CASS
Sentenza 17 gennaio 2023
Sentenza 17 gennaio 2023
Massime • 1
Gli eventuali vizi della fase amministrativa - e non giurisdizionale - del procedimento disciplinare ove dedotti come motivi di ricorso per cassazione, non possono qualificarsi come "errores in procedendo", di talchè non è consentito alla Corte l'esame diretto degli atti, né a tale fase sono applicabili, in tutto e per tutto, le norme e i principi propri della fase giurisdizionale. (In applicazione di detto principio, la S.C. ha rigettato la censura proposta da un professionista, esercente la professione medico-chirurgica, con la quale si lamentava la comunicazione del solo dispositivo del provvedimento disciplinare con omissione della motivazione dello stesso).
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. II, sentenza 17/01/2023, n. 1172 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 1172 |
| Data del deposito : | 17 gennaio 2023 |
Testo completo
SENTENZA sui ricorso 5924-2020 proposto da: NI IS, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA GIROLAMO DA CARPI, 1, presso lo studio dell'avvocato LUIGI FUNARI, che la rappresenta e difende giusta procura in calce al ricorso;
- ricorrente -
contro ORDINE DEI MEDICI CHIRURGHI E OD VI TERNI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA G.B. MORGAGNI 2/A, presso lo studio dell'avvocato UMBERTO SEGARELLI, rappresentato e difeso dall'avvocato LUIGI ZINGARELLI giusta procura in calce al controricorso;
- controricorrente -
4d91/ 12 Civile Sent. Sez. 2 Num. 1172 Anno 2023 Presidente: D'ASCOLA PASQUALE Relatore: CRISCUOLO MAURO Data pubblicazione: 17/01/2023 nonché contro PROCURA DELLA REPUBBLICA PRESSO TRIBUNALE TERNI, MINISTERO DELLA SALUTE;
- intimati -
avverso la decisione n. 38/2019 della COMM. CENTR. ESERC. PROFESSIONI SANITARIE di ROMA, depositata il 27/11/2019; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 28/09/2022 dal Consigliere Dott. MAURO CRISCUOLO;
Lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale, Dottoressa ROSA MARIA DELL'ERBA, che ha chiesto il rigetto del ricorso;
Lette le memorie delle parti;
RAGIONI IN FATTO DELLA DECISIONE La Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie (CCEPS), con decisione depositata il 16 aprile 2015, respinse il ricorso proposto dalla dottoressa IS NI avverso la delibera dell'Ordine dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri della Provincia di Terni del 22 aprile 2013, con la quale le era stata applicata la sanzione disciplinare della sospensione dall'esercizio della professione per sei mesi, essendole stato addebitato di avere colposamente taciuto, dichiarando il falso, di avere mantenuto incarico a tempo determinato di dirigente medico presso la ASL di Viterbo fino a tutto il 31 dicembre 2009 nel mentre svolgeva, con incarico trimestrale, servizio di continuità assistenziale per la ASL di Rieti. Avverso la predetta statuizione l'interessata propose ricorso per cassazione, affidato a sei motivi di censura, cui resistette l'Ordine dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri della Provincia di Terni con controricorso. Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -2- Questa Corte con la sentenza n. 30061/2017 ha accolto il primo motivo di ricorso, e assorbiti i restanti, ha cassato la decisione impugnata con rinvio alla Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie, rilevando che la sentenza della Corte Costituzionale n. 215/2016 aveva dichiarato illegittime le norme in materia di composizione della Commissione stessa, con la conseguente invalidità della decisione in quanto emessa con la partecipazione di soggetti che non potevano farne parte. Riassunto il giudizio, la CCEPS, con la decisione n. 38 depositata il 27 novembre 2019, ha nuovamente respinto il ricorso della NI. Evidenziava che l'organo di disciplina aveva in realtà comunicato solo il dispositivo della decisione adottata, riservandosi di depositare in un secondo momento la motivazione, come poi avvenuto. Era da disattendere anche il motivo di opposizione con il quale si lamentava la violazione del principio del ne bis in idem, in quanto, in disparte la questione circa l'applicabilità del medesimo al solo processo penale, era evidente che il presente procedimento concerneva un addebito diverso da quello per il quale era intervenuta altra sanzione disciplinare, ma correlata alla segnalazione da parte dell'INPS di anomalie comportamentali della NI, in occasione della redazione di alcuni verbali. La decisione disattendeva anche il motivo che investiva la determinazione della sanzione, e ciò essendo la stessa adeguata al disvalore arrecato dal comportamento della parte che aveva reso una dichiarazione mendace in vista dell'assunzione di un incarico pubblico, in danno anche di altri Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -3- colleghi potenzialmente in grado di ricoprire il medesmo incarico conseguito con il mendacio. Infine, era da rigettare anche il quarto motivo di opposizione, in quanto innanzi alla CCEPS non trovavano applicazione le norme di cui agli artt. 107 e ss. del DPR n. 3/1957. Per la cassazione della decisione emessa in sede di rinvio ha proposto ricorso NI IS sulla base di cinque motivi. L'Ordine Provinciale dei medici chirurghi ed odontoiatri di Terni ha resistito con controricorso. Gli altri intimati non hanno svolto difese in questa fase. La ricorrente ha depositato memorie in prossimità dell'udienza. RAGIONI IN DIRITTO DELLA DECISIONE 1. Il primo motivo di ricorso denuncia la violazione dell'art. 2909 c.c. e 324 c.p.c., circa la mancata rilevazione del giudicato formatosi sull'esaurimento della sanzione da scontare. Si rileva che con la decisione della CCEPS n. 43/2018, sarebbe intervenuta una pronuncia definitiva sui medesimi fatti, oggetto del procedimento sanzionatorio in esame, e con la medesima sarebbe stata dichiarata la cessazione della materia del contendere sul presupposto che la ricorrente avesse già scontato la sanzione irrogatale con la decisione n. 17/2013, poi cassata da questa Corte con la sentenza n. 30061/2017. In fatto, occorre evidenziare che, come riportato nello stesso ricorso, una volta emessa la decisione n. 8/2015 della CCEPS, che aveva confermato la sospensione di mesi sei per la ricorrente, il Presidente dell'Ordine dei medici e degli odontoiatri di Treni aveva disposto l'esecuzione della decisione a decorrere dal giorno successivo al ricevimento della propria missiva del 22 maggio 2015, e per l'effetto l'ASL di Viterbo l'aveva sospesa dall'incarico in precedenza conferitole. Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -4- Entrambi i provvedimenti erano oggetto di impugnazione da parte della NI dinanzi alla CCEPS che, con la decisione n. 43/2018 del 16 gennaio 2019, dichiarava l'inammissibilità del ricorso per la cessazione della materia del contendere, reputando che le parti concordassero sul fatto che la ricorrente avesse già scontato il periodo di sospensione. E' stato altresì dato atto che la richiesta di correzione dell'errore materiale asseritamente presente nella decisione n. 43/2018, avanzata sul presupposto che in realtà la sospensione non era stata interamente scontata, era stata respinta dalla CCEPS che aveva del pari rigettato la richiesta di revocazione avanzata sempre dal Consiglio dell'Ordine, in quanto con la medesima erano denunciati non già errori di fatto, ma di diritto, emendabili con il rimedio del ricorso per cassazione. Rileva la Corte che deve essere disattesa l'eccezione di inammissibilità del motivo sollevata dal controricorrente sul presupposto che la doglianza non fosse stata avanzata nel corso del giudizio di rinvio, e ciò occorrendo tenere conto che la formazione del preteso giudicato, avuto riguardo alla data in cui è stata pronunciata la decisione n. 43/2018 (16/01/2019) ed a quella in cui è intervenuta la decisione sulla richiesta di revocazione (decisione n. 1/2019 del 26/6/2019), sarebbe successiva alla data in cui risulta deliberata la decisione oggi gravata (15/5/2019), il che non permetteva di poter invocare l'efficacia di giudicato esterno in quella sede (Cass. n. 14883/2019; Cass. n. 15380/2022). Il motivo è comunque infondato. Occorre a tal fine evidenziare che, in relazione ai provvedimenti disciplinari adottati nei confronti degli esercenti le professioni sanitarie, la proposizione del ricorso alla Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -5- Commissione centrale ha effetto sospensivo degli stessi quando sia proposto avverso i provvedimenti di cancellazione dall'albo o avverso i provvedimenti disciplinari (ad eccezione di quelli previsti dagli artt. 42 e 43 del d.P.R. 5 aprile 1950, n. 221); qualora sia proposto ricorso per cassazione contro la decisione della Commissione centrale, l'esecutività della decisione della commissione non è di per sé sospesa, ne' essa può essere sospesa in applicazione dell'art. 373 cod. proc. civ., ed appare manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale per disparità di trattamento rispetto alla possibilità di chiedere la sospensione prevista, in riferimento alle decisioni del Consiglio nazionale forense, nei confronti degli avvocati, dall'art. 56, quarto comma, del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578, che è norma eccezionale;
tuttavia, in caso di cassazione della decisione della Commissione centrale, rivive l'effetto sospensivo conseguente alla proposizione del ricorso dinanzi ad essa (Cass. n. 13427/2004). Ne consegue che, l'esecuzione della misura disciplinare della sospensione disposta dal Presidente dell'Ordine dei medici di Terni, dopo la decisione n. 8/2015 della CCEPS era doverosa, in assenza di un meccanismo di sospensione correlato anche all'eventuale proposizione del ricorso per cassazione, e che l'oggetto della decisione assunta dalla stessa Commissione Centrale con la pronuncia n. 43/2018 ha investito unicamente la legittimità dei provvedimenti con i quali si intendeva dare esecuzione alla misura della sospensione disciplinare come confermata con la prima decisione del 2015. La mera circostanza, che peraltro è oggetto di contestazione della difesa del controricorrente, che il periodo di sospensione scontato dalla NI sia effettivamente corrispondente all'entità della sanzione irrogata, essendo peraltro frutto di un Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -6- automatismo correlato alla assenza di sospensione degli effetti della decisione adottata dalla CCEPS, ove anche corrispondente al vero, non determina il venir meno dell'interesse alla prosecuzione del presente giudizio, né implica l'illegittimità della decisione oggi gravata. In primo luogo, come sottolineato, trattasi di decisione, quella assunta come giudicato esterno, che non ha deciso sui medesimi fatti oggetto del presente procedimento, ma solo sulla legittimità della provvisoria esecuzione della misura della sospensione disposta da parte dell'autorità amministrativa. Ancora, ove si ritenga che quella decisione abbia portata assorbente e preclusiva anche nel presente giudizio, ciò determinerebbe l'inammissibilità dell'intero ricorso avanzato dalla NI, con la sostanziale definitività della applicazione della sanzione disciplinare, sol perché nella sostanza già scontata, e ciò in contrasto con la complessiva formulazione del ricorso che in ogni caso mira a contestare la correttezza della pronunzia disciplinare emessa a suo carico. Inoltre, ove anche si reputi che la sanzione sia stata già interamente eseguita, per effetto dell'efficacia provvisoria della precedente decisione, poi cassata, la cessazione della materia del contendere in ordine ai provvedimenti volti a dare attuazione alla prima decisione, non rende la ricorrente priva di interesse ad una decisione del presente ricorso, attesa la finalità di elidere ogni effetto pregiudizievole derivante dalla condanna disciplinare, a prescindere dalla sua già intervenuta esecuzione, posto che gli effetti di quest'ultima, ove si addivenisse all'accoglimento del ricorso, potrebbero legittimare la proposizione di una diversa domanda risarcitoria in correlazione al periodo di sospensione indebitamente subito. Il motivo deve quindi essere rigettato. Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -7- 2. Il secondo motivo di ricorso denuncia la violazione dell'art. 47 del DPR n. 221/1950. Si deduce che la deliberazione del Consiglio di Disciplina del CDO di Terni era stato, comunicato, alla ricorrente con nota del 18/6/2013, ma solo nel dispositivo, essendo mancata la notifica integrale della decisione. Il provvedimento sanzionatorio che ha attinto la ricorrente si assume che sia del tutto privo di motivazione, ma tuttavia la decisione oggi impugnata ha rigettato l'analogo motivo di opposizione rilevando che rientrava tra le facoltà del CDO anche quella di emettere solo il dispositivo, riservandosi di comunicare successivamente la motivazione integrale. Tale risposta, a detta della ricorrente, ha però eluso il reale contenuto del motivo di opposizione, con il quale si contestava che in realtà era la delibera del CDO, comprensiva anche della parte motiva, a risultare priva di una chiara esposizione dei fatti. Il motivo deve essere rigettato. Effettivamente, come si ricava dalla lettura del primo motivo del ricorso proposto dalla ricorrente innanzi alla CCEPS avverso la delibera della Commissione di Disciplina del CDO di Terni n. 17/2013, la doglianza consisteva nella asserita mancanza della comunicazione anche del provvedimento in forma integrale, rispetto alla quale appare del tutto pertinente ed esaustiva la risposta offerta dalla decisione oggi impugnata, che ha sottolineato come sia consentito differire ad un momento successivo la stesura della motivazione, essendo lecita quindi l'immediata comunicazione del dispositivo della decisione assunta. E' però pur vero che il motivo di opposizione evidenziava che la delibera sanzionatoria palesava un contenuto del tutto Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -8- generico, in quanto si esauriva nel solo recepimento delle segnalazioni dell'INPS e dell'ASL di Rieti, senza alcuna ulteriore valutazione, ma va rilevato l'evidente difetto di specificità del motivo, che omette di riportare il contenuto dell'originaria delibera impugnata dinanzi alla CCEPS. Rileva a tal fine la circostanza che, stante la natura amministrativa del provvedimento che si svolge dinanzi al CDO ed altresì dell'atto che la conclude, gli eventuali vizi della fase amministrativa - e non giurisdizionale - del procedimento disciplinare (nel caso di specie, nei confronti di un professionista esercente la professione medico-chirurgica), ove dedotti come motivi di ricorso per cassazione (nel caso in esame, quanto alla adeguatezza della motivazione), non possono qualificarsi come "errores in procedendo", di talché non è consentito alla Corte l'esame diretto degli atti , né a tale fase sono applicabili, in tutto e per tutto, le norme e i principi propri della fase giurisdizionale (Cass. n. 7765/2005). La formulazione del motivo si palesa quindi in violazione del principio di specificità di cui all'art. 366 co. 1 n. 6 c.p.c. Peraltro la censura si mostra destituita di fondamento, in quanto dalla lettura della decisione n. 17/2013, si rileva che la Commissione di disciplina presso il CDO, lungi dal limitarsi a recepire la segnalazione dell'ASL, ha rilevato (cfr. pag. 4) che la stessa trovava conferma nelle dichiarazioni rese in sede disciplinare dalla NI che aveva riferito di aver dichiarato una circostanza non veritiera al fine di ottenere un incarico dall'ASL di Rieti, sebbene titolare di un precedente incarico dalla omologa ASL di Viterbo, adducendo a giustificazione della sua condotta esclusivamente il timore circa il mancato rinnovo del precedente incarico. Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -9- La stessa decisione ha poi preso in esame la complessiva condotta tenuta dalla sanitaria, non solo nel corso del procedimento disciplinare, ma anche relativamente a pregresse situazioni che del pari l'avevano esposta ad altre sanzioni disciplinari, elementi questi ritenuti rilevanti ai fini della graduazione della sanzione applicata. 3. Il terzo motivo di ricorso denuncia la violazione degli artt. 38 e ss. del DPR n. 221/1950 per violazione del principio generale del ne bis in idem. Si deduce che analoga censura era stata formulata anche in sede di opposizione avverso la decisione della Commissione di disciplina del CDO, e ciò sul presupposto che la medesima Commissione, dopo avere emesso, per i fatti oggetto di causa (dichiarazioni non veritiere rese all'ASL di Rieti), una prima delibera n. 19/2011, con la quale le aveva applicato la sanzione della sospensione per mesi sei, aveva in via di autotutela annullato la decisione presa, rilevando un errore formale nella convocazione della ricorrente, riassumendo quindi il procedimento sanzionatorio per poi adottare la delibera n. 17/2013. Rileva la ricorrente che il CDO, con la prima delibera n. 19 aveva esaurito il proprio potere decisionale, e che quindi la successiva delibera n. 13 del 2013 sarebbe affetta da nullità insanabile in quanto emessa in violazione del principio del ne bis in idem. La decisione oggi impugnata ha però frainteso il reale contenuto della censura della ricorrente, osservando, in vista del suo rigetto, che la delibera impugnata aveva ad oggetto fatti diversi da quelli del pressoché coevo procedimento disciplinare che aveva interessato la ricorrente a seguito della segnalazione da parte dell'INPS di anomalie nella redazione di Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -10- alcuni verbali, procedimento conclusosi con la diversa delibera n. 20/2011. Il motivo deve essere rigettato, ancorché si imponga la correzione della motivazione della decisione gravata. Effettivamente, la CCEPS ha equivocato circa l'effettivo senso della doglianza mossa in parte qua dalla ricorrente, ritenendo che la dedotta violazione del principio del ne bis in idem fosse riferita alla assunta identità tra i fatti oggetto del presente procedimento disciplinare e quelli invece relativi alla segnalazione da parte dell'INPS. Come appunto si evince in maniera univoca dalla lettura anche del ricorso originario in opposizione alla delibera n. 17/2013, la tesi della ricorrente si sostanzia nella convinzione che una volta revocata la prima delibera applicativa della sanzione per i fatti oggetto di causa, fosse preclusa alla Commissione di disciplina una nuova valutazione sui fatti contestati. Trattasi però di tesi del tutto priva di fondamento. Occorre a tal fine ribadire che il provvedimento irrogativo di una sanzione disciplinare, emesso dal consiglio provinciale dell'ordine dei medici, è un atto amministrativo e non giurisdizionale (Cass. n. 1763/2012), in quanto la giurisdizione interviene in un secondo momento con l'esame dell'atto che ha posto termine alla fase davanti all'ordine professionale locale, discendendo da ciò che la violazione delle norme che regolano la fase procedimentale non comporta una nullità processuale rilevabile in ogni stato e grado anche d'ufficio ma una illegittimità amministrativa che può essere fatta valere solo dal soggetto interessato mediante impugnazione davanti alla Commissione centrale (Cass. n. 835/2007; Cass. n. 10389/2001; Cass. Sez. U, n. 15404/2003). Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -11- Dalla natura amministrativa dell'atto assunto dal CDO deriva altresì che sussista anche la possibilità di esercitare il potere di annullamento in autotutela, soprattutto laddove, come nel caso in esame, si ritenga che la prima manifestazione di attività provvedimentale sia affetta da vizi formali. Ne consegue che, allorché l'autorità amministrativa titolare della potestà disciplinare ritenga di ritornare sui propri passi, e di disporre in autotutela la revoca ovvero l'annullamento della prima decisione, non è in alcun modo preclusa la possibilità di rieditare l'esercizio del potere disciplinare, e ciò senza che tale seconda delibera possa essere reputata affetta dalla violazione del principio del ne bis in idem, posto che l'elisione dell'efficacia del primo provvedimento scongiura in radice il pericolo che il soggetto interessato dal procedimento possa venire a subire una duplice sanzione per i medesimi fatti. Ad esempio, ed in relazione a situazione che presenta evidenti profili di affinità con la vicenda in esame, è stato affermato che, in tema di sanzioni amministrative in base alla legge 24 novembre 1981 n. 689, il principio del "ne bis in idem" non è applicabile al potere di reiterare un provvedimento sanzionatorio nel caso in cui il provvedimento precedente sia stato annullato per un vizio attinente all'"iter" procedimentale che ha condotto all'emissione dell'ordinanza ingiunzione. Infatti, tale vizio ben può essere emendato dallo stesso organo pubblico attraverso un nuovo procedimento correttamente svolto, a condizione che questo giunga a conclusione nel termine quinquennale di prescrizione della pretesa sanzionatoria previsto dall'articolo 28 della suddetta legge 24 novembre 1981 n. 689 (nella fattispecie è stata ritenuta legittimamente emessa dal comune nuova ordinanza ingiunzione nel quinquennio, dopo che la precedente per lo Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -12- stesso fatto era stata dal giudice annullata con sentenza, causa la mancata audizione in sede amministrativa dell'interessato; Cass. n. 2310/2008; Cass. n. 11582/2001; Cass. n. 4923/2005). In senso analogo, in materia tributaria è stato anche di recente riaffermato (Cass. n. 27543/2022) il cd. «principio di perennità» - che legittima a sostituire l'atto annullato con un nuovo atto, ancorché di contenuto identico a quello annullato, privo dei vizi originari dello stesso (Cass., Sez. V, 16 giugno 2021, n. 16996; Cass., Sez. VI, 18 maggio 2021, n. 13407; Cass., Sez. VI, 30 settembre 2020, n. 20705; Cass., Sez. VI, 6 luglio 2020, n. 13807; 9 giugno 2020, n. 10981; Cass., Sez. VI, 18 febbraio 2020, n. 4153; Cass., Sez. V, 20 marzo 2019, n. 7751). Ne deriva che «l'esercizio del potere di autotutela non implica consumazione del potere impositivo, sicché, rimosso con effetto ex tunc l'atto di accertamento illegittimo od infondato, l'Amministrazione finanziaria conserva ed anzi è tenuta ad esercitare - nella permanenza dei presupposti di fatto e di diritto - la potestà impositiva - è riferito in generale all'azione amministrativa e trova fondamento nei principi espressi dagli artt. 53 e 97 Cost. Tale principio consegue all'esigenza di continua e puntuale aderenza dell'azione amministrativa all'interesse pubblico, «non esaurendosi il potere dell'autorità che lo adotta unicamente nella verifica della legittimità dell'atto e nel suo doveroso annullamento se ne riscontra l'illegittimità» (Corte cost., 13 luglio 2017, n. 181) e tale principio è opposto al divieto del ne bis in idem e alla formazione del giudicato che, diversamente, è proprio dell'azione giurisdizionale. In virtù del principio in parola, il potere della Pubblica Amministrazione sopravvive al suo esercizio e può essere Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -13- nuovamente attuato, anche in relazione alla stessa fattispecie e persino in senso opposto alla precedente manifestazione del potere stesso;
ne consegue che - in assenza di specifica norma di legge che preveda un più limitato esercizio dell'autotutela a tutela del contribuente (quale, in linea generale per l'attività amministrativa, l'art. 21-novies I. 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dall'art. 6 I. 7 agosto 2015, n. 124 e dall'art. 63 d.l. 31 maggio 2021, n. 77) - l'esercizio del potere di autotutela non implica la consumazione del potere impositivo, ancorché l'atto originario venga rimosso con effetti ex tunc, rinnovando doverosamente l'amministrazione un proprio atto viziato con l'emanazione di un altro, corretto dai vizi del precedente e sostitutivo del medesimo. Va quindi richiamato, con specifico riferimento alla materia disciplinare, il principio secondo cui l'annullamento in sede di autotutela si riferisce ad atti amministrativi invalidi, i cui effetti restano caducati "ab initio", con la conseguenza che non è suscettibile di ricorso al Consiglio nazionale dell'Ordine degli architetti, per difetto d'interesse ad agire da parte dell'interessato, il provvedimento disciplinare a carico di un architetto adottato e poi annullato, in via di autotutela, per motivi di legittimità, da parte del Consiglio provinciale dell'Ordine, in quanto l'indicato annullamento non ha potuto avere alcun effetto dannoso per il professionista originariamente incolpato (Cass. S.U. n. 11482/1996), dal quale è dato inferire la piana possibilità di annullamento in autotutela anche di provvedimenti amministrativi irrogativi di sanzioni disciplinari, e l'inidoneità dell'atto annullato a determinare alcun pregiudizio per l'interessato che dovrà unicamente indirizzare le proprie doglianze nei confronti dell'atto successivamente adottato. Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -14- Ad analoghe conclusioni è peraltro pervenuta anche la giurisprudenza amministrativa che ha esplicitamente affermato che non viola il principio del "ne bis in idem" il provvedimento disciplinare emesso dall'amministrazione previo annullamento in autotutela del precedente atto sanzionatorio viziato da irregolarità procedurali (Cons. Giust. Amm. Sicilia, n. 469/2009). 4. Il quarto motivo di ricorso deduce la violazione degli artt. 40 e 41 del DPR n. 221/1950, nonché la carenza di motivazione e l'omesso esame di presupposti determinanti. Si deduce che la ricorrente aveva lamentato l'eccessiva gravità della sanzione irrogatale, ma la doglianza è stata disattesa. Non si è però tenuto conto del fatto che è stata applicata la sospensione per mesi sei che è la misura massima prevista per la sospensione, nonché delle difese spiegate in sede di contestazione, e precisamente delle ragioni che l'avevano indotta a tacere del proprio precedente e perdurante rapporto di servizio con l'ASL di Viterbo. La censura è inammissibile in quanto attinge un apprezzamento esclusivamente rimesso al giudice di merito circa la determinazione della sanzione disciplinare applicabile, e che non è suscettibile di critica in sede di legittimità, ove la stessa resti contenuta nei limiti edittali di legge (si veda Cass. S.U. n. 18302/2020 circa le sanzioni disciplinari dei magistrati;
Cass. S.U. n. 20344/2018; Cass. S.U. n. 24647/2016; Cass. n. 2122/1964 per le sanzioni disciplinari degli avvocati). Del tutto inconferente è poi il richiamo alle previsioni dall'Accordo Nazionale Collettivo di Categoria del 23 maggio 2005, che non concerne l'applicazione della sanzione disciplinare oggetto di causa / ma attiene al diverso rapporto intercorrente tra la struttura sanitaria ed il medico. Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -15- Così come del tutto erroneo è il richiamo alla circostanza che, essendo stata la NI sanzionata quasi coevamente dal CDO in relazione ai fatti oggetto di causa ed a quelli scaturenti dalla segnalazione dell'INPS, con due diverse delibere, ognuna delle quali ha inflitto la sanzione della sospensione per mesi sei, alla stessa in realtà sarebbe stata inflitta una sospensione pari ad un anno, in violazione del limite edittale di cui all'art. 40 del DPR n. 221/1950, e ciò in quanto deve aversi riguardo, in vista del rispetto dei limiti previsti dalla norma sanzionatoria, alla condanna emessa in relazione al singolo procedimento per il quale risulta irrogata. La ricorrente opera un'indebita sovrapposizione fra due diverse vicende, scaturenti da diversi fatti ritenuti avere rilievo sul piano disciplinare, potendosi osservare, al fine di sottolineare l'erroneità del ragionamento sostenuto dalla ricorrente come, ove si dovesse necessariamente prendere in esame tutte le eventuali condanne emesse in sede disciplinare, una volta applicata la sanzione della sospensione per mesi sei, ogni ulteriore condotta illecita sul piano disciplinare, e per la quale si reputi del pari congrua la sanzione della sospensione, rimarrebbe insuscettibile di condanna, per essere stato già raggiunto il tetto massimo previsto per la sospensione. 5. Il quinto motivo lamenta la violazione dell'art. 45 del DPR n. 221/1950 in relazione al principio della celerità del procedimento e dell'immediatezza del giudizio disciplinare. Si deduce che la decisione gravata si è limitata a riferire dell'inapplicabilità al procedimento in esame delle previsioni di cui agli artt. 107 e ss. del DPR n. 3/1957, non avvedendosi che in realtà la ricorrente aveva sì richiamato tali norme, ma al fine di ricavare dalle stesse un principio di carattere generale per il quale il procedimento dinanzi alla CCEPS deve svolgersi in Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -16- maniera sollecita, cosa invece non avvenuta a causa dei ritardi nella definizione del giudizio dinanzi alla Commissione del CDO, dopo l'annullamento della prima decisione in sede di autotutela. Anche tale motivo deve essere disatteso, in quanto correttamente la decisione gravata ha rilevato come per il giudizio dinanzi alla CCEPS non sia dettata una norma che determini l'invalidità della decisione non emessa con celerità. A tal fine deve poi rilevarsi che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, in tema di procedimento disciplinare a carico degli esercenti le professioni sanitarie, il termine quinquennale di prescrizione, cui è soggetta l'azione disciplinare, è interrotto con effetto istantaneo dal promovimento dell'azione disciplinare in sede amministrativa, mentre durante lo svolgimento della fase giurisdizionale davanti alla Commissione Centrale si produce, ai sensi dell'art. 2945, comma 2, c.c., l'effetto permanente dell'interruzione (cfr. da ultimo Cass. n. 23131/2019). Inoltre, a norma dell'art. 51 del d.P.R. n. 221 del 1950, la previsione di un termine quinquennale di prescrizione, mentre delimita nel tempo l'inizio dell'azione disciplinare, vale anche ad assicurare il rispetto dell'esigenza che il tempo dell'applicazione della sanzione non sia protratto in modo indefinito, perché al procedimento amministrativo di applicazione della sanzione è da ritenere applicabile non già la regola dell'effetto interruttivo permanente della prescrizione sancito dall'art. 2945 secondo comma cod. civ., bensì quella dell'interruzione ad effetto istantaneo (Cass. S.U. n. 4909/1997). Ne consegue che in relazione alla fase amministrativa del procedimento disciplinare per gli esercenti la professione Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -17- sanitaria, solo il decorso del termine quinquennale di prescrizione, senza che sia intervenuta la relativa decisione, comporta l'estinzione della potestà sanzionatoria, il che non risulta essere avvenuto nella fattispecie, atteso che, come si evince dallo stesso ricorso, il promovimento dell'azione disciplinare deve farsi risalire alla data del 30/11/2009 (ricorso pag. 3, punto 3), e la decisione emessa dalla Commissione di disciplina del CDO n. 17/2013 è stata depositata in data 18/6/2013, nel rispetto del termine quinquennale di cui al citato art. 51. 6. Il ricorso deve pertanto essere rigettato, dovendosi regolare le spese del presente procedimento in base al principio della soccombenza, come da dispositivo che segue. 7. Poiché il ricorso è rigettato, sussistono i presupposti processuali per dare atto - ai sensi dell'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quater all'art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 - della sussistenza dell'obbligo di versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.
PQM
Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali sostenute dall'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Terni, che liquida in complessivi euro 4.200,00 per compensi, di cui C 200,00 per esborsi, oltre spese generali, pari al 15% sui compensi ed accessori di legge. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -18- titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 2^ Sezione Civile, in data 28 settembre 2022.
- ricorrente -
contro ORDINE DEI MEDICI CHIRURGHI E OD VI TERNI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA G.B. MORGAGNI 2/A, presso lo studio dell'avvocato UMBERTO SEGARELLI, rappresentato e difeso dall'avvocato LUIGI ZINGARELLI giusta procura in calce al controricorso;
- controricorrente -
4d91/ 12 Civile Sent. Sez. 2 Num. 1172 Anno 2023 Presidente: D'ASCOLA PASQUALE Relatore: CRISCUOLO MAURO Data pubblicazione: 17/01/2023 nonché contro PROCURA DELLA REPUBBLICA PRESSO TRIBUNALE TERNI, MINISTERO DELLA SALUTE;
- intimati -
avverso la decisione n. 38/2019 della COMM. CENTR. ESERC. PROFESSIONI SANITARIE di ROMA, depositata il 27/11/2019; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 28/09/2022 dal Consigliere Dott. MAURO CRISCUOLO;
Lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale, Dottoressa ROSA MARIA DELL'ERBA, che ha chiesto il rigetto del ricorso;
Lette le memorie delle parti;
RAGIONI IN FATTO DELLA DECISIONE La Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie (CCEPS), con decisione depositata il 16 aprile 2015, respinse il ricorso proposto dalla dottoressa IS NI avverso la delibera dell'Ordine dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri della Provincia di Terni del 22 aprile 2013, con la quale le era stata applicata la sanzione disciplinare della sospensione dall'esercizio della professione per sei mesi, essendole stato addebitato di avere colposamente taciuto, dichiarando il falso, di avere mantenuto incarico a tempo determinato di dirigente medico presso la ASL di Viterbo fino a tutto il 31 dicembre 2009 nel mentre svolgeva, con incarico trimestrale, servizio di continuità assistenziale per la ASL di Rieti. Avverso la predetta statuizione l'interessata propose ricorso per cassazione, affidato a sei motivi di censura, cui resistette l'Ordine dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri della Provincia di Terni con controricorso. Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -2- Questa Corte con la sentenza n. 30061/2017 ha accolto il primo motivo di ricorso, e assorbiti i restanti, ha cassato la decisione impugnata con rinvio alla Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie, rilevando che la sentenza della Corte Costituzionale n. 215/2016 aveva dichiarato illegittime le norme in materia di composizione della Commissione stessa, con la conseguente invalidità della decisione in quanto emessa con la partecipazione di soggetti che non potevano farne parte. Riassunto il giudizio, la CCEPS, con la decisione n. 38 depositata il 27 novembre 2019, ha nuovamente respinto il ricorso della NI. Evidenziava che l'organo di disciplina aveva in realtà comunicato solo il dispositivo della decisione adottata, riservandosi di depositare in un secondo momento la motivazione, come poi avvenuto. Era da disattendere anche il motivo di opposizione con il quale si lamentava la violazione del principio del ne bis in idem, in quanto, in disparte la questione circa l'applicabilità del medesimo al solo processo penale, era evidente che il presente procedimento concerneva un addebito diverso da quello per il quale era intervenuta altra sanzione disciplinare, ma correlata alla segnalazione da parte dell'INPS di anomalie comportamentali della NI, in occasione della redazione di alcuni verbali. La decisione disattendeva anche il motivo che investiva la determinazione della sanzione, e ciò essendo la stessa adeguata al disvalore arrecato dal comportamento della parte che aveva reso una dichiarazione mendace in vista dell'assunzione di un incarico pubblico, in danno anche di altri Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -3- colleghi potenzialmente in grado di ricoprire il medesmo incarico conseguito con il mendacio. Infine, era da rigettare anche il quarto motivo di opposizione, in quanto innanzi alla CCEPS non trovavano applicazione le norme di cui agli artt. 107 e ss. del DPR n. 3/1957. Per la cassazione della decisione emessa in sede di rinvio ha proposto ricorso NI IS sulla base di cinque motivi. L'Ordine Provinciale dei medici chirurghi ed odontoiatri di Terni ha resistito con controricorso. Gli altri intimati non hanno svolto difese in questa fase. La ricorrente ha depositato memorie in prossimità dell'udienza. RAGIONI IN DIRITTO DELLA DECISIONE 1. Il primo motivo di ricorso denuncia la violazione dell'art. 2909 c.c. e 324 c.p.c., circa la mancata rilevazione del giudicato formatosi sull'esaurimento della sanzione da scontare. Si rileva che con la decisione della CCEPS n. 43/2018, sarebbe intervenuta una pronuncia definitiva sui medesimi fatti, oggetto del procedimento sanzionatorio in esame, e con la medesima sarebbe stata dichiarata la cessazione della materia del contendere sul presupposto che la ricorrente avesse già scontato la sanzione irrogatale con la decisione n. 17/2013, poi cassata da questa Corte con la sentenza n. 30061/2017. In fatto, occorre evidenziare che, come riportato nello stesso ricorso, una volta emessa la decisione n. 8/2015 della CCEPS, che aveva confermato la sospensione di mesi sei per la ricorrente, il Presidente dell'Ordine dei medici e degli odontoiatri di Treni aveva disposto l'esecuzione della decisione a decorrere dal giorno successivo al ricevimento della propria missiva del 22 maggio 2015, e per l'effetto l'ASL di Viterbo l'aveva sospesa dall'incarico in precedenza conferitole. Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -4- Entrambi i provvedimenti erano oggetto di impugnazione da parte della NI dinanzi alla CCEPS che, con la decisione n. 43/2018 del 16 gennaio 2019, dichiarava l'inammissibilità del ricorso per la cessazione della materia del contendere, reputando che le parti concordassero sul fatto che la ricorrente avesse già scontato il periodo di sospensione. E' stato altresì dato atto che la richiesta di correzione dell'errore materiale asseritamente presente nella decisione n. 43/2018, avanzata sul presupposto che in realtà la sospensione non era stata interamente scontata, era stata respinta dalla CCEPS che aveva del pari rigettato la richiesta di revocazione avanzata sempre dal Consiglio dell'Ordine, in quanto con la medesima erano denunciati non già errori di fatto, ma di diritto, emendabili con il rimedio del ricorso per cassazione. Rileva la Corte che deve essere disattesa l'eccezione di inammissibilità del motivo sollevata dal controricorrente sul presupposto che la doglianza non fosse stata avanzata nel corso del giudizio di rinvio, e ciò occorrendo tenere conto che la formazione del preteso giudicato, avuto riguardo alla data in cui è stata pronunciata la decisione n. 43/2018 (16/01/2019) ed a quella in cui è intervenuta la decisione sulla richiesta di revocazione (decisione n. 1/2019 del 26/6/2019), sarebbe successiva alla data in cui risulta deliberata la decisione oggi gravata (15/5/2019), il che non permetteva di poter invocare l'efficacia di giudicato esterno in quella sede (Cass. n. 14883/2019; Cass. n. 15380/2022). Il motivo è comunque infondato. Occorre a tal fine evidenziare che, in relazione ai provvedimenti disciplinari adottati nei confronti degli esercenti le professioni sanitarie, la proposizione del ricorso alla Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -5- Commissione centrale ha effetto sospensivo degli stessi quando sia proposto avverso i provvedimenti di cancellazione dall'albo o avverso i provvedimenti disciplinari (ad eccezione di quelli previsti dagli artt. 42 e 43 del d.P.R. 5 aprile 1950, n. 221); qualora sia proposto ricorso per cassazione contro la decisione della Commissione centrale, l'esecutività della decisione della commissione non è di per sé sospesa, ne' essa può essere sospesa in applicazione dell'art. 373 cod. proc. civ., ed appare manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale per disparità di trattamento rispetto alla possibilità di chiedere la sospensione prevista, in riferimento alle decisioni del Consiglio nazionale forense, nei confronti degli avvocati, dall'art. 56, quarto comma, del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578, che è norma eccezionale;
tuttavia, in caso di cassazione della decisione della Commissione centrale, rivive l'effetto sospensivo conseguente alla proposizione del ricorso dinanzi ad essa (Cass. n. 13427/2004). Ne consegue che, l'esecuzione della misura disciplinare della sospensione disposta dal Presidente dell'Ordine dei medici di Terni, dopo la decisione n. 8/2015 della CCEPS era doverosa, in assenza di un meccanismo di sospensione correlato anche all'eventuale proposizione del ricorso per cassazione, e che l'oggetto della decisione assunta dalla stessa Commissione Centrale con la pronuncia n. 43/2018 ha investito unicamente la legittimità dei provvedimenti con i quali si intendeva dare esecuzione alla misura della sospensione disciplinare come confermata con la prima decisione del 2015. La mera circostanza, che peraltro è oggetto di contestazione della difesa del controricorrente, che il periodo di sospensione scontato dalla NI sia effettivamente corrispondente all'entità della sanzione irrogata, essendo peraltro frutto di un Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -6- automatismo correlato alla assenza di sospensione degli effetti della decisione adottata dalla CCEPS, ove anche corrispondente al vero, non determina il venir meno dell'interesse alla prosecuzione del presente giudizio, né implica l'illegittimità della decisione oggi gravata. In primo luogo, come sottolineato, trattasi di decisione, quella assunta come giudicato esterno, che non ha deciso sui medesimi fatti oggetto del presente procedimento, ma solo sulla legittimità della provvisoria esecuzione della misura della sospensione disposta da parte dell'autorità amministrativa. Ancora, ove si ritenga che quella decisione abbia portata assorbente e preclusiva anche nel presente giudizio, ciò determinerebbe l'inammissibilità dell'intero ricorso avanzato dalla NI, con la sostanziale definitività della applicazione della sanzione disciplinare, sol perché nella sostanza già scontata, e ciò in contrasto con la complessiva formulazione del ricorso che in ogni caso mira a contestare la correttezza della pronunzia disciplinare emessa a suo carico. Inoltre, ove anche si reputi che la sanzione sia stata già interamente eseguita, per effetto dell'efficacia provvisoria della precedente decisione, poi cassata, la cessazione della materia del contendere in ordine ai provvedimenti volti a dare attuazione alla prima decisione, non rende la ricorrente priva di interesse ad una decisione del presente ricorso, attesa la finalità di elidere ogni effetto pregiudizievole derivante dalla condanna disciplinare, a prescindere dalla sua già intervenuta esecuzione, posto che gli effetti di quest'ultima, ove si addivenisse all'accoglimento del ricorso, potrebbero legittimare la proposizione di una diversa domanda risarcitoria in correlazione al periodo di sospensione indebitamente subito. Il motivo deve quindi essere rigettato. Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -7- 2. Il secondo motivo di ricorso denuncia la violazione dell'art. 47 del DPR n. 221/1950. Si deduce che la deliberazione del Consiglio di Disciplina del CDO di Terni era stato, comunicato, alla ricorrente con nota del 18/6/2013, ma solo nel dispositivo, essendo mancata la notifica integrale della decisione. Il provvedimento sanzionatorio che ha attinto la ricorrente si assume che sia del tutto privo di motivazione, ma tuttavia la decisione oggi impugnata ha rigettato l'analogo motivo di opposizione rilevando che rientrava tra le facoltà del CDO anche quella di emettere solo il dispositivo, riservandosi di comunicare successivamente la motivazione integrale. Tale risposta, a detta della ricorrente, ha però eluso il reale contenuto del motivo di opposizione, con il quale si contestava che in realtà era la delibera del CDO, comprensiva anche della parte motiva, a risultare priva di una chiara esposizione dei fatti. Il motivo deve essere rigettato. Effettivamente, come si ricava dalla lettura del primo motivo del ricorso proposto dalla ricorrente innanzi alla CCEPS avverso la delibera della Commissione di Disciplina del CDO di Terni n. 17/2013, la doglianza consisteva nella asserita mancanza della comunicazione anche del provvedimento in forma integrale, rispetto alla quale appare del tutto pertinente ed esaustiva la risposta offerta dalla decisione oggi impugnata, che ha sottolineato come sia consentito differire ad un momento successivo la stesura della motivazione, essendo lecita quindi l'immediata comunicazione del dispositivo della decisione assunta. E' però pur vero che il motivo di opposizione evidenziava che la delibera sanzionatoria palesava un contenuto del tutto Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -8- generico, in quanto si esauriva nel solo recepimento delle segnalazioni dell'INPS e dell'ASL di Rieti, senza alcuna ulteriore valutazione, ma va rilevato l'evidente difetto di specificità del motivo, che omette di riportare il contenuto dell'originaria delibera impugnata dinanzi alla CCEPS. Rileva a tal fine la circostanza che, stante la natura amministrativa del provvedimento che si svolge dinanzi al CDO ed altresì dell'atto che la conclude, gli eventuali vizi della fase amministrativa - e non giurisdizionale - del procedimento disciplinare (nel caso di specie, nei confronti di un professionista esercente la professione medico-chirurgica), ove dedotti come motivi di ricorso per cassazione (nel caso in esame, quanto alla adeguatezza della motivazione), non possono qualificarsi come "errores in procedendo", di talché non è consentito alla Corte l'esame diretto degli atti , né a tale fase sono applicabili, in tutto e per tutto, le norme e i principi propri della fase giurisdizionale (Cass. n. 7765/2005). La formulazione del motivo si palesa quindi in violazione del principio di specificità di cui all'art. 366 co. 1 n. 6 c.p.c. Peraltro la censura si mostra destituita di fondamento, in quanto dalla lettura della decisione n. 17/2013, si rileva che la Commissione di disciplina presso il CDO, lungi dal limitarsi a recepire la segnalazione dell'ASL, ha rilevato (cfr. pag. 4) che la stessa trovava conferma nelle dichiarazioni rese in sede disciplinare dalla NI che aveva riferito di aver dichiarato una circostanza non veritiera al fine di ottenere un incarico dall'ASL di Rieti, sebbene titolare di un precedente incarico dalla omologa ASL di Viterbo, adducendo a giustificazione della sua condotta esclusivamente il timore circa il mancato rinnovo del precedente incarico. Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -9- La stessa decisione ha poi preso in esame la complessiva condotta tenuta dalla sanitaria, non solo nel corso del procedimento disciplinare, ma anche relativamente a pregresse situazioni che del pari l'avevano esposta ad altre sanzioni disciplinari, elementi questi ritenuti rilevanti ai fini della graduazione della sanzione applicata. 3. Il terzo motivo di ricorso denuncia la violazione degli artt. 38 e ss. del DPR n. 221/1950 per violazione del principio generale del ne bis in idem. Si deduce che analoga censura era stata formulata anche in sede di opposizione avverso la decisione della Commissione di disciplina del CDO, e ciò sul presupposto che la medesima Commissione, dopo avere emesso, per i fatti oggetto di causa (dichiarazioni non veritiere rese all'ASL di Rieti), una prima delibera n. 19/2011, con la quale le aveva applicato la sanzione della sospensione per mesi sei, aveva in via di autotutela annullato la decisione presa, rilevando un errore formale nella convocazione della ricorrente, riassumendo quindi il procedimento sanzionatorio per poi adottare la delibera n. 17/2013. Rileva la ricorrente che il CDO, con la prima delibera n. 19 aveva esaurito il proprio potere decisionale, e che quindi la successiva delibera n. 13 del 2013 sarebbe affetta da nullità insanabile in quanto emessa in violazione del principio del ne bis in idem. La decisione oggi impugnata ha però frainteso il reale contenuto della censura della ricorrente, osservando, in vista del suo rigetto, che la delibera impugnata aveva ad oggetto fatti diversi da quelli del pressoché coevo procedimento disciplinare che aveva interessato la ricorrente a seguito della segnalazione da parte dell'INPS di anomalie nella redazione di Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -10- alcuni verbali, procedimento conclusosi con la diversa delibera n. 20/2011. Il motivo deve essere rigettato, ancorché si imponga la correzione della motivazione della decisione gravata. Effettivamente, la CCEPS ha equivocato circa l'effettivo senso della doglianza mossa in parte qua dalla ricorrente, ritenendo che la dedotta violazione del principio del ne bis in idem fosse riferita alla assunta identità tra i fatti oggetto del presente procedimento disciplinare e quelli invece relativi alla segnalazione da parte dell'INPS. Come appunto si evince in maniera univoca dalla lettura anche del ricorso originario in opposizione alla delibera n. 17/2013, la tesi della ricorrente si sostanzia nella convinzione che una volta revocata la prima delibera applicativa della sanzione per i fatti oggetto di causa, fosse preclusa alla Commissione di disciplina una nuova valutazione sui fatti contestati. Trattasi però di tesi del tutto priva di fondamento. Occorre a tal fine ribadire che il provvedimento irrogativo di una sanzione disciplinare, emesso dal consiglio provinciale dell'ordine dei medici, è un atto amministrativo e non giurisdizionale (Cass. n. 1763/2012), in quanto la giurisdizione interviene in un secondo momento con l'esame dell'atto che ha posto termine alla fase davanti all'ordine professionale locale, discendendo da ciò che la violazione delle norme che regolano la fase procedimentale non comporta una nullità processuale rilevabile in ogni stato e grado anche d'ufficio ma una illegittimità amministrativa che può essere fatta valere solo dal soggetto interessato mediante impugnazione davanti alla Commissione centrale (Cass. n. 835/2007; Cass. n. 10389/2001; Cass. Sez. U, n. 15404/2003). Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -11- Dalla natura amministrativa dell'atto assunto dal CDO deriva altresì che sussista anche la possibilità di esercitare il potere di annullamento in autotutela, soprattutto laddove, come nel caso in esame, si ritenga che la prima manifestazione di attività provvedimentale sia affetta da vizi formali. Ne consegue che, allorché l'autorità amministrativa titolare della potestà disciplinare ritenga di ritornare sui propri passi, e di disporre in autotutela la revoca ovvero l'annullamento della prima decisione, non è in alcun modo preclusa la possibilità di rieditare l'esercizio del potere disciplinare, e ciò senza che tale seconda delibera possa essere reputata affetta dalla violazione del principio del ne bis in idem, posto che l'elisione dell'efficacia del primo provvedimento scongiura in radice il pericolo che il soggetto interessato dal procedimento possa venire a subire una duplice sanzione per i medesimi fatti. Ad esempio, ed in relazione a situazione che presenta evidenti profili di affinità con la vicenda in esame, è stato affermato che, in tema di sanzioni amministrative in base alla legge 24 novembre 1981 n. 689, il principio del "ne bis in idem" non è applicabile al potere di reiterare un provvedimento sanzionatorio nel caso in cui il provvedimento precedente sia stato annullato per un vizio attinente all'"iter" procedimentale che ha condotto all'emissione dell'ordinanza ingiunzione. Infatti, tale vizio ben può essere emendato dallo stesso organo pubblico attraverso un nuovo procedimento correttamente svolto, a condizione che questo giunga a conclusione nel termine quinquennale di prescrizione della pretesa sanzionatoria previsto dall'articolo 28 della suddetta legge 24 novembre 1981 n. 689 (nella fattispecie è stata ritenuta legittimamente emessa dal comune nuova ordinanza ingiunzione nel quinquennio, dopo che la precedente per lo Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -12- stesso fatto era stata dal giudice annullata con sentenza, causa la mancata audizione in sede amministrativa dell'interessato; Cass. n. 2310/2008; Cass. n. 11582/2001; Cass. n. 4923/2005). In senso analogo, in materia tributaria è stato anche di recente riaffermato (Cass. n. 27543/2022) il cd. «principio di perennità» - che legittima a sostituire l'atto annullato con un nuovo atto, ancorché di contenuto identico a quello annullato, privo dei vizi originari dello stesso (Cass., Sez. V, 16 giugno 2021, n. 16996; Cass., Sez. VI, 18 maggio 2021, n. 13407; Cass., Sez. VI, 30 settembre 2020, n. 20705; Cass., Sez. VI, 6 luglio 2020, n. 13807; 9 giugno 2020, n. 10981; Cass., Sez. VI, 18 febbraio 2020, n. 4153; Cass., Sez. V, 20 marzo 2019, n. 7751). Ne deriva che «l'esercizio del potere di autotutela non implica consumazione del potere impositivo, sicché, rimosso con effetto ex tunc l'atto di accertamento illegittimo od infondato, l'Amministrazione finanziaria conserva ed anzi è tenuta ad esercitare - nella permanenza dei presupposti di fatto e di diritto - la potestà impositiva - è riferito in generale all'azione amministrativa e trova fondamento nei principi espressi dagli artt. 53 e 97 Cost. Tale principio consegue all'esigenza di continua e puntuale aderenza dell'azione amministrativa all'interesse pubblico, «non esaurendosi il potere dell'autorità che lo adotta unicamente nella verifica della legittimità dell'atto e nel suo doveroso annullamento se ne riscontra l'illegittimità» (Corte cost., 13 luglio 2017, n. 181) e tale principio è opposto al divieto del ne bis in idem e alla formazione del giudicato che, diversamente, è proprio dell'azione giurisdizionale. In virtù del principio in parola, il potere della Pubblica Amministrazione sopravvive al suo esercizio e può essere Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -13- nuovamente attuato, anche in relazione alla stessa fattispecie e persino in senso opposto alla precedente manifestazione del potere stesso;
ne consegue che - in assenza di specifica norma di legge che preveda un più limitato esercizio dell'autotutela a tutela del contribuente (quale, in linea generale per l'attività amministrativa, l'art. 21-novies I. 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dall'art. 6 I. 7 agosto 2015, n. 124 e dall'art. 63 d.l. 31 maggio 2021, n. 77) - l'esercizio del potere di autotutela non implica la consumazione del potere impositivo, ancorché l'atto originario venga rimosso con effetti ex tunc, rinnovando doverosamente l'amministrazione un proprio atto viziato con l'emanazione di un altro, corretto dai vizi del precedente e sostitutivo del medesimo. Va quindi richiamato, con specifico riferimento alla materia disciplinare, il principio secondo cui l'annullamento in sede di autotutela si riferisce ad atti amministrativi invalidi, i cui effetti restano caducati "ab initio", con la conseguenza che non è suscettibile di ricorso al Consiglio nazionale dell'Ordine degli architetti, per difetto d'interesse ad agire da parte dell'interessato, il provvedimento disciplinare a carico di un architetto adottato e poi annullato, in via di autotutela, per motivi di legittimità, da parte del Consiglio provinciale dell'Ordine, in quanto l'indicato annullamento non ha potuto avere alcun effetto dannoso per il professionista originariamente incolpato (Cass. S.U. n. 11482/1996), dal quale è dato inferire la piana possibilità di annullamento in autotutela anche di provvedimenti amministrativi irrogativi di sanzioni disciplinari, e l'inidoneità dell'atto annullato a determinare alcun pregiudizio per l'interessato che dovrà unicamente indirizzare le proprie doglianze nei confronti dell'atto successivamente adottato. Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -14- Ad analoghe conclusioni è peraltro pervenuta anche la giurisprudenza amministrativa che ha esplicitamente affermato che non viola il principio del "ne bis in idem" il provvedimento disciplinare emesso dall'amministrazione previo annullamento in autotutela del precedente atto sanzionatorio viziato da irregolarità procedurali (Cons. Giust. Amm. Sicilia, n. 469/2009). 4. Il quarto motivo di ricorso deduce la violazione degli artt. 40 e 41 del DPR n. 221/1950, nonché la carenza di motivazione e l'omesso esame di presupposti determinanti. Si deduce che la ricorrente aveva lamentato l'eccessiva gravità della sanzione irrogatale, ma la doglianza è stata disattesa. Non si è però tenuto conto del fatto che è stata applicata la sospensione per mesi sei che è la misura massima prevista per la sospensione, nonché delle difese spiegate in sede di contestazione, e precisamente delle ragioni che l'avevano indotta a tacere del proprio precedente e perdurante rapporto di servizio con l'ASL di Viterbo. La censura è inammissibile in quanto attinge un apprezzamento esclusivamente rimesso al giudice di merito circa la determinazione della sanzione disciplinare applicabile, e che non è suscettibile di critica in sede di legittimità, ove la stessa resti contenuta nei limiti edittali di legge (si veda Cass. S.U. n. 18302/2020 circa le sanzioni disciplinari dei magistrati;
Cass. S.U. n. 20344/2018; Cass. S.U. n. 24647/2016; Cass. n. 2122/1964 per le sanzioni disciplinari degli avvocati). Del tutto inconferente è poi il richiamo alle previsioni dall'Accordo Nazionale Collettivo di Categoria del 23 maggio 2005, che non concerne l'applicazione della sanzione disciplinare oggetto di causa / ma attiene al diverso rapporto intercorrente tra la struttura sanitaria ed il medico. Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -15- Così come del tutto erroneo è il richiamo alla circostanza che, essendo stata la NI sanzionata quasi coevamente dal CDO in relazione ai fatti oggetto di causa ed a quelli scaturenti dalla segnalazione dell'INPS, con due diverse delibere, ognuna delle quali ha inflitto la sanzione della sospensione per mesi sei, alla stessa in realtà sarebbe stata inflitta una sospensione pari ad un anno, in violazione del limite edittale di cui all'art. 40 del DPR n. 221/1950, e ciò in quanto deve aversi riguardo, in vista del rispetto dei limiti previsti dalla norma sanzionatoria, alla condanna emessa in relazione al singolo procedimento per il quale risulta irrogata. La ricorrente opera un'indebita sovrapposizione fra due diverse vicende, scaturenti da diversi fatti ritenuti avere rilievo sul piano disciplinare, potendosi osservare, al fine di sottolineare l'erroneità del ragionamento sostenuto dalla ricorrente come, ove si dovesse necessariamente prendere in esame tutte le eventuali condanne emesse in sede disciplinare, una volta applicata la sanzione della sospensione per mesi sei, ogni ulteriore condotta illecita sul piano disciplinare, e per la quale si reputi del pari congrua la sanzione della sospensione, rimarrebbe insuscettibile di condanna, per essere stato già raggiunto il tetto massimo previsto per la sospensione. 5. Il quinto motivo lamenta la violazione dell'art. 45 del DPR n. 221/1950 in relazione al principio della celerità del procedimento e dell'immediatezza del giudizio disciplinare. Si deduce che la decisione gravata si è limitata a riferire dell'inapplicabilità al procedimento in esame delle previsioni di cui agli artt. 107 e ss. del DPR n. 3/1957, non avvedendosi che in realtà la ricorrente aveva sì richiamato tali norme, ma al fine di ricavare dalle stesse un principio di carattere generale per il quale il procedimento dinanzi alla CCEPS deve svolgersi in Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -16- maniera sollecita, cosa invece non avvenuta a causa dei ritardi nella definizione del giudizio dinanzi alla Commissione del CDO, dopo l'annullamento della prima decisione in sede di autotutela. Anche tale motivo deve essere disatteso, in quanto correttamente la decisione gravata ha rilevato come per il giudizio dinanzi alla CCEPS non sia dettata una norma che determini l'invalidità della decisione non emessa con celerità. A tal fine deve poi rilevarsi che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, in tema di procedimento disciplinare a carico degli esercenti le professioni sanitarie, il termine quinquennale di prescrizione, cui è soggetta l'azione disciplinare, è interrotto con effetto istantaneo dal promovimento dell'azione disciplinare in sede amministrativa, mentre durante lo svolgimento della fase giurisdizionale davanti alla Commissione Centrale si produce, ai sensi dell'art. 2945, comma 2, c.c., l'effetto permanente dell'interruzione (cfr. da ultimo Cass. n. 23131/2019). Inoltre, a norma dell'art. 51 del d.P.R. n. 221 del 1950, la previsione di un termine quinquennale di prescrizione, mentre delimita nel tempo l'inizio dell'azione disciplinare, vale anche ad assicurare il rispetto dell'esigenza che il tempo dell'applicazione della sanzione non sia protratto in modo indefinito, perché al procedimento amministrativo di applicazione della sanzione è da ritenere applicabile non già la regola dell'effetto interruttivo permanente della prescrizione sancito dall'art. 2945 secondo comma cod. civ., bensì quella dell'interruzione ad effetto istantaneo (Cass. S.U. n. 4909/1997). Ne consegue che in relazione alla fase amministrativa del procedimento disciplinare per gli esercenti la professione Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -17- sanitaria, solo il decorso del termine quinquennale di prescrizione, senza che sia intervenuta la relativa decisione, comporta l'estinzione della potestà sanzionatoria, il che non risulta essere avvenuto nella fattispecie, atteso che, come si evince dallo stesso ricorso, il promovimento dell'azione disciplinare deve farsi risalire alla data del 30/11/2009 (ricorso pag. 3, punto 3), e la decisione emessa dalla Commissione di disciplina del CDO n. 17/2013 è stata depositata in data 18/6/2013, nel rispetto del termine quinquennale di cui al citato art. 51. 6. Il ricorso deve pertanto essere rigettato, dovendosi regolare le spese del presente procedimento in base al principio della soccombenza, come da dispositivo che segue. 7. Poiché il ricorso è rigettato, sussistono i presupposti processuali per dare atto - ai sensi dell'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quater all'art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 - della sussistenza dell'obbligo di versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.
PQM
Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali sostenute dall'Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Terni, che liquida in complessivi euro 4.200,00 per compensi, di cui C 200,00 per esborsi, oltre spese generali, pari al 15% sui compensi ed accessori di legge. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a Ric. 2020 n. 05924 sez. 52 - ud. 28-09-2022 -18- titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 2^ Sezione Civile, in data 28 settembre 2022.