N. R.G. 487/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE D'APPELLO DI CAGLIARI
SEZIONE DISTACCATA DI SASSARI
nelle persone dei Magistrati:
Dott. Cinzia CALEFFI - Presidente
Dott. Cristina FOIS - Consigliere
Dott. Doriana MELONI - Consigliere rel.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nella causa civile di secondo grado iscritta al n. 487 del Ruolo Generale dell'anno 2022
promossa da:
(C.F. ), in persona del Presidente Parte_1 P.IVA_1
in carica, elettivamente domiciliata in Cagliari presso gli Uffici dell'Avvocatura Regionale,
rappresentata e difesa dagli Avv. Massimo Cambule e Giovanni Parisi in forza di procura apposta in calce all'atto di appello.
- appellante –
contro
(c.f. ), elettivamente domiciliato in Olbia presso lo CP_1 C.F._1
studio dell'Avv. Anna Maria Succu che lo rappresenta e difende in forza di procura apposta in calce alla comparsa di costituzione.
- appellato -
in punto a: altre controversie di diritto amministrativo.
Trattenuta in decisione all'udienza 18 ottobre 2024 sulle seguenti
1 CONCLUSIONI
I Procuratori dell'appellante chiedono e concludono:
“Voglia codesta Ill.ma Corte di Appello, contrariis reiectis, - in riforma della sentenza n. 571 del 27
ottobre 2022, emessa dal Tribunale di Nuoro, con il presente atto impugnata, dichiarare inammissibile il ricorso in riassunzione ex art. 702 bis c.p.c. promosso da controparte, con declaratoria del difetto di giurisdizione e/o accertamento dell'insussistenza del potere del giudice di disporre l'annullamento del provvedimento impugnato con declaratoria della nullità della sentenza impugnata;
- comunque rigettare, in quanto infondato nel merito, il ricorso, previo accertamento dell'inapplicabilità della disciplina dettata dalla l. n. 689/1981 nella materia di cui alla presente vertenza, riformando la sentenza gravata sul punto dell'intervenuta prescrizione della sanzione;
- con condanna di controparte alle spese del presente giudizio e del giudizio di primo grado, oltre accessori di legge.”
Il Procuratore dell'appellato chiede e conclude:
“Voglia l'Ecc.ma Corte adita, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa, così giudicare per tutti i motivi esposti in narrativa: dichiarare inammissibile e/o improcedibile e comunque rigettare, in quanto destituito di fondamento giuridico e fattuale, il ricorso in appello proposto dalla
[...]
avverso la sentenza n. 571 del 27.10.2022 emessa dal Tribunale di Nuoro Parte_1
nel giudizio avente R.G. n. 822/2020, che si richiede venga integralmente confermata. In ogni caso,
condannare parte appellante alle spese e competenze professionali difensive anche del doppio grado di giudizio, oltre rimborso delle spese generali, iva e cpa al procuratore che si dichiara antistatario.”
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso ex art.702 bis cpc, depositato in data 2.9.2020 nanti il Tribunale di Nuoro, CP_1
ha premesso che il 27.12.2017 aveva notificato alla (infra
[...] Parte_1
R.A.S.) il Ricorso Straordinario al CA LL AT con cui aveva chiesto l'annullamento, previa sospensione, della Determinazione dirigenziale n. 1851/DG PROT. 37913 del 04.11.2017, a firma del Direttore Generale della pianificazione urbanistica territoriale e della vigilanza edilizia della con cui era stato rigettato il ricorso gerarchico dal medesimo proposto avverso la Parte_1
Determinazione n. 1057, prot. n. 21925, del 06.06.2017, del Direttore del Servizio Tutela del paesaggio e vigilanza - province di Sassari ed Olbia-Tempio.
2 In quella sede aveva esposto che 1) aveva realizzato delle opere, distinte al catasto del Comune di
Budoni al F.12, mapp. 3761-3763-3762, consistenti in modifiche, ampliamenti e realizzazione di nuovi corpi di fabbrica a servizio di un'attività commerciale sita in quel comune in Loc. Lucubrai, il tutto in assenza di autorizzazione da parte dell' ; 2) per detti interventi Controparte_2
aveva presentato richiesta di condono edilizio ai sensi della L.724/94, conseguendo, dapprima, il
Nulla osta n. 5371 del 6.8.1998 (rilasciato dall' ) e indi le concessioni in Controparte_2
sanatoria nn. 68 - 69 – 70 del 30.1.2008 (rilasciate dal Comune di Budoni); 3) per oltre 15 anni non aveva ricevuto alcuna richiesta di pagamento della sanzione amministrativa ex art. 15 L. 1497/1939
(oggi art. 167, D.Lgs n. 42/2004); 4) solo in data 26.11.2014, con nota prot. n. 51611 a firma del responsabile del settore servizio tutela paesaggistica per le province di Sassari ed Olbia – Tempio, gli era stata richiesta la trasmissione di una perizia giurata in ordine alle opere realizzate;
5) con nota

9.1.2015 l'Avv. Bianco, nell'interesse dell'esponente, aveva reso noto che i fabbricati erano oggetto di demolizione e altresì contestato l'illegittimità della pretesa creditoria per intervenuta decorrenza del termine di prescrizione quinquennale;
6) il servizio incaricato aveva replicato che il termine di prescrizione poteva iniziare a decorrere dal momento in cui venisse quantificata l'indennità,
reiterando la richiesta di trasmissione della perizia giurata;
7) in proseguo, detto servizio gli aveva anche richiesto la presentazione di un elaborato grafico, corredato dalla documentazione fotografica, al fine di individuare lo stato di fatto dell'area con evidenziati gli interventi sulle opere già demolite e da demolirsi;
8) con nota 27.11.2017 l'Avv. Bianco, aveva trasmesso tutti gli elaborati richiesti, ribadendo l'infondatezza della pretesa creditoria siccome prescritta;
9) il 2.2.2016, a scopo meramente cautelativo, aveva anche trasmesso la perizia giurata, di cui l'amministrazione aveva contestato la conformità con invito alla presentazione di nuova perizia;
10) con comunicazione

8.5.2017 aveva ribadito, ancora una volta, che nulla era da lui dovuto stante l'avvenuto decorso dei termini prescrizionali;
11) infine, in data 6.6.2017 era stata emessa la cit. Determinazione N. 1057
con la quale gli era stata comminata la sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 15 della L. 1497/39 (oggi art. 167 del D.Lgs n. 42 del 2004) quantificata in € 16.200,00; 12) proposto ricorso gerarchico - con richiesta di annullamento del provvedimento impugnato per violazione dell'art. 28 della L. n. 689 del
3 rinuncia ad avvalersi della prescrizione ex art.2937, III co, c.c.; 13) avverso detto provvedimento aveva promosso ricorso straordinario al CA LL AT (notificato alla RAS il 27.12.2017) al fine di chiedere ed ottenere l'annullamento del provvedimento impugnato.
Tanto esposto, ha evidenziato che, costituitasi la il aveva comunicato la CP_3 CP_4
trasmissione degli atti al Consiglio di AT per il prescritto parere e che, in proseguo, gli era stato notificato il Decreto del CA LL AT, in uno al parere del Consiglio di AT n. 45/2019, con cui era stato dichiarato inammissibile il ricorso per essere la lite riservata alla cognizione del giudice ordinario.
Ha dichiarato, pertanto, di riassumere il giudizio ex art.50 cpc nanti il Giudice dichiarato competente ove – ribadita la prescrizione del credito e l'inesistenza di ogni ritenuta rinuncia ad avvalersi della prescrizione - ha chiesto, previa sospensione, “annullare la Det. n. 1057 prot. n. 21925 del
06.06.2017, che dispone a carico del sig. il pagamento della sanzione di euro CP_1
16.200.00 e la Det. n. 1851/DG PROT. 37913 del 04.10.2017 nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale”, vinte le spese.
Con ordinanza 20.11.2020 il Tribunale ha dichiarato la contumacia della e disposto il CP_3
mutamento del rito siccome trattasi di lite ascrivibile tra quelle di cui all'art.6, D.Lvo 150/2011.
Con comparsa 22.2.2022 si è costituita in giudizio la la quale ha eccepito 1) la tardiva CP_3
riassunzione del procedimento rispetto al termine assegnato nel Decreto del Presidente della
Repubblica; 2) il difetto di giurisdizione del G.O., versandosi in fattispecie “di sanzione amministrativa alternativa rispetto alle misure di tipo ripristinatorio”, rientrante nella giurisdizione del G.A; 3) l'infondatezza, nel merito, del ricorso per l'insussistenza dell'eccepita prescrizione o, comunque, per l'inoperatività della stessa in esito alla produzione della perizia giurata da parte del
- espressamente richiesta dall'Amministrazione regionale ai fini della quantificazione della CP_1
sanzione amministrativa secondo il meccanismo prefigurato dall'art. 167, V co, del D.Lgs. n. 42/2004
- manifestazione inequivoca della volontà di prestare acquiescenza al procedimento sanzionatorio,
con gli effetti della rinuncia alla prescrizione ex art. 2937, III co, c.c.
Con ordinanza 8.3.2023 il Tribunale ha ordinato alla resistente il deposito della copia del rapporto con gli atti relativi all'accertamento nonché alla contestazione o notificazione della violazione.
4 Istruita la lite con produzioni documentali, con sentenza n.571/2022 del 27.10.2022, il Giudice di
Nuoro ha disposto l'annullamento della determinazione n. 1057 del 6.6.2017 e condannato la CP_3
alla rifusione delle spese del giudizio.
Il Tribunale di primo grado ha:
1) disatteso l'eccezione del difetto di giurisdizione del G.O., argomentando che “la decisione
presidenziale conforme al parere del Consiglio di AT ripete dal parere stesso la natura di atto
giurisdizionale in senso sostanziale, come tale impugnabile in cassazione per motivi di giurisdizione,
atteso che l'art. 69 della legge n. 69 del 2009 - che rende vincolante il parere del Consiglio di AT
e legittima l'organo consultivo a sollevare questione incidentale di legittimità costituzionale - e l'art.
7 del d.lgs. n. 104 del 2010 - il quale ammette il ricorso straordinario per le sole controversie sulle
quali vi è giurisdizione del giudice amministrativo - evidenziano l'avvenuta "giurisdizionalizzazione"
dell'istituto e la suscettibilità di passare in giudicato: nella specie, non avendo la R.A.S. impugnato la decisione di inammissibilità per difetto di giurisdizione del Decreto Presidenziale del 19.12.2019,
la relativa doglianza doveva ritenersi inammissibile;

2) rigettato l'eccezione relativa alla tardività della riassunzione;

3) ritenuto prescritta la pretesa creditoria, siccome trattavasi non di somma dovuta a titolo risarcitorio ma di “sanzione amministrativa applicabile a prescindere dal danno ambientale effettivamente
arrecato, la quale, in quanto tale, è soggetta al termine di prescrizione quinquennale previsto per le sanzioni amministrative dall'art. 28 della L. 689/1981”; ha osservato, invero, che “stante la natura
permanente dell'illecito ambientale, siccome caratterizzato dall'obbligo perdurante nel tempo di
ripristinare lo stato dei luoghi [..], per gli illeciti amministrativi in materia paesistica, urbanistica ed
edilizia la prescrizione quinquennale inizia(va) a decorrere solo dalla cessazione della permanenza: cessazione che […] doveva ritenersi coincidere con l'avvenuto ripristino o con il rilascio dei titoli abilitativi edilizi o paesaggistici in sanatoria, nella specie, rilasciati il 30.01.2008”.
Pertanto, posto che il primo atto interruttivo della prescrizione era intervenuto il 26.11.2014, la pretesa doveva intendersi prescritta, neppure ravvisandosi alcuna “manifesta ed inequivoca volontà
di prestare acquiescenza al procedimento sanzionatorio in corso con gli effetti della rinuncia alla prescrizione di cui all'art. 2937, comma 3, c.c.”.
Avverso detta sentenza ha interposto appello la con il quale ha lamentato: CP_3
5 I) la erroneità della decisione in punto di declaratoria di inammissibilità dell'eccezione del difetto di giurisdizione;

II) “l'erroneo inquadramento della tipologia di sanzione e la violazione e falsa applicazione della
disciplina dettata dalla l. n. 689/1981 - Violazione e falsa applicazione della disposizione di cui all'art. 15 della legge n. 1479/1939 e dell'art. 167, commi 4 e 5, del D.lgs. n. 42/2004 - l'erronea valutazione sulla prescrizione della sanzione”;
III) la errata valutazione delle risultanze istruttorie quanto all'inequivocabile volontà dell'appellato di rinunciare alla prescrizione, ai sensi dell'art. 2937, comma 3, del c.c.
All'esito, ha concluso, in totale riforma della sentenza appellata, per la dichiarazione di inammissibilità del ricorso in riassunzione ex art. 702 bis c.p.c., nonché per l'infondatezza LL stesso nel merito e per condanna del al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio. CP_1
Regolarmente costituito in giudizio, l'appellato ha resistito al gravame chiedendone il rigetto con vittoria di spese, come da conclusioni sopra trascritte.
La causa, senza ulteriore attività istruttoria, è stata trattenuta in decisione all'udienza 18.10.2024.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello deve trovare accoglimento.
È, infatti, fondato il motivo di gravame di cui al superiore punto I) circa il difetto di giurisdizione del
G.O. per essere la lite riservata alla cognizione del G.A. (e su cui v. infra).
In limine, non può essere condiviso il giudizio di inammissibilità dell'eccezione reso dal Tribunale
di Nuoro.
Ha argomentato lo stesso che “la decisione presidenziale conforme al parere del Consiglio di AT
ripete dal parere stesso la natura di atto giurisdizionale in senso sostanziale, come tale impugnabile in cassazione per motivi di giurisdizione, atteso che l'art. 69 della legge n. 69 del 2009 […] e l'art. 7 del d.lgs. n. 104 del 2010 […] evidenziano l'avvenuta "giurisdizionalizzazione" dell'istituto e la suscettibilità di passare in giudicato”: ha concluso che, nella specie, “non avendo la R.A.S.
impugnato la decisione di inammissibilità per difetto di giurisdizione del Decreto Presidenziale del
19.12.2019, la relativa doglianza doveva ritenersi inammissibile”.
Nondimeno, a tale proposito, merita replicare che per insegnamento di diritto (dal quale non vi è ragione di dissentire) “il giudicato sulla giurisdizione può formarsi - oltre che a seguito della
6 statuizione emessa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione in sede di regolamento preventivo
di giurisdizione o di ricorso ordinario per motivi attinenti alla giurisdizione - non soltanto per effetto
di declaratoria espressa sulla giurisdizione data dal giudice di merito e non investita da specifica
impugnazione, ma anche a seguito del passaggio in giudicato di una sentenza di merito che contenga
il riconoscimento, sia pure implicito, della giurisdizione del giudice adito: sono dunque suscettibili
di acquistare autorità di giudicato, anche in tema di giurisdizione, e di spiegare, perciò, i propri
effetti in processi diversi da quello in cui sono state rese, quelle pronunce di giudici ordinari di merito
o di giudici amministrativi, le cui statuizioni, eventualmente implicite, sulla giurisdizione si
coniughino con statuizioni relative ai profili sostanziali del rapporto controverso” (così v.
Cass.33606/2022; v. negli stessi termini già Cass. 4497/2018).
Ha chiarito la Corte che “l'incertezza sulla questione di giurisdizione può ritenersi superata solo
qualora un giudizio si concluda con una decisione di merito passata in giudicato, cui segua
l'incontestabilità, con efficacia panprocessuale, della giurisdizione di provenienza della decisione
medesima: in definitiva, il passaggio in cosa giudicata di una pronuncia del giudice ordinario ovvero
del giudice amministrativo recante statuizioni sul merito di una pretesa attinente ad un determinato
rapporto estende i suoi effetti al presupposto della sussistenza della giurisdizione del giudice adito
su tale rapporto, indipendentemente dal fatto che essa sia stata, o meno, oggetto di esplicita
declaratoria; sicché osta a che la giurisdizione di quel giudice possa essere contestata in successive
controversie fra le stesse parti riguardanti domande aventi il titolo nel medesimo rapporto.
Altrimenti, le pronunce dei giudici ordinari di merito, come quelle dei giudici amministrativi, in punto
di giurisdizione non sono suscettibili di acquistare autorità di giudicato in senso sostanziale […] in
quanto quelle pronunce statuiscono soltanto sull'esistenza di un presupposto processuale (la
giurisdizione) senza implicare alcun accertamento di merito che possa far stato tra le stesse parti
(anche) in un processo diverso” (così v. Cass.33606 cit.).
La descritta situazione si è verificata nella specie ove la Decisione Presidenziale, conforme al parere del Consiglio di AT, si è tradotta in una decisione di inammissibilità del ricorso per essere la lite riservata alla cognizione del G.O. in difetto di ogni e qualsiasi (ulteriore) statuizione relativa ai profili sostanziali del rapporto controverso.
7 Acclarata la ammissibilità della dedotta doglianza (e ciò anche avuto riguardo al disposto dell'art.37
del c.p.c.), la stessa è anche fondata nel merito.
Con la Determinazione n.1057, prot.21925, del 6.6.2017, del Direttore del Servizio Tutela del paesaggio e vigilanza per le Province di Sassari e Olbia-Tempio, è stata applicata a carico del CP_1
la sanzione pecuniaria ex art.15, L.1497/1939 (poi confluita nell'art.167, V co, del D.Lgs 42/2004), per le opere abusivamente realizzate nel Comune di Budoni riguardo alle quali l'Ufficio di Tutela del
Paesaggio di Sassari, il 6.8.1998, aveva espresso parere favorevole al loro mantenimento.
Trattasi, pertanto, di violazione che concerne la materia urbanistica (ovvero relativa alla tutela del territorio).
Orbene, è appena il caso di ricordare che l'art.22 bis della L. n. 689/81, che prevedeva la giurisdizione del giudice ordinario (il Tribunale) per le violazioni concernenti la materia urbanistica ed edilizia è stato abrogato dall'art.34, comma 1, lett.c) del D.Lgs. n. 150/2011 il cui art. 6 non contempla più la materia menzionata (la stessa Cassazione n.22426/2018 – pure invocata dal Consiglio di AT – che ritenne la giurisdizione del giudice ordinario in materia urbanistica ed edilizia, aveva ad oggetto una fattispecie antecedente l'abrogazione legislativa di cui si è detto).
Viene, pertanto, in considerazione l'art.133 del cod. proc. amm.
Ebbene, detto art. art.133, alla lett.f), riserva alla giurisdizione esclusiva del G.A. “le controversie
aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e
edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e ferme restando le giurisdizioni del
Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario liquidatore per gli usi civici, nonché
del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”.
Fermo quanto precede, in subjecta materia la Suprema Corte ha avuto modo di chiarire che la valutazione che il giudice deve compiere, una volta venuto meno il vincolo normativo del cit. art. 22
bis, è il comune apprezzamento da svolgere per le materie affidate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: il senso della giurisdizione esclusiva è che, quando ricorra un nesso di pregiudizialità-dipendenza fra la controversia su diritti (anche soggettivi) ed il rapporto amministrativo, e si tratti di una delle materie che l'art.133 del c.p.a. considera di giurisdizione esclusiva, la giurisdizione è del giudice amministrativo (v. Cass. SS.UU. n.12429/2021).
8 Trattasi esattamente della situazione oggetto della vicenda in disamina.
Del resto, convergente con la conclusione di cui si è detto, in termini di giurisdizione amministrativa,
è la stessa giurisprudenza del Consiglio di AT.
Si legge nella sentenza n.3412 del 18.4.2025 che l'art.167, V co, D.Lgs 42/20024 (come già l'art.
art.15, L.1497/1939) “prevede la misura pecuniaria in esame come alternativa alla sanzione di
carattere reale consistente nella rimozione dell'opera realizzata senza autorizzazione paesaggistica,
rimettendo la scelta tra le due all'Amministrazione preposta alla tutela del vincolo: dunque, la
sanzione è delineata non come mera sanzione pecuniaria, bensì come sanzione riparatoria alternativa al ripristino LL status quo ante”.
Proprio in ragione della sua natura di carattere ripristinatorio, alternativo alla demolizione, la misura pecuniaria de qua viene ragguagliata per legge "al pagamento di una somma equivalente al maggiore
importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione" e le somme "sono
utilizzate per finalità di salvaguardia, interventi di recupero dei valori ambientali e di
riqualificazione delle aree degradate".
Portato di quanto precede è che, allo stesso modo delle altre sanzioni pecuniarie in materia edilizia,
anche la cognizione della materia in scrutinio deve ritenersi riservata alla giurisdizione del Giudice
Amministrativo (v. CdS cit.).
All'esito di tutto quanto precede, il primo motivo di appello deve essere accolto, dovendo pronunciarsi di conseguenza.
La presente statuizione esonera, poi, dalla necessità di procedere alla disamina degli ulteriori motivi di gravame.
*
Sussistono i presupposti di legge per disporre la compensazione delle spese di lite di ambo i gradi del giudizio.
A norma dell'art.92 cpc, il giudice può compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, se vi è soccombenza reciproca ovvero nel caso di assoluta novità della questione trattata o mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti.
Tale norma, deve essere opportunatamente integrata con quanto statuito dalla Corte Costituzionale
con la sentenza n° 77/2018 in base alla quale è consentita la compensazione anche ove ricorrano
9 ulteriori gravi ed eccezionali ragioni che siano "analoghe" ovvero "di pari, o maggiore, gravità ed
eccezionalità" rispetto a quelle tipizzate nominativamente nell'art. 92, II co, cpc, da intendersi come non tassative ma, nondimeno, "parametriche" o "paradigmatiche", cioè tali da determinare le seguenti condizioni oggettive:
- sopravvenuto mutamento del quadro di riferimento della causa che altera i termini della lite;

- situazione di oggettiva e marcata incertezza, in diritto, non orientata dalla giurisprudenza;

- situazioni di assoluta incertezza, in fatto, della lite.
Nella specie, la evidente “situazione di oggettiva e marcata incertezza, in diritto, non (univocamente) orientata dalla giurisprudenza”, induce questa Corte a disporre la compensazione integrale di ambo i gradi del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte d'Appello di Cagliari, Sezione Distaccata di Sassari, definitivamente decidendo, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa, a conferma della sentenza impugnata,
- in accoglimento dell'appello, e in riforma della sentenza impugnata, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Ordinario per essere la lite riservata alla cognizione del Giudice
Amministrativo;
- dispone la compensazione integrale di entrambi i gradi del giudizio.
Così deciso in Sassari il 9 aprile 2025.
Il Presidente
Dott. Cinzia Caleffi
Il Consigliere rel.
Dott. Doriana Meloni
10 1. DA COMPARE FOOTNOTE PAGES
1981 – lo stesso era stato rigettato con Determinazione n. 1851/DG PROT 37913 del 04.10.2017 con cui, da un lato, si riconosceva l'intervenuta prescrizione e dall'altro si riteneva essersi verificata la