Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SALVAGO Salvatore - Presidente -
Dott. RAGONESI Vittorio - Consigliere -
Dott. BENINI Stefano - rel. Consigliere -
Dott. CAMPANILE Pietro - Consigliere -
Dott. DE MARZO Giuseppe - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 9363/008 proposto da:
PISELLI CAVE S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA G. AVEZZANA 31, presso l'avvocato DE DOMINICIS TOMMASO, rappresentata e difesa dall'avvocato BRICCA Lanfranco, giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI PERUGIA;

- intimato -

sul ricorso 12393/2008 proposto da:
COMUNE DI PERUGIA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA MARIA CRISTINA 8, presso lo STUDIO GOBBI, rappresentato e difeso dall'avvocato CARTASEGNA MARIO, giusta procura a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
PISELLI CAVE S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA G. AVEZZANA 31, presso l'avvocato DE DOMINICIS TOMMASO, rappresentata e difesa dall'avvocato BRICCA LANFRANCO, giusta procura a margine del controricorso al ricorso incidentale;

- controricorrente al ricorso incidentale -
avverso la sentenza n. 2383/2007 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 28/05/2007;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 04/06/2014 dal Consigliere Dott. STEFANO BENINI;

udito, per la ricorrente, l'Avvocato DE DOMINICIS che ha chiesto l'accoglimento;
udito, per il controricorrente e ricorrente incidentale, l'Avvocato CARTASEGNA che ha chiesto il rigetto;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. SORRENTINO Federico, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso principale, rigetto e, in parte assorbito l'incidentale. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Con atto di citazione notificato il 21.12.1977 la LI IS s.p.a. conveniva in giudizio il Comune di Perugia davanti alla Corte d'appello di quella città, opponendosi alla stima e chiedendo la determinazione dell'indennità relativamente a terreni di sua proprietà, in loc. Campo di Marte, per l'estensione di mq. 7.710, espropriati dall'amministrazione convenuta nel 1974. Si costituiva in giudizio l'amministrazione, contestando il fondamento della domanda, di cui chiedeva il rigetto.

2. Con sentenza depositata il 23.6.2000, la Corte d'appello, ritenuta incontestata la natura edificabile dei suoli, determinava l'indennità in L. 42.073.470, al cui pagamento condannava il Comune di Perugia, con rivalutazione e interessi.

3. Su ricorso dell'amministrazione, la Corte di cassazione, con sentenza 3.12.2012, n. 17105, cassava la sentenza impugnata e rinviava alla Corte d'appello di Roma con indicazione alla preventiva determinazione della natura delle aree espropriate in base agli strumenti urbanistici all'epoca vigenti.

4. Il giudizio era riassunto dal Comune di Perugia con atto di citazione notificato l'8.5.2003, e il giudice di rinvio, con sentenza 27.3.2007, accertava la natura edificabile del terreno, essendo indifferente che nella zona per attrezzature e servizi la costruzione potesse realizzarsi da soggetti pubblici e privati, e comunque mancando previsioni urbanistiche che riservassero al Comune l'esclusiva dell'edificazione del "capo boario", e condividendo l'accertamento del valore venale compiuto nella precedente fase (L. 18.000/mq.), con applicazione del metodo sintetico-comparativo, ha rideterminato l'indennità in l. 42.073.740 (Euro 21.729,13), oltre rivalutazione e interessi.

5. Ricorre per cassazione la IS Cave s.r.l. (già LI IS s.p.a.) affidandosi a tre motivi, al cui accoglimento si oppone con controricorso il Comune di Perugia, che spiega anche ricorso incidentale fondato su nove motivi.
Entrambe le parti hanno depositato memorie.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Deve preliminarmente disporsi la riunione dei procedimenti ai sensi dell'art. 335 c.p.c., avendo essi ad oggetto ricorsi avverso la stessa sentenza.

2.1. Con il primo motivo di ricorso, la IS Cave s.r.l., denunciando violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37, commi 1 e 2, come modificato dalla L. n. 244 del 2007, art. 2, nonché della L. n. 2359 del 1865, art. 39, nonché del D.L. n. 333 del 1992, art.

5-bis, commi 1 e 2, conv. in L. n. 359 del 1992, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3, assume che a seguito della sentenza n. 348/07 e della normativa che ne è seguita, l'indennità va commisurata al valore venale dei suoli espropriati, in relazione alle loro natura edificabile, che è divenuta incontrovertibile, con aumento del 10%, atteso il divario rispetto all'offerta amministrativa.

2.2. Con il secondo motivo di ricorso, la IS Cave s.r.l., denunciando violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37, commi 1 e 2, come modificato dalla L. n. 244 del 2007, art. 2, nonché della L. n. 2359 del 1865, art. 39, nonché del D.L. n. 333 del 1992, art.

5-bis, commi 1 e 2, conv. in L. n. 359 del 1992, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3, in merito all'individuazione del valore venale del bene, censura la sentenza impugnata per aver assunto, quale base di calcolo per la determinazione dell'indennità, un importo non corrispondente al valore edificatorio effettivo, ma una media ponderata tra i prezzi pagati per terreni con le stesse caratteristiche, ed il valore agricolo del terreno.

2.3. Con il terzo motivo di ricorso, la IS Cave s.r.l., denunciando omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione su fatto controverso e decisivo, costituito dal valore dell'immobile, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 5, censura la sentenza impugnata per aver condiviso le argomentazioni del c.t.u., sull'adozione del prezzo di terreni omogenei, mentre la stima, che è approdata all'esiguo valore di L. 18.000/mq., risulta da una mediazione con il valore agricolo.

3.1. Con il primo motivo del ricorso incidentale, il Comune di Perugia, denunciando omessa ed insufficiente motivazione su punto decisivo, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 5, censura la sentenza impugnata per aver attribuito natura edificabile al terreno espropriato, sul presupposto, dubitativamente assunto, della sua destinazione urbanistica a "campo boario", che invece è certa, e nella convinzione che tale destinazione ad attrezzature pubbliche fosse realizzabile anche da privati.

3.2. Con il secondo motivo del ricorso incidentale (2a nella numerazione data dal ricorrente), il Comune di Perugia, denunciando violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37 e L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 1, censura la sentenza impugnata per aver ritenuto l'edificabilità
del terreno nonostante la destinazione a servizi pubblici - foro boario dello strumento urbanistico, e in difetto di previsione che ne consenta l'attuabilità privata.

3.3. Con il terzo motivo del ricorso incidentale (2b), il Comune di Perugia, denunciando violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37 e L. n. 359 del 1992, art.

5-bis, con riguardo agli artt. 822, 823 e 824, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 1, censura la sentenza impugnata per aver ritenuto l'edificabilità del terreno nonostante la destinazione a servizi pubblici - foro boario dello strumento urbanistico, e la vocazione demaniale che ne consente insediamenti pubblici.

3.4. Con il quarto motivo del ricorso incidentale (2c), il Comune di Perugia, denunciando violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37 e L. n. 359 del 1992, art.

5-bis, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 1, censura la sentenza impugnata per aver riferito che al fondo ablato è stata assegnata una destinazione diversa (strada) rispetto alla previsione urbanistica.

3.5. Con il quinto motivo del ricorso incidentale (2d), il Comune di Perugia, denunciando violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 40 e L. n. 865 del 1971, art. 16, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 1, censura la sentenza impugnata per non aver indennizzato il terreno, non avente natura edificabile, secondo i valori agricoli tabellari.

3.6. Con il sesto motivo del ricorso incidentale (3a), il Comune di Perugia, denunciando omessa ed insufficiente motivazione su punto decisivo, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 5, censura la sentenza impugnata per aver desunto il valore del terreno da un solo elemento comparativo peritale, obliterando la documentazione versata in atti dall'amministrazione.

3.7. Con il settimo motivo del ricorso incidentale (3b), il Comune di Perugia, denunciando omessa ed insufficiente motivazione su punto decisivo, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 5, censura la sentenza impugnata per non aver tenuto conto che il terreno, anche ove fosse da considerare edificabile, non era destinato a recepire alcun volume edilizio, onde il valore sarebbe stato a tutto concedere di poco superiore a quello agricolo tabellare.

3.8. Con l'ottavo motivo del ricorso incidentale, il Comune di Perugia, denunciando omessa ed insufficiente motivazione su punto decisivo, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 5, censura la sentenza impugnata per aver attribuito la rivalutazione monetaria oltre agli interessi sul credito indennitario, nonostante si trattasse di domanda nuova, su cui l'amministrazione non aveva accettato il contraddittorio.

3.9. Con il nono motivo del ricorso incidentale, il Comune di Perugia, denunciando omessa ed insufficiente motivazione su punto decisivo, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 5, censura la sentenza impugnata per aver ordinato al Comune di depositare l'indennità nella misura determinata, previa detrazione di quanto depositato, mentre nei rapporti di dare-avere della sentenza, l'amministrazione vantava un credito di Euro 62.000.

4.1. Apprestandosi all'esame dei motivi di doglianza, il collegio deve osservare che il panorama normativo che sta sullo sfondo della sentenza impugnata, ha subito profonde modifiche nella concezione stessa dei criteri di indennizzo per l'espropriazione della proprietà immobiliare a fini di interesse pubblico. Per effetto delle sentenze Corte cost. 24.10.2007, nn. 348 e 349, rispettivamente inerenti l'indennità di espropriazione ed il risarcimento del danno da occupazione appropriativa per i suoli edificabili, sono stati dichiarati illegittimi i criteri posti dal D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. art. 5 bis, conv. in L. 8 agosto 1992, n. 359, e dal comma 1 bis della stessa disposizione, come introdotto dalla L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65, nella parte in cui non sono in ragionevole legame con il valore di mercato dell'immobile espropriato.

4.2. La più recente sentenza Corte cost. 11.6.2011, n. 181, ha dichiarato l'illegittimità dell'art.

5-bis, comma 4, cit., in combinato disposto con la L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 15, comma 1, secondo periodo e art. 16, commi 5 e 6, nella parte in cui prevede che l'indennità di espropriazione per le aree agricole e per le aree non edificabili sia commisurata al valore agricolo medio della coltura in atto o di quella più redditizia nella regione agraria, senza tener conto dei requisiti specifici del bene.

4.3. In sintesi, le tecniche indennitaria e risarcitoria per le espropriazioni ed occupazioni di suoli finalizzati alla realizzazione di opere pubblica, devono necessariamente focalizzare il valore di mercato del bene, senza ulteriori applicazioni di coefficienti riduttivi. Il valore venale, dunque, rappresenta l'indennità di espropriazione.
A seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale, i precedenti criteri riduttivi non potrebbero più trovare applicazione, ai sensi dell'art. 136 Cost. e della L. 11 marzo 1953, n. 87, art. 30, comma 3, dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale.
La sentenza dichiarativa dell'illegittimità costituzionale si traduce in un ordine rivolto, tra l'altro, ai giudici di non applicare più la norma illegittima: ciò significa che gli effetti della sentenza di accoglimento non riguardano soltanto i rapporti che sorgeranno in futuro, ma anche quelli che sono sorti in passato, purché non si tratti di rapporti esauriti. Per costante giurisprudenza di questa Corte (tra le altre, Cass. 28.7.2005, n. 15809), infatti, le sentenze di accoglimento di una questione di legittimità costituzionale pronunciate dalla Corte costituzionale hanno effetto retroattivo, in quanto connesse a una dichiarazione di illegittimità che inficia fin dall'origine la dichiarazione colpita, con l'unico limite delle situazioni già consolidate, attraverso quegli eventi che l'ordinamento riconosce idonei a produrre tale effetto, tra i quali si collocano non solo la sentenza passata in giudicato (e l'atto amministrativo non più impugnabile), ma anche altri fatti rilevanti sul piano sostanziale o processuale, quali, ad esempio, la prescrizione e la decadenza.

4.4. Il limite all'applicabilità dello ius superveniens cui sono equiparate le modifiche dell'assetto normativo a seguito degli interventi della sentenza della Corte costituzionale, è costituito dal giudicato e dalle preclusioni processuali o decadenze e prescrizioni, non direttamente investite, nei loro presupposti normativi, dalla pronuncia di incostituzionalità (Cass. 18.7.2006, n. 16450; 21.6.2012, n. 10379). Ne consegue, in materia espropriativa, che qualora l'intervento normativo o costituzionale abbia inciso in modo potenzialmente favorevole ad una delle parti, occorre che la stessa non abbia fatto acquiescenza ad una pronuncia determinativa dell'indennità (o del risarcimento per occupazione illegittima).
Il principio è applicabile nei confronti dell'espropriante, del quale si è reiteratamente affermato non potesse avvalersi degli effetti riduttivi della prestazione indennitaria conseguenti all'entrata in vigore del D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art.

5-bis, conv. in L. 8 agosto 1992, n. 359, o del comma 1 bis, della stessa disposizione, come introdotto dalla L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65, ove la causa fosse ancora in corso a seguito dell'impugnazione dell'espropriato (Cass. 18.7.1996, n. 6480, 28.7.1997, n. 7024, entrambe in tema di indennità di espropriazione;

6.5.1997 n. 3941, 7.9.1999, n. 9484, entrambe in tema di risarcimento del danno per l'occupazione appropriativa).
Vale anche il contrario, nel senso che lo ius superveniens non è applicabile in assenza di gravame dei proprietari, non essendo più in discussione, a favore degli stessi, il valore del terreno espropriato o irreversibilmente acquisito alla mano pubblica, sicché il relativo punto della sentenza di merito è da considerare passato in giudicato: la Suprema Corte ha ad esempio ritenuto di confermare la sentenza della Corte d'appello che, investita del gravame dell'ente pubblico dolutosi della quantificazione del danno attuata dal primo giudice, non aveva tenuto conto della maggiore valutazione operata dal c.t.u. disposta in secondo grado del suolo illegittimamente sottratto ai proprietari appellati, avendo costoro prestato acquiescenza alla statuizione del Tribunale in punto di liquidazione del risarcimento dovuto (Cass. 28.2.2006, n. 4400). Venendo alla fattispecie, il rapporto non è ancora esaurito, perché al momento in cui sono intervenute le sentenza della Corte costituzionale, era ancora in corso (come lo è tuttora) la controversia sulla misura dell' indennità.
Le modifiche introdotte nel sistema normativo, però, possono giovare solo a favore di chi non ha fatto acquiescenza, nel corso del giudizio, alla determinazione indennitaria. Ciò si è verificato nei confronti della proprietaria, come ora sarà verificato, conseguendone che solo l'ente espropriante, che con le sue impugnazioni ha sempre posto in discussione la determinazione indennitaria nelle varie fasi del giudizio, può aspirare a un risultato inferiore (a sè più favorevole) di quello risultante dalla sentenza ora oggetto d'impugnazione.

5.1. Il ricorso principale è inammissibile.
La IS cave s.r.l., con tutti e tre i mezzi d'impugnazione, aspira a conseguire un risultato più favorevole rispetto alla quantificazione, pur operata dalla Corte d'appello sul presupposto della qualificazione edificatoria dei suoli espropriati, invocando non solo l'applicazione del criterio del valore venale, riemerso a seguito della dichiarazione d'incostituzionalità dell'art.

5-bis (primo motivo), ma anche per errori che in giudice avrebbe compiuto nella valutazione del bene (secondo e terzo motivo).

5.2. Occorre risalire alla prima sentenza del giudice di merito, quella della Corte d'appello di Perugia del 23.6.2000, che determinò l'indennità in L. 42.073.470. Quella sentenza fu impugnata soltanto dal Comune di Perugia, e a seguito della cassazione della stessa, per via dell'arresto di questa suprema Corte n. 17105/12, la causa fu rimessa alla Corte d'appello di Roma per una nuova determinazione, sul presupposto del necessario accertamento preliminare della natura del fondo.
Alla quantificazione dell'indennità in L. 42.073.470 la IS cave s.r.l. prestò acquiescenza: non risulta infatti che essa abbia presentato ricorso per cassazione, nemmeno in via incidentale. Non a caso, probabilmente, la Corte d'appello di Roma, in sede di rinvio, pur non affrontando ex professo la questione delle preclusioni, accerta l'edificabilità del suolo, ma ne contiene il valore nei limiti già fissati dalla Corte di Perugia (L. 18.000/mq.), condividendo le conclusioni del c.t.u. da quest'ultima nominato.
In sostanza, la IS cave s.r.l. non può pretendere una determinazione indennitaria migliore rispetto a tale limite, potendo solo limitarsi a difendere il risultato acquisito.

6.1. Diversamente, il Comune ha impugnato la prima sentenza di merito, ha riassunto il giudizio di rinvio, ed ora ricorre in via incidentale contro la nuova sentenza di appello (ricorso che va esaminato, pur nella ritenuta inammissibilità del ricorso principale, essendo comunque ricorso incidentale tempestivo). Con la contestazione della qualità del suolo espropriato, l'amministrazione mira ad una definitiva determinazione agganciata al valore agricolo medio. Va premesso, però, che ove il ricorso si dimostri fondato, nel senso della inedificabilità dell'area, dovrà ritenersi applicabile la disciplina risultante dalla sentenza Corte cost. 11.6.2011, n. 181, che, come sopra accennato, ha dichiarato l'illegittimità dell'art.

5-bis, comma 4, L. cit., in combinato disposto con la L. n. 865 del 1971, art. 15, comma 1, secondo periodo e art. 16, commi 5 e 6. L'impugnazione del credito indennitario rimette in discussione il criterio legale utilizzato dalla sentenza determinativa dell'indennità, ed il relativo capo, fondandosi sulla premessa dell'applicabilità dell'art.

5-bis (e della L. n. 865 del 1971, art. 16), non è suscettibile, venuta meno tale premessa, di conservare la natura e gli effetti di un'autonoma statuizione (Cass. 22.9.2011, n. 19345; 5.2.14 n. 2567; in generale: Cass. 5.9.2008, n.
22409). La negazione del carattere edificabile dei terreni espropriati porterebbe ad una determinazione in base al valore venale (non edificabile), che tuttavia non potrà essere quantitativamente maggiore dell'importo accertato dalla sentenza per la quale il soggetto espropriato ha fatto acquiescenza (L. 42.073.470, corrispondenti a Euro 21.729,13).
6.2. È ora il momento di affrontare la questione centrale posta nel presente giudizio, in cui l'amministrazione ricorrente non condivide l'attribuzione della prerogativa edificatoria affermata dalla Corte d'appello di Roma.
Va osservato che la polarizzazione del sistema indennitario sul valore di mercato, non toglie la necessità di accertare preventivamente la natura urbanistica del fondo espropriato od occupato.
La tradizionale summa divisio, tra suoli edificabili e non edificabili, è rimasta alla base della valutazione, essendo dell'art. 5 bis, comma 3, sopravvissuto alla dichiarazione d'incostituzionalità della norma: che è stata ritenuta non conforme a Costituzione, perché non è in ragionevole legame con il valore di mercato dell'immobile espropriato.
Le pronunce di incostituzionalità non hanno intaccato il sistema differenziato di indennizzo tra suoli edificabili e non edificabili, che comporta la necessità di individuare la natura del fondo, secondo un'indagine da condurre alla stregua dell'edificabilità legale, configurabile secondo la disciplina contenuta negli strumenti urbanistici. Da non trascurare, a smentita della tesi per cui gli interventi della Corte costituzionale avrebbero affidato la valutazione dei beni espropriati unicamente alle leggi del mercato (così rimettendo in gioco l'edificabilità di fatto), che a conclusione del punto 5.7 del "Considerato in diritto" la sentenza n. 348/07 afferma: "È inoltre evidente che i criteri per la determinazione dell'indennità di espropriazione riguardante aree edificabili devono fondarsi sulla base di calcolo rappresentata dal valore del bene, quale emerge dal suo potenziale sfruttamento non in astratto, ma secondo le norme ed i vincoli degli strumenti urbanistici vigenti nei diversi territori".
Il ripristino del criterio del valore venale non significa acquisizione della prerogativa dell'edificabilità da parte di quei terreni che ne siano privi di diritto.
Ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio e del risarcimento per occupazione appropriativa, deve essere esclusa la qualità edificatoria dell'area che, al momento dell'esproprio, sia destinata a pubblici impianti in base a progetti approvati dall'autorità amministrativa, in virtù delle norme dello strumento urbanistico, che regolino il territorio comunale con previsione generale e astratta, ripartendolo in zone omogenee, con la conseguenza che la destinazione urbanistica di inedificabilità, che la detta zonizzazione comporta, da luogo a vincolo di tipo non ablativo ma conformativo, sicché dell'incidenza della suddetta destinazione sul valore del bene deve tenersi conto ai fini della valutazione del fondo (Cass. 25.11.2008, n. 28051; 5.9.2013, n. 20457; 16.4.2014 n. 8873). Il tema è oggetto dei primi cinque motivi del ricorso incidentale, dei quali il primo risulta inammissibile, il quinto infondato, mentre sono fondati i motivi dal secondo al quarto (gruppo 2a-b-c nella numerazione del ricorso).
La sentenza viene cassata: viene spontaneo osservare che alla luce dei principi che ora si affermeranno (e che questa Corte può solo enunciare rimettendone l'applicazione pratica al giudice di rinvio), il prezzo accertato dalla Corte romana potrebbe integrare, senza aumenti ex sentenza 348/07, e senza la suggestione di richiami agricolo-tabellari, un valore definitivamente equo alla stregua delle caratteristiche e della destinazione del bene. Tenendo anche conto che si è in presenza di una controversia di incredibile durata, che in mancanza di una ragionevole rimeditazione delle parti in causa, è ancora lontana dalla sua conclusione.

7.1. Il primo motivo del ricorso incidentale è inammissibile. Il ricorrente censura il vizio motivazione in ordine alla qualificazione del suolo, come rivelata dalla destinazione urbanistica, dolendosi che il "campo boario" sia stato ritenuto edificabile, in un completo travisamento dell'espressione normativa "possibilità legali ed effettive di edificazione" di cui al D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art.

5-bis, conv. in L. 8 agosto 1992, n. 359 e poi dal D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 37. La questione concerne l'applicazione delle norme, e dunque il motivo di impugnazione è diretto a censurare un error in iudicando. L'erronea ricognizione, da parte del provvedimento impugnato, della fattispecie astratta recata da una norma di legge implica necessariamente un problema interpretativo della stessa, e non riferendosi all'accertamento dei fatti rilevanti per la decisione, non può mai risolversi in un vizio di motivazione deducibile autonomamente come motivo di ricorso per cassazione, ma può soltanto sostenere una censura di violazione o falsa applicazione di norme o principi di diritto (Cass. 4.4.2013, n. 8315; 14.2.2012 n. 2107). Sul punto deve smentirsi anche la controargomentazione svolta dal ricorrente principale riguardo al secondo motivo del ricorso incidentale: la giurisprudenza citata dalla IS cave s.r.l. afferma un principio ben diverso da quello che la parte vuole attribuirgli, nel senso che l'edificabilità sarebbe accertamento riservato al giudice di merito e sindacabile in sede di legittimità nei limiti del vizio di motivazione. Sono oggetto di accertamento di fatto le caratteristiche fisiche del bene da indennizzare e la sua collocazione nella zonizzazione territoriale, non anche la sussunzione di tale accertamento nel criterio legale, che può generare il vizio di falsa applicazione di norme di diritto. Ulteriore ragione di inammissibilità del mezzo è che il ricorrente incidentale non ha concluso le proprie critiche al ragionamento della Corte d'appello con una esposizione riassuntiva. In tema di formulazione dei motivi del ricorso per cassazione avverso i provvedimenti pubblicati dopo l'entrata in vigore del D.Lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, ed impugnati per vizio di motivazione, poiché
secondo l'art. 366 bis c.p.c., nel caso previsto dall'art. 360 c.p.c., n. 5, l'illustrazione di ciascun motivo deve contenere, a pena di inammissibilità, la chiara indicazione del fatto controverso in relazione al quale la motivazione si assume omessa o contraddittoria, ovvero le ragioni per le quali la dedotta insufficienza della motivazione la renda inidonea a giustificare la decisione, la relativa censura deve contenere un momento di sintesi (omologo del quesito di diritto) che ne circoscriva puntualmente i limiti, in maniera da non ingenerare incertezze in sede di formulazione del ricorso e di valutazione della sua ammissibilità (Cass. 1.10.2007, n. 20603; 8.3.2013, n. 5858). La formula riassuntiva tanto più s'imponeva, attesa la complessità del ragionamento sviluppato con l'impugnazione, articolato in due distinti capitoli.

7.2. Riguardo ai motivi dal secondo al quarto (gruppo 2a-b-c nella numerazione del ricorso), che, come anticipato, si rivelano fondati, è appena il caso di smentire l'eccezione di inammissibilità del ricorso in parte qua, che avrebbe male invocato la violazione dell'art. 360 c.p.c., n. 1: l'indicazione, ai sensi dell'art. 366 c.p.c., n. 4, delle norme che si assumono violate, non si pone come requisito autonomo ed imprescindibile ai fini dell'ammissibilità del ricorso per cassazione, ma come elemento richiesto al fine di chiarire il contenuto delle censure formulate e di identificare i limiti della impugnazione, sicché la mancata od erronea indicazione delle disposizioni di legge non comporta l'inammissibilità del gravame ove gli argomenti addotti dal ricorrente, valutati nel loro complesso, consentano di individuare le norme o i principi di diritto che si assumono violati e rendano possibile la delimitazione del quid disputandum (Cass. 4.6.2007, n. 12929; 21.1.2013, n. 1370, con particolare riferimento alle ipotesi di cui all'art. 360 c.p.c., comma 1). Nel merito, il suolo espropriato non può essere considerato edificabile.
La destinazione è posta dal Piano regolatore generale di Perugia in zona S-pu, che l'art. 16 delle norme di attuazione alla variante intitola "zona per attrezzature e servizi", in cui sono comprese "attrezzature pubbliche" (e tra queste macelli, campi boari, mercati, ecc). Il campo boario (o foro boario, nella suggestione della reminiscenza storica romana) è il luogo di concentramento del bestiame, a fini commerciali.
È evidente che la previsione è inquadrabile nella logica della ripartizione generale del territorio, e trattandosi di servizi destinati ad una generalità di cittadini, la sua localizzazione è ispirata a criteri generali e astratti nella programmazione del tessuto urbanistico.
La tipologia delle attrezzature e dei servizi in questione è inconfondibilmente di natura strettamente pubblica, contrariamente a quanto ritenuto dalla sentenza impugnata, atteso che i mercati costituiscono beni demaniali (art. 824 c.c., comma 2), la cui regolamentazione spetta al Comune, cui è attribuito il potere di istituire e realizzare tali strutture commerciali (L. 25 marzo 1959, n. 125, art. 5) e di regolamentare degli spazi (D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 114, art. 28); la collaborazione dei privati, nella costruzione e nella gestione di tali strutture, è configurabile mercè lo strumento della concessione (Cass. 3.7.1993, n. 7285). Ai suoli espropriati per la realizzazione del campo boario non può essere riconosciuta la prerogativa di edificabilità. È irrilevante che in concreto il Comune abbia adibito i beni ad una diversa destinazione pubblica, il che potrebbe rilevare ai fini dell'esercizio del diritto di retrocessione. La valutazione del bene va compiuta prescindendo dal vincolo preordinato all'esproprio (ma tenendo conto della destinazione conformativa dello strumento urbanistico), al prezzo che in relazione a quella destinazione il bene può spuntare sul mercato alla data del decreto di esproprio.

7.3. La sentenza impugnata aveva attribuito il carattere di edificabilità, muovendo dal postulato della realizzabilità della destinazione di piano, anche a cura dei privati.
L'iniziativa privata del proprietario, lungi dal costituire il criterio discretivo tra aree edificabili e aree non edificabili, è la misura che in un'economia di mercato individua la domanda di suoli in un determinato contesto urbanistico, quale fattore di produzione nella logica imprenditoriale.
Tale criterio, emerso da una sentenza della Corte costituzionale pronunciata ad altri fini (sentenza 20.5.1999, n. 179), è tendenzialmente divenuto criterio integrativo, quando non discretivo, per il riconoscimento dell'edificabilità delle aree ai fini della determinazione dell'indennità, laddove l'azione privata, di cui i nuovi valori ispirati alla solidarietà e alla sussidiarietà (art. 118 Cost., comma 4), ammettono una finalizzazione all'interesse collettivo, attiene, quanto alla sfera urbanistica, al problema dell'utilizzo della proprietà e dei possibili vincoli alle scelte del proprietario, senza incidere sulle conseguenze economiche dell'espropriazione.
L'iniziativa privata, nella prospettiva che qui interessa, può ben esplicarsi nei margini consentiti dalle scelte urbanistiche, nel rispetto della destinazione dei suoli configurata dagli strumenti territoriali. Ove si renda necessaria l'espropriazione, la conseguente indennità terrà conto della potenziale redditività del terreno, ma sempre nei limiti segnati dalle scelte urbanistiche. Essa, dunque, costituisce un parametro trasversale, che contribuisce a stabilire il valore di mercato per ogni tipo di area. Alla luce della mutata base di valutazione dei beni occupati a scopi d'interesse pubblico, l'iniziativa privata resta un elemento determinante della valutazione, commisurando l'appetibilità sul mercato di una determinata area, atteso l'impiego cui la stessa è destinata, in vista degli usi legalmente consentiti. In altre parole, che la realizzazione di un impianto pubblico sia possibile ad iniziativa privata, non vale a trasformare un suolo da agricolo a edificabile, ma contribuisce ad attribuire un valore del suolo, costituendo lo stesso un possibile fattore di produzione di un'attività imprenditoriale.

7.4. Va osservato che la rigida dicotomia tra suoli edificabili e suoli agricoli ha comunque perso quei connotati di drammaticità di cui la questione si caricava nella prospettiva del proprietario espropriato, sospeso nell'alternativa tra un compenso corrispondente alla rendita di trasformazione dell'area e un simbolica prestazione agganciata a valori tabellari insignificanti.
Perché se è vero che il valore di mercato assicura, per i suoli edificabili, un valore pieno e non più dimezzato, per quelli che non abbiano la prerogativa dell'edificabilità, il valore di mercato deve tener conto, rispetto al minimum dei valori tabellari di cui alla L. 22 ottobre 1971, n. 865, artt. 15 e 16, di quanto suscettibile di sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo, rispecchiando possibilità di utilizzazioni ulteriori rispetto alla destinazione agricola e quella edificatoria, anche se non gli indici di valutazione attinenti al concetto di edificabilità di fatto (Cass. 28.5.2004, n. 10280; 6.10.2005, n. 19511; 21.3.2013, n. 7174). La
sentenza Corte cost. 11.6.2011, n. 181, per i terreni agricoli e quelli che sono da considerare non edificabili, ha rimesso l'indennità alla valutazione del mercato, pur senza equipararli ai suoli edificabili. Applicandosi dunque il criterio generale del valore venale pieno, tratto dalla L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 39, la valutazione va operata in base alla suscettibilità di uno sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo, che pur senza raggiungere il livello dell'edificatorietà, rispecchia possibilità di utilizzazione intermedie tra l'agricola e l'edificatoria, ad esempio, parcheggi, depositi, attività sportive e ricreative, chioschi per la vendita di prodotti (Cass. 17.10.2011, n. 21386;
1.8.2013, n. 18434).
La pronuncia della Corte costituzionale ha in sostanza comportato il riconoscimento di un tertium genus tra suoli che godono o meno della prerogativa della edificabilità, consentendo che quelli non edificabili vengano valutati in base a criteri oggettivi, idonei a premiarne utilizzazioni alternative, purché, comunque, non rapportabili all'edificazione (Cass. 10.2.2014, n. 2959): sicché, attraverso il sistema indennitario delle aree non edificabili viene in considerazione l'iniziativa privata non strettamente commisurata alla rendita di trasformazione dei suoli. L'intervento della Corte costituzionale ha sganciato l'indennizzo dei suoli non edificabili dal valore agricolo medio, e ne ha consentito la valorizzazione in base alle caratteristiche oggettive, che tengano conto di loro possibili utilizzabilità economiche, ulteriori e diverse da quelle agricole, consentite dalla normativa vigente e conformi agli strumenti di pianificazione urbanistica, previe le opportune autorizzazioni amministrative (Cass. 28.5.2012, n. 8442).

7.5. La questione indennitaria, pur ancora condizionata dal prioritario e fondamentale dilemma edificabilità - non edificabilità, ammette, ove non vi siano spazi di riconoscimento alla rendita di trasformazione del suolo, che sia dato rilievo ad una vasta gamma di attività umane che sul territorio si sviluppano, nell'intento premiale della libertà di iniziativa privata. L'acquisizione della consapevolezza della limitatezza della "risorsa territorio", prospetta un ripensamento radicale sull'uso del suolo, non prioritariamente destinato all'edificazione, ma votato all'uso della collettività quale fattore di miglioramento dei servizi e di innalzamento della qualità della vita, anche ove destinato alla semplice conservazione. Le future attività di uso, anche non invasivo, del territorio, sono al momento indifferenziatamente sintetizzabili in un tertium genus, che nell'ottica indennitaria saranno sempre più distaccati dalla penalizzante considerazione tradizionale della natura agricola quale ineluttabile alternativa alla trasformazione del suolo in senso edilizio.

7.6. La privazione della proprietà di un'area libera non può essere compensata in base all'espressione volumetrica in senso edilizio, che non è consentita al privato, bensì attraverso il riferimento potenzialmente remunerativo, all'uso non edilizio (Cass. 24.3.2014 n. 6833). Infatti, un altro pregiudizio che grava sulla problematica indennitaria, investendo falsamente la diatriba edificabile-agricolo, è il collegamento alla potenzialità volumetrica del terreno, quasi che il trattamento indennitario privilegiato dipenda dalla cubatura dell'opera pubblica cui è finalizzata l'espropriazione. Non può aver rilevanza la previsione di una volumetria più o meno consistente in cui si esprimerà l'edificio pubblico (Cass. 10.9.2004, n. 18254), perché le opere previste, che non costituiscono estrinsecazione dello ius aedificandi, sono funzionali alla realizzazione del fine pubblicistico (Cass. 9.3.2004, n. 4732), svincolato alla logica della rendita di trasformazione. Si pensi anche alle disparità di trattamento che avrebbero i proprietari espropriati a seconda che il terreno, nell'ambito della indifferenziata destinazione a spazi ed attrezzature pubbliche, sia adibito a caserma, scuola od ospedale, o viceversa a campo di calcio o a verde pubblico.
L'attività di trasformazione del suolo per la realizzazione dell'opera pubblica, ove questa sia inderogabilmente rimessa all'iniziativa pubblica, non può essere assimilata al concetto di edificazione che la L. n. 359 del 1992, art.

5-bis, prende in considerazione agli effetti indennitari e risarcitori, che va inteso come estrinsecazione dello ius aedificandi connesso al diritto di proprietà, ovvero con l'edilizia privata esprimibile dal proprietario dell'area, restando escluso che la previsione d'interventi unicamente finalizzati alla realizzazione dello scopo pubblico per cui si rende necessario l'esproprio conferisca natura fabbricativa ai terreni, attenendo al diverso concetto d'edificabilità pubblica che discende dal sistema stesso della legge urbanistica (L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 41 quater), in cui l'edilizia esplicabile per edifici e impianti ha una disciplina diversa dai limiti posti all'esplicazione delle facoltà dominicali (Cass. 27.5.2005, n. 11322; 13.1.2010, n. 404).

7.7. L'accoglimento dei motivi concernenti la natura del fondo comporta l'assorbimento dei motivi sesto (3a) e settimo (3b), essendo le relative doglianze superate dalla riconosciuta inedificabilità dei terreni, dei motivi ottavo (4) e nono (5), le cui questioni dipendono dalla concreta determinazione, che dovrà compiere il giudice di rinvio.
5.5. È infondato il quinto motivo del ricorso incidentale (2d). La riconosciuta natura non edificabile del terreno non comporta l'applicazione dei valori tabellari di cui alla L. n. 865 del 1971, art. 16, che sono stati dichiarati incostituzionali dalla citata
sentenza 181/11. L'indennità va commisurata ad un valore del fondo accertato secondo una destinazione compatibile con la sua accertata non edificatorietà, in ragione di uno sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo, che pur senza raggiungere i livelli di prezzo delle aree edificabili, abbia un'effettiva e documentata valutazione di mercato che rispecchia queste possibilità di utilizzazioni intermedie tra l'agricola e l'edificatoria, comunque assentite dalla normativa vigente anche con il conseguimento delle opportune autorizzazioni amministrative (Cass. 1.12.2011, n. 25718). Nella valutazione gioca un ruolo essenziale l'iniziativa privata, commisurando l'appetibilità sul mercato di una determinata area, atteso l'impiego cui la stessa è destinata, in vista degli usi legalmente consentiti. In altre parole, che la realizzazione di attrezzature a servizio della collettività, se non vale a trasformare un suolo da agricolo a edificabile, contribuisce ad attribuire un valore del suolo, costituendo lo stesso un possibile fattore di produzione di un'attività imprenditoriale. L'indennità di espropriazione va commisurata al valore di mercato, all'epoca dell'espropriazione, tenendo conto delle obiettive ed intrinseche caratteristiche ed attitudini dell'area e delle utilizzazioni autorizzate dagli strumenti di pianificazione del territorio, in rapporto alla domanda di aree idonee ad ospitare attività volte a servizio della collettività, che non siano di stretta prerogativa dell'ente pubblico, ma nel quadro di iniziative economiche volte alla valorizzazione e gestione con criteri di imprenditorialità.

6. La sentenza va dunque cassata, con rinvio alla Corte d'appello di Perugia, che provvederà anche sulle spese di questo giudizio.

P.Q.M.

La Corte, riuniti i ricorsi, accoglie il secondo, terzo e quarto motivo del ricorso incidentale, assorbiti il sesto, il settimo, l'ottavo e il nono. Rigetta il quinto motivo del ricorso incidentale, dichiara inammissibile il primo, e tutto il ricorso principale. In relazione alle censure accolte cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte d'appello di Perugia.
Così deciso in Roma, il 4 giugno 2014.
Depositato in Cancelleria il 30 luglio 2014