REPUBBLICA ITALIANA DIRITTO AI SEN ESENTE DA IMPOSTA DI BOLLO, DI SI DELL 'ART . 10 REGISTRO, E DA OGNI SPESA, TASSA DELLA LEGGE 11-8-73 N. 533 IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Oggetto lavoro;
SEZIONI UNITE CIVILI giurisdizione 154 89/03 N $ Composta dagli Ill.mi Sigg.: .N. 21125/01 Dott. Rafaele 23341/01 Dott. Giovanni OLLA Presidente di sezione - Cron. 31534 Consigliere Dott. Paolo VITTORIA Rep. - Consigliere Dott. Giovanni PAOLINI Ud. 03/07/03 Dott. Antonino ELEFANTE - Consigliere Dott. Roberto PREDEN -· Consigliere Consigliere Dott. Enrico ALTIERI Dott. Federico ROSELLI Rel. Consigliere - Dott. Giuseppe MARZIALE Consigliere - ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da: NO IO, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA RUFFINI 2/A, presso 10 studio dell'avvocato TOMMASO RACCUGLIA, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;
- ricorrente May contro 2003 MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI;
041 intimato - e sul secondo ricorso n° 23341/01 proposto da: MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI, in persona del Ministro pro-tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato, che lo rappresenta e difende ope legis;
controricorrente e ricorrente incidentale-

contro

NO IO, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA RUFFINI 2/A, presso lo studio dell'avvocato TOMMASO RACCUGLIA, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;
-controricorrente al ricorso incidentale avverso la sentenza n. 259/01 della Corte d'Appello di ROMA, depositata il 12/04/01; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 03/07/03 dal Consigliere Dott. Federico ROSELLI;
udito l'Avvocato Tommaso RACCUGLIA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Marco PIVETTI che ha concluso per la giurisdizione dell'a.g.o.. 2 SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con ricorso del 19 ottobre 1998 al Pretore di 53 Roma, AN CA esponeva di essere stato assunto dal Ministero degli affari esteri con contratto di lavoro di diritto privato previsto dall'art. 12 1. 26 febbraio 1987 n. 49, quale esperto operante nell'Unità tecnica centrale di cooperazione allo sviluppo di paesi esteri. Il contratto era scaduto il 31 dicembre 1994 e, ai sensi dell'art. 12 cit., comma 4, era rinnovabile, rifiutato il rinnovo. ma il Ministero aveva dei provvedimenti di Deducendo l'illegittimità mancato rinnovo per violazione, tra l'altro, del principio di buona fede, il CA chiedeva che il Pretore dichiarasse l'avvenuta conclusione del nuovo contratto di lavoro di durata quadriennale, oppure emettesse la relativa pronuncia costitutiva, condannasse il Ministero о in subordine al risarcimento del danno derivato dalla mancata conclusione. Con riferimento al contratto già eseguito e chiedevadurato dal 1991 al 1994, il CA accertarsi la promozione automatica dal secondo al primo livello, a partire dal 5 maggio 1991, nonché il diritto alle relative differenze retributive, 3 con conseguente condanna al pagamento anche di interessi legali e contributi rivalutazione, ። previdenziali. Costituitosi il convenuto, con sentenza del 17 dicembre 1999 il Tribunale lo condannava al di live pagamento di sessanta milioni), più interessi, quale risarcimento del danno da perdita di chance, ossia danno derivato da interruzione delle trattative precontrattuali. Proposto appello principale dal con sentenza CA e incidentale dal Ministero, del 12 aprile 2001 la Corte d'appello aumentava - del danno l'ammontare del risarcimento centocinquanta milioni di lire, nonché al pagamento di interessi e rivalutazione su somme pagate in retributivo per l'attività ritardo titoloa prestata fino al dicembre 1994. La Corte rigettava la tesi dell'appellante secondo cui la perdurante esigenza di principale, cooperazione internazionale, la propria qualifica ed esperienza professionale nonché il conseguimento di positivo giudizio sull'opera prestata fondavano il suo diritto al rinnovo del contratto di lavoro e, di conseguenza, al risarcimento del danno da mancato rinnovo, quale danno contrattuale: la legge n. 49 del 1987 e quella di modifica, 17 febbraio 4 attribuivano alla pubblica 1994 n. 121, un potere, e non un obbligo, in amministrazione f materia. La Corte confermava però l'affermazione, resa responsabilità Tribunale, di una dal precontrattuale della stessa amministrazione. Mentre, infatti, le leggi ora citate richiedevano, per l'esercizio del suddetto potere, un imparziale giudizio positivo sull'opera già prestata dall'esperto, ossia una verifica delle qualifiche e delle esperienze acquisite, il Ministero aveva introdotto criteri di valutazione incerti nella definizione e non verificabili, quale la "capacità nonché di esposizione, concentrazione e reazione, atteggiamento generale del candidato nel corso del colloquio"; non aveva attribuito un punteggio separato per ciascun criterio, in modo da agevolare il controllo;
aveva affidato in parte il giudizio ad un gruppo informale che aveva operato senza verbalizzazione, ed aveva concluso il lavoro in pochissimi giorni, malgrado il numero dei candidati, ed anche sulla base della loro conoscenza personale;
aveva permesso al direttore generale di fissare una soglia minima di punteggio solo dopo la conoscenza dei risultati delle prove. 5 A giudizio della Corte, questo modo di procedere, contrario alla buona fede oggettiva, aveva arrecato al CA un danno risarcibile ai sensi dell'art. 1337 cod. civ. e liquidabile sulla base del delle probabilità dicinquanta per cento superamento della valutazione e della durata quadriennale (non superiore né inferiore) del nuovo contratto, non stipulato. La pretesa dell'appellante principale, intesa dichiarazione di avvenuto rinnovo del alla un'offerta al pubblicocontratto sulla base di - (art. 1336 cod. civ.) da parte della pubblica amministrazione, non poteva essere accolta poiché formulata nel giudizio di primo grado, fondata su una causa petendi non dedotta nell'atto ne giustificata da gravi motiviintroduttivox ne giustificata da e perciò inammissibile ai sensi dell'art. 420, primo comma, cod. civ. Contro questa sentenza ricorrono per cassazione in via principale il CA e in via incidentale il Ministero degli affari esteri. A ciascun ricorso corrisponde un controricorso. La Sezione lavoro con ordinanza dell'11 luglio 2002 trasmetteva gli atti al Primo Presidente per eventuale assegnazione alle Sezioni unite ai sensi dell'art. 374, primo comma, cod. proc. civ., prospettando una questione di giurisdizione ossia ritenendo necessaria la preliminare qualificazione delle posizioni giuridiche affermate dalla parte privata pubblicanei confronti della amministrazione. Il Primo Presidente decideva in conformità. principale Il ricorrente ha presentato memoria. MOTIVI DELLA DECISIONE 1. I due ricorsi, principale e incidentale, debbono essere riuniti ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civ. Lo scrutinio di essi non può essere illustrato con la necessaria chiarezza senza un previo esame delle disposizioni di legge invocate dalle parti. La legge 26 febbraio 1987 n. 49 (nuova disciplina della cooperazione dell'Italia con i paesi in via di sviluppo) istituì e disciplinò nell'art. 12 una Unità centrale di cooperazione dell'attività delallo sviluppo, a supporto Ministero degli affari esteri. L'organico di essa era costituito da "esperti assunti con contratti di diritto privato a termine" (comma 3) e le caratteristiche del "rapporto contrattuale di diritto privato a termine", ivi compreso il trattamento economico, erano fissate con decreto ministeriale, "tenuto conto dei criteri e dei parametri osservati al riguardo dal Fondo dello sviluppo della Comunità economica europea, nonché del personale dell'esperienza professionale" momento della stipula del interessato, al comma 4, il quale proseguiva: contratto. Così il "Il contratto avrà durata quadriennale rinnovabile in costanza delle esigenze connesse all'attuazione dei compiti di natura tecnica della cooperazione allo sviluppo. Il decreto di cui al presente comma dovrà altresì prevedere le procedure concorsuali per l'immissione degli esperti nell'Unità tecnica centrale". (misure L'art. 4 d.l. 28 dicembre 1993 n. 543 urgenti per il controllo della spesa nel settore degli interventi nei paesi in via di sviluppo), 1994 m. conv. in 1. 17 febbraio 121 stabili nel primo - comma: "I contratti stipulati con gli esperti dell'Unità tecnica centrale ... possono essere per periodi quadriennali previa rinnovati delle qualifiche ed esperienze valutazione acquisite, sentita una commissione nominata dal Ministro degli affari esteri e composta da cinque membri di cittadinanza anche non italiana. La 8 disposizione di cui al presente comma ha carattere transitorio e si applica ai contratti in scadenza tra il 1° novembre 1993 ed il 31 dicembre 1994, nonché a quelli che scadono nel 1995 unicamente per effetto di atti aggiuntivi a detti contratti. A tale fine i contratti con scadenza tra il 1° novembre 1993 e il 31 dicembre 1994 sono prorogati fino a tale ultima data".

2. La parte del ricorso principale rilevante ai fini del giudizio di queste Sezioni unite inizia col quarto motivo. Con esso il ricorrente principale denuncia insufficiente motivazione circa la sussistenza di una responsabilità contrattuale della pubblica amministrazione per violazione dell'obbligo di rinnovare il contratto di lavoro scaduto nel 1994; obbligo nascente da questo medesimo contratto. In alternativa il ricorrente afferma di aver chiesto una sentenza di accertamento dell'avvenuto rinnovo del contratto, per avere egli accettato "un'offerta al pubblico" rivolta dalla pubblica amministrazione "a tutti gli interessati". Benché nell'epigrafe della censura il ricorrente parli di insufficiente motivazione, egli si duole poi che la Corte d'appello abbia considerato come nuova la domanda 9 relativa alla responsabilità per omessa stipulazione del nuovo contratto. Col quinto motivo il ricorrente lamenta la - violazione dell'art. 1336 cod. civ. per non avere la Corte di merito ravvisato una proposta di rinnovo del contratto, rivolta dalla pubblica amministrazione al lavoratore, nel bando di concorso ed in una lettera di invito a presentare domanda di partecipazione al concorso. Col sesto motivo egli insiste in forma prolissa sulla denunciando ancoramedesima censura, insufficiente e contraddittoria motivazione, ossia imputando alla Corte di non avere argomentato in ordine alla mancanza di correttezza e buona fede dell'amministrazione nel rifiuto di concludere il nuovo contratto. Col settimo motivo egli lamenta il vizio di motivazione e violazione degli artt. 113, 115, 132 cod. proc. civ. e 118 disp. att. cod. proc. civ., stante l'impossibilità, da lui asserita, di individuare il criterio logico-giuridico in base al quale il collegio di merito ravvisò una responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione, invece che una responsabilità contrattuale. 10 Con l'ottavo motivo egli censura ancora la sussunzione della fattispecie sotto l'art. 1337 cod. civ. Col nono motivo torna a denunziare vizi di motivazione in ordine alla mancata applicazione dell'art. 1336 cod. civ. (vedi il quinto motivo). La richiesta di applicare l'art. 1336 cod. civ. aggiunge il ricorrente nell'undicesimo motivo venne erroneamente dichiarata inammissibile dai giudici di merito in quanto integrante una emendatio libelli. Col dodicesimo motivo il ricorrente, con discorso protratto dalla pag. 103 alla pag. 124 e non sempre lineare, sembra dolersi dell'omessa pronuncia giudiziale su sua richiesta di una mancato rinnovo "annullare i provvedimenti di contrattuale" (così a pag. 124). Col quattordicesimo motivo egli denuncia il vizio di motivazione circa il rigetto della sua domanda di risarcimento da perdita o diminuzione di esperienza professionale (cosiddetta dequalificazione) conseguita al mancato rinnovo del contratto. Col ventesimo motivo il ricorrente lamenta ancora non essere stato accertato 1'avvenuto 11 rinnovo del contratto. In questo motivo egli evoca l'art. 1359 cod. civ., senza precisare però in che cosa sia consistita la condizione sospensiva.

3. Tutti i motivi ora detti richiedono, come ha osservato la Sezione lavoro nell'ordinanza 11 luglio 2002 di rimessione al Primo Presidente (vedi in narrativa), preliminare qualificazione la situazione giuridica soggettivagiuridica delle fatta valere dall'attore, attuale ricorrente principale, attraverso l'azione giudiziaria, e ciò al fine preliminare della verifica della giurisdizione. Nella sentenza qui impugnata la Corte d'appello ha notato come le espressioni usate dal legislatore ("contratti rinnovabili" e "possono essere rinnovati") negli artt. 12 1. n. 49 del 1987 e 4 d.

1. n. 543 del 1993 conv. in 1. n. 121 del 1994 servissero per attribuire al Ministero non già un obbligo di rinnovare i contratti di lavoro alla scadenza bensì un potere discrezionale, da esercitare con valutazione così delle esigenze dell'amministrazione come delle attitudini dei candidati. Trattandosi pertanto di pretesa, formulata dal titolare di un rapporto di lavoro subordinato 12 privatistico con un'amministrazione dello Stato, di rinnovo del contratto alla scadenza del termine, è necessario stabilire se essa costituisca oggetto di perfetto oppure di un un diritto soggettivo interesse legittimo di diritto pubblico, contrapposto ad un potere discrezionale di scelta, che l'amministrazione deve esercitare a tutela di interessi generali. In questo secondo caso la alla ritenersi devoluta controversia dovrebbe generale di legittimità ai sensi giurisdizione degli artt. 2 e 3 1. 6 dicembre 1971 n. 1034. La natura privatistica del rapporto di lavoro in questione è stata già affermata da queste riferimentoSezioni unite, le quali hanno fatto all'espressa definizione contenuta negli artt. 12, comma 3, e 16, comma 1, lett. e, 1. n. 49 del 1987 (Cass. 20 ottobre 1995 n. 10925, 3 febbraio 1998 n. 1101, 13 novembre 2000 n. 14676). La questione che viene sottoposta alle Sezioni unite è se la discrezionalità, spettante per legge alla pubblica amministrazione nella decisione di rinnovare o meno un contratto di lavoro subordinato di diritto privato, comporti l'esercizio di una potestà pubblica, sottoponibile al sindacato della giurisdizione di legittimità generale, oppure si 13 • esplichi in regime privatistico e sia perciò controllabile dal giudice ordinario. La questione va risolta in questo secondo senso. Più volte questa Corte ha definito questioni di giurisdizione in controversie aventi ad oggetto la legittimità di decisioni assunte dalla pubblica amministrazione nell'esercizio di poteri bensì discrezionali ma assunte nell'attuazione di un rapporto di diritto civile. La Corte ha distinto i casi in cui tale potere esprima una più generale potestà pubblica di autorganizzazione, incidente in via mediata sul rapporto col soggetto privato, dai casi nei quali trattisi di esercizio di attività esercitabile anche da soggetti privati nelle fasi dell'instaurazione ○ dell'attuazione di rapporti obbligatori. In questa seconda ipotesi alla relazione paritetica rimane estranea ogni connotazione pubblicistica (Corte cost. 16 luglio 1981 n. 268) e le posizioni autoritative e discrezionali dell'ente (futuro ○ attuale) datore di lavoro possono essere assimilate a quelle dell'imprenditore; correlativamente, la posizione soggettiva spettante al privato e asseritamente lesa deve qualificarsi, alla stregua delle più 14 recenti classificazioni teoriche, come interesse legittimo di diritto privato, da riportare, quanto alla tutela giudiziaria, nella più ampia categoria dei "diritti" di cui all'art. 2907 cod. civ., con la conseguente appartenenza della lite al giudice ordinario. Per queste ragioni non ritiene ora la Corte di già rese nella materia pronunce V della fase precedente attenersi alle del rapporto lavoro autonomo in l'instaurazione convenzione con 1'amministrazione regime di sanitaria, la quale esercita una discrezionalità ÷ nella valutazione dei titoli e delle eventuali incompatibilità dei candidati: a fronte di tale discrezionalità si sono ritenuti ravvisabili solo interessi occasionalmente protetti, tutelabili solo davanti alla giurisdizione amministrativa generale (Cass. 26 giugno 1986 n. 4257, 7 maggio 1993 n. 5256, 25 maggio 1998 n. 5202, 14 dicembre 1999 n. 901, 21 febbraio 2002 n. 2512). giurisdizione Esula poi dalla questione di stabilire se, durante la fase anteriore dalla ricostituzione, ossia al rinnovo, del rapporto di lavoro subordinato, debba ravvisarsi nel bando di al pubblico ed una fase concorso un'offerta precontrattuale nello svolgimento delle relative 15 operazioni (Cass. 1° aprile 1987 n. 3139, 25 maggio 1998 n. 5199, e, sull'esercizio dei poteri di valutazione in sede concorsuale per l'assunzione, Cass. 18 ottobre 1991 n. 11028, 2 dicembre 1992 n. 12867, 10 maggio 1995 n. 5112, 3 dicembre 1996 n. 10796, 25 maggio 1998 n. 5199). impugnata, Nel caso di specie la sentenza fosse stato rinnovato escluso che il contratto automaticamente o attraverso una nuova e bilaterale manifestazione di volontà, ha ritenuto che la pubblica amministrazione abbia operato in fase di trattative per il rinnovo ed ha ravvisato un comportamento contrario alla regola della buona 9 fede imposta dall'art. 1337 cod. civ. Con ciò il collegio di merito si è mantenuto nei limiti della propria giurisdizione. Dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, sugli altri motivi dei ricorsi, incidentale, deciderà la Sezioneprincipale e lavoro. Rimane la aggiungere che nella Sezione lavoro si è determinato un contrasto in ordine alla durata dei rapporti Lavoro rinnovati ex art. 12, comma 49 del 1987; durata che la sent. n. 148174, 1. n. del 2001 ha ritenuto indeterminata e la sent. n. 16 14676 del 2000 ha dichiarato quadriennale. Ma tale contrasto non rileva nella presente controversia, nella quale si tratta di rapporti · cessati dopo il novembre 1993 e perciò non soggetti alla legge n. 49 del 1987 bensì alla legge n. 121 del 1994. Pertanto le Sezioni unite non debbono ora pronunciarsi in proposito.

P.Q.M.

laLa Corte, riuniti i ricorsi, dichiara giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria e dispone la trasmissione degli atti alla Sezione lavoro per l'esame dei motivi non attinenti alla giurisdizione. Così deciso in Roma il 3 luglio 2003. Il Presidente Il Relatore "Federico Rovelli ропти IL CANCELLIEREC1 Giovanni Giambattista The Depositata in Cancelleria 16 OTT 2003 LLIERE C1 Giovanni Giambattista 17