministrative di carattere preventivocautelare conseguenti alla perdita dei requisiti di onorabilità (Corte cost., sent. n. 236/2015, in relazione alla sospensione temporanea prevista dal d.lgs. n. 235/2012). In modo analogo, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha ritenuto che le misure di incandidabilità e decadenza previste dalla legge Severino, finalizzate a tutelare l’integrità delle istituzioni a seguito di condanne penali per reati di particolare gravità, non costituiscano sanzioni penali ai sensi dell’art. 7 CEDU (Corte EDU, Galan c. Italia e Miniscalco c. Italia, 2021).

La fattispecie oggetto del presente giudizio si differenzia tuttavia da tali ipotesi, poiché l’interdizione ex art. 248 TUEL discende da un accertamento di responsabilità in sede contabile, può colpire anche condotte meramente colpose e non volontarie, prive della connotazione di grave indegnità morale propria delle condanne penali per reati di elevato allarme sociale, ed è immediatamente applicabile anche in assenza di giudicato definitivo, senza svolgere la funzione anticipatoria della decadenza di diritto propria della condanna penale definitiva prevista dal d.lgs. n. 235/2012. Essa costituisce inoltre la principale reazione dell’ordinamento alla condotta censurata, considerata la modesta entità della sanzione pecuniaria, commisurata a una retribuzione mensile lorda spesso rinunciata dagli amministratori, specie nei comuni di piccole dimensioni. Ne consegue che la misura, pur formalmente amministrativa, può assumere per finalità e severità una natura punitivoafflittiva, imponendo il rispetto delle garanzie costituzionali proprie delle sanzioni penali, in particolare i principi di legalità, personalità e proporzionalità della pena, nonché la presunzione di non colpevolezza fino al giudicato. Risulta infatti problematico che un effetto così incisivo come il divieto di elettorato passivo e di accesso alle cariche pubbliche sia irrogato ex lege sulla base di un accertamento giurisdizionale non definitivo, potenzialmente riformabile in appello, determinando una sanzione applicata ante iudicatum, in contrasto con l’art. 27, secondo comma, Cost. e con l’art. 6 §2 CEDU. La misura appare quindi intrinsecamente sproporzionata rispetto agli illeciti contestati, in violazione del canone di proporzionalità della pena (art. 27, terzo comma, Cost. e art. 49, §3, CDFUE) e del divieto di punizioni eccessivamente severe.

Anche aderendo alla qualificazione formale dell’interdizione come misura non penale, ma connessa alla perdita dei requisiti di onorabilità o all’accertamento provvisorio dell’incapacità di gestire la cosa pubblica, secondo l’orientamento della Corte costituzionale (sentt. nn. 236/2015, 276/2016, 367/2019, 230/2021), permangono rilevanti dubbi di compatibilità con i parametri costituzionali, unionali e convenzionali. La rigidità e l’automatismo della misura, applicata prima del giudicato, determinano comunque una grave compressione dei diritti fondamentali, in particolare del diritto di elettorato passivo (art. 51 Cost. e art. 3 Prot. n. 1 CEDU) e del principio di eguaglianza nell’accesso alle cariche pubbliche (art. 3 Cost. in relazione all’art. 51 Cost.), eccedendo i limiti di proporzionalità e ragionevolezza cui devono conformarsi anche le restrizioni non penali, e risultando priva di gradualità, selettività e temporaneità.

Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 248, comma 5, TUEL appaiono pertanto non manifestamente infondate, alla luce dei possibili contrasti con i principi di eguaglianza, ragionevolezza e proporzionalità delle sanzioni (art. 3 Cost., anche in relazione agli artt. 97 e 54 Cost.) e con il diritto di accesso alle cariche elettive in condizioni di parità (art. 51 Cost.). Tale conclusione trova conferma nei precedenti di rimessione di altre Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti (Sez. giur. Calabria, ord. nn. 62/2025 e 72/2025) e nella giurisprudenza costituzionale e sovranazionale in materia di automatismi sanzionatori e pene accessorie fisse (Corte cost. nn. 236/2016, 222/2018, 24/2019, 32/2020, 28/2022; Corte EDU, Paksas c. Lituania, 6 gennaio 2011).

L’irragionevolezza emerge altresì dal duplice regime sanzionatorio previsto dall’art. 248 TUEL, che impone agli amministratori politici un’interdizione fissa decennale, mentre consente ai revisori dei conti (art. 248, comma 5bis, TUEL) una graduazione della durata fino a dieci anni, in quanto riserva maggiore severità ai titolari di cariche politiche elettive, spesso dotati di poteri limitati o condizionati, rispetto ai revisori, cui compete istituzionalmente la prevenzione e la segnalazione delle irregolarità finanziarie, con un assetto tanto più incongruo alla luce della presunzione di buona fede degli organi politici introdotta dall’art. 1, comma 1, lett. a), n. 4, l. n. 1/2026, che ha inserito il comma 1ter nell’art. 1 della l. n. 20/1994. La disciplina appare inoltre più severa di quella prevista per fattispecie analoghe o più gravi: lo scioglimento per infiltrazioni mafiose comporta un’incandidabilità limitata a due turni elettorali (art. 143, comma 11, TUEL), mentre per le condanne penali definitive per gravi reati contro la pubblica amministrazione la legge Severino prevede interdizioni di durata variabile e generalmente inferiore, con possibilità di cessazione anticipata per riabilitazione (art. 178 c.p.; Cass., ord. n. 21582/2020; TAR Lazio – Latina, Sez. I, sent. n. 278/2018). Ne deriva una violazione del principio di eguaglianza sostanziale (art. 3 Cost.). Ulteriori profili di irragionevolezza interna emergono con riferimento agli amministratori locali non apicali, profilo rilevante nel caso di specie per l’Assessore SE, poiché l’art. 248, comma 5, TUEL vieta agli amministratori responsabili del dissesto di ricoprire incarichi di nomina per dieci anni e dispone il divieto di candidatura solo per sindaci e presidenti di provincia, con la conseguenza che un ex assessore comunale può candidarsi a cariche di vertice, in evidente contrasto con la ratio della norma e con gli artt. 3, 97 e 54 Cost.

Sotto tutti i profili richiamati, l’interdizione decennale prevista dall’art. 248, comma 5, TUEL si configura come una risposta sanzionatoria eccezionalmente afflittiva e sperequata in quanto impedisce una gradualità della sanzione.

I ricorrenti invocano altresì gli artt. 117, comma 1, e 11 Cost. I profili esaminati risultano non manifestamente infondati anche in relazione ai parametri sovranazionali, segnatamente l’art. 3 del Protocollo n. 1 CEDU e gli artt. 39 e 49 CDFUE. La Corte EDU ha più volte affermato che restrizioni generalizzate ai diritti politici sono compatibili con la Convenzione solo se non arbitrarie e circoscritte, e che la durata delle incapacità deve mantenere un ragionevole rapporto di proporzione con la gravità del comportamento. In particolare, la Corte ha censurato previsioni automatiche e indifferenziate di perdita dei diritti elettorali nelle sentenze IR c. Regno Unito (n. 2) del 2005 e HU e GL c. Russia del 2013, ritenendole contrarie all’art. 3 del Protocollo n. 1 CEDU in quanto sproporzionate e prive di un riesame individuale. Analoghi dubbi di compatibilità emergono rispetto alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. L’art. 49, par. 3, CDFUE, pur riferito in via principale alle pene detentive, esprime un principio generale di proporzionalità applicabile a ogni sanzione, comprese quelle formalmente amministrative ma sostanzialmente punitive. La misura, incidendo anche sulla candidatura al Parlamento europeo, solleva infine dubbi di compatibilità con il diritto dell’Unione e con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE (sentenze Delvigne, C650/13, e Junqueras Vies, C502/19), che impongono il rispetto del nucleo essenziale del diritto di elettorato passivo, dei requisiti di necessità, temporaneità e proporzionalità e ammettono, se del caso, il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE.

Per tutte le ragioni esposte, deve ritenersi evidente la non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 248, comma 5, TUEL, nei termini illustrati.

3.1.2. L’irrilevanza della questione

La questione di legittimità costituzionale dell’art. 248, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) prospettata dalle parti, deve, tuttavia, essere dichiarata irrilevante nel presente giudizio secondo l’interpretazione fornita dalla giurisprudenza della Suprema Corte.

Come chiarito dalla Corte di cassazione, Sezioni Unite civili, ordinanza n. 13205 del 14 maggio 2024, l’accertamento della responsabilità per contribuzione al dissesto finanziario dell’ente locale rimesso alla giurisdizione contabile, costituisce unicamente il presupposto di fatto cui la legge ricollega automaticamente ed ex lege l’effetto interdittivo, senza che residui in capo al giudice contabile alcun potere conformativo o applicativo della misura di incandidabilità o di divieto di ricoprire cariche elettive. Ne discende che l’eventuale caducazione della norma censurata non inciderebbe sull’an della responsabilità, né sulla decisione del presente giudizio, che rimane definito sul piano dell’accertamento contabile e dell’irrogazione della sanzione pecuniaria.

La misura interdittiva prevista dall’art. 248, comma 5, TUEL operando come conseguenza legale automatica, necessita per la sua applicazione di un provvedimento dell’autorità amministrativa competente, sicché la decisione della Corte costituzionale, quand’anche ablativa, si collocherebbe su un piano distinto e successivo rispetto all’oggetto del presente giudizio.

Anche con riferimento alla violazione dei vincoli sovranazionali evocati dai ricorrenti con il riferimento esplicito delle conclusioni all’art. 117, comma 1, Cost., che impone il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, all’art. 11 Cost. (apertura all’ordinamento sovranazionale), nonché al principio di proporzionalità e di ragionevolezza di matrice euro-unitaria, si può giungere ad analoghe conclusioni: anche sotto il profilo dell’asserita incompatibilità della norma con la Convenzione EDU e con il diritto dell’Unione europea risulta parimenti priva di rilevanza concreta, poiché la dedotta lesione dei diritti politici si realizzerebbe solo attraverso provvedimenti amministrativi successivi, autonomamente impugnabili nelle competenti sedi giurisdizionali, in assenza di un effetto immediato e diretto della norma censurata sulla decisione da assumere, così difettando sia il requisito della necessità richiesto sia dall’art. 134 Cost. (per le questioni della Corte EDU) sia dall’art. 267 TFUE (per le questioni di eventuale competenza della Corte di Giustizia), con conseguente inammissibilità di qualsiasi rinvio, costituzionale o pregiudiziale (sentenza Cilfit - causa 283/81).

Deve pertanto escludersi la rilevanza della questione, non essendo la sua risoluzione idonea a incidere in modo determinante sull’esito del presente giudizio. Il ricorso può pertanto essere scrutinato nel merito.

3.2. LA CONDOTTA CONTESTATA RELATIVA ALLA IPOTIZZATA “ROVINOSA GESTIONE DELL’ENTE”

Dall’analisi delle cause del dissesto e dal relativo profilo cronologico indicato nelle premesse, è evidente la natura stratificata e complessa delle criticità economico-finanziarie del Comune, le cui problematiche si sono protratte per circa 15 anni, si sono progressivamente aggravate nel tempo e hanno determinato una difficoltà crescente ad intervenire, rendendo al contempo sempre più necessaria una soluzione da parte degli amministratori. Il dissesto è quindi frutto di gestioni riferibili a diverse amministrazioni.

Tanto premesso, vanno esaminate la gestione e la condotta dei ricorrenti Di RI e SE, al fine di individuare eventuali profili di responsabilità.

3.2.1. Le contestazioni di merito del ricorso introduttivo della Procura regionale innanzi al giudice monocratico

Nel ricorso introduttivo la Procura ha rappresentato che il AC Di RI e l’Assessore SE “hanno posto in essere, a partire dal 2015 fino ad ottobre 2020, una rovinosa gestione dell’Ente, che ne ha aggravato irrimediabilmente le condizioni finanziarie con gli esiti fallimentari compendiati nella dichiarazione di dissesto” (v. p. 33 ricorso introduttivo della prima fase del giudizio); che essi “in violazione dei principi contabili e dei più basilari precetti dell’ordinamento finanziario (…) hanno omesso di adottare strategie orientate al ripristino degli equilibri finanziari, nonostante la Sezione regionale di controllo avesse in più occasioni raccomandato l’adozione di opportune misure correttive” … “assecondando una gestione disordinata e non rispettosa delle norme dell’ordinamento contabile, hanno consentito che l’Ente, per far fronte alle richieste debitorie, ricorresse ad anticipazioni di tesoreria e alle liquidità messe a disposizione dallo Stato, generando, in tal modo, ulteriori debiti ed oneri a carico del bilancio comunale, accompagnando irreversibilmente l’Ente sulla strada del default”; e che, infine, “nulla è stato fatto per porre fine ad una gestione contabile non sana, che ha minato dalle fondamenta la complessiva attendibilità dei bilanci, dei rendiconti, della situazione finanziaria dell’Ente”.

Tali condotte secondo l’Accusa si collocano in diretto contrasto con i doveri e gli obblighi gravanti sugli organi di governo locale.

Va infatti rilevato che l’ordinamento degli enti locali dispone: l’obbligo di predisporre e garantire la veridicità degli strumenti di programmazione finanziaria (DUP, PEG e bilancio di previsione), gravante su AC e Giunta ai sensi degli artt. 170, 169 e 174 TUEL; il dovere di assicurare il costante mantenimento degli equilibri di bilancio e di attivare tempestivamente le misure necessarie al loro ripristino (art. 193 TUEL), unitamente all’obbligo di corretta gestione dei residui e del riaccertamento ordinario (art. 228, c. 3, TUEL); l’obbligo di far emergere e istruire tempestivamente i debiti fuori bilancio nelle ipotesi tipizzate (art. 194 TUEL); gli obblighi di vigilanza e impulso politico-amministrativo in materia di controllo interno (art. 147quinquies TUEL); gli adempimenti finalizzati alla fase di predissesto e al piano di riequilibrio finanziario pluriennale (art. 243bis TUEL), la cui corretta elaborazione e attuazione costituisce responsabilità primaria dell’organo esecutivo, e segnatamente del AC e dell’Assessore al Bilancio.

Le condotte contestate dalla Procura evidenzierebbero la reiterata omissione proprio di tali obblighi: la mancata adozione delle misure necessarie a contrastare lo squilibrio strutturale della gestione; la sottovalutazione delle poste attive connessa alla carente costituzione del Fondo crediti di dubbia esigibilità, in violazione del principio di veridicità e del principio della competenza finanziaria potenziata di cui al D.lgs. 118/2011; il sistematico ricorso a strumenti di indebitamento di breve periodo quali l’anticipazione di tesoreria, sintomatico della mancata programmazione delle entrate e della violazione del divieto di finanziamento della spesa corrente attraverso strumenti eccezionali; e, ancora, l’inerzia rispetto alle ripetute segnalazioni della Sezione regionale di controllo e dei revisori, idonea a integrare – secondo il Pubblico Ministero – l’elemento soggettivo del dolo o, quantomeno, della colpa grave.

Tali condotte risultano dunque sussumibili nella violazione degli artt. 42, 48 e 50 TUEL, in tema di indirizzo politico-amministrativo e vigilanza sul funzionamento dei servizi; degli artt. 170, 169 e 174 TUEL sul ciclo della programmazione; degli artt. 193 e 194 TUEL in materia di equilibri e debiti fuori bilancio; dell’art. 228 TUEL sui residui; dell’art. 147quinquies TUEL sul controllo interno; nonché della disciplina speciale sul predissesto (art. 243bis TUEL) e dei principi contabili di cui al D.lgs. 118/2011. La ricorrenza di tali violazioni integrerebbe il presupposto della responsabilità amministrativo-contabile, avendo gli amministratori consentito il progressivo aggravamento dello squilibrio sino alla dichiarazione di dissesto.

3.2.2. Analisi dei motivi di opposizione al provvedimento monocratico e verifica della riconducibilità del dissesto anche alla gestione degli amministratori di RI e SE

Al fine di valutare se vi sia stata una “rovinosa gestione” è necessario esaminare in primo luogo le delibere della Sezione regionale di controllo poste a fondamento della decisione del Giudice della fase monocratica e ritenute dagli opponenti non idonee a supportare l’ipotesi di colpevolezza dagli opponenti.

Osservano infatti in merito RT Di RI e AL SE che a corredo del ricorso sono state prodotte le sole delibere attinenti al rigetto del Piano di riequilibrio (del. 10/2022 e del. 149/2023) e le delibere 369/2014, 277/2015, 104/2017 e 131/2019 che rappresentano, dunque, il circoscritto contesto documentale che ha sostenuto l’istruttoria della Procura ed è stato da questa messa a disposizione della Corte e delle parti.

Alla luce di ciò, rilevato che le contestazioni rivolte investono il periodo 2015/2020, secondo la difesa risulterebbero attinenti alla pretesa sanzionatoria nei confronti dei convenuti, ratione temporis, le sole deliberazioni 277/2015, 104/2017 e 131/2019; quest’ultima, però, in ragione dell’integrale annullamento operato dalle Sezioni Riunite in Speciale Composizione, giusta sentenza n. 4/2020, non sarebbe utilizzabile. Le altre delibere sarebbero state erroneamente valutate.

È quindi doveroso esaminare i passaggi motivazionali del decreto opposto con riferimento alle delibere poste a fondamento della decisione in relazione al contestato difetto istruttorio e alla contraddittorietà delle motivazioni.

3.2.2.1. La deliberazione n. 10/2022/PRSP e l’asserita regolarità degli equilibri di bilancio sino al 20 novembre 2020

Gli opponenti deducono che la Deliberazione n. 10/2022/PRSP della Sezione regionale di controllo sarebbe stata utilizzata in modo inesatto dal Giudice, poiché riferita ai rendiconti degli esercizi 2018, 2019 e 2020 e, segnatamente, alla qualificazione del Comune di Chieti quale ente strutturalmente deficitario con riferimento al solo esercizio 2020, in quanto caratterizzato dal superamento dei parametri di deficitarietà. Essi contestano, pertanto, che tale pronuncia possa essere valorizzata per affermare l’esistenza di una condizione strutturale di criticità finanziaria già alla data del 6 ottobre 2020, coincidente con la cessazione dei loro incarichi.

A sostegno della tesi difensiva, i ricorrenti assumono che gli equilibri di bilancio sarebbero perdurati almeno sino al 20 novembre 2020, circostanza che ritengono comprovata dall’adozione della deliberazione di Giunta comunale n. 30, con cui fu approvata una variazione urgente al bilancio di previsione, corredata dal parere favorevole del dirigente competente e dell’Organo di revisione.

L’esame della Deliberazione n. 10/2022/PRSP consente tuttavia di precisare che l’Organo di revisione - nonostante le ricordate criticità nel proprio operato e la resa di pareri favorevoli al Consiglio comunale - ha attestato, nel questionario al rendiconto 2020 reso alla Sezione regionale di controllo, la sussistenza di quattro indicatori di deficitarietà su otto, con conseguente qualificazione dell’Ente come strutturalmente deficitario per tale esercizio, ma ha dato atto della presenza di parametri critici anche negli anni precedenti, sebbene in misura inferiore. La formale qualificazione dello stato di deficitarietà è dunque riferita all’esercizio 2020, ma la Deliberazione non afferma in alcun modo che gli equilibri di bilancio fossero correttamente mantenuti sino al 20 novembre 2020, come sostenuto dagli opponenti. Va rilevato al riguardo che il contributo causale chiesto dall’art. 248 TUEL non si esaurisce, infatti, nel non dichiarare il dissesto allorquando ne sussistano i presupposti, ma nell’averne aggravato le conseguenze.

Al contrario, il provvedimento evidenzia l’esistenza di criticità finanziarie rilevanti e reiterate per l’intero triennio 20182020, la crisi di liquidità già accertata negli anni 20152017, il continuo ricorso alle anticipazioni di tesoreria, la scarsa capacità di riscossione, nonché il progressivo peggioramento dell’indicatore di tempestività dei pagamenti, pari a 79,95 giorni nel 2018, 101,02 giorni nel 2019 e 106,86 giorni nel 2020. Tali elementi delineano un quadro di persistente fragilità gestionale, incompatibile con l’asserita stabilità degli equilibri di bilancio.

In tale contesto, l’adozione della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale in data 29 dicembre 2020 e l’approvazione del relativo Piano il 22 aprile 2021 non costituiscono l’effetto di un improvviso deterioramento intervenuto tra il 6 ottobre e il 20 novembre 2020, bensì l’esito di un progressivo aggravamento di criticità già radicate, che hanno consegnato agli amministratori subentranti una situazione complessivamente peggiorata e non adeguatamente fronteggiata.

Ai fini dell’accertamento della responsabilità sanzionatoria, non assume rilievo il momento meramente cronologico in cui si manifesta il dissesto, bensì l’insieme delle scelte, delle omissioni e delle condotte che ne hanno determinato l’insorgenza e favorito l’evoluzione.

3.2.2.2. La deliberazione n. 131/2019/PRSP e le conseguenze dell’annullamento disposto dalle Sezioni Riunite n. 4/2020/EL

Con riferimento alla Deliberazione n. 131/2019/PRSP, gli opponenti sostengono che la stessa non possa essere valorizzata, essendo stata integralmente annullata dalla sentenza n. 4/2020/EL delle Sezioni Riunite, la quale avrebbe disposto la restituzione degli atti alla Sezione regionale di controllo per un nuovo esame della situazione finanziaria dell’Ente alla luce della normativa vigente e dell’evoluzione gestionale sopravvenuta, escludendo qualsivoglia effetto di cristallizzazione delle criticità precedentemente rilevate. Essi osservano inoltre che la medesima sentenza si sarebbe limitata a richiedere un monitoraggio degli equilibri di cassa, senza imporre il ripristino degli equilibri di bilancio, circostanza che, a loro avviso, deporrebbe per la perdurante tenuta dei conti comunali.

Osserva il Collegio che la Deliberazione n. 131/2019/PRSP, avente a oggetto i rendiconti 20152017, aveva accertato gravi irregolarità, tra cui la conservazione nel risultato di amministrazione 2014 di residui attivi privi di idoneo titolo giuridico, cancellati per oltre dieci milioni di euro in sede di riaccertamento straordinario secondo modalità ritenute erronee, la conseguente sovrastima del disavanzo ripianabile mediante piano trentennale, un disavanzo sostanziale al 31 dicembre 2014 pari a euro 8.362.479,79, una persistente e significativa crisi di liquidità, la presenza di debiti fuori bilancio nell’esercizio 2015, nonché la violazione del patto di stabilità interno nel medesimo anno. Sulla base di tali rilievi, la Sezione aveva imposto prescrizioni correttive e formulato specifiche raccomandazioni, tra cui il monitoraggio degli equilibri di cassa e il rafforzamento del ruolo dell’Organo di revisione.

La sentenza n. 4/2020/EL delle Sezioni Riunite ha annullato la deliberazione per effetto di un mutamento del quadro normativo sopravvenuto, in particolare l’art. 1, comma 848, della legge n. 205/2017 e il D.M. 12 febbraio 2018, che hanno introdotto una disciplina innovativa del riaccertamento dei residui, consentendo un riaccertamento straordinario riferito al 31 dicembre 2017 con ripiano del disavanzo sino al 2044. Tale annullamento non ha tuttavia comportato una negazione delle criticità accertate, avendo le Sezioni Riunite espressamente richiamato la consolidata e perdurante crisi di liquidità e la carenza nei criteri di dimensionamento del fondo rischi, rilevando anzi una non adeguata incisività della Sezione regionale rispetto alle criticità attuali dell’Ente.

Ne consegue che l’annullamento dell’atto non neutralizza i fatti accertati né consente di inferire la sussistenza degli equilibri di bilancio. Il beneficio contabile introdotto dal legislatore non equivale a una valutazione positiva della situazione finanziaria dell’Ente, né giustifica inerzie gestionali. Le criticità accertate imponevano, pertanto, agli amministratori un comportamento improntato a prudenza e a un’attivazione diligente delle misure necessarie, non potendo il mero annullamento di una deliberazione fondare una presunzione di equilibrio finanziario.

3.2.2.3. La deliberazione n. 149/2023/PRSP e la mancata omologazione del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale

Gli opponenti contestano altresì la rilevanza attribuita alla Deliberazione n. 149/2023/PRSP, sostenendo che la stessa si sarebbe limitata a rilevare la necessità di una rigorosa attuazione della procedura di riequilibrio, prospettando la possibilità di un diverso esito in presenza di un piano conforme alle indicazioni della magistratura contabile. Essi evidenziano che il diniego di omologazione sarebbe intervenuto dopo reiterate richieste istruttorie, con particolare riguardo al potenziamento della riscossione, e che le scelte dell’amministrazione successiva, segnatamente in relazione alla società partecipata ZI S.r.l., non sarebbero state adeguatamente considerate. Rilevano inoltre che due terzi del disavanzo sarebbero imputabili a fattispecie speciali di fonte legislativa e che il Giudice monocratico non avrebbe distinto le iniziative assunte dalla nuova Amministrazione, le quali avrebbero determinato un incremento del disavanzo superiore a 28 milioni di euro. Sottolineano, infine, che la deliberazione avrebbe registrato un miglioramento della riscossione nel biennio 20182019, seguito da un peggioramento successivo alla cessazione del loro mandato.

L’esame della Deliberazione n. 149/2023/PRSP evidenzia, tuttavia, che la Corte qualifica il PRFP quale strumento volto a prevenire il dissesto in presenza di una condizione di evidente deficitarietà strutturale prossima al dissesto stesso, richiedente una rigorosa attuazione e un costante controllo. Il giudizio di non congruità espresso attesta l’inidoneità del piano presentato a conseguire la riduzione del disavanzo e il ripristino degli equilibri. Il diniego di omologazione è intervenuto a seguito di reiterate richieste istruttorie, in particolare per l’assenza di misure effettive e strutturali di miglioramento della riscossione, settore da tempo caratterizzato da gravi criticità, già rilevate sin dal 2012 e nuovamente segnalate nel 2018 con riferimento alla società ZI S.r.l.

La Deliberazione dà atto che l’Amministrazione insediatasi nel 2020, pur consapevole delle criticità della partecipata, ha proseguito nel tentativo di salvataggio mediante concordato preventivo, con oneri stimati in euro 3.824.344,00 non previsti nel PRFP, senza che tale scelta fosse idonea a garantire un miglioramento immediato della riscossione. Il temporaneo incremento di cassa è stato attribuito a risorse straordinarie, non a un recupero strutturale.

La Deliberazione attesta inoltre che il disavanzo al 31 dicembre 2020, pari a euro 74.162.237,00, è composto per un terzo da disavanzo ordinario e per due terzi da fattispecie speciali di fonte legislativa, con una massa passiva complessiva ai sensi dell’art. 243bis TUEL pari a euro 78.327.025,00. Il significativo incremento rispetto al disavanzo 2019 è ricondotto a una più corretta quantificazione del FCDE.

Ciò detto, rileva questo Organo giudicante che le novità normative sono collocate in un quadro evolutivo noto da tempo, che avrebbe richiesto un adeguamento tempestivo e una gestione prudente già da parte dell’Amministrazione uscente.

Quanto alla riscossione, il miglioramento registrato nel biennio 20182019 è seguito da un netto peggioramento nel 20202021, verosimilmente dipeso - almeno in parte - dalla legislazione emergenziale, con percentuali irrisorie nel recupero dell’evasione e risultati complessivamente non soddisfacenti, confermativi di una criticità strutturale pregressa e già consolidata.

Nel complesso, la Deliberazione individua le cause del dissesto in una stratificazione di squilibri riconducibili principalmente all’inefficacia della riscossione, alla grave tensione di cassa, alla consistente massa debitoria e alle carenze organizzative, tutte manifestatesi e accertate anteriormente al 6 ottobre 2020, con radici risalenti al 2012 e un aggravamento significativo negli anni 20172018. Ne consegue che il ricorso al PRFP si inserisce in un percorso di deterioramento già in atto e che la mera possibilità teorica di un piano alternativo non è idonea a elidere il contributo causale dell’amministrazione precedente, come verrà approfondito in altro punto della motivazione (v. La causalità - § 3.4.2. La dedotta interruzione del nesso causale per effetto del Piano di riequilibrio e sulle responsabilità delle amministrazioni successive ).

3.2.2.4. La rilevanza delle ulteriori deliberazioni della Sezione regionale di controllo

Gli opponenti contestano, infine, la rilevanza delle ulteriori deliberazioni della Sezione regionale di controllo nn. 369/2014/PRSP (richiamo al rispetto degli equilibri di bilancio e dei principi di sana gestione finanziaria), 277/2015 (inefficienze nell’attività di accertamento e contrasto all’evasione tributaria), 104/2017 (rinnovo delle raccomandazioni all’adozione di misure correttive), 138/2017 (monitoraggio dei flussi di cassa e ricorso alle anticipazioni di tesoreria), 30/2018 (andamento della gestione di cassa e invito a ridurre il ricorso alle anticipazioni di tesoreria), 31/2018 (rafforzamento dei controlli interni sugli organismi partecipati, con particolare riferimento a ZI S.r.l.) e 24/2020 (mancata approvazione del bilancio 2018 di ZI S.r.l. e accertata inadeguatezza del sistema dei controlli interni), sostenendo che esse sarebbero estranee al periodo del loro mandato o comunque non pertinenti, in quanto rivolte al Consiglio comunale.

Osserva il Collegio che l’affermata mancata conoscenza di tali atti, sebbene indirizzate formalmente al Consiglio, e la dedotta estraneità temporale costituiscono indice di una carente attenzione alle problematiche dell’Ente. Chi assume un mandato elettorale è infatti tenuto a conoscere la situazione ereditata e a porre rimedio alle criticità accertate. Le deliberazioni richiamate, peraltro, sono state in larga parte adottate durante il mandato degli opponenti e rappresentano un chiaro e reiterato segnale delle persistenti criticità finanziarie, segnatamente in materia di riscossione, liquidità, anticipazioni di tesoreria, controlli interni e gestione delle partecipate.

Rileva inoltre che tali deliberazioni sono pubblicate per legge in apposita sezione del sito istituzionale dell’Ente e che la loro formale destinazione al Consiglio comunale non ne esclude la rilevanza per gli amministratori, trattandosi di osservazioni rivolte all’Ente nel suo complesso, considerata anche la funzione di predisposizione degli atti consiliari da parte della Giunta. Trascurare o ignorare le indicazioni della Sezione regionale di controllo integra di per sé una violazione dei doveri di diligenza e prudenza, in quanto esse segnalano inequivocabilmente gravi criticità della gestione finanziaria.

3.2.2.5. La dedotta assenza di prescrizioni cogenti della Sezione regionale di controllo

I ricorrenti deducono, in più passaggi delle difese, l’assenza di prescrizioni imperative provenienti dalla Sezione regionale di controllo in ordine all’obbligo di ricorrere alle procedure di dissesto o di riequilibrio finanziario pluriennale, sostenendo che le pronunce della magistratura contabile si sarebbero limitate a formulare meri inviti alla prudenza gestionale, privi di carattere vincolante.

In particolare, viene richiamata la Deliberazione n. 10/2022/PRSP (Doc. n. 10/2022/PRSP), la quale si conclude con la sospensione dell’esame della gestione finanziaria del Comune di Chieti sino alla trasmissione della relazione finale sul Piano di riequilibrio finanziario pluriennale, accompagnata da un invito ad adottare misure prudenziali, senza imporre prescrizioni cogenti. Secondo la difesa, tale contenuto conferma che non vi era un accertamento definitivo di squilibrio irreversibile, né l’indicazione di dover attivare procedure straordinarie prima della fine del loro mandato.

Tale argomentazione non è condivisibile. La deliberazione in esame costituisce, infatti, una constatazione oggettiva dello stato finanziario dell’Ente al 31 dicembre 2020, effettuata sulla base dei parametri definiti dal D.M. 28 dicembre 2018. La sospensione dell’esame non rappresenta una negazione delle criticità rilevate, bensì una fase procedurale fisiologica dell’iter di approvazione del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale, che presuppone, per definizione, l’accertamento di una situazione di grave squilibrio.

Va inoltre ribadito che la deliberazione circa l’adozione del Piano di riequilibrio non rientra nella competenza della Sezione regionale di controllo, ma costituisce una scelta riservata all’organo politico dell’Ente. Ne consegue che l’assenza di una prescrizione formalmente cogente non equivale all’assenza di segnali univoci circa la necessità di valutare il ricorso a strumenti straordinari.

In tale prospettiva, le precedenti pronunce della Corte dei conti avevano già da tempo evidenziato rilevanti criticità. La Deliberazione n. 131/2019/PRSP aveva accertato una rilevante e perdurante crisi di liquidità, il riconoscimento di debiti fuori bilancio e la violazione del patto di stabilità per gli esercizi 2015, 2016 e 2017. La Deliberazione n. 30/2018/VSG, richiamata dalla Deliberazione n. 10/2022/PRSP, aveva confermato la preoccupazione in ordine alle notevoli criticità riscontrate nella gestione di cassa.

Da rilevare anche le osservazioni degli organi di controllo richiamate nella Deliberazione n. 10/2022/PRSP ed in particolare il parere al rendiconto 2019, con cui l’Ente era stato espressamente invitato, in assenza di risultati adeguati, a valutare il ricorso alle altre procedure di riequilibrio finanziario pluriennale previste dalla normativa. Tale indicazione segnala la necessità di considerare strumenti straordinari qualora quelli ordinari si fossero rivelati inefficaci, in linea con analogo richiamo già formulato in precedenti occasioni dal precedente collegio dei revisori.

Non risulta, pertanto, convincente la tesi difensiva secondo cui le pronunce della Sezione regionale di controllo si sarebbero limitate a meri inviti alla prudenza gestionale, senza mai prospettare il ricorso a procedure straordinarie, tanto più considerando che la competenza decisionale in materia spetta all’organo politico. Ne deriva l’infondatezza del motivo di ricorso volto a sminuire la rilevanza dei plurimi moniti provenienti dagli organi di controllo esterno.

Compito del AC e dell’Assessore al bilancio non è, infatti, limitarsi alla mera osservanza formale delle prescrizioni cogenti della Sezione di controllo riferite al solo periodo di mandato, ma coglierne la portata sostanziale al fine di prevenire l’aggravarsi delle patologie gestionali segnalate.

3.2.2.6. La dedotta assenza di segnalazioni da parte degli organismi interni

I ricorrenti lamentano, inoltre, che dagli organismi interni dell’Ente non sarebbero pervenute, anteriormente al 6 ottobre 2020, comunicazioni idonee a segnalare una situazione di strutturale criticità finanziaria non sanabile con strumenti ordinari. In particolare, essi evidenziano che i revisori non avrebbero mai fissato termini per il raggiungimento di obiettivi il cui mancato conseguimento avrebbe imposto il ricorso a misure straordinarie e che, nella riunione della Commissione consiliare del 15 maggio 2019 (all. 124), sarebbe stata attestata l’assenza del rischio di dissesto e la correttezza dei parametri di bilancio. A ciò si aggiunge la circostanza che la comunicazione ex art. 153 TUEL da parte del dirigente Rispoli, ipotizzante il ricorso al predissesto, sarebbe intervenuta solo il 7 dicembre 2020, senza che fosse motivato un improvviso mutamento delle condizioni finanziarie.

Tali deduzioni non risultano pienamente rispondenti al contenuto della complessiva documentazione prodotta. Come già rilevato, nel parere al rendiconto 2019 l’Organo di revisione aveva raccomandato di valutare il ricorso alle procedure di riequilibrio finanziario pluriennale in assenza di risultati adeguati, indicazione cronologicamente antecedente al 6 ottobre 2020. Inoltre, i revisori avevano già segnalato le gravi criticità amministrative e gestionali della società partecipata ZI S.r.l., dalle quali erano scaturite segnalazioni del AC alla Procura della Repubblica e alla Corte dei conti nel corso del 2019 (All. 18 – Esposto, fasc. IO).

La procedura di riequilibrio non può, pertanto, essere considerata un evento improvviso, ma rappresenta l’esito di una valutazione maturata nel tempo circa l’inefficacia degli strumenti ordinari, adottati per scelta politica durante l’amministrazione degli opponenti.

Anche il parere dell’Organo di revisione sul bilancio di previsione 20202022 (Doc. 186) evidenzia una situazione finanziaria complessa, richiamando una verifica straordinaria di cassa (Doc. 175) che aveva rilevato una consistente esposizione debitoria, un significativo differenziale negativo tra debiti e crediti a breve termine, un elevato indebitamento a breve connesso alla scarsa capacità di riscossione, nonché un rilevante ammontare di debiti commerciali scaduti, tale da compromettere il rispetto dell’indice di tempestività dei pagamenti. Nello stesso parere veniva altresì segnalato il rischio di perdita della continuità aziendale della società partecipata ZI S.r.l. (Doc. 186), con potenziali ricadute patrimoniali per l’Ente.

La Deliberazione di Giunta comunale n. 908 del 13 agosto 2020 sul riaccertamento ordinario dei residui (Doc. 187) e il correlato parere dei revisori (Doc. 188) hanno ulteriormente evidenziato una marcata sproporzione tra residui attivi e passivi e un eccessivo divario tra residui di competenza, rimarcando esplicitamente la difficoltà finanziaria dell’Ente nell’attività di riscossione e rinnovando le raccomandazioni al monitoraggio.

La Relazione di fine mandato 20152020 (Doc. 189), pur certificata dagli organi competenti, non è idonea a escludere la conoscenza delle criticità, già formalizzate in documenti precedenti e coevi. Ne deriva che le difficoltà finanziarie strutturali dell’Ente erano state oggetto di comunicazione e analisi ben prima del 6 ottobre 2020 ed era onere degli amministratori acquisirne piena consapevolezza attraverso un’attenta e sistematica valutazione della documentazione disponibile.

L’impostazione difensiva, secondo cui la consapevolezza delle criticità potrebbe sorgere solo a fronte di un formale accertamento di uno squilibrio irreversibile da parte di un organo di controllo, non può essere condivisa, poiché contrasta con i doveri di diligenza, indirizzo e impulso propri degli organi politici, cui spetta la valutazione del ricorso alle procedure di riequilibrio.

3.2.2.7. La riunione della Commissione consiliare del 15 maggio 2019

Particolare rilievo assume la riunione della Commissione consiliare bilancio del 15 maggio 2019 (All 124.), convocata a seguito delle preoccupazioni manifestate da alcuni consiglieri in ordine alla situazione economicofinanziaria dell’Ente. In tale sede, pur escludendosi la sussistenza di uno stato di dissesto, emerse un articolato quadro di criticità concernenti la sostenibilità del disavanzo, la tensione di liquidità, l’inefficienza della riscossione e l’incertezza delle alienazioni patrimoniali.

La Commissione prese atto delle rassicurazioni dei revisori di un bilancio formalmente in equilibrio, ma caratterizzato da gravi elementi di vulnerabilità, che avrebbero richiesto un approccio prudenziale e interventi strutturali, in particolare sul versante della riscossione e della gestione della cassa. Tali valutazioni - rivelatesi, alla luce degli eventi successivi, non idonee a intercettare la reale portata delle criticità, e sulle quali si tornerà più ampiamente nel seguito della motivazione - vanno tuttavia circoscritte temporalmente alla data del 15 maggio 2019.

3.2.2.8. La relazione di fine mandato

I ricorrenti richiamano infine la Relazione di fine mandato 20152020 (Doc. 189), sostenendo che essa attesterebbe una situazione finanziaria complessivamente sotto controllo. Tale documento, tuttavia, non assume valore determinante, poiché omette di rappresentare compiutamente le criticità strutturali già emerse e, per contro, evidenzia situazioni di gestione straordinaria o di crisi di diverse società partecipate, quali enti commissariati, in liquidazione o in concordato preventivo, elementi che costituiscono di per sé indici di tensione finanziaria.

In ogni caso, alla relazione di fine mandato non può riconoscersi un valore probatorio tale da escludere responsabilità, a fronte dell’ampia documentazione da cui già emergevano criticità persistenti e in progressivo aggravamento. Eventuali lacune del documento sono semmai indice della sua inadeguatezza, la cui responsabilità non esclude quella degli organi politici che ne hanno avallato il contenuto.

3.2.2.9. La dedotta repentina emersione dei presupposti del predissesto

Gli opponenti eccepiscono la presunta incoerenza tra le attestazioni rese dal dirigente del Settore finanziario, dott. Franco Rispoli, in ordine alla regolarità tecnica e contabile e al mantenimento degli equilibri di bilancio in date prossime, e la successiva comunicazione ex art. 153 TUEL del 7 dicembre 2020, con la quale veniva ipotizzato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale.

In particolare, con Deliberazione di Giunta comunale n. 12 del 3 novembre 2020 (Doc. 178), il dott. Rispoli, in qualità di Dirigente del IV Settore – Gestione Risorse Finanziarie, ha espresso parere favorevole in ordine alla regolarità tecnica e contabile sulla proposta di variazione di bilancio. Analogamente, con Deliberazione di Giunta comunale n. 19 del 10 novembre 2020 (Doc. 179), egli ha espresso parere favorevole sulla proposta relativa all’indennità di funzione per il AC e i componenti della Giunta comunale (che comunque, va detto, era contenuto nei limiti di legge e non era idoneo a incidere in modo significativo sugli equilibri di bilancio a fronte di passività di rilevante entità). Ancora, con Deliberazione di Giunta comunale n. 30 del 20 novembre 2020 (Doc. 182), il medesimo dirigente ha espresso parere favorevole di regolarità tecnica e contabile sulla variazione d’urgenza al bilancio di previsione finanziario 20202022, mentre il Collegio dei revisori dei conti ha reso parere favorevole, attestando la permanenza degli equilibri di bilancio.

Dall’analisi della documentazione emerge tuttavia che la comunicazione ex art. 153 TUEL, prot. n. 80820 del 7 dicembre 2020 (Doc. 181), con cui veniva ipotizzato il ricorso alla procedura di predissesto, rappresenta effettivamente un mutamento significativo rispetto alle attestazioni appena richiamate. Da tale nota si ricava, in sintesi, che il Comune di Chieti versava in una situazione di squilibrio di bilancio riferibile agli esercizi 2019 e 2020, tale da rendere necessario l’avvio della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, ai sensi dell’art. 243bis del d.lgs. n. 267/2000, quale strumento volto al ripristino della sana gestione finanziaria e alla sostenibilità di lungo periodo dell’ente, attraverso misure idonee a superare squilibri strutturali anche di durata pluridecennale.

La comunicazione individua una pluralità di fattori di criticità. In primo luogo, viene richiamato lo squilibrio di bilancio e il parere negativo espresso dai revisori sul rendiconto 2018, che aveva evidenziato un disavanzo di amministrazione significativo e un elevato ammontare di residui attivi di dubbia esigibilità. In secondo luogo, viene segnalata la complessa gestione dei residui, con particolare riferimento ai residui attivi che, alla data del 24 novembre 2020, risultavano in larga parte qualificati come irripetibili o di dubbia e difficile esazione, comportando un rilevante onere finanziario per l’ente; contestualmente, i residui passivi ammontavano a euro 10.355.070,58. Ulteriore profilo di criticità concerne la situazione di liquidità, caratterizzata da un elevato ricorso alle anticipazioni di tesoreria: al 30 novembre 2020 la disponibilità sull’anticipazione risultava pari a euro 13.943.482,22, con consistenti quote vincolate, evidenziandosi come la scarsa disponibilità di cassa costituisse un problema grave per l’ente.

Di particolare rilievo è poi il contenzioso, in ragione dell’ingente volume di cause legali pendenti, configuranti passività potenziali di notevole entità. Le rivendicazioni nei confronti del Comune ammontavano complessivamente a euro 28.047.079,51, a fronte di crediti dell’ente verso terzi per euro 10.381.900,44; le spese legali presuntive in caso di soccombenza erano quantificate in euro 449.311,00. Per il periodo 20202023, le previsioni di accantonamento al Fondo contenzioso risultavano pari a euro 10.560.058,08 per il 2020, con un fabbisogno complessivo di cassa stimato in euro 14.014.768,18.

La nota individua altresì le misure di risanamento proposte, tra cui l’accesso al fondo di rotazione per la copertura del disavanzo e il supporto alla liquidità, nonché l’adozione di un Piano di riequilibrio finanziario pluriennale articolato in misure di riduzione della spesa, incremento delle entrate, gestione del personale e valorizzazione del patrimonio. È inoltre delineata la copertura del contenzioso per un importo complessivo di euro 12.582.807,60, con ripartizione pluriennale degli oneri, prevedendosi, tra l’altro, euro 8.917.319,17 per il 2020, euro 1.995.877,16 per il 2021 ed euro 1.995.877,15 per il 2022. Alla comunicazione risulta allegata un’analisi approfondita dell’ufficio legale, datata 6 novembre 2020, recante la valutazione dell’impatto finanziario delle diverse tipologie di contenzioso, con classificazioni di rischio e stime economiche.

Dalla stessa comunicazione (Doc. 181) si evince che il ricorso al predissesto non costituisce l’effetto di un evento improvviso, bensì l’esito di una combinazione di fattori indicativi di un aggravamento strutturale delle condizioni finanziarie del Comune di Chieti, ulteriormente sollecitato dagli organi di controllo. La necessità di un piano di risanamento più incisivo discende dal fatto che gli squilibri strutturali del bilancio avevano raggiunto una dimensione tale da non poter essere fronteggiata con strumenti ordinari.

Il progressivo deterioramento della situazione finanziaria è efficacemente rappresentato dall’evoluzione del disavanzo nel periodo 20152021, come ricavabile dalla deliberazione n. 149/2023 della Sezione regionale di controllo. In particolare, il disavanzo risulta pari a euro 28.917.194,67 nel 2015, a euro 27.924.706,78 nel 2016, a euro 25.324.250,97 nel 2017, a euro 25.656.637,17 nel 2018, registra un significativo incremento nel 2019, attestandosi a euro 47.083.584,39, e subisce un ulteriore peggioramento nel 2020, raggiungendo euro 74.162.236,98, di cui un terzo riconducibile a disavanzo ordinario e la restante parte a fattispecie speciali introdotte dalla legislazione nazionale. Nel 2021 il disavanzo si riduce lievemente, pur rimanendo elevato, attestandosi a euro 65.817.267,60.

Dopo una fase di relativa stabilità tra il 2015 e il 2017, il disavanzo ha dunque subito un marcato peggioramento a partire dal 2018, principalmente a causa dell’insufficiente attività di riscossione, come dimostrato dalla costante crescita dei residui attivi e dalla sottostima del Fondo crediti di dubbia esigibilità. Tale circostanza risulta emblematicamente confermata dal raddoppio, nel giro di sei anni, dei residui attivi del Titolo I, passati da euro 26.784.857,14 al 1° gennaio 2016 a euro 50.684.599,09 al 1° gennaio 2022 (del. n. 149/2023, p. 37).

Le misure ordinarie previste dagli artt. 193 e 194 TUEL si sono rivelate inadeguate a superare le condizioni di squilibrio rilevate, con conseguente responsabilità concausale dell’amministrazione uscente. Già in occasione del rendiconto 2018, ad esempio, il Collegio dei revisori aveva espresso parere favorevole, segnalando tuttavia plurime criticità e irregolarità non sanate, e aveva rimarcato la scarsa propensione dell’ente a incidere sulle riscossioni affidate a concessionari esterni e società partecipate. La persistenza di tali criticità ha contribuito all’accumulo del disavanzo e alla crisi di liquidità, rendendo l’ente incapace di fronteggiare con mezzi ordinari lo squilibrio derivante dal contenzioso, per la sua eccessiva entità rispetto alle entrate correnti attivabili.

Un ruolo catalizzatore dell’urgenza di un piano di risanamento strutturato è stato svolto dall’intervento delle Sezioni Riunite della Corte dei conti nel dicembre 2019, che, pur annullando la deliberazione n. 131/2019, hanno censurato la carenza di incisività e di puntuali richieste di interventi correttivi, affermando la necessità di adottare provvedimenti idonei a fronteggiare le crisi di liquidità strutturali accertate. La documentazione evidenzia altresì che la situazione di cassa rappresentava il problema più grave dell’ente, con una scarsa capacità di incasso e un ricorso costante alle anticipazioni di tesoreria, come già emerso da verifiche straordinarie richieste dal Collegio dei revisori nel 2019, nonché un ammontare complessivo delle rivendicazioni nei confronti dell’ente pari a euro 28.047.079,51.

Alla luce di tali elementi, il Collegio ritiene che il mutamento eccepito dai ricorrenti sia riconducibile non già a un’improvvisa insorgenza delle cause del dissesto, bensì a una più incisiva e veritiera rappresentazione di una situazione contabile già compromessa, che ha inciso sul momento della certificazione dell’irreversibilità dello squilibrio con strumenti ordinari. Tale ritardo nella piena emersione del quadro finanziario è ascrivibile, secondo la giurisprudenza contabile, anche all’insufficiente attività di indirizzo e stimolo dell’organo politico uscente nei confronti degli uffici, a fronte del dovere degli amministratori di monitorare l’operato del responsabile finanziario, individuare tempestivamente le criticità e adottare misure preventive ispirate a prudenza e cautela. Non è un caso che la situazione sia stata resa più chiara in tutta la sua gravità dopo l’istituzione di uno specifico ufficio da parte dell’Amministrazione subentrata.

3.2.2.10. L’analisi del contenzioso quale fattore di squilibrio

Sempre con riferimento al dedotto repentino emergere delle condizioni di predissesto, va rilevato che la deliberazione n. 149/2023 della Sezione regionale di controllo individua, tra le cause del dissesto, la consistente massa di debiti fuori bilancio e di passività potenziali connesse anche al contenzioso, quantificata in euro 78.327.025 ai fini del ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale.

In sede di relazione sulla salvaguardia degli equilibri per l’esercizio 2020, ai sensi dell’art. 193 del TUEL, l’Assessore LA PE ha riferito che la situazione finanziaria dell’Ente aveva subito un repentino aggravamento in quanto la nuova amministrazione era venuta a conoscenza degli esiti della verifica sul contenzioso, aggiornata al novembre 2020. Da tale analisi sono infatti emerse passività e debiti fuori bilancio di rilevante entità, connessi a controversie giudiziarie definite nel corso del 2020 ovvero in via di definizione.

Dalla documentazione richiamata dalla difesa degli opponenti Di RI e SE, si evince che le informazioni aggiornate sul contenzioso, rilevanti ai fini della valutazione del riequilibrio e riferite a posizioni di “rilevante importo”, sarebbero pervenute all’Ufficio finanziario solo in prossimità della redazione della comunicazione, nelle date del 17 e del 20 novembre 2020. Tale circostanza è indicata dal dirigente a supporto del mutamento di prospettiva rispetto ai precedenti provvedimenti adottati.

Secondo quanto riferito dal medesimo dirigente, tali ritardi avrebbero impedito di delineare tempestivamente un quadro veritiero della situazione finanziaria dell’Ente, nei termini previsti dalla normativa, dal quale ricavare una valutazione, anche prospettica, degli equilibri di bilancio. Ciò induce a ritenere che la piena consapevolezza della gravità e della portata dello squilibrio sia emersa solo a seguito del consolidamento complessivo delle informazioni disponibili, seppur con ritardo.

Tenuto conto del rilevante contributo del contenzioso pendente al dissesto e della circostanza che il responsabile dell’Ufficio finanziario afferma di aver acquisito le informazioni aggiornate solo a ridosso della redazione della comunicazione, si rende pertanto necessario un esame specifico di tale settore, al fine di valutare l’adeguatezza e la tempestività delle soluzioni precedentemente adottate.

Il Comune di Chieti si è infatti trovato a fronteggiare un contenzioso di notevole entità, che ha rappresentato una delle principali cause dello squilibrio finanziario strutturale. In particolare, le rivendicazioni nei confronti dell’Ente per il contenzioso giudiziale civile ammontavano a euro 28.047.079,51, mentre le rivendicazioni dell’Ente nei confronti delle controparti si attestavano a euro 10.381.900,44; le spese legali presuntive, in caso di soccombenza, erano stimate in euro 449.311,00. Con riferimento al contenzioso amministrativo, le rivendicazioni nei confronti dell’Ente ammontavano a euro 18.262.544,87, a fronte di crediti dell’Ente verso le controparti pari a euro 8.812.683,44, con spese legali presuntive stimate in euro 116.000.

Le probabilità di soccombenza sono state classificate in “probabile”, quando superiori al 50 per cento, “possibile”, quando comprese tra il 10 e il 50 per cento, e “remoto”, quando inferiori al 10 per cento, essendo il “quantum” rappresentato dall’importo che l’Ente sarebbe tenuto a corrispondere in caso di esito sfavorevole.

Le strategie delineate nel Piano di riequilibrio per la gestione del contenzioso si articolavano su più livelli. In primo luogo, era previsto il riconoscimento e la copertura del disavanzo derivante dal contenzioso relativo alle liti e ai debiti fuori bilancio riferiti ad “ACA, DECO, BFF”, per un importo pari a euro 10.560.058,08, dichiarato coperto dal Fondo di accantonamento contenzioso dell’anno 2020, finanziato mediante rateizzazioni pluriennali.

Veniva inoltre evidenziata la necessità di istituire un fondo contenzioso ad hoc, la cui quantificazione, comprensiva di accantonamenti anticipati per il periodo 20202023 per un importo complessivo di euro 16.335.140,94, era tuttavia ritenuta non compatibile con le manovre ordinarie di gestione dell’Ente, implicando l’incapacità di fronteggiare tali passività con risorse ordinarie.

Ulteriori strategie riguardavano la gestione di specifiche controversie, tra cui quelle afferenti a E.G., La Panoramica s.r.l. e Regione Abruzzo, comprendenti contenzioso civile e amministrativo. In relazione a tali posizioni, si dava atto che un ricorso era stato parzialmente accolto e si valutava l’opportunità di non proporre appello nei confronti della concessionaria La Panoramica s.r.l. qualora fosse stata raggiunta una soluzione ritenuta vantaggiosa per l’Ente, adottando un approccio improntato alla negoziazione.

Un ulteriore profilo atteneva al recupero dei crediti vantati nei confronti di enti esterni e società partecipate, tra cui ZI S.r.l. A tal riguardo, considerato che il Collegio dei revisori aveva più volte segnalato la scarsa propensione dell’Ente a incidere sulle riscossioni affidate a soggetti esterni e a società partecipate, veniva rimarcata la necessità di intraprendere azioni incisive per migliorare le riscossioni, evidenziando che da tali interventi avrebbero potuto derivare importi rilevanti e che la mancata correzione dei risultati finanziari delle partecipate avrebbe esposto l’Ente a un concreto rischio di perdita. L’assenza di incisività in tale ambito aveva contribuito in modo significativo all’accumulo del disavanzo e alla crisi di liquidità.

Dalla valutazione dell’adeguatezza delle strategie pregresse emergeva, pertanto, come elemento critico, l’ammissione che le misure ordinarie predisposte per la copertura del contenzioso, segnatamente il Fondo contenzioso, non risultavano compatibili con la gestione ordinaria dell’Ente. Tale incompatibilità costituisce una delle ragioni principali che hanno condotto il Comune a ricorrere alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ai sensi dell’art. 243bis TUEL.

Ne discende che le strategie delineate, pur necessarie, richiedevano una copertura finanziaria straordinaria, conseguibile esclusivamente mediante il Piano di riequilibrio finanziario pluriennale, anche attraverso il possibile accesso a strumenti quali il Fondo di rotazione statale.

Alla luce dell’analisi svolta, il Collegio osserva che le strategie di gestione del contenzioso erano orientate al riconoscimento e alla pianificazione del pagamento di rilevanti debiti pregressi e al miglioramento della riscossione dei crediti dell’Ente, maturati nel tempo. L’elemento di maggior rilievo risiede tuttavia nell’insufficienza delle risorse ordinarie a coprire tali passività, rendendo indispensabile il ricorso al predissesto, con tempi di risoluzione necessariamente pluriennali, sia per effetto delle rateizzazioni dei debiti, sia per la durata fisiologica dei giudizi e della complessiva procedura di risanamento.

Tale insufficienza non può essere imputata all’amministrazione subentrante, che ha ereditato una massa debitoria di dimensioni rilevanti, né può essere integralmente ricondotta alla gestione del AC Di RI e dell’Assessore SE; tuttavia, – come già rilevato - ai fini della responsabilità sanzionatoria, ciò che rileva non è il momento in cui l’equilibrio di bilancio viene definitivamente meno, bensì il percorso seguito per prevenirlo e per risanarlo, che è risultato del tutto inidoneo nella gestione dei ricorrenti e che, quindi, ha, sotto tale profilo, contribuito al successivo dissesto.

Assume infatti rilievo la circostanza che, in sede di riunione della Commissione consiliare, il AC Di RI abbia evidenziato che non tutti i contenziosi sarebbero giunti a sentenza nell’anno in corso, che non tutti sarebbero stati immediatamente esecutivi e che non tutti sarebbero stati persi, nonché l’indirizzo dell’Assessore SE di non ingessare il bilancio con il principio della prudenza, come meglio specificato nel prosieguo. Tali valutazioni, volte a escludere un’immediata incidenza sul bilancio, confermano ulteriormente la consapevolezza e la volontà di gestire una situazione di grave criticità mediante strumenti ordinari, senza attivare tempestivamente misure straordinarie.

3.2.3. Il motivo di ricorso relativo all’analisi degli indicatori sino al 2020 e per il periodo successivo

Con l’ultimo motivo del ricorso in opposizione, che riproduce sostanzialmente il sesto motivo già dedotto nella prima fase del giudizio, i ricorrenti lamentano un difetto di accertamento in ordine alla verifica degli indicatori di bilancio sino all’esercizio 2020 e, distintamente, per il periodo successivo.

Secondo la prospettazione difensiva, sarebbe necessario operare una netta distinzione delle responsabilità tra le amministrazioni succedutesi nel tempo, individuando quale spartiacque le elezioni amministrative dell’ottobre 2020. In tale ottica, il rendiconto 2019, approvato dalla nuova amministrazione il 2 novembre 2020, sarebbe stato elaborato dalla Giunta precedente nel maggio 2020 con pareri favorevoli, riflettendo una situazione finanziaria sostanzialmente cristallizzata al 30 gennaio 2020. Le successive modifiche ai criteri di redazione del bilancio, introdotte dalla nuova amministrazione, sarebbero state funzionali, secondo i ricorrenti, a far emergere uno squilibrio grave, propedeutico all’accesso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale sotto la vigilanza della Corte dei conti. Fino al 20 novembre 2020, la situazione sarebbe stata infatti attestata come equilibrata, come dimostrato dai pareri favorevoli resi su deliberazioni di particolare rilievo, ivi comprese una variazione di bilancio e l’innalzamento degli emolumenti degli organi di governo.

Sempre secondo la difesa, gli indicatori finanziari rilevanti ai fini della ripartizione delle responsabilità tra le diverse amministrazioni mostrerebbero una sostanziale stabilità delle entrate proprie sino al 2020, con previsioni e accertamenti che, in quanto attività gestionali, sarebbero stati costantemente approvati con pareri di regolarità fino al 7 dicembre 2020. Non vi sarebbero, pertanto, elementi idonei a giustificare un aggravamento tale da richiedere interventi specifici negli esercizi 2019 e 2020. La gestione della società partecipata ZI da parte della nuova amministrazione avrebbe inoltre prodotto effetti negativi, attraverso il riconoscimento di un debito fuori bilancio che avrebbe determinato una perdita significativa e imprevista.

Il Collegio ha proceduto all’analisi degli indicatori. Nelle pagine 66 e 67 del ricorso in opposizione, i ricorrenti hanno richiamato una serie di indicatori desunti dalla Banca dati delle pubbliche amministrazioni (DA), relativi all’incidenza degli accertamenti e degli incassi sulle previsioni, nonché all’incidenza delle spese rigide sulle entrate correnti e della spesa di personale sulla spesa corrente, al fine di sostenere la sussistenza di una sana gestione finanziaria nel corso del proprio mandato.

Dall’esame di tali indicatori il Collegio desume quanto segue.

L’incidenza degli accertamenti di parte corrente sulle previsioni iniziali di parte corrente, che misura il grado di avvicinamento tra accertamenti e previsioni iniziali di entrata, ha registrato un andamento generalmente crescente dal 2017, attestandosi all’88,72 per cento, sino al 2020, con un valore pari al 96,66 per cento; a tale fase ha fatto seguito un lieve calo nel 2021, pari al 93,65 per cento, e un successivo incremento significativo nel 2022, fino al 99,78 per cento. Valori elevati di tale indicatore denotano una maggiore accuratezza delle previsioni iniziali ovvero una più elevata capacità di accertamento delle entrate previste.

Analogo andamento presenta l’incidenza degli accertamenti di parte corrente sulle previsioni definitive di parte corrente, che valuta la corrispondenza tra accertamenti e previsioni definitive. L’indicatore è aumentato dall’86,46 per cento nel 2017 al 94,97 per cento nel 2018, per poi stabilizzarsi intorno al 9394 per cento negli anni successivi, raggiungendo il valore del 94,86 per cento nel 2022, a conferma di un buon allineamento tra previsioni definitive ed entrate accertate.

Diversamente, l’incidenza degli accertamenti delle entrate proprie sulle previsioni iniziali di parte corrente, riferita ai Titoli I, II e III, è rimasta sostanzialmente stabile tra il 2017 e il 2019, con valori compresi tra il 68,28 e il 70,92 per cento, per poi diminuire sensibilmente nel 2020, attestandosi al 62,78 per cento, e nel 2021, al 58,82 per cento, registrando infine un recupero nel 2022, con un valore pari al 70,35 per cento. Il calo osservato nel biennio 20202021 risulta verosimilmente influenzato dagli effetti della pandemia da Covid19.

Un andamento sostanzialmente analogo si riscontra nell’incidenza degli accertamenti delle entrate proprie sulle previsioni definitive di parte corrente, che ha mostrato valori stabili tra il 2017 e il 2019, compresi tra il 66,54 e il 70,06 per cento, una flessione nel 2020 e nel 2021, rispettivamente al 61,63 e al 58,24 per cento, e un successivo recupero nel 2022, fino al 66,88 per cento.

Quanto agli incassi, l’incidenza degli incassi correnti sulle previsioni iniziali di parte corrente ha evidenziato fluttuazioni significative: dopo un incremento dal 70,45 per cento nel 2017 al 79,06 per cento nel 2018, l’indicatore è diminuito nel 2019 e nel 2020, attestandosi rispettivamente al 71,14 e al 69,33 per cento, ha subito un drastico calo nel 2021, al 56,79 per cento, e ha registrato un marcato recupero nel 2022, fino all’84,41 per cento. Analoga dinamica si osserva nell’incidenza degli incassi correnti sulle previsioni definitive di parte corrente, che, dopo il valore del 78,05 per cento nel 2018, è scesa al 69,56 per cento nel 2019, al 68,11 per cento nel 2020 e al 56,30 per cento nel 2021, per poi risalire all’81,68 per cento nel 2022.

Con riferimento alle entrate proprie, l’incidenza degli incassi sulle previsioni iniziali di parte corrente è diminuita progressivamente dal 51,93 per cento nel 2017 al 36,47 per cento nel 2021, per poi recuperare nel 2022, raggiungendo il 52,02 per cento. Andamento del tutto analogo presenta l’incidenza degli incassi delle entrate proprie sulle previsioni definitive di parte corrente, scesa dal 50,49 per cento nel 2017 al 36,16 per cento nel 2021, e risalita al 50,35 per cento nel 2022. Tali indicatori non evidenziano, pertanto, una sostanziale invarianza nel tempo, bensì una significativa difficoltà nella riscossione delle entrate proprie, culminata nel 2021.

L’incidenza delle spese rigide – comprendenti ripiano del disavanzo, spese di personale e servizio del debito – sulle entrate correnti ha mostrato un incremento costante dal 34,25 per cento nel 2017 al 44,21 per cento nel 2019, mantenendosi su livelli analoghi nel 2020 e nel 2021, pari al 43,15 per cento, per poi diminuire nel 2022, attestandosi al 35,28 per cento. L’aumento di tale indicatore segnala una progressiva riduzione della flessibilità del bilancio. L’incidenza della spesa di personale sulla spesa corrente, infine, ha oscillato tra il 22,99 per cento nel 2017 e il 26,08 per cento nel 2018, stabilizzandosi intorno al 2324 per cento negli anni successivi, con un valore pari al 23,46 per cento nel 2022.

Va osservato che il calo degli incassi delle entrate proprie, che raggiunge i valori minimi nel 2021, è verosimilmente riconducibile agli effetti della legislazione relativa alla pandemia da Covid19. Nel 2022 si assiste infatti a un deciso recupero della maggior parte degli indicatori relativi agli accertamenti e agli incassi, circostanza che rafforza il collegamento tra le dinamiche di bilancio e il venir meno delle misure emergenziali. Anche l’incidenza degli incassi delle entrate proprie torna su valori prossimi a quelli precedenti al 2020, a conferma di una ripresa della capacità di riscossione.

In sintesi, il periodo sino al 2020 è caratterizzato da una sostanziale stabilità degli accertamenti, fatta eccezione per la fase emergenziale, ma anche da un progressivo aumento della rigidità della spesa. Dall’esame complessivo degli indicatori richiamati non può quindi desumersi che tale stabilità costituisca indice di un miglioramento delle condizioni finanziarie dell’Ente.

A ciò si aggiunge che, tra gli indicatori rappresentativi della gestione, dalla relazione dell’Organo di revisione redatta ai sensi dell’art. 246, comma 5, TUEL, relativa al dissesto, emerge che la percentuale di riscossione dei residui ha seguito un andamento fortemente decrescente dal 2018 al 2021, passando dal 20,58 per cento al 10,49 per cento, per poi risalire al 23,06 per cento nel 2022.

Anche gli indicatori sintetici allegati al rendiconto e richiamati dal Pubblico Ministero evidenziano un peggioramento. In particolare, l’analisi della rigidità strutturale del bilancio, misurata dall’incidenza delle spese rigide sulle entrate correnti, mostra un incremento dal 33,84 per cento nel 2016 al 44,21 per cento nel 2019, una successiva stabilizzazione intorno al 43 per cento nel biennio seguente e una riduzione significativa nel 2022, fino al 35,28 per cento.

Quanto alla composizione dell’avanzo di amministrazione, le quote libere di parte corrente e in conto capitale risultano per lo più nulle; le quote accantonate e vincolate, presenti nel 2016, si sono azzerate negli esercizi successivi, per poi riemergere con valori significativi nel 2021 e nel 2022.

Risulta pertanto evidente che la mera stabilità degli incassi della gestione corrente non è stata sufficiente a superare la grave situazione finanziaria dell’Ente, riferibile soprattutto alla gestione residui, come dimostrato dal complesso degli indicatori esaminati. Ne consegue che non può attribuirsi particolare rilievo difensivo alle deduzioni dei convenuti in ordine alla presunta scarsa significatività o al favorevole andamento dei pochi indicatori selezionati, dovendosi invece valutare il quadro complessivo della gestione finanziaria.

3.2.4. Conclusioni in ordine alla contestazione della “rovinosa gestione dell’ente” e alla riconducibilità del dissesto anche alla gestione amministrativa degli opponenti

All’esito dell’articolato esame sin qui svolto sulla gestione degli amministratori Di RI e SE, seppur condotto nei limiti della documentazione acquisita agli atti, il Collegio ritiene di poter affermare la sicura riconducibilità della genesi del dissesto anche a fattori di squilibrio maturati nel periodo ricadente sotto la loro amministrazione.

Il Comune di Chieti versava da tempo in una situazione di difficoltà finanziaria, caratterizzata da criticità note in materia di riscossione, da persistenti tensioni di liquidità e da un contenzioso di rilevante entità. La scelta di un piano di risanamento profondo, quale la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, è tuttavia stata fatta solo con l’insediamento della nuova amministrazione, sebbene il progressivo aggravamento strutturale di tali criticità si fosse già manifestato nel tempo, così come era evidente l’insuccesso delle misure ordinarie precedentemente adottate, sotto la pressante interlocuzione della Corte dei conti nel dicembre 2019, che ha reso ineludibile il ricorso a una procedura più incisiva per il ripristino degli equilibri di bilancio.

Il deterioramento della situazione finanziaria risulta – come visto - efficacemente rappresentato dall’andamento del disavanzo del Comune di Chieti nel periodo 20152021, che evidenzia una tendenza crescente e significativa, con un marcato peggioramento a partire dal 2019: euro 28.917.194,67 nel 2015, euro 27.924.706,78 nel 2016, euro 25.324.250,97 nel 2017, euro 25.656.637,17 nel 2018, euro 47.083.584,39 nel 2019, euro 74.162.236,98 nel 2020 ed euro 65.817.267,60 nel 2021.

Emblematica appare altresì la gestione del contenzioso, che, come già evidenziato, non può certo ritenersi maturata in un arco temporale limitato a poco più di un mese, ma costituisce il risultato di una stratificazione pluriennale di posizioni debitorie e passività potenziali.

Ulteriore profilo di rilievo è rappresentato dall’utilizzo strutturale dell’anticipazione di tesoreria, specificamente contestato dalla Procura, che ha comportato il venir meno della funzione fisiologica di strumento eccezionale e temporaneo, destinato a fronteggiare esigenze contingenti di cassa, quali ritardi nelle riscossioni o anticipazioni di somme soggette a rendicontazione. Tale utilizzo si è invece tradotto, in concreto, in una forma surrettizia di finanziamento di lungo periodo, in contrasto con i principi costituzionali che riservano l’indebitamento di durata pluriennale al finanziamento della spesa di investimento.

Non può inoltre trascurarsi che la revisione nella valutazione degli equilibri di bilancio e dei corretti pesi finanziari delle criticità esistenti sia dipesa anche da un diverso approccio adottato dall’amministrazione subentrata, che, anche mediante la creazione di una specifica task force e l’imposizione di più puntuali adempimenti agli uffici, ha consentito una rappresentazione più rigorosa e prudente della situazione finanziaria.

La circostanza che la certificazione della gravità dello squilibrio sia intervenuta in un momento immediatamente successivo alla conclusione del mandato elettorale non impedisce, pertanto, di affermare la sussistenza di una contribuzione concausale della gestione riferibile all’amministrazione uscente, contrariamente a quanto sostenuto dagli opponenti. Ai fini della valutazione del contributo causale, assumono rilievo i principi giurisprudenziali richiamati nelle premesse, secondo cui è imprescindibile che il bilancio rappresenti in modo veritiero e prudente la situazione contabile dell’ente, evitando ricostruzioni che occultino o attenuino il reale disavanzo. A tale principio si correla il dovere di attivarsi affinché la reale situazione finanziaria emerga tempestivamente, soprattutto nei casi in cui le rassicurazioni, ancorché parziali, del dirigente del servizio finanziario non risultino coerenti con le indicazioni provenienti dagli organi di controllo esterno.

Il AC e la Giunta, quali organi di indirizzo politicoamministrativo, sono infatti gravati da uno specifico dovere di monitoraggio sull’operato del responsabile finanziario e sulla gestione complessiva dell’ente, al fine di garantire la sana gestione finanziaria. Tale dovere risulta essere stato adeguatamente esercitato dall’amministrazione subentrante, ma non anche, nonostante i numerosi moniti interni ed esterni, dall’amministrazione uscente. Gli amministratori sono, del resto, tenuti ad adottare tempestivamente misure correttive idonee a fronteggiare le criticità finanziarie e a ristabilire l’equilibrio di bilancio, obbligo che non sorge soltanto nel momento in cui la situazione divenga irreversibile.

Non assume, infine, carattere dirimente né idoneo a interrompere il nesso causale il contributo, peraltro frutto di una valutazione rivelatasi inadeguata, offerto dal Collegio IO in occasione della Commissione consiliare del 15 maggio 2019, atteso che l’esistenza delle criticità finanziarie risultava già ampiamente accertata a prescindere da tale sede di confronto.

Conclusivamente, alla luce dell’esame della documentazione rilevante, il Collegio ritiene di poter affermare che la gestione dell’Amministrazione Di RI, considerata nel suo complesso, integra un fattore concausale del dissesto finanziario dell’Ente.

3.3. LA VERIFICA DELLA RICONDUCIBILITÀ DEL DISSESTO ALLA CONDOTTA INDIVIDUALE DEI CONVENUTI DI PRIMIO E LUISE

Ritenute quindi non fondate le motivazioni di censura del decreto opposto sopra esaminate, è necessario verificare in maniera puntuale entro quali esatti termini tali criticità gestionali siano eventualmente ascrivibili alla condotta dei convenuti opponenti.

Non è infatti sufficiente affermare l’efficienza causale della complessiva gestione del AC Di RI e dell’Assessore SE rispetto al dissesto al fine di determinarne la responsabilità sanzionatoria, ma è necessario verificare se, come ipotizzato dalla Procura (p. 33 del ricorso introduttivo della fase monocratica) gli stessi abbiano “asseconda[t]o una gestione disordinata e non rispettosa delle norme dell’ordinamento contabile” e abbiano “consentito che l’ente, per far fronte alle richieste debitorie, ricorresse ad anticipazioni di tesoreria e alle liquidità messe a disposizione dello Stato, generando, in tal modo, ulteriori debiti ed oneri a carico del bilancio comunale, accompagnando irreversibilmente l’ente sulla strada del default”.

3.3.1. I motivi di ricorso relativi alla dedotta genericità delle contestazioni, all’asserita inadeguatezza delle indagini, alla mancata considerazione delle azioni intraprese e al peggioramento della crisi finanziaria

A tal fine, il Collegio ritiene necessario procedere all’esame analitico delle ulteriori difese articolate nella fase monocratica e in questa sede riproposte con corrispondenti motivi di opposizione. Solo all’esito dell’eventuale accoglimento di tali doglianze, il Collegio si soffermerà sulla verifica della sussistenza del nesso di causalità individuale, nonché dell’elemento soggettivo.

Con i motivi che riproducono le difese nn. 2, 3 e 4 della memoria di costituzione della fase monocratica, tra loro strettamente connessi e in parte sovrapponibili ai profili già esaminati, i ricorrenti deducono la genericità delle contestazioni mosse dall’Ufficio requirente, la carenza di un’adeguata attività istruttoria e l’omessa considerazione delle numerose azioni poste in essere dagli amministratori per fronteggiare le criticità finanziarie.

Tali doglianze possono essere così sintetizzate.

Con il primo motivo, gli opponenti sostengono che l’accusa sarebbe intrinsecamente generica, in quanto priva dell’individuazione di elementi concreti e specifici da sottoporre a contraddittorio. In particolare, non sarebbero chiarite le effettive possibilità di intervento spettanti al AC e all’Assessore alle finanze. La Procura assumerebbe la necessità di un “ripristino” degli equilibri, ma, secondo la difesa, tali equilibri non sarebbero mai venuti meno, come attestato dalle deliberazioni consiliari, dai pareri di regolarità tecnica e contabile e dalle attestazioni del dirigente finanziario e del Collegio dei revisori per gli esercizi 2016, 2017, 2018 e 2019. La tesi difensiva richiama, inoltre, la pronuncia delle Sezioni Riunite n. 4/2020, che avrebbe annullato una deliberazione della Sezione di controllo non per carenze di equilibrio, ma in un’ottica di mantenimento degli stessi, evidenziando un incremento del risultato di amministrazione disponibile e una riduzione del disavanzo. La difesa critica, quindi, il metodo seguito dalla Procura, ritenuto fondato su un assioma generico (rilievi della Sezione di controllo, successivo dissesto, presunzione di inerzia degli amministratori), senza verifica delle iniziative concretamente assunte dagli amministratori per fronteggiare le criticità. Secondo tale impostazione, la responsabilità avrebbe dovuto essere ancorata a specifiche azioni od omissioni del AC o dell’Assessore, mentre il Pubblico Ministero si sarebbe limitato a un’acquisizione documentale priva di reale attività istruttoria.

Con il secondo motivo, la difesa approfondisce la censura relativa all’asserita carenza di indagine, sostenendo che l’operato del AC e dell’Assessore al bilancio sarebbe rimasto sostanzialmente ignoto alla Procura, che avrebbe circoscritto l’attività investigativa a mere acquisizioni documentali, senza svolgere indagini sulle condotte, anche omissive, riferibili agli accusati. L’affermazione secondo cui gli amministratori avrebbero omesso di adottare strategie di ripristino degli equilibri finanziari sarebbe, ad avviso dei ricorrenti, smentita sia dalla rilevante attività sostanziale da essi posta in essere, sia dalla circostanza che gli equilibri non sarebbero mai venuti meno grazie all’attività di indirizzo, controllo e monitoraggio esercitata dagli stessi. Il peggioramento della situazione finanziaria sarebbe invece ascrivibile alle scelte adottate dalla nuova amministrazione successivamente all’ottobre 2020, nonché a un mutamento di orientamento del dirigente finanziario. La difesa elenca, quindi, una pluralità di interventi adottati nel periodo 20152020 (politiche di rigore, dismissioni patrimoniali, contenimento della spesa, introduzione e incremento di entrate, iniziative di recupero dell’evasione), richiamando in particolare strumenti programmatori e iniziative straordinarie di riscossione. Viene altresì evidenziata l’attenzione riservata alla società partecipata ZI S.r.l., le cui criticità sarebbero emerse solo nel 2019, determinando iniziative di responsabilità e segnalazioni alle autorità competenti. La Procura avrebbe, dunque, omesso di svolgere indagini essenziali per valutare le iniziative intraprese, la loro conformità alla diligenza richiesta e la distinzione tra i diversi periodi di gestione.

Con il terzo motivo, la difesa contesta ancora la genericità delle imputazioni soggettive e la non corretta valutazione delle funzioni del AC e dell’Assessore. L’Ufficio requirente avrebbe formulato contestazioni in termini generici, attribuendo agli amministratori funzioni determinanti nella gestione contabile e finanziaria e rimproverando l’assenza di interventi immediati, senza indicare elementi oggettivi di supporto. Tali affermazioni sarebbero meramente valutative e soggettive. La difesa ribadisce che il AC e l’Assessore hanno assunto iniziative costanti, anche oltre le rispettive competenze, e chiarisce che le loro funzioni, ai sensi degli artt. 48 e 50 TUEL, sono di indirizzo politicoamministrativo, restando la gestione affidata alla struttura amministrativa. Viene richiamata giurisprudenza contabile che circoscrive il ruolo del AC all’indirizzo politico, escludendo un apporto causale diretto nella gestione delle somme. Si evidenzia, inoltre, che i controlli interni ed esterni sono affidati a specifiche figure e che, nel periodo considerato, le deliberazioni della Sezione di controllo non avrebbero mai indicato prescrizioni specifiche disattese né la necessità di ricorrere a strumenti straordinari. Al contrario, ogni segnalazione sarebbe stata valorizzata e indirizzata agli organi competenti. La difesa conclude ribadendo le numerose misure di riduzione della spesa e di incremento delle entrate attuate nel periodo 20152020, sostenendo che agli amministratori non può essere richiesto di sostituirsi ai responsabili tecnici.

In sintesi, i ricorrenti ritengono che l’accusa difetti di specificità, non sia sorretta da un’adeguata attività istruttoria e non tenga conto delle iniziative poste in essere, oltre ad attribuire agli amministratori responsabilità gestionali non coerenti con il riparto di competenze previsto dall’ordinamento.

Tanto premesso, il Collegio ritiene superfluo soffermarsi ulteriormente sui profili già esaminati nei motivi di opposizione al decreto monocratico, reiterati dalla difesa mediante la riproduzione integrale delle precedenti memorie in aggiunta a convergenti motivi di opposizione, e ritiene invece opportuno concentrarsi sugli aspetti non ancora scrutinati.

3.3.1.2. La dedotta genericità della condotta contestata

In via preliminare, il Collegio ritiene che la condotta ascritta ai convenuti Di RI e SE risulti sufficientemente delineata nel ricorso introduttivo della fase monocratica e non possa qualificarsi come generica o indeterminata.

In particolare, la Procura contesta agli opponenti una gestione complessivamente rovinosa dell’ente locale, avendo, nel periodo compreso tra il 2015 e l’ottobre 2020, aggravato le condizioni finanziarie del Comune sino a condurlo al dissesto, con specifico riferimento al ricorso sistematico alle anticipazioni di tesoreria e alle liquidità statali per far fronte ai debiti, generando ulteriori oneri a carico del bilancio.

È altresì contestata l’omissione di strategie idonee al ripristino degli equilibri finanziari, in violazione dei principi contabili e dei fondamentali precetti dell’ordinamento finanziario, nonostante le reiterate raccomandazioni provenienti dalla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Agli amministratori viene, inoltre, ascritto di aver assecondato una gestione disordinata, consentendo il costante ricorso a strumenti di anticipazione e liquidità straordinaria, con conseguente aggravio per il bilancio e avvicinamento al default.

La Procura contesta, ancora, la sottovalutazione o la trascuratezza dei segnali di sofferenza finanziaria, noti o comunque conoscibili con l’ordinaria diligenza, nonché l’inerzia nell’adozione di misure correttive idonee a porre fine a una gestione contabile non sana, minando l’attendibilità dei bilanci e dei rendiconti. Viene, infine, addebitata la carenza di indirizzo e di monitoraggio sull’operato del responsabile finanziario, dovere specificamente gravante sul AC e sull’Assessore al bilancio, la cui corretta esplicazione avrebbe potuto circoscrivere le criticità ed evitare il dissesto.

Il Pubblico Ministero evidenzia, altresì, che la documentazione agli atti dimostrerebbe la piena consapevolezza, da parte degli amministratori, della vulnerabilità del bilancio comunale e degli strumenti utilizzabili per porvi rimedio.

Alla luce di tali elementi, il ricorso introduttivo non può ritenersi generico o indeterminato, restando ferma la necessità di valutare in concreto le attività svolte dagli opponenti nel periodo di mandato e la loro idoneità a integrare una condotta diligente.

3.3.1.3. Analisi sintetica dell’azione amministrativa svolta nel periodo di riferimento sulla base della documentazione prodotta dai ricorrenti

Nel ricorso introduttivo la Procura ha delineato le funzioni del AC e degli amministratori, traendone la responsabilità dalle omissioni ritenute sussistenti; nondimeno, né nel ricorso né nel decreto opposto risulta un esame puntuale degli atti concretamente posti in essere dai convenuti. A fronte delle doglianze difensive, fondate sull’avvenuto deposito di 183 documenti nella fase monocratica e di ulteriori 22 documenti in sede di opposizione, il Collegio ritiene opportuno dar conto, sia pure in forma sintetica, delle risultanze della copiosa produzione documentale, estesa al periodo 20152023, al fine di valutare se le condotte dedotte siano idonee ad escludere la responsabilità degli opponenti.

Dall’esame degli atti emerge che l’amministrazione Di RISE ha posto in essere numerose iniziative volte al contenimento della spesa, tra cui la riduzione degli emolumenti politici (All. 1), confermata per l’intero mandato, successivamente superata dalla nuova amministrazione (All. 179); la revisione dei contratti e dei servizi, con indirizzi sul contenimento della spesa fissa e sulla rinegoziazione (All. 11; All. 69); la riorganizzazione del personale e della struttura amministrativa, mediante segnalazioni di irregolarità sui fondi di produttività e sulle indennità dirigenziali (All. 6), solleciti al rientro del personale in comando (All. 36) e delibere di riassetto dirigenziale e riduzione della spesa (All. 58), nonché comunicazioni alla Corte dei conti sulle attività svolte (All. 90).

Risulta altresì documentata l’adozione di misure di contenimento delle spese delle società partecipate, con atti di indirizzo consiliari (All. 44), l’affidamento del servizio asili nido a “Chieti Solidale” per riduzione dei costi (All. 93) e la trasformazione dell’azienda speciale in società a responsabilità limitata (All. 63), nonché l’approvazione di piani triennali di razionalizzazione della spesa (All. 112).

Parallelamente, l’amministrazione ha agito sul versante delle entrate, sollecitando ripetutamente il miglioramento della riscossione (All. 5; All. 14; All. 57), introducendo strumenti di compensazione creditidebiti (All. 53, 70, 83), modificando regolamenti tributari e delle entrate (All. 65; All. 66; All. 168; All. 169), valutando l’adesione alla “rottamazione ter” (All. 119) e introducendo nuove entrate, quali la tassa di soggiorno (All. 27; All. 94) e l’aggiornamento di tariffe cimiteriali (All. 67).

Quanto alla riscossione, risultano l’affidamento ad Agenzia delle EntrateRiscossione (ADER) di diversi segmenti della riscossione coattiva (All. 41; All. 84), l’internalizzazione della riscossione degli alloggi ERP (All. 99) e ripetute valutazioni sulla possibile reinternalizzazione del servizio affidato a ZI, poi esclusa per carenze organizzative (All. 160; All. 165; All. 167).

È altresì documentata una costante attività di valorizzazione e alienazione del patrimonio, mediante ricognizioni patrimoniali (All. 3), solleciti alla vendita di immobili (All. 16; All. 23), indirizzi alla dismissione di una farmacia comunale (All. 91), attività sui passi carrabili (All. 102) e controlli sugli immobili in locazione (All. 104). La mancata vendita della farmacia ha tuttavia determinato un disavanzo di € 891.559,91, successivamente ripianato con deliberazione consiliare (All. 134).

Sul piano dei controlli e dell’armonizzazione contabile, risultano il riaccertamento ordinario dei residui (All. 171; All. 172; All. 187), la costituzione e integrazione del fondo rischi e contenzioso (All. 5; All. 7; All. 159), nonché il rafforzamento del sistema dei controlli interni con l’adozione di un nuovo regolamento (All. 153). Sono inoltre documentate numerose controdeduzioni e riscontri alla Corte dei conti (All. 2; All. 26; All. 27; All. 42; All. 71; All. 203) ed esiti giudiziari favorevoli al Comune (All. 162; All. 163).

Particolare rilievo assume la gestione della società partecipata ZI S.r.l., rispetto alla quale risultano continue contestazioni per inefficienze e carenze informative (All. 12; All. 25; All. 33; All. 98; All. 106), la sostituzione ripetuta degli amministratori unici (All. 35; All. 122; All. 139) e l’attivazione di azioni di responsabilità, denunce ed esposti alla Procura della Repubblica e alla Corte dei conti (All. 137; All. 138; All. 149; All. 140; All. 142; All. 151; All. 157).

Tuttavia, dall’analisi complessiva dell’efficacia delle misure adottate emerge che, nonostante l’ampiezza e la continuità degli interventi, molte criticità strutturali sono rimaste irrisolte. In particolare, il contenimento della spesa ha prodotto effetti disomogenei e, in taluni casi, un sottodimensionamento del personale che ha inciso negativamente sulla capacità operativa; le razionalizzazioni dei servizi non hanno sempre generato i risparmi attesi; la valorizzazione patrimoniale non ha conseguito risultati significativi, come dimostrato dall’insuccesso della vendita della farmacia.

Soprattutto, la capacità di riscossione è rimasta la principale criticità, con un’elevata massa di residui attivi e una persistente inefficacia delle azioni correttive, come evidenziato anche dagli organi di controllo fino al 2023 (Corte dei conti, del. n. 160/2023). Le problematiche strutturali di ZI hanno ulteriormente aggravato tale situazione, nonostante i reiterati interventi dell’amministrazione. La gestione della cassa, infine, è rimasta caratterizzata da una tensione cronica, con disponibilità finali prossime allo zero e ricorso sistematico alle anticipazioni di tesoreria.

In conclusione, pur a fronte di un’attività amministrativa ampia e documentata, le misure ordinarie adottate nel periodo di riferimento si sono rivelate complessivamente insufficienti e spesso inefficaci nel riportare il Comune di Chieti in una condizione di equilibrio e stabilità finanziaria. Ne deriva che le condotte poste in essere dal AC Di RI e dall’Assessore SE non sono risultate causalmente idonee a superare le difficoltà finanziarie né a escludere l’esito del dissesto; resta tuttavia impregiudicata la valutazione circa l’appropriatezza di tali misure e l’elemento soggettivo, elementi potenzialmente idonei ad escludere la responsabilità dei convenuti, su cui ci si soffermerà nel prosieguo.

3.3.1.4. La difesa degli opponenti relativa all’asserita insussistenza della mancanza di tempestive iniziative correttive e alla mancata prescrizione di procedure straordinarie

Gli opponenti contestano l’assunto secondo cui la gravità della situazione finanziaria dell’Ente sarebbe emersa dalla documentazione contabile, dai pareri del Collegio dei revisori e dalle deliberazioni della Sezione regionale di controllo, evidenziando la necessità di iniziative correttive e di strumenti straordinari di risanamento, e sostengono che sia stato loro erroneamente attribuito di aver ritardato tali iniziative, ignorando o sottovalutando fattori di squilibrio noti (pp. 20, 31, 32, 45, 46 e 53 del ricorso in opposizione).

In particolare, essi deducono che il Giudicante avrebbe fatto indebito affidamento sulla scelta politica di perseguire il superamento delle criticità mediante strumenti ordinari, senza valorizzare la documentazione attestante il permanere degli equilibri di bilancio sino al 2020. A tal fine richiamano la nota del AC alla Sezione regionale di controllo del 23 aprile 2018 (all. 71), ritenuta dalla difesa una rappresentazione “non tecnica” e politica, accompagnata da richiesta di audizione, lamentando che il Giudicante avrebbe trascurato gli atti di indirizzo e controllo prodotti, incorrendo in vizi di istruttoria, illogicità e contraddittorietà, nonché che anche la Procura regionale avrebbe limitato l’istruttoria a mere acquisizioni documentali.

Secondo la difesa, la documentazione complessivamente prodotta dimostrerebbe l’insussistenza delle condizioni di dissesto e la permanenza degli equilibri di bilancio sino al 2020. A sostegno di tale tesi vengono richiamate, per la gestione Di RI, le deliberazioni consiliari di salvaguardia degli equilibri nn. 161/2016 (all. 171), 297/2017 (all. 172), 417/2018 (all. 173) e 516/2019 (all. 174), nonché uno scambio epistolare del gennaio 2018 con dichiarazione del Dirigente del settore gestione finanziaria circa l’assenza delle condizioni di predissesto. Per la fase successiva, vengono citate le deliberazioni di Giunta comunale nn. 12/2020 (all. 178) e 30/2020, recanti variazioni di bilancio con pareri favorevoli sulla permanenza degli equilibri; la deliberazione n. 19/2020 (all. 179) di aumento degli emolumenti degli organi di governo; la determinazione n. 1160/2020 (all. 180) di istituzione dell’ufficio staff del AC con attestazione di copertura finanziaria; nonché, in chiusura del 2020, la deliberazione consiliare n. 44 del 29 dicembre 2020 (all. 183), di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, che ha dato atto dell’insussistenza di una situazione di dissesto, affermando la capacità dell’Ente di garantire le funzioni e i servizi essenziali, con pareri favorevoli del Collegio dei revisori e del Dirigente del Settore affari finanziari, il quale ha evidenziato che il Comune non era strutturalmente deficitario per gli esercizi 2018 e 2019 ai sensi dell’art. 242 del d.lgs. n. 267/2000.

Gli opponenti richiamano inoltre la nota del Dirigente Rispoli del 20 gennaio 2018 (all. 48), con cui veniva dichiarata l’assenza delle condizioni di predissesto. Tuttavia, va osservato che nello stesso documento è riportato che il Collegio dei revisori, con Verbale n. 69 del 12 gennaio 2018, aveva invitato l’Ente a valutare l’adozione di un piano di rientro e il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243bis TUEL, invito ribadito nonostante precedenti valutazioni, di segno diverso, espresse dal collaboratore dei revisori.

Il Collegio rileva che tale valutazione dirigenziale, isolata e temporalmente collocata all’inizio del 2018, non è idonea a neutralizzare i ripetuti moniti degli organi di controllo. In tale quadro, come ritenuto dal Giudice monocratico, assume rilievo centrale la nota del AC del 23 aprile 2018 (all. 71), nella quale è espressamente dichiarata la volontà di non ricorrere a strumenti straordinari, affermandosi testualmente: “Per essere più chiaro, non ho intenzione di rifugiarmi, TUEL alla mano, nel comodo 243 bis e men che meno penso di portare il comune a vivere per la seconda volta gli effetti dell'art. 244. Sarebbero cittadini ed economia locale a pagare il prezzo più alto”. Da tale documento emerge, dunque, la piena consapevolezza delle criticità e, al contempo, la scelta deliberata di perseguire esclusivamente politiche ordinarie sino alla cessazione del mandato.

Gli opponenti insistono sul fatto che non vi sia stata una prescrizione formale di ricorso a procedure straordinarie. Il Collegio osserva al riguardo che l’assenza di un obbligo normativo o di una prescrizione cogente non è, di per sé, idonea a escludere la responsabilità, poiché la valutazione circa il ricorso a strumenti straordinari rientra nell’ambito delle scelte discrezionali, che devono tuttavia essere improntate a prudenza e adeguatezza rispetto alla situazione concreta.

Dalla documentazione emerge, infatti, che i Collegi dei revisori succedutisi hanno più volte sollecitato l’adozione di procedure di riequilibrio o di predissesto, in un arco temporale che va per il primo Collegio in carica dal verbale n. 10 del 10 novembre 2015, passando per i verbali nn. 56/2017, 69/2018, 70/2018, 78/2018, 96/2018 e 102/2018, sino alle meno incisive segnalazioni dell’Organo successivo.

Questo Collegio giudicante rileva che, nonostante tali ripetuti inviti, l’Ente ha proseguito nell’utilizzo di strumenti ordinari, i quali si sono rivelati progressivamente inefficaci, come dimostrato dalla persistente difficoltà di riscossione, dall’ingente massa di residui attivi, dalla situazione di “cassa zero” e dal ricorso sistematico alle anticipazioni di tesoreria. In tale prospettiva, la seduta della Commissione consiliare bilancio del 15 maggio 2019 (all. 124) costituisce un momento di emersione pubblica di una situazione economicofinanziaria definita “precaria” e caratterizzata da squilibrio strutturale, pur in presenza di rassicurazioni dei revisori circa l’assenza di un dissesto imminente.

Tali rassicurazioni non possono essere lette come attestazioni di sana gestione, ma sono valutazioni contingenti sulla non imminenza del collasso, a fronte di una situazione già prossima alla soglia di ricorso a strumenti straordinari. La successiva persistenza delle criticità e il mancato conseguimento di risultati apprezzabili mediante politiche ordinarie hanno reso evidente il fallimento di tali strumenti.

Ne consegue che, pur nel rispetto del principio di insindacabilità delle scelte discrezionali, il protratto utilizzo di strumenti ordinari, divenuti manifestamente inadeguati, ha reso nel tempo necessario il ricorso a procedure straordinarie. L’omessa attivazione tempestiva di tali strumenti, a fronte di segnali chiari e reiterati, sindacabile in questa sede in considerazione della macroscopica irragionevolezza, costituisce elemento rilevante ai fini della valutazione del contributo causale degli amministratori all’aggravamento della situazione finanziaria e al successivo dissesto, restando impregiudicata la verifica dell’elemento soggettivo nei termini di legge.

3.3.1.5. La centralità della crisi della riscossione di ZI S.r.l. quale presupposto del dissesto

Ai fini della ricostruzione eziologica del dissesto, questo Organo giudicante ritiene determinante la crisi della riscossione desumibile dalla vicenda ZI, come emerge dagli atti richiamati.

In primo luogo, la deliberazione n. 149/2023 della Sezione regionale di controllo, al par. 3.1 (p. 14), riconduce “in via di prima approssimazione” i fattori di squilibrio alla carenza della fase di riscossione, affidata in concessione a società partecipata, con conseguente elevata mole di residui attivi superiore ai residui passivi e ripercussioni sul risultato di amministrazione; la successiva relazione ministeriale, ivi richiamata, sintetizza l’impossibilità di superare lo squilibrio con mezzi ordinari e la decisione di ricorrere alla procedura di cui all’art. 243-bis TUEL, individuando i principali fattori di squilibrio nella mancanza di liquidità con ricorso sistematico all’anticipazione di tesoreria, nella massa di debiti fuori bilancio e passività potenziali da contenzioso, e nella cronica difficoltà di riscossione delle entrate proprie e dei residui attivi. Nella medesima deliberazione, al par. 4.2 (p. 21), si dà atto che l’Organo di revisione, pur avendo espresso parere positivo al PRFP (verbale 19 aprile 2021), ha rinnovato raccomandazioni stringenti sul ripristino della normalità della riscossione, attribuendo alla scarsa capacità della partecipata ZI S.r.l. l’origine “ineludibile” della maggior parte delle criticità e indicando, in difetto di risultati entro il 31/12/2021, la necessità di azioni fino alla messa in liquidazione della società e all’affidamento a terzi della riscossione ovvero alla reinternalizzazione. Coerentemente, nella Relazione sul rendiconto 2020 si rileva esplicitamente il mancato rispetto dei parametri di deficitarietà strutturale relativi alla “difficoltà ad incassare i propri crediti” (all. 12 parere rev 136-2021), con impatto diretto sulla capacità finanziaria dell’ente.

Ne consegue che revisori, Ministero dell’Interno e Sezione regionale di controllo convergono sulla centralità del fallimento delle politiche di riscossione quale fattore eziologico del dissesto.

In tale prospettiva, ai fini della valutazione del contributo concausale degli amministratori, risultano rilevanti le condotte tenute nei confronti della partecipata. In particolare: il 21 agosto 2019 il AC Di RI presenta denuncia ex art. 2408 c.c. al Collegio sindacale di ZI contro l’ex Amministratore Unico e il Direttore Generale per gravi irregolarità, inefficienza e mancata produzione di informazioni e bilanci (All. 140); il 12 settembre 2019 presenta esposto alla Procura della Repubblica contro il Direttore Generale per condotte ostruzionistiche e mancata collaborazione (All. 142); con esposto 1° ottobre 2019 integra la precedente denuncia riferendo pressioni e ostruzioni che avrebbero impedito l’approvazione del bilancio e la discussione di temi rilevanti (All. 147). Parallelamente, l’Assessore SE il 19 settembre 2019 denuncia la mancata approvazione del bilancio 2018 di ZI e chiede al Segretario Generale relazione sull’attività di controllo analogo, prospettando azioni a tutela del Comune in caso di inerzia (All. 144); il 10 ottobre 2019 il AC richiede all’Ufficio legale azione ex art. 2409 c.c. contro gli amministratori per gravi irregolarità e mancata approvazione del bilancio 2018 (All. 149). Con nota 19 ottobre 2019 il AC segnala alla Corte dei conti “gravi irregolarità” nella gestione della società e nella condotta del Direttore Generale, chiedendo verifiche anche su eventuali omissioni di organi di controllo, allegando verbali e documentazione (All. 151). Con nota 12 novembre 2019 l’Assessore SE segnala al Dirigente Rispoli il mancato riversamento di somme 2018 da parte di ZI e chiede verifica degli equilibri (All. 155); con nota 3 dicembre 2019 denuncia “condotte penalmente rilevanti” emerse nei lavori della I Commissione consiliare sulla società, suggerendo l’utilità del verbale nell’ambito del controllo analogo (All. 157). Il 14 gennaio 2020 il AC chiede informazioni sulla reinternalizzazione: risulta che il Dirigente Rispoli suggerisca una progressiva esternalizzazione ad altro soggetto, in contrasto con la programmazione politica di reinternalizzazione, e il AC sollecita confronto per evitare dispendio di risorse in soluzioni non condivise (All. 158). Infine, dal verbale dell’Unità di controllo analogo del 9 giugno 2020 emerge che il Direttore Rispoli dichiara non possibile la reinternalizzazione per mancanza di personale e inadeguatezza organizzativa del settore finanziario, dando conto della discussione sulla richiesta dell’Assessore SE (All. 167).

Dalla sequenza degli atti sopra richiamati si ricava che gli organi politici hanno constatato l’inefficacia della società, sollecitato modifiche e dati, richiesto soluzioni innovative, cambiato i vertici, promosso iniziative di responsabilità e presentato denunce ed esposti; tuttavia, la partecipata ha continuato a presentare bilanci inaffidabili, carenze organizzative e gestionali e risultati negativi, culminando successivamente nella domanda di “concordato preventivo con riserva”. La reinternalizzazione, pur sollecitata, è stata ritenuta impraticabile per mancanza di personale e inadeguatezza organizzativa (All. 167), e anche l’operatività di misure come la compensazione crediti/debiti ha incontrato difficoltà per mancata trasmissione dei dati da parte della società. Ne deriva che le condotte politiche, pur connotate da plurimi interventi e sollecitazioni, non sono risultate idonee a tradursi in risultati finanziari tangibili e duraturi sul versante decisivo della riscossione e della gestione dei residui attivi.

Su tale base, il Collegio ritiene che la persistenza della crisi della riscossione, unita alla scelta politica di non ricorrere a strumenti straordinari e al perseverare in una situazione di equilibri fragili (cassa a zero e progressivo peggioramento), integri un contributo concausale al dissesto. L’assenza di iniziative straordinarie, nonostante criticità maggiori persistenti (scarsa riscossione, inefficienza ZI) e il fallimento di misure di entrata (richiamata la mancata vendita della farmacia), viene dunque valorizzata come fattore di aggravamento delle condizioni di bilancio e di successiva irreversibilità; l’aggravamento ha reso meno efficace lo strumento del riequilibrio pluriennale e ha contribuito al dissesto. Non si vede come tale situazione avvertita in tutta la sua gravità giuridica (anche mediante denunce penali) non sia stata percepita dagli Amministratori anche in tutta la sua gravità gestionale: elemento dal quale si può desumere una condotta gravemente colposa, giustificata solo dalla dichiarata volontà politica di non fare ricorso ad istituti di natura straordinaria, anche a costo di perseverare in una crisi degli equilibri con cassa a zero, con un progressivo peggioramento delle finanze e delle possibilità di intervento, con la sola accortezza a che la crisi conclamata non degenerasse nel dissesto.

Era del resto evidente che il semplice decorso del tempo in una situazione di chiaro impasse avrebbe condotto, ove non superata dal ricorso ad istituti di natura straordinaria, ad una irreversibilità. Una diversa scelta era quindi necessaria allora, e non dopo, anche in considerazione della consapevolezza di tutte le ulteriori criticità.

3.3.2. L’inadeguato rispetto del principio di prudenza, sul fondo contenzioso e sul fondo perdite società partecipate

Dalla Deliberazione n. 149/2020/PRSP del 20 aprile 2024 risulta poi che il disavanzo del Comune di Chieti era per due terzi “riconducibile a fattispecie speciali introdotte dalla legislazione nazionale negli ultimi anni” (Doc. 184, p. 15). Tale circostanza non esime l’amministrazione uscente da responsabilità, ma anzi ne accentua il rilievo sotto il profilo della mancata e tempestiva adozione di politiche di natura straordinaria.

Come ricordato dagli stessi opponenti, successivamente alla cessazione del mandato elettorale in data 6 ottobre 2020, alcune poste contabili sono state oggetto di una più rigorosa imputazione: in particolare, il dirigente Rispoli, applicando un diverso metodo di calcolo, ha incrementato il fondo rischi contenzioso sino a oltre 19 milioni di euro, rispetto a una precedente quantificazione significativamente inferiore; inoltre, con il riaccertamento straordinario del 17 aprile 2021 sono stati stralciati residui attivi per un importo di circa 12 milioni di euro (Doc. 193). Tali modifiche prudenziali delle poste contabili risultano chiaramente influenzate dalla volontà politica dell’amministrazione uscente di non applicare in modo rigoroso il principio di prudenza (assessore SE) e di non ricorrere agli strumenti straordinari del predissesto (sindaco Di RI, all. 71).

La scelta gestionale degli amministratori convenuti trova espressione paradigmatica nel verbale della Commissione consiliare bilancio del 15 maggio 2019, ove l’Assessore SE affermava che “il principio di prudenza non può ingessare completamente un’Amministrazione” (all. 124). Pur non spettando a questo Collegio valutare le ragioni politiche di tale impostazione, deve rilevarsi che essa ha contribuito, ritardando l’attuazione di strumenti idonei, al consolidamento delle criticità finanziarie rilevanti ai fini del dissesto, mentre una gestione improntata a maggiore prudenza avrebbe potuto evitare il successivo e irreversibile peggioramento dei conti.

Il principio di prudenza costituisce, infatti, il Principio contabile generale n. 9 di cui all’Allegato 1 al d.lgs. n. 118/2011, previsto dall’art. 3, comma 1, del medesimo decreto, e rappresenta un chiaro precetto normativo cui l’intero sistema di bilancio degli enti locali deve conformarsi. Esso impone, tanto in sede di previsione quanto di rendicontazione, una rappresentazione veritiera e corretta delle condizioni economiche, patrimoniali e finanziarie, richiedendo l’iscrizione delle sole entrate ragionevolmente esigibili e la contabilizzazione di tutte le componenti negative, anche se non definitivamente realizzate. Tale principio è strettamente connesso a quello di veridicità e attendibilità (Principio n. 5) ed è cruciale per la corretta costituzione dei fondi, in particolare del Fondo crediti di dubbia esigibilità e del fondo rischi contenzioso.

Nel caso del Comune di Chieti, la disamina del contenzioso ha evidenziato una sottovalutazione dei rischi e l’assenza di un adeguato stimolo politico alla corretta quantificazione del fondo stesso. Parimenti, dalla Deliberazione n. 149/2023/PRSP della Sezione regionale di controllo, con cui sono state accertate le cause del dissesto e l’inidoneità del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale, emerge che il Fondo perdite società partecipate non era stato costituito, nonostante la sua funzione di salvaguardia degli equilibri futuri.

Ne discende che la documentazione prodotta dagli stessi opponenti evidenzia una consapevole scelta politica di non “ingessare” il bilancio mediante una rigorosa applicazione del principio di prudenza, a fronte di un progressivo declino delle poste contabili e dell’impossibilità di attuare efficaci politiche di internalizzazione della riscossione.

3.3.3. Il ricorso sistematico alle anticipazioni di tesoreria, sulla persistente sproporzione tra residui attivi e passivi e sulle carenze organizzative

La mancata attivazione di strumenti straordinari, unitamente alla scelta di non applicare integralmente il principio di prudenza, costituisce fattore concausale anche rispetto alla cronica mancanza di liquidità, al sistematico ricorso alle anticipazioni di tesoreria, alla permanenza di residui non cancellati e alla consistente massa di passività potenziali, elementi che hanno contribuito in modo determinante al dissesto finanziario. In tal senso, la Procura ascrive agli opponenti l’omissione di strategie volte al ripristino degli equilibri e l’aver consentito il ricorso reiterato alle anticipazioni di tesoreria e alle liquidità statali, generando ulteriori oneri e accompagnando irreversibilmente l’Ente verso il default.

L’uso costante delle anticipazioni, non tempestivamente reintegrate, integra una forma surrettizia di indebitamento e impone agli amministratori un obbligo di immediato intervento. Nonostante le iniziative di riduzione della spesa e di incremento delle entrate, la persistente situazione di “cassa zero” tra il 2018 e il 2021 e la dipendenza strutturale dalle anticipazioni dimostrano l’inefficacia delle misure adottate, anche in presenza del rischio di continuità aziendale della ZI S.r.l.

La persistente sproporzione tra residui attivi e passivi (pari, al 31 dicembre 2019, a € 92.426.414 di residui attivi a fronte di € 54.841.759,22 di residui passivi), nonostante i riaccertamenti, evidenzia una rappresentazione non fedele della situazione finanziaria e una massa rilevante di crediti inesigibili, che ha contribuito a celare il reale disavanzo. La continuità di tale fenomeno avrebbe dovuto indurre a un accertamento straordinario, poi effettuato solo dall’amministrazione successiva, pur essendo il problema noto agli amministratori opponenti.

Ulteriore elemento aggravante è rappresentato dalla mancata vendita della farmacia comunale, che ha generato un disavanzo di € 891.559,91 per l’esercizio 2018, evidenziando criticità nella programmazione delle entrate. Analogamente, la crescita esponenziale del fondo rischi e contenzioso, passato da accantonamenti di circa 1,5 milioni a 19,5 milioni nel 2020 e 18,3 milioni nel 2021, riflette un’esposizione crescente a rischi legali e una gestione inadeguata delle passività potenziali.

Quanto alle carenze organizzative, la drastica riduzione del personale, l’elevata età media, la fuoriuscita di figure dirigenziali chiave, il deficit di informatizzazione e la carenza di collaborazione inter-ufficio hanno compromesso la capacità operativa dell’Ente. Pur essendo la riduzione della spesa del personale conforme agli obblighi di legge e pur avendo l’amministrazione adottato iniziative di riorganizzazione, la Corte dei conti nel 2023 ha rilevato una dotazione organica di sole 184 unità a fronte di 330 posti, con procedure informatiche farraginose e sottoscrizioni manuali dei documenti, senza che ciò abbia condotto a un risanamento strutturale efficace.

In conclusione, sebbene l’amministrazione abbia intrapreso numerose azioni di risanamento, l’analisi complessiva delle condotte e dei risultati dimostra che tali misure non sono state decisive né adeguatamente efficaci nel contrastare le cause strutturali dello squilibrio finanziario. La persistenza delle criticità, ripetutamente segnalate dai revisori e dalla Corte dei conti, denota una grave negligenza nell’adozione di misure straordinarie effettivamente risolutive. Ne consegue che la contestazione della Procura in ordine all’omissione di interventi correttivi, alla gestione irregolare e al peggioramento della crisi finanziaria deve ritenersi fondata.

3.3.4. Conclusioni in ordine alla condotta contestata per omissione di interventi correttivi, gestione irregolare e aggravamento della crisi finanziaria

In definitiva, la condotta tenuta dal AC pro tempore RT Di RI e dall’Assessore al Bilancio AL SE, caratterizzata dall’omessa adozione di misure correttive straordinarie a fronte dell’aggravarsi conclamato della situazione finanziaria dell’ente, deve ritenersi gravemente censurabile e giuridicamente rilevante, in quanto posta in violazione dei doveri normativi gravanti sugli organi di governo comunale.

Ai sensi del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), i convenuti erano infatti tenuti, in qualità di AC e Assessore al bilancio, a garantire la salvaguardia degli equilibri finanziari dell’ente locale, esercitando funzioni di indirizzo, impulso e vigilanza attiva sulla gestione contabile (artt. 50, 147quinquies, 174, 193 e 194 TUEL) e assicurando una programmazione finanziaria prudente e veritiera. Tali obblighi risultano violati anche sotto il profilo dei principi contabili generali di prudenza e veridicità, sanciti dal Principio contabile generale n. 9 (art. 3, co. 1, d.lgs. n. 118/2011), che impongono una corretta rappresentazione della situazione economicofinanziaria e vietano condotte idonee a celare o aggravare squilibri già esistenti, a fronte di una precarietà degli equilibri progressivamente aggravata e ben nota agli amministratori per effetto dei plurimi rilievi degli organi di controllo interni ed esterni.

Elemento centrale e irreversibile del dissesto è stata la grave crisi della riscossione tributaria, affidata alla società partecipata ZI S.r.l., che non è stata efficacemente fronteggiata dagli amministratori. A fronte delle reiterate inefficienze e irregolarità gestionali della partecipata – documentate da bilanci inaffidabili e da una bassissima capacità di recupero delle entrate – le iniziative assunte (contestazioni formali, richieste di riorganizzazione, sostituzioni dei vertici societari, esposti alla Procura) si sono rivelate inidonee a tradurre le decisioni politicoamministrative in risultati finanziari concreti e duraturi sul versante delle entrate, con una evidente asimmetria tra la valutazione delle responsabilità penali della gestione societaria e l’incidenza della medesima gestione sugli equilibri di bilancio comunali.

Neppure l’opzione della reinternalizzazione del servizio di riscossione è stata praticata con esito positivo, essendo stata dichiarata impraticabile per carenza di personale e inadeguatezza organizzativa; conseguentemente, le criticità di ZI sono perdurate per l’intero mandato degli opponenti, compromettendo gravemente la liquidità dell’ente, rimasta strutturalmente insufficiente. Per più esercizi consecutivi (20182021) il saldo di cassa a fine anno è risultato sostanzialmente azzerato e il Comune ha fatto ricorso in modo costante e massivo alle anticipazioni di tesoreria e ad altre forme di sostegno straordinario della liquidità (fondi statali), senza tempestivo reintegro.

Tale prassi, lungi dall’essere episodica, ha assunto i caratteri di un finanziamento surrettizio della gestione corrente, in violazione dei principi di sana gestione finanziaria, trasformando l’anticipazione di tesoreria da strumento temporaneo in meccanismo continuativo di indebitamento, con aggravio di oneri per interessi a carico del bilancio comunale. Nonostante la conclamata gravità di tali squilibri, la scelta politica dei convenuti è stata quella di perseverare nella gestione ordinaria, evitando deliberatamente il ricorso agli strumenti straordinari previsti dall’ordinamento – in primis il Piano di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243bis TUEL – nel dichiarato intento di non “ingessare” l’amministrazione (all. 71).

Questa impostazione, improntata a un ingiustificato ottimismo contabile piuttosto che al principio di prudenza, ha contribuito al progressivo e irreversibile deterioramento dei conti, ritardando l’adozione di misure correttive efficaci e compromettendo la rappresentazione veritiera delle poste di bilancio. La costante violazione del principio di prudenza ha comportato, tra l’altro, il mancato accantonamento di fondi adeguati a fronte di crediti di dubbia esigibilità e di passività potenziali, falsando la reale percezione dell’entità del disavanzo.

Emblematica è la persistente sproporzione tra residui attivi e passivi, pari a circa € 92,4 milioni contro € 54,8 milioni al 31 dicembre 2019, rimasta a lungo inesitata: tale squilibrio, non corretto durante la gestione Di RISE, ha celato un disavanzo reale ben più grave e avrebbe imposto un accertamento straordinario, effettuato solo dall’amministrazione successiva. Ulteriore indice di mala gestio è rappresentato dall’escalation del contenzioso legale, con passività potenziali stimate nel 2020 in circa 20 milioni di euro, senza adeguati accantonamenti nel fondo rischi contenzioso, nonché dalla mancata costituzione del fondo perdite società partecipate, obbligatorio per coprire le perdite delle partecipate, con ulteriore aggravio della posizione finanziaria.

Tali condotte sono state poste in essere nonostante i ripetuti moniti della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e del Collegio dei revisori, che già dal 20182019 avevano segnalato l’insostenibilità degli equilibri finanziari e raccomandato il ricorso a strumenti straordinari qualora quelli ordinari si fossero rivelati insufficienti.

Ciononostante, i convenuti hanno omesso di attivarsi secondo il dovere di vigilanza attiva e di intervento immediato imposto agli organi politici in presenza di squilibri così evidenti, trascurando di esercitare in modo adeguato le funzioni di impulso, coordinamento e controllo (artt. 50 e 147quinquies TUEL). Una più rigorosa attuazione di tali funzioni – mediante il monitoraggio del dirigente finanziario, l’allineamento dei documenti contabili ai principi di prudenza e veridicità, l’emersione tempestiva dei debiti fuori bilancio ex art. 194 TUEL e l’attivazione in tempo utile del riequilibrio pluriennale – avrebbe potuto verosimilmente arginare le criticità e scongiurare l’esito del dissesto.

Così non è stato: la gestione finanziaria disordinata dell’ente, segnata da omissioni e inerzie imputabili a Di RI e SE, ha impedito un concreto risanamento, alimentando squilibri strutturali – in particolare sul versante della liquidità e della riscossione – e contribuendo in modo determinante al dissesto finanziario successivamente dichiarato.

3.4. LA CAUSALITÀ

Individuate le condotte, il Collegio esamina i motivi di opposizione concernenti il nesso causale tra la condotta dei ricorrenti e il dissesto.

3.4.1. La dedotta insussistenza del nesso causale

I ricorrenti contestano l’impostazione del primo giudicante (e della Procura), assumendo che la “compartecipazione” causale al dissesto sarebbe stata affermata senza: (i) individuare lo specifico apporto contributivo degli incolpati; (ii) delimitare la responsabilità individuale; (iii) distinguere tra la gestione sino all’autunno 2020 e quella successiva; con conseguente valutazione ex post dell’andamento complessivo dell’ente, anziché delle singole condotte.

Sostengono che, in tema di causalità omissiva, sia necessario: accertare ex ante la violazione di regole specifiche; applicare poi un giudizio controfattuale, verificando se la condotta doverosa avrebbe evitato il danno; nonché verificare la duplice condizione che la condotta sia antecedente necessario (anche contributivo) e che non sia stata neutralizzata da fatti sopravvenuti idonei a determinare l’evento. La modifica normativa che estende l’imputabilità dal nesso “diretto” al “mero contributo” imporrebbe, secondo la difesa, l’adozione del criterio della causalità adeguata (valutazione ex ante di normalità/probabilità dell’evento). A loro avviso, integra contributo al dissesto la sola consapevole protrazione dello stato di decozione mediante approvazione di documenti contabili in violazione di veridicità e trasparenza.

Denunciano, inoltre, omesse valutazioni e contraddizioni: mancata lettura distinta dei dati contabili delle due gestioni; iato temporale tra fine 2020 e dissesto 2023; inerzia dei successivi amministratori; dissesto intervenuto due anni e mezzo dopo la cessazione delle cariche e all’esito di un piano non redatto secondo indicazioni; omessa valutazione distinta degli indicatori di bilancio. Contestano, infine, che la responsabilità sia stata attribuita in ragione della qualifica formale, senza individuare la condotta impediente, il rapporto causaeffetto e la colpa grave.

3.4.2. La dedotta interruzione del nesso causale per effetto del Piano di riequilibrio e sulle responsabilità delle amministrazioni successive

Gli opponenti valorizzano il Piano di riequilibrio quale fattore interruttivo del nesso, sostenendo che avrebbe dovuto puntare sul miglioramento della riscossione (anche con reinternalizzazione o affidamento a terzi) e che i nuovi amministratori avrebbero ignorato le segnalazioni della Corte, mentre i ricorrenti avrebbero adottato provvedimenti verso ZI e richiesto la reinternalizzazione, poi dichiarata impossibile dal dirigente; richiamano inoltre gli effetti dell’esito negativo della procedura concorsuale di ZI e il riversamento nel 2022 conseguente al riconoscimento di un debito fuori bilancio.

Contestano, inoltre, che il primo giudice abbia ritenuto irrilevante la bocciatura del piano in modo apodittico e senza giudizio controfattuale; evidenziano, altresì, asserite contraddizioni per avere il giudicante escluso responsabilità di altri soggetti (componenti dell’amministrazione successiva e revisori) pur coinvolti dalla Procura; reputano illogica l’esclusione di responsabilità per chi ha adottato il piano, stante la complessità della situazione anche per i ricorrenti. Hanno dedotto, inoltre, che le scelte dell’amministrazione ER su ZI (concordato in continuità) sarebbero state censurabili e non valutate sotto il profilo della compatibilità con il divieto di “soccorso finanziario” e dell’assenza di alternative.

Sostengono, infine, che eventi successivi al 6 ottobre 2020 avrebbero inciso sulla causalità: diversa imputazione di poste (incremento del fondo rischi contenzioso oltre 19 milioni) e stralcio di circa 12 milioni dai residui attivi mediante riaccertamento straordinario del 17 aprile 2021, a opera degli stessi uffici e revisori che avevano curato il riaccertamento ordinario del 13 agosto 2020.

3.4.3. Il criterio del “più probabile che non” e sull’irrilevanza del giudizio controfattuale nella responsabilità sanzionatoria ex art. 248, comma 5, TUEL

Il Collegio rileva che le difese invocano le teorie della condicio sine qua non e della causalità adeguata, proprie dei modelli civilistici e, in parte, penalistici. In diritto penale, si applica la prova “oltre ogni ragionevole dubbio”; nel processo contabile, invece, vale la regola della preponderanza dell’evidenza, ossia il criterio del “più probabile che non”.

Nella fattispecie sanzionatoria di cui all’art. 248, comma 5, TUEL, la norma richiede un “contributo” al dissesto: non è necessaria una causa esclusiva o diretta, essendo sufficiente un apporto anche solo parziale (la giurisprudenza parla di “apporto causale minimo”), valutato secondo il criterio della probabilità prevalente. La teoria causale adeguata al modello sanzionatorio è, pertanto, quella funzionale/contributiva, che valuta se la condotta abbia concretamente agevolato l’evento, senza esigere esclusività causale o prevedibilità assoluta, ma un collegamento ragionevolmente certo e significativo secondo la regola contabile.

Applicando tali coordinate, il Collegio ritiene di avere già motivato l’apporto contributivo degli incolpati, individuato – anche nel decreto monocratico, seppur sinteticamente – nell’aggravamento delle situazioni di bilancio, nella persistenza delle criticità non rimosse e nel mancato ricorso a procedure straordinarie, nonostante l’acclarata inutilità della prosecuzione delle misure ordinarie. Ne consegue che è ritenuta altamente probabile la verosimile evitabilità dell’esito del dissesto ove fossero stati affrontati con maggiore prudenza e con ricorso anticipato a strumenti straordinari i temi delle anticipazioni di tesoreria, della sproporzione tra residui attivi e passivi e della crisi della partecipata.

3.4.4. L’asserita interruzione causale per fatti sopravvenuti e sul ruolo del Piano di riequilibrio

Il Collegio chiarisce che il Piano di riequilibrio assume valenza interruttiva del nesso causale solo in caso di esito positivo: se il dissesto viene evitato, le condotte antecedenti perdono rilevanza causale; se, invece, il piano non conduce a un superamento positivo delle criticità, permangono le cause – anche remote – che hanno originato le difficoltà economicocontabili e che hanno determinato l’accesso allo strumento, come nel caso concreto, in cui l’aggravamento del bilancio ha reso meno efficace il superamento delle criticità mediante il piano.

La tesi difensiva non è ritenuta coerente neppure con le teorie penalistiche sulle cause sopravvenute (avvenimento eccezionale, serie causale autonoma, caso fortuito), le quali interrompono il nesso solo quando siano state da sole sufficienti a determinare l’evento. Inoltre, l’esito non era imprevedibile ex ante, poiché dalle reiterate richieste di rassicurazione agli uffici e ai revisori emerge che gli amministratori erano consapevoli della possibilità che il deterioramento conducesse a dissesto, tanto più alla luce dei ripetuti inviti dei due collegi dei revisori a valutare strumenti straordinari.

Ne deriva che, ai fini del contributo concausale, assumono rilievo limitato, e certamente non sufficiente ad integrare la buona fede, pareri favorevoli del dirigente finanziario o dei revisori, per la valenza circoscritta al momento e, talora, al singolo atto; ciò che rileva è la complessiva inutilità delle politiche ordinarie protratte nel tempo e la durata degli effetti delle decisioni di competenza dell’organo politico a fronte di una indiscussa consapevolezza della gravità della crisi.

3.4.5. Conclusione sul nesso causale

In conclusione, ai fini della responsabilità sanzionatoria, il Collegio ritiene rilevante non tanto il momento in cui l’evento si conclude o il soggetto cui si attribuisce la “conclusione” del dissesto, quanto il complesso delle motivazioni che hanno concorso a determinarlo. Risulta quindi configurabile un contributo concausale dei convenuti all’aggravamento dei conti e al successivo dissesto per avere mantenuto nel tempo una situazione di evidente precarietà contabile mediante strumenti ordinari, senza attivare iniziative idonee attraverso strumenti non ordinari; pertanto, anche le difese relative all’insussistenza del nesso causale non sono accolte.

3.5. L’ELEMENTO SOGGETTIVO

Più complessa la valutazione dell’elemento soggettivo, anche in considerazione delle novità introdotte dalla l. 1/2026.

3.5.1. L’elemento soggettivo sulla base della disciplina anteriore alla novella del 2026.

In primo luogo, va esclusa in radice la sussistenza del dolo in capo ai convenuti, poiché non emergono elementi che comprovino un intendimento fraudolento o la volontà di provocare il dissesto dell’ente locale.

La verifica dell’elemento soggettivo si concentra quindi sull’eventuale colpa grave, in primo luogo secondo i criteri classici di negligenza, imprudenza e imperizia delineati dalla giurisprudenza contabile. Tale giurisprudenza conferma che, nei giudizi ex art. 248 TUEL, è “indefettibile” l’accertamento di almeno la colpa grave personale dell’amministratore, intesa in senso tradizionale come negligenza inescusabile o sprezzante trascuratezza nell’adempimento dei doveri di ufficio. In altri termini, l’amministratore risponde per dissesto solo se ha gravemente violato i propri obblighi di diligenza, prudenza e perizia, palesando un comportamento tanto negligente, imprudente o imperito da integrare un colpevole scostamento rispetto al parametro dell’“amministratore avveduto” in analoghe circostanze. Nel caso di specie, il AC RT Di RI e l’Assessore al Bilancio AL SE erano direttamente investiti della responsabilità di garantire gli equilibri finanziari comunali e di attivare con tempestività gli strumenti ordinari e straordinari atti a fronteggiare le gravi criticità emerse. La Corte dei conti ha reiteratamente definito gli obblighi di vigilanza e intervento cui sono tenuti gli organi politici: di fronte a squilibri di bilancio strutturali, grave carenza di liquidità, inefficienze nella riscossione dei tributi o debiti fuori bilancio crescenti, gli amministratori avrebbero dovuto adottare misure correttive efficaci e rispettare i principi di veridicità, affidabilità e prudenza nella gestione finanziaria. Inoltre, la mancata concretizzazione dei piani di riequilibrio, l’omessa osservanza delle prescrizioni delle Sezioni regionali di controllo o la sottostima di spese e fondi di rischio costituiscono, secondo la giurisprudenza consolidata, indicatori di grave negligenza degli amministratori pubblici.

Orbene, dalle risultanze processuali risulta che, durante i mandati di Di RI e SE (2015-2020), il Comune di Chieti si è trovato in persistente crisi di cassa e progressivo deterioramento finanziario, segnato da un uso continuo dell’anticipazione di tesoreria, da squilibri di bilancio non risolti, dall’esplosione dei residui attivi non riscossi e dall’emersione di ingenti debiti fuori bilancio, come certificato nella dichiarazione di dissesto e nei molti allarmi lanciati dagli organi di controllo. Già dal 2014-2015 la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti aveva inviato puntuali segnalazioni all’ente, evidenziando il peggioramento progressivo degli equilibri finanziari e raccomandando interventi correttivi: ad esempio la delibera n. 369/2014/PRSP invitava a realizzare misure per salvaguardare gli equilibri di bilancio, la delibera n. 277/2015 denunciava l’inefficacia nella lotta all’evasione tributaria, e le delibere nn. 104/2017 e 138/2017 sollecitavano l’adozione di interventi idonei a sanare la grave crisi di liquidità e a ridurre il ricorso alle anticipazioni di tesoreria. Tali avvertimenti – pubblicati anche sul sito istituzionale del Comune e in gran parte riferiti proprio al periodo amministrativo dei convenuti – costituivano precisi campanelli d’allarme sulle criticità da affrontare, nell’ambito delle competenze tipiche di AC e Giunta. Trascurare o ignorare le osservazioni e raccomandazioni della magistratura contabile, che segnalavano inequivocabilmente gravi irregolarità e squilibri dell’ente, integra di per sé una violazione dei più elementari canoni di diligenza per un amministratore pubblico. Peraltro, sebbene il contesto di crisi strutturale imponesse scelte difficili e opzioni di intervento limitate, l’operato dei convenuti dev’essere valutato secondo un criterio di “ragionevolezza esigibile”, ovvero tenendo conto di ciò che era concretamente doveroso e realisticamente attuabile per evitare l’aggravarsi del dissesto. Ebbene, alla luce di tali parametri, si ritiene che la condotta del AC e dell’Assessore – pur non animata da intento doloso – sia stata connotata da una grave negligenza e imprudenza. I due amministratori non posero in atto strategie efficaci per riequilibrare la finanza comunale, né intervennero con la dovuta tempestività per arginare la deriva finanziaria dell’ente, limitandosi anzi a fare ricorso a misure emergenziali (continue anticipazioni di tesoreria e liquidità statali) che hanno ulteriormente appesantito il disavanzo. Tale status quo di sostanziale inerzia e difetto di controllo nella gestione – protratto nonostante le reiterate sollecitazioni dei revisori e della Corte dei conti – denota uno scostamento inescusabile dai doveri di prudenza e diligente amministrazione, ed è dunque idoneo a integrare la colpa grave richiesta dall’art. 248 TUEL nella sua tradizionale accezione. In definitiva, secondo i criteri classici, risulta provata la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa grave a carico di RT Di RI e AL SE, posto che le loro omissioni e scelte gestionali, per quanto influenzate da fattori esterni e nonostante rilevanti sforzi mediante il ricorso a strumenti ordinari, hanno contribuito in modo determinante a peggiorare gli squilibri finanziari e sono caratterizzate da una trascuratezza operativa grave e priva di giustificazione in relazione al mancato ricorso a strumenti di natura straordinaria, sanzionata dalla legge e dalla costante giurisprudenza contabile.

3.5.2. L’elemento soggettivo in base alla nuova conformazione della colpa grave di natura specifica e alla presunzione di buona fede (c.d. clausola salva politici) introdotte dalla novella del 2026

Ad analoghe conclusioni si giunge qualora si ritenga applicabile la novella del 2026 (L. 7 gennaio 2026, n. 1), che, come visto, ha ristretto l’ambito della responsabilità per colpa grave degli amministratori pubblici ai soli casi di “violazione manifesta di legge” – ossia violazioni evidenti e indiscutibili di specifiche disposizioni normative – ovvero di “travisamento macroscopico dei fatti” su cui si fonda l’azione amministrativa. Contestualmente, l’art. 1, comma 1-bis, della L. 20/1994 (come modificato dalla L. 1/2026) ha introdotto una presunzione iuris tantum di buona fede per le decisioni politico-amministrative: in mancanza di pareri tecnici formalmente contrari, gli atti di competenza degli organi di governo, se proposti o vistati dai funzionari responsabili, si presumono adottati in buona fede. Questa clausola di salvaguardia rafforza il principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, spostando l’onere probatorio a carico della Procura: spetta a quest’ultima dimostrare la sussistenza di colpa grave, ad esempio provando che l’amministratore era consapevole dell’illegittimità o infondatezza delle basi tecnico-fattuali dell’azione o che ha volutamente ignorato pareri ufficiali contrari o allarmi formali degli organi di controllo.

Essendo tali innovazioni normative più favorevoli per i convenuti, qualora si aderisca alla tesi che le ritiene applicabili al giudizio in corso – sia per l’espressa previsione di cui all’art. 248, comma 5 del TUEL, che richiama l’art. 1 L. 20/1994, sia in ossequio ai principi di eguaglianza sostanziale e favor rei (principio di retroattività della norma più favorevole, trattandosi di responsabilità per dissesto di natura sanzionatoria, secondo i criteri Engels della giurisprudenza CEDU) - occorre verificare se anche alla luce di tali parametri le condotte contestate al AC pro tempore RT Di RI e all’Assessore al Bilancio AL SE integrino gli estremi di una colpa grave specifica. Ebbene, il Collegio ritiene che sia indifferente l’opzione ermeneutica accolta risultando anche tali presupposti nel caso di specie pienamente soddisfatti.

Le risultanze istruttorie hanno dimostrato che la gestione finanziaria del Comune di Chieti nel periodo in esame è stata fortemente condizionata da omissioni e scelte consapevoli degli amministratori convenuti – in particolare la decisione di non intraprendere misure straordinarie di risanamento malgrado il conclamato aggravarsi degli squilibri – in aperto contrasto con i fondamentali doveri di vigilanza, impulso e garanzia imposti agli organi politici dall’ordinamento degli enti locali. Durante la seduta del 15 maggio 2019 della Commissione consiliare bilancio, l’Assessore SE dichiarò esplicitamente di non voler “ingessare il bilancio” invocando il principio di prudenza; contestualmente, il AC Di RI dimostrò di ben conoscere l’esistenza di ingenti passività potenziali, confidando tuttavia che esse non producessero tutte immediati obblighi di pagamento. È documentalmente provata, dunque, un’impostazione politico-amministrativa volta a rinviare il più possibile l’emersione e la copertura delle passività (onde evitare ricadute impopolari), come già espressamente dichiarato nella nota ufficiale trasmessa dallo stesso AC alla Corte dei conti in data 23 aprile 2018 (doc. n. 71), nella quale egli manifestava la volontà di non attivare la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243-bis TUEL per non imporre all’ente vincoli gestionali più rigidi. Tale indirizzo, perseguito nonostante le crescenti criticità, ha determinato una deliberata inazione rispetto ai doveri di risanamento.

Questa condotta di sostanziale inerzia sotto tale profilo e di sottovalutazione dei rischi finanziari ha determinato plurime violazioni di legge da parte dei convenuti, concretando il primo dei presupposti della colpa grave specifica. In qualità di AC e di Assessore al Bilancio, Di RI e SE erano gravati da specifici obblighi giuridici di controllo e salvaguardia degli equilibri finanziari dell’ente, discendenti dalle norme del TUEL: dal dovere generale di sovrintendere alla sana gestione del bilancio (artt. 50 e 147-quinquies), agli obblighi di dare impulso e predisporre strumenti contabili veritieri e attendibili (artt. 48, 170, 174 e 151, 162 TUEL), fino alla verifica periodica del permanere degli equilibri e all’adozione delle misure necessarie in caso di disavanzi (artt. 193 e 194 TUEL). Tali disposizioni attuano, sul piano della finanza locale, i principi costituzionali di buon andamento e di equilibrio di bilancio (artt. 97 e 81 Cost.), nonché il fondamentale principio di prudenza contabile sancito dall’ordinamento finanziario armonizzato (cfr. D.lgs. 118/2011, All. 1). Orbene, le condotte contestate – perseverare in una gestione “ordinaria” nonostante le evidenti condizioni di grave squilibrio – hanno violato frontalmente tali norme e principi: ad esempio, mantenendo un pareggio meramente cartolare nei bilanci, fondato su entrate aleatorie o di dubbia esigibilità (in spregio agli artt. 151 e 162 TUEL, che impongono bilanci veritieri e completi); omettendo di adeguare in misura congrua il Fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) e gli altri accantonamenti obbligatori (in violazione degli artt. 167 e 187 TUEL), così da non rappresentare l’effettiva entità del disavanzo; dilazionando indebitamente il riconoscimento e la copertura dei debiti fuori bilancio (in contrasto con gli artt. 193 e 194 TUEL); e mancando comunque di attivare per tempo l’iter formale di riequilibrio finanziario pluriennale (art. 243-bis TUEL), all’evidenza necessario ma deliberatamente evitato. Anche il rispetto del principio di prudenza contabile – che impone di rilevare con tempestività e rigore ogni elemento suscettibile di pregiudicare gli equilibri – risulta platealmente disatteso nel caso concreto.

Ricorre, parimenti, un travisamento macroscopico dei fatti contabili. I convenuti hanno infatti ripetutamente minimizzato o ignorato la reale gravità della condizione finanziaria comunale, confidando in una tenuta soltanto apparente degli equilibri di bilancio e differendo sine die le doverose soluzioni. Come evidenziato dagli Organi di controllo – sia dal Collegio dei Revisori dei conti (parere n. 408/2018 sul rendiconto 2018) sia dalla Corte dei conti (cfr. deliberazioni nn. 131/2019/PRSP e 149/2023/PRSP) – già a partire dal 2018 esistevano sintomi inequivoci di squilibrio strutturale: basti pensare all’enorme mole di crediti residui di fatto inesigibili, al ricorso continuo alle anticipazioni di tesoreria non rimborsate (che di anno in anno generavano nuovo debito e interessi passivi), al costante aumento delle passività potenziali da contenzioso non coperte da congrui accantonamenti, e alla crisi finanziaria della partecipata ZI S.r.l. (poi posta in liquidazione), che preludeva a perdite significative per il Comune. Nonostante tali evidenze, l’Amministrazione Di RI–SE ha continuato ad evitare i rimedi strutturali: emblematico è il caso della deliberazione consiliare n. 44 del 29 dicembre 2020, con cui – soltanto negli ultimi giorni del mandato e a crisi ormai conclamata – sono stati riconosciuti, in extremis, oltre € 10,5 milioni di debiti fuori bilancio sino ad allora non emersi. Poco dopo, la dichiarazione di dissesto finanziario dell’ente (aprile 2023) ha rivelato un passivo complessivo di circa € 78 milioni, includente non soltanto i debiti fuori bilancio già accertati ma anche una vasta serie di ulteriori obbligazioni e passività latenti (dalle anticipazioni di liquidità statali e di tesoreria non rimborsate, agli oneri derivanti dai ritardi nei pagamenti e dalle perdite connesse al default della società partecipata). Tali dati forniscono la misura del divario tra la reale situazione economico-finanziaria dell’ente e la rappresentazione offerta nei documenti contabili approvati dai convenuti, comprovando il grave errore di valutazione dei fatti posti a fondamento della loro azione.

È anzi accertato che Di RI e SE fossero stati messi in allarme da molteplici riscontri ufficiali ben prima dell’epilogo: sin dal 2018 il Collegio dei Revisori, nei propri verbali e pareri, e la stessa Corte dei conti, con specifiche pronunce, avevano evidenziato l’insostenibilità degli equilibri di bilancio del Comune e l’assoluta necessità di misure urgenti (fino a raccomandare di valutare il ricorso al riequilibrio pluriennale ex art. 243-bis TUEL). Ciononostante, i convenuti hanno omesso di attivarsi secondo il dovere di vigilanza attiva e di intervento immediato incombente sugli organi politici di fronte a squilibri tanto allarmanti, cercando rassicurazioni in valutazioni più benevole dell’ufficio finanziario, in palese contrasto con i moniti degli altri organi di controllo e in attesa che lo squilibrio diventasse irrimediabile e irreversibile. In tale contesto, non può trovare applicazione la presunzione di buona fede di cui all’art. 1, comma 1-bis, L. 20/1994: il visto contabile positivo dei dirigenti non esclude la responsabilità degli amministratori se – come nella specie – gli stessi hanno ricevuto reiterati segnali contrari da organi di controllo indipendenti, ed era comunque palese la presenza di gravi anomalie (come prova la convocazione di una specifica Commissione consiliare di indagine). In altri termini, l’adesione formale ai pareri tecnici interni non esime da colpa gli organi politici allorché questi abbiano orientato la gestione finanziaria verso un pericoloso differimento delle criticità, in plateale contrasto con i richiamati precetti normativi e a dispetto degli avvertimenti ricevuti. Non paia fuor di luogo precisare che la presunzione recata dall’art. 1, c. 1-ter, ultimo periodo della l. n. 20/94 è iuris tantum, e, per quanto detto, risulta ampiamente fornita la prova contraria dell’insussistenza della buona fede dei convenuti. Né può invocarsi, quale esimente in relazione alle transazioni, la norma sopravvenuta che esclude la colpa grave per gli atti transattivi (art. 1, co. 1.1, L. 20/1994), trattandosi di una previsione estranea alla diversa condotta omissiva qui censurata, relativa all’inadeguata valorizzazione in bilancio dei relativi oneri. Al contrario, la condotta superficiale degli uffici finanziari, sebbene non idonea a scriminare le condotte dei convenuti, può essere soggetta ad autonoma valutazione, riservata alla Procura erariale, circa l’eventuale responsabilità, sotto il profilo della responsabilità amministrativa per danno (e non quindi sanzionatoria), sulla base dell’orientamento che ritiene rilevanti per integrare colpa grave omissioni valutative su fondi, residui o poste di bilancio in caso di macroscopica violazione dei doveri (Sez. Sardegna 39/2024).

In conclusione, RT Di RI e AL SE – violando i doveri di legge loro incombenti e travisando la realtà dei fatti – sono incorsi non solo nella colpa grave generica, ma anche nella colpa grave specifica così come oggi definita dall’art. 1 L. 20/1994 (come novellato dalla L. 1/2026). Le loro condotte, pur non essendo l’unica causa del dissesto, vi hanno contribuito aggravando la situazione economico-finanziaria dell’ente, e appaiono connotate da quel grado di grave negligenza e imprudenza che integra gli estremi tanto della tradizionale nozione giurisprudenziale di colpa grave (inescusabile violazione dei doveri d’ufficio), quanto della nuova fattispecie tipizzata dal legislatore del 2026 (violazioni manifeste di precetti normativi e macroscopico travisamento dei fatti). Ne deriva, da un lato, il superamento di ogni presunzione di buona fede e, dall’altro, l’affermazione della responsabilità amministrativo-contabile dei convenuti, da sanzionare ai sensi dell’art. 248, comma 5, TUEL, quali autori di condotte gravemente colpose in relazione al dissesto finanziario dell’ente.

3.5.3. La diversa valutazione del grado della colpa rispetto all’amministrazione precedente

Le ragioni per cui solo per l’Amministrazione uscente può ritenersi sussistente una colpa grave e non lieve sono da rinvenirsi nei seguenti motivi.

L’Amministrazione Di RI durante un mandato durato molti anni ha costantemente rifiutato di ricorrere a procedure straordinarie come il piano di riequilibrio o il dissesto, nonostante i ripetuti solleciti degli organi di controllo interno, dimostrando una volontà politica dichiarata di non fare ricorso ad istituti di natura straordinaria, che ha contribuito al peggioramento della crisi finanziaria.

L’amministrazione ER, nonostante l'inadeguatezza del piano di riequilibrio, si è insediata in una situazione finanziaria già compromessa da gravi problematiche gestionali e finanziarie, ormai radicate e insanabili con i mezzi ordinari. Tuttavia, a differenza della precedente, ha agito con sollecitudine, decidendo di ricorrere al PRFP a soli due mesi dal suo insediamento (dicembre 2020) e ottenendo l'approvazione del piano da parte del Comune in aprile 2021. Questa prontezza nell'adottare uno strumento straordinario, pur nella sua inadeguatezza, denota una condotta non gravemente colposa nel tentativo di affrontare la crisi ereditata, tenuto conto anche dei favorevoli pareri tecnici interni, non contraddetti – a differenza dell’azione amministrativa della Giunta precedente - da alcun parere contrario.

Il piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP), o "predissesto", offre infatti strumenti eccezionali che le politiche ordinarie non possono garantire e che sarebbero stati cruciali per affrontare la crisi dell'ente:

- permette di spalmare il disavanzo su un orizzonte temporale più lungo, alleggerendo la pressione immediata sulle casse comunali, mentre gli strumenti ordinari non offrono questa flessibilità nella gestione del "buco" di bilancio;

- offre uno "scudo" che protegge il Comune dalle azioni esecutive (es. pignoramenti) da parte dei creditori, consentendo all'ente di riorganizzare le proprie finanze senza l'assillo immediato, mentre gli strumenti ordinari non prevedono una tale protezione;

-il Comune acquisisce la facoltà di aumentare aliquote e tariffe dei tributi locali fino alla misura massima consentita dalla legge, anche in deroga a limiti normativi, il che conferisce un ulteriore potere di manovra fiscale non disponibile con gli strumenti ordinari;

-il Comune può accedere all’apposito "Fondo di prevenzione e rotazione per gli Enti Locali", un'anticipazione di liquidità a condizioni agevolate, essenziale per far fronte ai debiti urgenti e avviare il risanamento, laddove gli strumenti ordinari non prevedono l'accesso a tali finanziamenti dedicati;

- impone una "terapia d'urto" con misure drastiche come il blocco delle assunzioni, la revisione delle dotazioni organiche, la razionalizzazione delle spese per beni e servizi e il divieto di accendere nuovi mutui se non coperti da contributi specifici.

Sebbene le amministrazioni possano tentare di tagliare le spese con mezzi ordinari, come fatto dall’Amministrazione Di RI, il PRFP introduce quindi un rigore e strumenti di controllo più stringenti e obbligatori, che risultano indispensabili in caso di fallimento delle politiche ordinarie. Tali strumenti straordinari sono stati esclusi dall’amministrazione Di RI attraverso la scelta attiva di non adottare misure straordinarie (predissesto) nonostante le ripetute segnalazioni e il fallimento evidente delle politiche ordinarie, in particolare nella riscossione.

La responsabilità dell'amministrazione ER, invece, - sulla base delle limitate contestazioni della Procura su cui il Collegio è vincolato a pronunciarsi - risiede nell'aver proposto un piano di riequilibrio oggettivamente insufficiente per risolvere la crisi ormai difficilmente sanabile, e che, seppur causalmente collegato al dissesto, porta ad esclude la sussistenza dell’elemento soggettivo per l’aver agito con sollecitudine e con il supporto di pareri tecnici del tutto coerenti al momento della proposizione e approvazione, garantendo un percorso che avrebbe fornito mezzi e tutele non disponibili con la gestione ordinaria e che, nei fatti, ha comunque contribuito a ridurre il disavanzo.

3.6. DETERMINAZIONE DELLE SANZIONI A CARICO DEL SINDACO DI PRIMIO E DELL’ASSESSORE LUISE

Da quanto sopra consegue che il decreto monocratico impugnato deve essere integralmente confermato quanto all’accertamento della responsabilità amministrativa degli opponenti, con conseguente rigetto del ricorso in opposizione.

Quanto alla determinazione della sanzione pecuniaria, il Collegio osserva che l’art. 248, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000 prevede l’irrogazione, nei confronti degli amministratori riconosciuti responsabili di aver contribuito al dissesto finanziario, di una sanzione compresa tra un minimo di cinque e un massimo di venti volte la retribuzione mensile lorda percepita al momento della commissione della violazione.

Nel caso di specie, tenuto conto della gravità delle condotte accertate, ma anche dell’esigenza di graduare la risposta sanzionatoria in modo proporzionato, la Sezione, in assenza di opposizione al riguardo del Pubblico Ministero, ritiene congruo fare applicazione del minimo edittale previsto dalla norma.

Sulla base dei dati retributivi risultanti dagli atti, la sanzione pecuniaria deve pertanto essere confermata in euro 22.000,00 nei confronti di RT Di RI ed in euro 12.500,00 nei confronti di AL SE, importi corrispondenti a cinque volte la rispettiva retribuzione mensile lorda percepita nel periodo rilevante.

Parimenti, deve essere dichiarata la sussistenza dei presupposti per l’applicazione della sanzione interdittiva prevista dal medesimo art. 248, comma 5, TUEL. L’accertamento della responsabilità per contribuzione al dissesto comporta, infatti, quale effetto giuridico automatico e consequenziale, l’applicazione della misura interdittiva decennale, con conseguente divieto di accesso a cariche pubbliche elettive o di assunzione di nuove cariche pubbliche per la durata di dieci anni.

3.7. LE SPESE DI LITE E DEL GIUDIZIO

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono poste a carico degli opponenti Di RI e SE, pro quota, nella misura liquidata in calce dalla segreteria della Sezione, relativamente al giudizio di opposizione dagli stessi instaurato.

Le spese del giudizio di opposizione della Procura seguono la soccombenza e sono poste a carico dei componenti il collegio di revisione composta da IO, Di BA AR e CU, pro quota, nella misura liquidata in calce dalla segreteria della Sezione relativamente all’opposizione proposta dalla Procura.

Relativamente alle spese di lite a favore dei convenuti assolti, sulla base del petitum nel ricorso del P.M., il valore della causa per i convenuti assolti, trattandosi di domande scindibili in cui ciascun convenuto è destinatario di una condanna autonoma, è il seguente. Per gli amministratori PI IE ER € 84.750,00, ZI LA PE € 40.500,00. Per i revisori: IL NT € 30.000,00, AR OM Di CA € 17.000,00, EN Di OM € 17.000,00.

Relativamente alla posizione dei revisori, in presenza di più convenuti difesi da un unico difensore, il valore della causa deve essere determinato con riferimento alla posizione di maggiore valore economico, restando escluso il cumulo delle singole pretese, ferma la possibilità di applicare gli aumenti previsti dall’art. 4, comma 2, del D.M. n. 55/2014 per la difesa di più parti con identica posizione processuale, aumenti che, in considerazione della totale identità di posizioni e difese, il Collegio ritiene di riconoscere nel caso di specie nella misura totale del 10 per cento.

Tenuto conto di quanto sopra, applicando il valore medio degli scaglioni di riferimento, al dott. ER vengono riconosciute a titolo di spese legali, da porsi a carico del Comune di Chieti, € 7.577 oltre spese generali, iva e cpa, alla dott.ssa LA PE € 5.314 oltre spese generali, iva e cpa, ai revisori vengono liquidate a titolo di spese di lite cumulativamente € 5.845,40 oltre spese generali, iva e cpa.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per l’Abruzzo:

1. accoglie parzialmente il ricorso in opposizione proposto dal Procuratore regionale avverso il decreto n. 12/2025;

2. conferma l’assoluzione dei convenuti PI IE ER, ZI LA PE, IL NT, AR OM Di CA, EN Di OM, per insussistenza della colpa grave richiesta dall’art. 248 TUEL;

3. liquida le spese di giudizio a carico del Comune di Chieti nella misura di € 7.577,00, oltre spese generali, IVA e CPA come per legge, in favore del dott. PI IE ER, € 5.314,00, oltre spese generali nella misura di legge, IVA e CPA come per legge, in favore della dott.ssa ZI LA PE, € 5.845,40, oltre spese generali, IVA e CPA come per legge, in favore dei revisori dei conti, cumulativamente in quanto assistiti da unico difensore;

4. dichiara, ai sensi dell’art. 248, comma 5-bis del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), la sussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità sanzionatoria a carico del Collegio dei Revisori dei Conti del Comune di Chieti nel periodo 2018-2021, composto da LO IO, LF Di BA AR e UC CU;

5. condanna ai sensi dell’art. 248, comma 5-bis TUEL i revisori al pagamento della somma pari a cinque volte la retribuzione mensile lorda dovuta al momento della commissione della violazione, a titolo di sanzione pecuniaria, quantificati per LO IO, a fronte di una retribuzione mensile lorda € 2.400,00, in una sanzione pecuniaria pari a € 12.000,00, per LF Di BA AR e UC CU, con una retribuzione mensile lorda € 1.600,00, in una sanzione pecuniaria pari a € 8.000,00;

6. dichiara ai sensi dell’art. 248, comma 5-quinquies, d.lgs. 267/2000, la sussistenza, a loro carico, dei presupposti per l’applicazione della sanzione interdittiva del divieto di nomina nel collegio dei revisori degli enti locali e degli enti ed organismi agli stessi riconducibili;

7. pone le spese del giudizio di opposizione instaurato dalla Procura a carico dei revisori condannati, ciascuno pro quota, da liquidarsi in calce a cura della segreteria;

8. respinge il ricorso in opposizione proposto da RT Di RI e da AL SE avverso il medesimo decreto n. 12/2025, confermando nei loro confronti l’accertamento della responsabilità amministrativa per aver contribuito, con colpa grave, al dissesto finanziario del Comune di Chieti ex art. 248 TUEL;

9. conferma la condanna dell’avv. RT Di RI al pagamento di una sanzione pecuniaria di € 22.000,00 e della dott.ssa AL SE al pagamento di € 12.500,00, importi pari a cinque volte la rispettiva retribuzione mensile lorda ex art. 248, comma 5, TUEL;

10. dichiara la sussistenza, a loro carico, dei presupposti per l’applicazione della sanzione interdittiva decennale prevista dall’art. 248, comma 5, TUEL, con conseguente divieto di accedere a cariche pubbliche elettive o di assumerne di nuove per la durata di dieci anni;

11. condanna, ciascuno pro quota, gli opponenti Di RI e SE al pagamento delle spese del presente giudizio di opposizione dagli stessi instaurato, ai sensi 31 del c.g.c. (spese in favore dello Stato), da liquidarsi in calce a cura della segreteria;

12. ordina la trasmissione della presente sentenza: (i) al Comune di Chieti; (ii) all’Ordine professionale di appartenenza dei revisori, per le valutazioni di competenza; (iii) al Ministero dell’Interno, Dipartimento per gli affari interni e territoriali - Direzione Centrale della Finanza Locale, per la conseguente sospensione dei soggetti condannati dall’elenco dei revisori degli enti locali di cui all’art. 16, comma 25, del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni dalla L. 14 settembre 2011, n. 148; (iii) al Ministero dell’Interno e al Prefetto di Chieti, competente per territorio, ai fini dell’adozione dei provvedimenti conseguenti nei confronti degli amministratori RT di RI e AL SE;

13. manda alla Segreteria della Sezione per le comunicazioni e per gli adempimenti di rito.

Così deciso in L’Aquila, nella camera di consiglio del 24 febbraio 2026.

Il magistrato estensore Liberati Andrea

Firmato digitalmente

Il Presidente

BR ID

Firmato digitalmente

Depositato in Segreteria, lì 23.03.2026 Il Direttore della Segreteria F.to ON LA

La Corte dei conti

Sezione giurisdizionale per la regione Abruzzo

Giudizio N. 20795/S.P.

Nota delle spese liquidate ai sensi del “Codice della giustizia contabile”, art. 31, comma 5, e art. 4, c. 1, della Tariffa allegata al d.P.R. n. 642 del 1972 e successivi aggiornamenti, con nota a margine della suestesa sentenza di condanna pronunziata dalla Sezione giurisdizionale per la regione Abruzzo nel giudizio per ricorso in opposizione al decreto 12/2025 di questa Sezione.

Fogli Importo

- Originale ricorso in opposizione ad istanza della Procura regionale (a carico dei soli revisori) 1 16,00 D.P. di fissazione udienza opposizione Procura 1 16,00 D.P. di fissazione udienza opposizione Di RI e SE 1 16,00

- Originale Sentenza di condanna (da ripartirsi in 5 quote) 1 16,00

Totale 64,00

Le spese come da dispositivo sono poste a carico:

- dei soccombenti LO IO, LF Di BA AR, UC CU relativamente al giudizio di opposizione instaurato dalla Procura nella misura di € 41,6 totali, da ripartirsi pro quota per l’importo di € 13,86;

- degli opponenti RT di RI e AL SE relativamente al giudizio di opposizione dagli stessi instaurato, nella misura di € 22,4, pari ad € 11,2 ciascuno.

Il direttore della Segreteria dott.ssa ON LA

(firmato digitalmente)

Sommario SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 2 I. Il decreto monocratico n. 12/2025 oggetto di opposizione 2 II. Il ricorso in opposizione della Procura 3 II.1. I motivi di opposizione della Procura nei confronti del AC ER e dell’Assessore LA PE 4 II.2. Le difese del AC ER 5 II.3. Le difese dell’Assessore LA PE 5 II.4. I motivi di opposizione della Procura nei confronti dei revisori NT, Di CA e Di OM 6 II.5. Le difese dei revisori 7 II.6. I motivi di opposizione della Procura nei confronti dei revisori IO, Di BA AR e CU 7 II.7. Le difese dei revisori 8 III. Il ricorso in opposizione del AC Di RI e dell’Assessore SE 9 IV. L’udienza del 23 settembre 2025 10 V. L’udienza del 24 febbraio 2026 10 RAGIONI DELLA DECISIONE 13 1. QUADRO NORMATIVO E PRESUPPOSTI DELL’ACCERTAMENTO GIUDIZIALE 13 1.1. Il contesto normativo 13 1.2. Il paradigma legislativo della condotta degli organi politici in relazione al dissesto 14 1.3. Il paradigma legislativo della condotta dei revisori in relazione al dissesto 16 1.4. La normativa sopravvenuta (l. 1/2026) 17 1.5. I principi giurisprudenziali in materia 18 1.6. Le ragioni e la cronologia del dissesto sulla base degli atti di causa 19 2. IL RICORSO IN OPPOSIZIONE DELLA PROCURA ERARIALE 20 2.1. La valutazione della responsabilità degli amministratori ER e LA PE 20 2.1.1. I motivi di opposizione del Pubblico Ministero al decreto 12/2025 relativi all’ambito del giudizio e all’inammissibilità delle ulteriori contestazioni 22 2.1.2. Le contestazioni sulla durata del mandato e sul periodo successivo al PRFP 23 2.1.3. Le contestazioni in merito all’inadeguatezza del PRFP e le relative difese dei convenuti 23 2.1.4. La sussistenza del nesso eziologico tra il PRFP e il dissesto 25 2.1.5. L’assenza di colpa grave del AC ER 26 2.1.6. La valutazione della responsabilità dell’assessore LA PE 28 2.2. L’opposizione della Procura nei confronti degli organi di revisione 31 2.2.1. Le contestazioni della Procura nell’atto introduttivo 31 2.3. Valutazione delle responsabilità del Collegio composto da IL NT, AR OM Di CA ed EN Di OM, in carica dal 31/08/2015 al 15/10/2018 32 2.3.1. L’eccezione dei revisori relativa all’inammissibilità del ricorso 32 2.3.2. La valutazione nel merito delle responsabilità del Collegio dei revisori composto da NT, Di CA e Di OM 33 2.3.3. L’analisi dei pareri resi su rendiconti e bilanci preventivi 34 2.3.4. I reiterati solleciti al ricorso a procedure straordinarie 36 2.3.5. La valutazione della condotta 36 2.3.6. La valutazione dell’elemento soggettivo 39 2.3.7. Conclusioni sulla condotta dell’Organo di revisione composto da NT, Di CA, Di OM 40 2.4. La valutazione nel merito delle responsabilità del collegio composto da LO IO, LF Di BA AR e UC CU in carica dal 26/10/2018 al 10/12/2021 41 2.4.1. Analisi dei pareri resi su rendiconti e bilanci preventivi 42 2.4.2. Analisi del sollecito a procedure straordinarie 44 2.4.3. Analisi dell’ulteriore attività dei revisori (documenti diversi dai pareri) 45 2.4.4. La seduta della Commissione consiliare del 15 maggio 2019 46 2.4.5. La condotta dei revisori 46 2.4.6. L’elemento soggettivo della colpa grave 52 2.4.7. Conclusioni sulla responsabilità dell’Organo di revisione 54 2.5. La quantificazione della sanzione nei confronti dei revisori IO, Di BA AR e CU 56 3. IL RICORSO IN OPPOSIZIONE DEL SINDACO DI PRIMIO E DELL’ASSESSORE LUISE 58 3.1. L’ECCEZIONE PREGIUDIZIALE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE 58 3.1.1. La non manifesta infondatezza della questione 58 3.1.2. L’irrilevanza della questione 61 3.2. LA CONDOTTA CONTESTATA RELATIVA ALLA IPOTIZZATA “ROVINOSA GESTIONE DELL’ENTE” 62 3.2.1. Le contestazioni di merito del ricorso introduttivo della Procura regionale innanzi al giudice monocratico 62 3.2.2. Analisi dei motivi di opposizione al provvedimento monocratico e verifica della riconducibilità del dissesto anche alla gestione degli amministratori di RI e SE 63 3.2.2.1. La deliberazione n. 10/2022/PRSP e l’asserita regolarità degli equilibri di bilancio sino al 20 novembre 2020 64 3.2.2.2. La deliberazione n. 131/2019/PRSP e le conseguenze dell’annullamento disposto dalle Sezioni Riunite n. 4/2020/EL 65 3.2.2.3. La deliberazione n. 149/2023/PRSP e la mancata omologazione del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale 66 3.2.2.4. La rilevanza delle ulteriori deliberazioni della Sezione regionale di controllo 67 3.2.2.5. La dedotta assenza di prescrizioni cogenti della Sezione regionale di controllo 68 3.2.2.6. La dedotta assenza di segnalazioni da parte degli organismi interni 69 3.2.2.7. La riunione della Commissione consiliare del 15 maggio 2019 70 3.2.2.8. La relazione di fine mandato 71 3.2.2.9. La dedotta repentina emersione dei presupposti del predissesto 71 3.2.2.10. L’analisi del contenzioso quale fattore di squilibrio 74 3.2.3. Il motivo di ricorso relativo all’analisi degli indicatori sino al 2020 e per il periodo successivo 76 3.2.4. Conclusioni in ordine alla contestazione della “rovinosa gestione dell’ente” e alla riconducibilità del dissesto anche alla gestione amministrativa degli opponenti 79 3.3. LA VERIFICA DELLA RICONDUCIBILITÀ DEL DISSESTO ALLA CONDOTTA INDIVIDUALE DEI CONVENUTI DI PRIMIO E LUISE 81 3.3.1. I motivi di ricorso relativi alla dedotta genericità delle contestazioni, all’asserita inadeguatezza delle indagini, alla mancata considerazione delle azioni intraprese e al peggioramento della crisi finanziaria 81 3.3.1.2. La dedotta genericità della condotta contestata 83 3.3.1.3. Analisi sintetica dell’azione amministrativa svolta nel periodo di riferimento sulla base della documentazione prodotta dai ricorrenti 84 3.3.1.4. La difesa degli opponenti relativa all’asserita insussistenza della mancanza di tempestive iniziative correttive e alla mancata prescrizione di procedure straordinarie 85 3.3.1.5. La centralità della crisi della riscossione di ZI S.r.l. quale presupposto del dissesto 87 3.3.2. L’inadeguato rispetto del principio di prudenza, sul fondo contenzioso e sul fondo perdite società partecipate 90 3.3.3. Il ricorso sistematico alle anticipazioni di tesoreria, sulla persistente sproporzione tra residui attivi e passivi e sulle carenze organizzative 91 3.3.4. Conclusioni in ordine alla condotta contestata per omissione di interventi correttivi, gestione irregolare e aggravamento della crisi finanziaria 92 3.4. LA CAUSALITÀ 94 3.4.1. La dedotta insussistenza del nesso causale 94 3.4.2. La dedotta interruzione del nesso causale per effetto del Piano di riequilibrio e sulle responsabilità delle amministrazioni successive 94 3.4.3. Il criterio del “più probabile che non” e sull’irrilevanza del giudizio controfattuale nella responsabilità sanzionatoria ex art. 248, comma 5, TUEL 95 3.4.4. L’asserita interruzione causale per fatti sopravvenuti e sul ruolo del Piano di riequilibrio 96 3.4.5. Conclusione sul nesso causale 96 3.5. L’ELEMENTO SOGGETTIVO 96 3.5.1. L’elemento soggettivo sulla base della disciplina anteriore alla novella del 2026. 97 3.5.2. L’elemento soggettivo in base alla nuova conformazione della colpa grave di natura specifica e alla presunzione di buona fede (c.d. clausola salva politici) introdotte dalla novella del 2026 98 3.5.3. La diversa valutazione del grado della colpa rispetto all’amministrazione precedente 101 3.6. DETERMINAZIONE DELLE SANZIONI A CARICO DEL SINDACO DI PRIMIO E DELL’ASSESSORE LUISE 103 3.7. LE SPESE DI LITE E DEL GIUDIZIO 103 P.Q.M. 104