Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GRIECO Angelo - Presidente -
Dott. BERRUTI Giuseppe MA - Consigliere -
Dott. SALVAGO Salvatore - Consigliere -
Dott. RORDORF Renato - Consigliere -
Dott. GIULIANI Paolo - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
COMUNE di ALGHERO, elettivamente domiciliato in Roma, Via Giuseppe Palumbo n. 3 (studio Avv. Alessandro Di Maio), presso lo studio dell'Avv. Giulio Spanu che lo rappresenta e difende in forza di procura speciale in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro
MA AN NE;

- intimata -
avverso la sentenza del Giudice di Pace di HE n. 171/02 pubblicata il 9.5.2002;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 20.4.2004 dal Consigliere Dott. Paolo Giuliani;

Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Frazzini Orazio, il quale ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 14.11.2001, MA AN PL conveniva davanti al Giudice di Pace di HE il locale Comune, premettendo:
a) che quest'ultimo, quale gestore del servizio di somministrazione dell'acqua potabile, aveva, il 22.5.2001, emesso a suo carico la fattura n. 11254, per l'importo di lire 241.960, relativa ai consumi della medesima acqua potabile, nonché ai canoni di fognatura e depurazione, afferenti l'utenza n. l2064 quanto all'anno 1996;
b) che detto Comune, tenendo a base di calcolo un impegno annuale di metri cubi 200 per ogni unità abitativa, così come previsto dal regolamento comunale per la distribuzione dell'acqua potabile approvato con delibera commissariale n. 468 del 1983 e quindi modificato con successiva delibera n. 30 del 1990, aveva indebitamente fatturato il consumo idrico nella misura dianzi indicata, a fronte di un consumo realmente accertato di metri cubi 71, onde essa attrice aveva provveduto a versare al servizio di tesoreria dell'Ente la somma (di lire 112.547) corrispondente all'effettivo consumo di cui sopra.
Tanto premesso, la PL concludeva affinché il Giudice adito, facendo ricorso all'equità, dichiarasse non dovuta al Comune di HE, relativamente all'anno 1996, alcuna somma oltre quella corrisposta e documentata.
Si costituiva il convenuto, il quale sosteneva la legittimità della fattura in contestazione, emessa sulla base del "minimo garantito" o "corrispettivo fisso" previsto dagli artt. 18, 19 e 35 del già menzionato regolamento.
L'anzidetto Giudice, con sentenza in data 4.4/9.5.2002, dichiarava che somma alcuna, oltre quella già corrisposta, fosse dovuta dall'attrice in favore del convenuto stesso per il titolo oggetto di causa, assumendo:
a) che il rapporto tra Ente erogante ed utente trovasse la sua disciplina nel contratto stipulato inter partes e non in un atto normativo unilaterale, ancorché secondario, del genere del regolamento sopra richiamato, il quale, nonostante la denominazione, non rivestiva natura di atto regolamentare in senso tecnico, ovvero di fonte del diritto, come tale in grado di imporsi, unilateralmente appunto, al pubblico;

b) che, quindi, in tanto la parte attrice potesse ritenersi obbligata al pagamento di un consumo minimo di 50 metri cubi trimestrali, in quanto avesse sottoscritto un contratto con cui fosse stato assunto un obbligo simile;

c) che, difettando la relativa prova, non fornita dal Comune il quale ne risultava onerato, rimanesse indimostrata l'esistenza di un obbligo, in capo alla medesima parte attrice, di pagare quantitativi di acqua superiori a quelli realmente ed effettivamente consumati o, più esattamente, somministrati;

d) che la regola sopra richiamata venisse dettata facendo ricorso al potere, di cui all'art. 113 c.p.c., di pronunciare secondo equità necessaria.
Avverso tale sentenza, propone ricorso per Cassazione il Comune di HE, deducendo due motivi di gravame ai quali non resiste la PL.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di impugnazione, lamenta il ricorrente violazione e falsa applicazione delle regole processuali in relazione all'art. 114 c.p.c., assumendo:
a) che il regolamento comunale de quo, in riferimento alle norme di autorizzazione anteriori alla sua emanazione (artt. 91, sezione C n. 14, 292 e 293 del testo unico della legge comunale e provinciale del 1934; art. 113 del regolamento comunale e provinciale n. 296 del 1911), deve classificarsi fra quelli "autorizzati";
b) che, in ragione di tale natura, detto regolamento, una volta adottato nelle forme di rito dall'organo competente, nella specie il Consiglio Comunale, rientra tra le fonti di diritto secondano, laddove le prescrizioni in esso contenute, improntate a finalità di pubblico interesse, sono irrinunciabili, costituendo diritto indisponibile, circa la loro applicazione, per l'Ente che le ha emanate;

c) che logica conseguenza di tale indisponibilità è la preclusione del giudizio equitativo di cui all'art. 113, comma secondo, c.p.c., non potendo tale norma, nel caso in esame, non porsi in correlazione con il successivo art. 114 c.p.c., nel senso esattamente che, in presenza di diritti indisponibili, pur se il valore della controversia non ecceda i due milioni di lire, il giudice di pace deve giudicare secondo diritto, attraverso un sindacato di conformità ad una preesistente previsione normativa che trova le sue fonti esclusive nelle leggi e nei regolamenti, onde, nella specie, l'obbligo per il Giudice adito di fare applicazione del regolamento in questione. Il motivo è fondato.
Vale, al riguardo, premettere come il Giudice di Pace, verosimilmente in relazione al fatto di essere stato chiamato a decidere una controversia il cui valore non eccede millecento euro, abbia ripetutamente ed inequivocabilmente significato, nella decisione impugnata, di avere pronunciato "secondo equità necessaria, ex art. 113 c.p.c." (cosi nel dispositivo), traendone il "principio" ivi enunciato e la relativa "validità" (così nella motivazione). Questa Corte, tuttavia, in un caso perfettamente analogo il quale vedeva nelle vesti del ricorrente lo stesso Comune di HE (Cass. 12 giugno 2002, n. 8375), ha già avuto modo di riconoscere:
a) che l'indisponibilità del diritto dell'Ente pubblico al conseguimento (irrinunciabile, una volta emanato il regolamento che lo preveda) del corrispettivo per la somministrazione dell'acqua potabile (in riferimento alla gestione del relativo servizio di distribuzione assunta, come nella specie, dall'Ente medesimo a norma dell'art. 1, primo comma, n. 1/A, del regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578), discende direttamente dalle finalità di pubblico interesse perseguite dall'Amministrazione, restando a tale riguardo ininfluente che il rapporto con gli utenti sia disciplinato dalle regole privatistiche e, segnatamente, dagli artt. 1559 e seguenti c.c. dettati in materia di somministrazione appunto, così connotandosi in termini di diritto soggettivo le rispettive posizioni delle parti e restando riservate alla cognizione del giudice ordinario, in particolare, le controversie insorte tra l'Ente anzidetto ed i destinatari del servizio stesso in ordine ai corrispettivi dell'indicata somministrazione (Cass. 25 maggio 1999, n. 292; Cass. 27 maggio 1999, n. 300; Cass. 30 giugno 1999, n. 371; Cass. 22 luglio
1999, n. 498; Cass. 9 agosto 2001, n. 10976; Cass. 15 maggio 2002, n. 7099; Cass. 1 agosto 2002, n. 11488; Cass. 20 settembre 2002, n. 13775; Cass. ord. 27 novembre 2002, n. 16838); b) che nel giudizio davanti al giudice di pace relativo ad una controversia di valore non superiore ai due milioni di lire o alla somma equivalente in euro, l'indisponibilità del diritto in questione preclude la pronuncia secondo equità, dovendo la norma contenuta nell'art. 113, secondo comma, c.p.c. essere letta in riferimento a quella di cui al successivo art. 114, secondo la quale in tanto il merito della causa è deciso secondo equità in quanto esso riguardi diritti disponibili delle parti che ne facciano concorde richiesta;
c) che la circostanza, infatti, secondo cui la prima disposizione concerne tutte le cause di competenza del giudice di pace il cui valore non ecceda i due milioni di lire (o l'equivalente in euro) e la seconda solo quelle di valore superiore per le quali il giudizio equitativo sia stato domandato, non giustifica una conclusione restrittiva, giacché, se la ratio della prevista richiesta delle parti per le cause di valore superiore sta nella finalità di evitare che le regole di diritto possano essere disapplicate in controversie con più rilevanti implicazioni economiche, essendo dunque esclusiva di tali cause, la ratto del limite costituito dalla non indisponibilità del diritto non è in alcun modo collegata alle conseguenze economiche della decisione, ma alle ragioni dell'indisponibilità, quali che esse siano, onde è indipendente dal valore della causa ed assume identica valenza in entrambe le ipotesi, suffragando del resto una simile lettura ermeneutica altresì la previsione di cui all'art. 98 del decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 che, integrando l'art. 23, undecimo comma, della legge n. 689 del 1981, ha espressamente disposto (nell'evidente consapevolezza del difforme orientamento giurisprudenziale e non anche per accreditarlo) che nel giudizio di opposizione all'ordinanza ingiunzione davanti al giudice di pace non si applica l'art. 113, secondo comma, c.p.c.. Poiché, dunque, nella specie, malgrado si verta in ipotesi di controversia di valore non superiore ai due milioni di lire o alla somma equivalente in euro, il relativo giudizio deve necessariamente venire effettuato secundum legem, difettano i presupposti per ritenere, così come ha invece fatto il Giudice di Pace, che "la pretesa avanzata dal Comune di HE non può trovare fondamento nei richiamati artt. 18 e 19 del Regolamento idrico...", argomentando esattamente dal fatto:
a) che il rapporto tra ente erogante ed utente trova la sua disciplina nel contratto stipulato e non in un atto normativo unilaterale, ancorché secondario, qual è il regolamento, il quale, nonostante la denominazione usuale impiegata, non riveste in alcun modo natura di atto regolamentare in senso tecnico (fonte di diritto), come tale in grado di imporsi unilateralmente sul pubblico degli utenti;

b) che il contratto rappresenta l'unico strumento tecnico-giuridico idoneo ad individuare i diritti e gli obblighi che da esso scaturiscono, onde, nel caso di specie, in tanto può dirsi che parte attrice possa essere ritenuta obbligata al pagamento di un consumo minimo di 50 metri cubi trimestrali in quanto abbia sottoscritto un contratto con il quale abbia assunto tale specifico obbligo;

c) che, mancandone la prova, alla cui offerta il Comune era tenuto, rimane indimostrata l'esistenza di un obbligo in capo alla parte attorea di dover pagare quantitativi di acqua superiori a quelli realmente ed effettivamente consumati o, più esattamente, somministrati.
Si deve, infatti, osservare al riguardo:
a) che il regolamento comunale oggetto di causa, previsto da disposizioni di legge statali (art. 113 del regio decreto 12 febbraio 1911, n. 297; art. 1, primo comma, n. 1/A, del già citato regio decreto n. 2578 del 1925; artt. 91, lettera C, n. 14, 292, primo comma e 293 del regio decreto 3 marzo 1934, n. 383; art. 248, primo comma, del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265) in virtù del riconoscimento dell'autonomia degli enti territoriali minori, integra un atto normativo in senso tecnico, sia pure secondario (Cass. 18 dicembre 1987, n. 9423) e senza forza di legge;

b) che l'art. 1374 c.c., ribadendo il contenuto dell'art. 1339 c.c., là dove quest'ultimo (al quale si collega il secondo comma dell'art. 1419 c.c.) dispone che le clausole imposte dalla "legge" sono di diritto inserite nel contratto, anche in sostituzione delle clausole difformi apposte dalle parti, prevede che il contratto obbliga queste ultime a quanto è nel medesimo espresso, ma anche a tutte le conseguenze che ne derivano secondo la "legge"; c) che il termine "legge", secondo l'opinione prevalente in dottrina, deve intendersi, atecnicamente, in senso ampio, onde è riferibile a qualsiasi norma avente valore di legge in senso sostanziale e, quindi, non soltanto ai provvedimenti muniti della veste formale di atti legislativi ma altresì ai regolamenti e, financo, agli atti amministrativi cui la legge attribuisca il potere di statuire in materia predeterminando i criteri direttivi ed i limiti di massima per il suo esercizio (così, Cass. 21 dicembre 1994, n. 11032, relativamente agli atti amministrativi comunali previsti dall'art. 35 della legge n. 865 del 1971, i quali, siccome emanati in forza della delega al consiglio comunale della fissazione dei criteri per la determinazione dei prezzi di cessione degli alloggi in materia di edilizia convenzionata, da tale delega traggono un carattere di imperatività, sicché devono ritenersi compresi nella disposizione di cui all'art. 1339 c.c.), onde la lettera del medesimo art. 1339 sembra consentire il ricorso a fonti diverse dalla legge, argomentando, tra l'altro, dal fatto che la sua formulazione originaria prevedeva anche le norme corporative, le quali costituiscono una fonte oggi esaurita (di massima) ma il cui richiamo appare indicativo di una tendenza legislativa a tener conto di altre fonti che possono con forza vincolante emanare disposizioni in materia.
Pertanto, il motivo in esame è degno di accoglimento, onde, restando assorbito il secondo, la sentenza impugnata va cassata in relazione al motivo accolto, laddove, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto e sussistendo, quindi, i presupposti indicati dall'art. 384, primo comma, ultima parte, c.p.c. per la decisione della causa nel merito, deve essere rigettata la domanda introduttiva del giudizio.
La sorte delle spese del giudizio di merito e del giudizio di Cassazione segue il criterio della soccombenza, liquidandosi dette spese, quanto al primo, in euro 7,00 per esborsi, euro 40,00 per diritti ed euro 160,00 per onorario, nonché, quanto al secondo, in euro 100,00 per esborsi ed euro 200,00 per onorario, oltre, in entrambi i casi, il rimborso delle spese generali (nella misura forfettaria del dieci per cento, quanto al primo, sugli importi dei diritti e dell'onorario e, quanto al secondo, sull'importo dell'onorario medesimo) e gli accessori (IVA e Cassa Previdenza Avvocati) dovuti per legge.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo del ricorso, dichiara assorbito il secondo, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e, decidendo la causa nel merito, rigetta la domanda introduttiva del giudizio, condannando l'intimata al rimborso in favore del ricorrente delle spese del giudizio di merito, liquidate in euro 7,00 per esborsi, euro 40,00 per diritti ed euro 160,00 per onorario, nonché delle spese del giudizio di Cassazione, liquidate in euro 100,00 per esborsi ed euro 200,00 per onorario, oltre, in entrambi i casi, il rimborso delle spese generali e gli accessori dovuti per legge. Così deciso in Roma, il 20 aprile 2004.
Depositato in Cancelleria il 17 settembre 2004