Composta dagli Ill.mi Sigg.: Udienza pubblica
Dott. Fortunato Pisanti Presidente del 24.06.1998

1. Dott. Francesco Romano Consigliere SENTENZA
2. " . Ugo Scelfo " N. 989
3. " . Francesco Trifone " REGISTRO GENERALE
4. " . Giangiulio Ambrosini " N. 5753/98
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da IG EL e FF PA avverso la sentenza della Corte d'Appello di Roma, in data 26.9.1997 Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso, Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere dott. Ugo Scelfo
Udito il Pubblico Ministero in persona del dott. Bruno Ranieri che ha concluso per l'annullamento senza rinvio perché il reato è estinto per prescrizione e rigetto dei ricorsi quanto alle statuizioni civili.
Udito, per la parte civile, l'Avv. Giuseppe Lo Mastro del Foro di Roma
Uditi i difensori Avv. Antonio Batiati del Foro di Roma e Avv. Riccardo Lavitola del Foro di Roma
Fatto e Diritto
Con sentenza in data 21. 06.1996, il Tribunale di Roma dichiara FF PA e IG EL, il primo ex assessore all'Urbanistica della Regione Lazio e il secondo già dirigente del settore tecnico della pianificazione urbanistica nello stesso ente, colpevoli del delitto di cui agli artt. 110 C.P., 81 cpv C.P., 323 C.P., commesso nell'esercizio dei poteri sostituti vi di cui alla legge regionale n. 35178, fino al 04.06.1990, e, concesse ad entrambi le attenuanti generiche, li condanna ad anni due di reclusione ciascuno, con il beneficio di cui all'art. 163 C. P., al risarcimento dei danni in favore delle parti civili costituite, comune di Roma e comitato di quartiere "Pigneto" da liquidarsi in separato giudizio, alle spese processuali e a quelle di costituzione;

assegna al predetto comitato una provvisionale di L. 20.000.000;
assolve il FF e il IG dal delitto di falso ideologico in atto pubblico ad essi ascritto alle lett. b) e d) della rubrica. Agli imputati si contesta di avere rilasciato, in concorso tra loro, nelle rispettive qualità, alle società che ne avevano fatto richiesta, allo scopo di conseguire un ingiusto vantaggio patrimoniale, otto concessioni edilizie, relative ad edifici di notevoli dimensioni, adottando procedure accelerate, anomale e neppure complete, onde evitare che i terreni, su cui dovevano essere realizzati gli stabili, originariamente interessati da vincoli preordinati all'espropriazione per pubblica utilità decaduti nel marzo del 1984), venissero inglobati nel piano di variante che il Comune di Roma si accingeva ad adottare, come poi è avvenuto con delibera del 4.06.1990.
Il Tribunale rileva che tutte le concessioni sono state rilasciate senza che gli organi regionali avessero accertato:
la compatibilità dei nuovi insediamenti con il territorio circostante e la sua capacità ad assorbire i carichi indotti;

l'esistenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria;

il raccordo con le pianificazioni generali o attuative esterne ai lotti.
In relazione alle concessioni rilasciate alla "Monti S. PA V", alla "Immobiliare Mariner" e alla "Soc. F.lli Zotta", evidenzia, in particolare, che non sono neppure munite di nulla osta sanitario. Mentre per la concessione della "Pinciana 188", osserva, che nell'atto è stato falsamente attestato la insussistenza di vincoli paesaggistici.
Conclude sottolineando che, in conseguenza delle anomalie riscontrate nelle relative procedure di rilascio, il Consiglio di Stato ha disposto l'annullamento di sette concessioni mentre per l'ottava lo stesso provvedimento è stato adottato in sede di autotutela.
Impugnano il FF e il IG.
Con sentenza in data 26.09.1997, la Corte di Appello di Roma dichiara:
inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 420 C. P. P., sollevata in relazione agli artt. 3, 24, e 76 della Costituzione, perché già ritenuta infondata dal giudice delle leggi con sentenza n. 175/96;
inammissibile la costituzione di parte civile del comitato di quartiere Pignato" e ne dispone la esclusione dal processo;

gli imputati colpevoli del delitto p. e p. dagli artt. 110, 81 e 323 C. P., come modificato dagli art. 1, I e II co L. n. 234/97, e, in riforma della sentenza di I grado, in concorso con le attenuanti generiche, equivalenti all'aggravante di cui al II co dell'art. 323 C.P. modificato, condanna il IG e il FF alla pena di anni uno di reclusione ciascuno, concedendo entrambi i benefici di legge. I giudici di secondo grado osservano, infatti, che perché si configuri il delitto di abuso d'ufficio, la nuova normativa richiede la violazione di leggi, condizione che, nella fattispecie, ricorre, in quanto:
le concessioni edilizie sono state ottenute senza il previo rilascio del nulla osta sanitario (art. 220 T.U.L.S.);
il IG, nonostante fosse stato collocato a riposo, ha continuato ad istruire le relative pratiche;

mancano le opere di urbanizzazione (art. 31 V co R.D. n. 1265);
Alle statuizioni penali segue la condanna degli imputati, in solido, alla rifusione delle spese del giudizio di appello sostenute dalla parte civile che liquida in L. 4.100.000.
Ricorre IG EL e deduce.
a) La violazione dell'art. 606 I co lett. b) c) ed e) C.P.P. in relazione agli artt. 546 lett. e) 178, 179 e 420 C.P.P., perché il GIP non ha ritenuto legittimo impedimento la mancata partecipazione del suo unico difensore di fiducia all'udienza preliminare, sebbene l'infermità fosse stata attestata da certificato medico, e, qualora si ritenesse infondata l'eccezione anche in questa sede, il ricorrente ripropone la questione di legittimità costituzionale dell'art. 420 C.P.P. che consente il rinvio per legittimo impedimento del difensore solo se l'udienza si svolge avanti al giudice del dibattimento.
b) La violazione dell'art. 606 I co lett. c) e e) C.P.P., in relazione all'art. 546 I co lett. e) C.P.P., essendo la costituzione di parte civile del comune di Roma inammissibile per mancanza di interesse, dato che le costruzioni sono state realizzate regolarmente, in forza di concessioni. rilasciate dalla Regione Lazio nell'esercizio dei poteri sostitutivi di cui alla L. R n. 35/78:;
manca, comunque, un qualsiasi danno all'ambiente.
c) La violazione dell'art. 606 I co lett. c) ed e) C.P.P., in relazione agli artt. 546 lett. e) C.P.P. e 323 II co C.P. perché l'aggravante non gli è stata contestata.
d) La violazione dell'art. 606 I co lett. b) c) ed e) C.P.P., in relazione agli artt. 323 C.P. e 516 C.P.P., perché non gli è stato mosso alcun addebito in ordine alla violazione dell'art. 220 T.U.L.S. I giudici, inoltre, non considerano che lo schema di concessione è stato adottato "ab immemrabilì" dagli organi regionali e, quindi, non è configurabile il delitto di abuso di ufficio, ai sensi dell'art. 49 C.P.. e) La violazione dell'art. 606 I co lett. b) c) d) ed e) C.P.P., in relazione agli artt. 323 e 15 C.P., dato che è stato condannato perché aveva siglato le bozze delle concessioni edilizie, aveva predisposto i relativi schemi ed esercitato i poteri sostitutivi con una fretta anomala", mentre occorreva escutere l'ingegnere SG e i beneficiari della concessione.
Avrebbero riferito che egli "non aveva redatto le concessioni nella stesura" e che si trovava in vacanza "alla fine di maggio primi di giugno del '90".
Ne' risultano lacune ed errori nella istruttoria delle concessioni.
Pertanto, i giudici avrebbero dovuto disporre un perizia tecnica al fine di contrastare i risultati della relazione del funzionario del Consiglio superiore dei LL.PP., smentita, peraltro, da una

contro

-relazione di parte.
D'altronde, osserva il ricorrente, è del tutto erronea l'affermazione per la quale egli "non poteva non sapere" che il Consiglio comunale si accingesse ad adottare la variante di salvaguardia con cui sarebbe stati reintrodotti i vincoli ambientali nel terreni interessati dalle nuove costruzioni.
Nè è stato considerato che i testi GL e TI, dipendenti della Regione Lazio, hanno escluso che dopo il suo pensionamento, egli aveva continuato a s volgere compiti di dirigente regionale del settore al quale era preposto quando si trovava in servizio.
Infatti, dopo il suo collocamento a riposo, si era limitato a siglare le bozze di concessione regolarmente predisposte a suo tempo. La violazione dell'art. 606 I co lett. b) ed c) in relazione agli artt. 546 I co lett. e) e 323 C.P., difettando, nella fattispecie, in ogni caso, conclude il IG, l'elemento soggettivo.
Ricorre FF PA e deduce.
a) La violazione dell'art. 606 I co lett. b) ed e), in relazione all'art. 18 L. n 349/86 e 212 norme di coordinamento C.P.P., perché è manifestamente illogica la motivazione con cui è stata ritenuta ammissibile la costituzione di parte civile del comune di Roma, facendo riferimento al "soggetto su cui incidono beni oggetto di fatti lesivi" che, si specifica nella impugnata sentenza, il comune di Roma.
Infatti, a tutto concedere, osserva il FF, dell'eventuale danno può risentirsi solo la Regione Lazio, che aveva esercitato i poteri sostitutivi attribuitigli dalla L. R n. 35/78. b) La violazione dell'art. 606 I co lett. b) e c) ed e) C.P.P., in relazione agli artt. 469, 649, 178 lett. a) e b) e 546 lett. e), perché, con riferimento all'addebito mossogli in ordine alla vicenda della società "Pinciana 188", l'azione è preclusa, dato che, per gli stessi fatti, il Pretore, il 10.05.1991, ha disposto l'archiviazione del procedimento.
Nè ha rilievo l'affermazione che la riapertura delle indagini al sensi dell'art. 414 C.P.P., implichi solo la inutilizzabilità degli atti compiuti senza l'autorizzazione e non produca alcuna nullità.
c) La violazione dell'art. 606 I co let t. c) C. P. P. in relazione all'art. 420 C.P.P. e 178 lett. a) e c) C.P.P. e 546 lett. e) C.P.P., in quanto l'udienza preliminare avanti al Gip si è svolta nonostante l'assenza, per legittimo impedimento, del suo difensore di fiducia, e perché i giudici omettono di motivare con riguardo alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 420 C.P.P., che consente, in questo caso, il rinvio solo se la udienza si svolge avanti al giudice del dibattimento.
d) La violazione dell'art. 606 I co lett. c) ed e) C.P.P., in relazione all'art. 606 lett. e ) C.P.P. e 603 C.P.P., perché non è stata disposta la rinnovazione dell'istruttoria dibattimentale, finalizzata a dimostrare che alcuni professionisti avevano minacciato azioni legali in caso di mancato tempestivo rilascio delle concessioni edilizie.
e) La violazione dell'art. 606 I co lett. e) C.P.P., in relazione agli artt. 179 co I, 521 e 522 C.P.P., perché, mentre la sentenza di I grado individua l'abuso di ufficio nell'anomalia della procedura di rilascio delle concessioni edilizie, la sentenza dei giudici di appello lo ravvisa in violazioni di leggi ascrivendogli, anche, l'aggravante del II co dell'art. 323 C.P.P., mai contestatagli.
f) La violazione dell'art. 606 I co lett. e) C.P.P., in relazione agli artt. 546 lett. e) e 597 I e V co C.P.P. perché è stata operato un giudizio di valenza della circostanza aggravante prevista dal II co dell'art. 323 C. P. con le circostanze attenuanti generiche in violazione del principio dispositivo e del divieto di "reformatio in peius".
g) La violazione dell'art. 606 I co lett. b) ed e) C.P.P., in relazione agli artt. 546 lett. e) C.P.P. e 323 C. P., perché difetta l'elemento soggettivo e, comunque, per illogicità della motivazione, mancando la prova che egli fosse consapevole della imminente adozione del nuovo piano regolatore da parte del comune di Roma, come si desume anche dalla circostanza, ammessa dagli stessi giudici, che nel registro del protocollo della Regione non figura l'annotazione della lettera dell'Avvocatura di Stato che ne dava notizia. Peraltro, non è stato considerato che egli ha subito pressioni, con la minaccia di azioni legali, qualora le concessioni edilizie non venissero prontamente rilasciate.
Nè è stata tenuta presente la missiva del 26.09.1989, con cui è stata richiamata l'attenzione degli organi comunali competenti sulla necessità di valutare la situazione creatasi nelle aree pubbliche dopo la scadenza del termine quinquennale stabilito dalla legge n. 1187/86. h) La violazione dell'art. 606 I co lett. b) c) ed e) C.P.P., in relazione agli artt. 546 lett. e) C.P.P. e 323 C. P., perché difetta l'elemento oggettivo del reato ascrittogli, mancando il vantaggio ingiusto.
i) La violazione dell'art. 606 I co lett. b),c) ed e) C.P.P., in relazione agli art. 546 lett. e) C.P.P. e 323 C.P., in quanto il predetto elemento è carente, anche sotto il profilo che le concessioni sono state rilasciate a soggetti che erano legittimati a venirne in possesso e, quindi, non è ipotizzabile alcun ingiusto vantaggio.
l) La violazione dell'art. 606 I co lett. c) ed e) C.P.P., in relazione agli artt. 546 lett. e) C.P.P. e 323 C.P., perché i giudici introducono surrettiziamente l'ipotesi di violazioni di legge, mai contestate, e, comunque, il nulla osta sanitario di cui all'art. 220 T.U.L.S. è stato acquisito successivamente, mentre le opere di opere di urbanizzazione (art. 31 co V L. n. 1150/42) possono essere realizzate anche dopo il rilascio della concessione. m) La violazione dell'art. 606 I co lett. e) ed e) in relazione agli artt. 546 lett. e) e 323 C.P., in quanto, per la natura strettamente politica del suo incarico, egli avrebbe dovuto essere assolto dal reato ascrittogli, per non avere commesso il fatto. n) La violazione dell'art. 606 I co lett. c) ed e) C.P.P., in relazione agli artt. 546 lett. e) C.P.P. e 133 C. P. per non avere determinato la pena nel minimo edittale.
Preliminarmente, la Corte osserva che è infondata la censura relativa alla violazione dell'art. 420 C.P.P., dedotta dal IG sub lett a) e dal FF alla lett. c) dei rispettivi ricorsi, norma in ordine alla quale entrambi i ricorrenti, formalmente non sollevano una questione di legittimità costituzionale, ma si dolgono del rigetto del giudice " a quo".
Infatti, se è vero che il citato articolo al I co sancisce che all'udienza preliminare debbano partecipare, necessariamente, P.M e il difensore dell'imputato, tuttavia, va tenuto presente che il III co prevede che, qualora il difensore non si presenti in camera di consiglio, il giudice lo sostituisce ai sensi dell'art. 97 IV co C. P. P.
Pertanto, nella fattispecie, in base alla vigente normativa, non può trovare applicazione il V co dell'art. 486 C.P.P. che consente al giudice di sospendere o rinviare i dibattimento, ove i difensore sia legittimamente impedito.
Infatti, tale disposizione attiene alla sola fase dibattimentale come rivela la sua collocazione codicistica, e non può essere estesa all'udienza preliminare che ha contenuto e finalità del tutto diversi, tali che legittimano la differente previsione, come altre volte osservate( Cfr. Cass. pen. sez I 19.01.1994 Foresta;
Cass. pen. sez I 23.05.1994 Belmonte;
Cass. pen. sez I 17. 03.1993 Duchini). In quest'ultima sentenza la Corte ha pure dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 420 C.P.P., sollevata con riferimento all'art. 24 della Costituzione. Successivamente la stessa questione è stata portata all'esame del giudice delle leggi che, con sentenza n. 175/96, gazz. giur.1996 n. 24 p.11, l'ha dichiarata non fondata.
Pertanto, ben e Corte di merito ha dichiarato l'inammissibilità della questione che era stata riproposta senza enunciare profili nuovi.
Sono privi di fondamento, inoltre,, i rilievi del FF che attengono alla preclusione dell'azione penale in ordine alla vicenda della società "Pinciana 188" per l'esistenza del provvedimento di archiviazione emesso dal Pretore in data 10. 05.1991 e per la nullità del procedimento conseguente alla violazione dell'art. 414 C.P.P. Nella impugnata sentenza, con riguardo alla questione della improcedibilità dell'azione penale, che sarebbe preclusa dall'archiviazione, è posto in evidenza che, in effetti, il provvedimento pretorile attiene all'inesistenza di vincoli paesaggistici sul territorio interessato dalle costruzioni, fatto per il quale il FF è stato assolto per non averlo commesso, mentre, rilevano i giudici, nella contestazione del delitto di abuso di ufficio, sono prese in considerazione altre violazioni di legge. Esse riguardano l'assenza di opere di urbanizzazione primaria, la circostanza che il IG ha continuato ad istruire le pratiche delle concessioni edilizia, anche dopo il suo collocamento a riposo, e la violazione dell'art. 220 T.U.L.S..
Per quanto concerne il problema della nullità del procedimento per violazione dell'art. 414 C.P.P., i giudici rilevano, esattamente, che la mancata osservanza della norma non inficia la validità della richiesta di rinvio a giudizio, ma determina solo la inutilizzabilità degli atti di indagine eventualmente compiuti dal P.M. (Cfr. Cass, pen sez. V 25.10.1994 Carbone). Pertanto, dalla violazione della norma non scaturisce la improcedibilità dell'azione penale, essendo la stessa collegata al presupposti di cui al titolo III libro V del C. P. P. Ma, soprattutto, osserva la Corte, occorre tenere presente che la preclusione eccepita dal ricorrente opera solo nell'ambito dello stesso ufficio giudiziario che ha emesso il provvedimento di archiviazione, condizione che nella fattispecie non ricorre, come emerge da quanto è stato evidenziato in precedenza. ( Cfr. Corte Cost. 19. 01. 1995 n. 27; Cass. pen. sez I 30.04.1996 Zara;
Cass. pen. sez VI 12.07.1996 Taglieri). In ordine alla censura che attiene all'ammissibilità della costituzione di parte civile del comune di Roma. che il IG e il FF prospettano alle lett. b) e a) dei rispettivi ricorsi, deducendo la mancanza di interesse e la inesistenza di violazioni di legge, la Corte osserva che al comuni è attribuita a mezzo dei piani regolatori e al rilascio della licenza edilizia, la tutela dell'abitabilità dell'ambiente umano nel suo complesso e che dalla lesione del bene tutelato sorge il diritto del comune, titolare quale ente territoriale dell'interesse leso, a costituirsi parte civile per ottenere il risarcimento dei danni derivante dal reato commesso in violazione della legge urbanistica Cass. pen. Sez. III 07.02.1980 Sonnino).
Pertanto, poiché il delitto di abuso in atti di ufficio è stato contestato ai ricorrenti anche per la violazione della legge urbanistica, per la incompletezza ed anomalie delle procedure adottate nel rilascio delle concessioni, è ipotizzabile nei confronti degli imputati il delitto di cui all'art. 323 C.P. che nella nuova formulazione postula, specificatamente, "la violazioni di leggi", per cui il comune di Roma, indubbiamente, ha diritto a costituirsi parte civile, quale soggetto titolare di un interesse primario alla tutela del territorio.
A questo punto, può essere esaminata la questione della prescrizione del delitto di cui all'art. 323 C.P. prospettata in questa sede.
Al riguardo, in primo luogo, va evidenziato che, poiché il delitto è stato commesso in data 04.06.1990, al sensi del IV co dell'art. 157 C.P., nella fattispecie, è maturato il tempo che la norma indica al fini della dichiarazione di estinzione del reato per avvenuta prescrizione.
Ora, ritiene la Corte che la predetta statuizione, peraltro richiesta da tutte le parti, debba essere, senz'altro, adottata, in quanto non ricorrono le condizioni per il proscioglimento degli imputati al sensi del II co dell'art. 129 C.P.P. Come si e detto in narrativa al ricorrenti si addebita:
a) di avere rilasciato le otto concessioni edilizie con procedura frettolosa allo scopo di favorire le imprese richiedenti, evitando che esse potessero incorrere nelle limitazioni previste dalle " varianti di salvaguardia" di imminente approvazione;

b) di non essersi uniformati all'obbligo di pretendere preventivamente il nulla osta dal servizio sanitario relativamente alle concessioni di cui al punti n.ri 1-5-8 della imputazione;

c) di avere violato i vincoli paesaggistici e ambientali previsti dalla legge del 1939 n. 1497, per quanto attiene alle pratiche n. 2 e n. 4 dell'imputazione.
Al IG di addebita altresì di avere istruito le pratiche di concessione benché messo a riposo.
Ebbene, su tutti questi aspetti, che potrebbero astrattamente configurare la violazione di legge richiesta dal nuovo testo dell'art. 323, la sentenza impugnata, per quanto è dato desumere dalla sua motivazione, non si basa su prove certe ed inconfutabili, ma solo su elementi;
indizianti di per sè inidonei, allo stato, tanto a prosciogliere il ricorrente a norma dell'art. 129 C.P.P. quanto a sorreggere una pronunzia di responsabilità ai soli effetti civili a norma dello art. 578 C.P.P. Ed in vero, per messo che non può integrare la violazione di legge l'addebito di omesso congelamento, da parte dello assessorato regionale, delle pratiche di concessione: nella prospettiva di una disciplina non ancora in vigore, ma solo eventualmente da approvare dal Comune (e ciò vale per le varianti di salvaguardia), sta di fatto che la sentenza impugnata - anziché uscire dallo schema degli addebiti soltanto in via di massima descritti nella imputazione- non si è fatta carico di precisare in concreto quali specifici vincoli paesaggistici sarebbero stati violati per favorire la S.r.l. Pinciana e quali altri vincoli ambientali e paesaggistici, tra quelli preveduti dalla legge n. 1497/1939 ovvero introdotti con atto normativo dal Ministero dei Beni Culturali, sarebbero rimasti inosservati con riguardo alle altre concessioni.
Neppure è stato adeguatamente confutato l'assunto del IG oggetto anche di una specifica deduzione testimoniale) di non essersi occupato dell'istruzione delle pratiche di concessione dopo la cessazione del servizio del 30.04.1990, ma di essersi limitato unicamente a siglare lo schema e le bozze delle conclusioni da lui in precedenza approntate.
Quanto poi alla mancata acquisizione del preventivo nulla osta sanitario da parte di alcune imprese e alla mancata imposizione della realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, l'assunto dei ricorrenti (secondo cui era sottinteso che a tali adempimenti benché non menzionati nelle concessioni- si sarebbero dovute uniformare le concessionarie dopo la concessione conformemente alla prassi applicata in Regione e non censurata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato), avrebbe anch'esso dovuto formare oggetto di specifico esame ai fini dell'accertamento del dolo "intenzionale" richiesto dalla nuova normativa per la sussistenza dell'abuso di ufficio.
Su questi punti è necessario che siano svolti nella sede propria di merito gli opportuni approfondimenti e siano colmate le lacune della motivazione.
Pertanto, la sentenza impugnata va annullata senza rinvio sotto il profilo penale per sopravvenuta prescrizione e con rinvio per quanto di rilevanza agli effetti civili art. 578 C.P.P.): con attribuzione al giudice civile, competente al sensi dell'art. 622 C.P.P., anche del potere di provvedere in ordine all'eventuale rimborso delle spese sostenute dalla parte civile in questa sede.

P. T. M.
Annulla senza rinvio l'impugnata sentenza, perché il reato è estinto per prescrizione;

annulla la stessa sentenza ai capi concernenti l'azione civile esercitata in questa sede dal comune di Roma e rimette le parti su tale punto dinanzi al giudice civile competente per valore, cui riserva la pronuncia sulle spese sostenute dalla parte civile per questo grado.
Così deciso in Roma, il 24 giugno 1998.
Depositato in Cancelleria il 14 gennaio 1999