REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
SEZIONE CONTROVERSIE DI LAVORO E DI PREVIDENZA ED ASSISTENZA composta dai Magistrati:
dr. Antonietta Savino -Presidente
dr. Stefania Basso -Consigliere
dr. Daniele Colucci -Consigliere rel.
riunita in camera di consiglio ha pronunciato in grado di appello, all'esito dell'udienza del 18 marzo 2025, la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 154/24 r. g. l., vertente
TRA
, rappresentata e difesa dall'avv. Carmine Medici, presso il quale elettivamente Parte_1 domicilia, in Napoli, via Poerio n. 53
APPELLANTE
E
in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Fabrizio Controparte_1
Niceforo, elettivamente domiciliata presso la sede di Napoli, via Santa Lucia n. 81
APPELLATA
CONCISA ESPOSIZIONE DEI MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il ricorso in atti , dipendente della appellata, cat. C., impiegata Parte_1 CP_1 presso la , sino al 2013 anche coordinatrice Controparte_2 amministrativa delle segreterie politiche, percependo l'indennità di cui all'art. 58, comma 1, della l. r. n. 10 del 2001, come modificato dall'art. 2, comma 1, della l.r. n. 20 del 2002, per un importo complessivo di euro 114.809,15, nonchè le somme di cui all'art. 2, comma 2, let. a) del
1 l.r. n. 20 cit, per un importo di euro 64.886,00, proponeva tempestivo appello avverso la sentenza n. 4872 del 2023, con la quale il Tribunale di Napoli, in funzione di Giudice del lavoro, aveva parzialmente rigettato (era stata riconosciuta l'estinzione per intervenuta prescrizione delle somme riferibili sino a dicembre 2010, per un importo di euro 35.801,26) la domanda volta a far dichiarare l'irripetibilità delle somme percepite, sopra riportate, e pretese in restituzione in seguito alla declaratoria di incostituzionalità da parte di Corte Cost. n. 146 del
2019
L'appellante censurava articolatamete detta pronuncia, sottolineando che l'art. 58, comma 1, sopra cit. non era stato oggetto di alcun intervento da parte della Corte Cost. e così anche l'art. 16 della l. r. n. 111 del 1991, richiamata dalla medesima norma, per cui alcun indebito sussisteva.
Lamentava, poi, l'omessa pronuncia sulla quaestio iuris relativa all'applicazione dell'art. 40, comma 3, quinquies, del d.l.vo n. 165 del 2011, che stabiliva il divieto di recupero nei confronti dei singoli dipendenti nel caso di violazione, da parte della contrattazione collettiva decentrata, dei limiti e vincoli imposti dalla contrattazione collettiva nazionale o da norme di legge.
Si doleva, poi, dell'omessa pronuncia sulla dedotta irripetibilità delle somme per cui era causa, in base all'art. 2126 c.c., del quale sussistevano tutti i presupposti applicativi.
Concludeva, pertanto, affinchè, in parziale riforma della sentenza impugnata, venisse integralmente accolta la domanda proposta con il ricorso di primo grado.
Si è costituita la resistendo all'appello. Controparte_1
All'esito della trattazione scritta la causa è stata riservata per la decisione.
La presente vicenda trae origine dalla decisione della Corte dei Conti – Sez. regionale di controllo per la – che, in sede di parifica del bilancio sul rendiconto del 2015 e del CP_1
2016, rilevato l'avvenuto esborso di consistenti somme complessivamente erogate al personale in servizio nel ruolo del Consiglio regionale a titolo di indennità previste dalle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003, sollevava questione di costituzionalità di queste ultime, cui seguiva la declaratoria di incostituzionalità delle menzionate leggi, giusta sentenza della Corte costituzionale n. 146/2019.
Quest'ultima pronuncia ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge della
3 settembre 2002, n. 20 (Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 16 Controparte_1 maggio 2001, n. 7 e 11 agosto 2001 n. 10 - Disposizioni in materia di personale), nella parte in cui sostituisce il comma 2 dell'art. 58, della legge della 11 agosto 2001, n. Controparte_1
10 (Disposizioni di finanza regionale anno 2001), e dell'art. 1, comma 1, della legge della
12 dicembre 2003, n. 25 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 3 Controparte_1
2 settembre 2002, n. 20 - Disposizioni in materia di personale), nella parte in cui aggiunge il comma 4 al medesimo art. 58 della legge reg. n. 10 del 2001. CP_1
Dunque, sotto il profilo del limite oggettivo del giudicato la doglianza attorea può anche ritenersi corretta, perchè il primo comma dell'art. 58 cit. (indennità per coordinatori alle segreterie politiche) non è stato direttamente intaccato dal dispositivo del Giudice delle leggi, che invece in via diretta ha travolto le indennità per lo svolgimento dell'attività di cui ai successivi commi 2 e 4 (assistenza agli organi istituzionali).
Tuttavia, ritiene la Corte che la lettura della sentenza definisce un'inesigibilità anche dell'indennità per cui è causa.
Infatti, a fondamento della propria decisione, la Corte Costituzionale ha rilevato che le norme regionali istituivano nuovi fondi da destinare, quali risorse ulteriori, al trattamento accessorio dei dipendenti regionali ed introducevano “la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, il tutto in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost. in materia di ordinamento civile, è innanzi tutto in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in materia di ordinamento civil.” Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del
2014) lo strumento della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma

3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001, come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio collegato alla qualità del rendimento individuale, esprimeva uno spazio circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non poteva che svolgersi «sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono».
La Corte ha poi precisato che i “due livelli della contrattazione erano […] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal e diretti all' per l'erogazione dei fondi, secondo quanto previsto CP_3 CP_4 dalla contrattazione collettiva nazionale, poteva aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di contrattazione» (sentenza n. 196 del 2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica, [costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della spesa di parte corrente» (fra le
3 altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non poteva trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incideva negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost..”
Dunque, l'argomentazione della Corte ha investito, nella considerazione della struttura unitaria della norma, i fondi per il trattamento accessorio, che non possono essere istituiti e finanziati per disposizione della legge regionale, ma solo della legge statale e della contrattazione di comparto, secondo l'articolazione di cui si è detto.
Ne discende che, se va ritenuto che la Corte abbia omesso di intervenire direttamente sull'indennità di cui al comma 1, per la considerazione specifica dell'attività di assistenza alle segreterie politiche, non ha parimenti omesso di precisare che l'istituzione dei fondi per le indennità in discorso, anche di quella per cui è causa, deve essere subordinata alla previsione e a meccanismi di finanziamento da parte della contrattazione collettiva nazionale, previa autorizzazione di spesa.
In tale contesto, allora, la norma di cui al comma 1 va necessariamente letta nel senso che l'indennità ivi prevista, nella misura, attraverso il richiamo operato all'art. 16 della l. r. n. 11 del 1991, di quella predisposta per i responsabili dei Servizi, può essere corrisposta a condizione che essa sia ricompresa nel perimetro contemplato dalla contrattazione di comparto, previa autorizzazione di spesa. In tale ambito, poi, la contrattazione decentrata può regolare la destinazioine delle risorse aggiuntive così delineate. In assenza di una tale sequenza,
l'indennità prevista dalla sola legge regionale è da ritenersi inesigibile, ma non incostituzionale, la norma presentando la legittima valenza di porre una sorta di inquadramento di detti coordinatori delle segreterie politiche, equiparati ai responsabili dei Servizi ai fini dell'eventuale corresponsione dell'indennità in discorso.
Il Giudice delle leggi, in tal modo, ha offerto un'impostazione ragionevole, per l'indennità di cui al comma 4 direttamete escludendo la costituzionalità della relativa previsione di spesa ad opera del legislatore regionale, invece salvando la corresponsione della diversa indennità ai coordinatori delle segreterie politiche, rimettendone l'operatività alla previsione della contrattazione collettiva di comparto, alle condizioni precisate.
Tale interpretazione conferisce anche coerenza al fatto che successivamente alla sent. n. 146 cit. la Corte dei Conti emanava le decisioni n. 172/2019/PARI e n. 217/2019/PARI, con le quali non parificava il rendiconto di bilancio, imponendo il recupero da parte dell'amministrazione degli emolumenti illegittimamente erogati, anche di quelli per cui è casua in questa sede. .
4 Ne consegue che le somme versate alla parte ricorrente oggetto di causa sono divenute indebitamente percepite con effetto ex tunc ed è sorto l'obbligo per la di Controparte_1 esercitare la pretesa restitutoria.
L'apprensione di quanto corrisposto opera retroattivamente, alla luce del condivisibile principio di diritto secondo cui “"l'indebito oggettivo si verifica o perché manca la causa originaria giustificativa del pagamento (“conditio indebiti sine causa”) o perché la causa del rapporto originariamente esistente è poi venuta meno in virtù di eventi successivi che hanno messo nel nulla o reso inefficace il rapporto medesimo (“conditio ob causam finitam”)”, e ciò secondo una “distinzione che risale al diritto romano”, e che “è ripresa dalla dottrina italiana, sulla base del nuovo testo dell'art. 2033 c.c. nel quale è stato trasfuso l'art. 1327 codice abrogato (1865), che stabiliva il principio della inefficacia degli atti privi di una “causa solvendi”” (cfr. Cass. n.
3314/2020; Cass. n. 14084/05).
Ciò posto, si appalesa inammissibile il motivo di appello fondato sulla previsione di cui all'art. 40, comma 3 quinquies, del d.l.v.o n.165 del 2001, tema non introdotto nel ricorso di primo grado.
Come insegna la S.C. (cfr. Corte di Cassazione, sezione lavoro, sentenza n. 16298 del
12.7.2010) nel processo del lavoro si ha introduzione di una domanda nuova, per modificazione della causa petendi non consentita in appello, non solo quando gli elementi dedotti in secondo grado comportano il mutamento dei fatti costitutivi del diritto azionato, integrando una pretesa diversa rispetto a quella fatta valere in primo grado, ma anche quando gli elementi prospettati in giudizio vengano dedotti in grado d'appello in modo da introdurre un nuovo tema d'indagine che altera l'oggetto sostanziale dell'azione e i termini della controversia.
In ogni caso può osservarsi che la norma così recita:
“... Le pubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile. In caso di accertato superamento di vincoli finanziari da parte delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, del Dipartimento della funzione pubblica o del Ministero dell'economia e delle finanze e' fatto altresi' obbligo di recupero nell'ambito della sessione negoziale successiva. Le disposizioni del presente comma trovano
5 applicazione a decorrere dai contratti sottoscritti successivamente alla data di entrata in vigore del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”.
Orbene, a parte ogni considerazione sul profilo temporale, appare evidente che il meccanismo di recupero previsto nella sessione negoziale successiva, che fonda l'esclusione del recupero di quanto individualmente indebitamente corrisposto, riguarda l'ipotesi di violazione, da parte della contrattazione decentrata, dei vincoli posti dalla contrattazione di comparto o da altre disposizioni, laddove nella fattispecie al vaglio si verte su spese disposte da norme regionali.
In tale contesto è infondato anche ogni rilievo sulla violazione del principio di affidamento, profilo anch'esso che il lavoratore fa entrare per la prima volta in appello.
A seguito dell'intervento della Corte di Cassazione (cfr. l'ordinanza n. 40004 del 14.12.2021), la Consulta (con sentenza n. 8/2023) ha da ultimo richiamato i presupposti e la nozione di affidamento incolpevole elaborati dalla Corte EDU (cioè la buona fede soggettiva del beneficiario, la provenienza dell'attribuzione da un ente pubblico e fondata su di una disposizione di legge, regolamento o contratto, il carattere ordinario e reiterato dell'erogazione ecc.) e ha fissato i principi cui l'ordinamento nazionale deve attenersi nell'interpretazione dell'art. 2033 c.c. con riferimento alle retribuzioni assertivamente indebite dei pubblici dipendenti e ha precisato in quali termini assume rilevanza il legittimo affidamento del percipiente, in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, all'art. 117, primo comma,
Cost..
Ha, quindi, enunciato il principio per il quale “la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale” (cfr. C. Cost. n. 8/2023).
Ebbene, tenuto conto del rispetto dei criteri di valorizzazione del legittimo affidamento dell'appellante, nel senso voluto dalla Corte Costituzionale, va confermata la legittimità dell'operato dell'Ente.
Non risulta, infatti, che la creditrice della prestazione indebita, abbia violato questi CP_1
canoni e, comunque, non è questo il profilo specificamente sollevato con la domanda giudiziale e con il gravame successivamente proposto.
6 Infine, nella fattispecie in esame, diversamente da quanto sostiene l'appellante, non può farsi riferimento all'art. 2126 c.c. Infatti, come chiarito dalla Corte Cost. nella sent. n.8/2023, tale norma “costituisce un presidio contro pretese restitutorie avanzate dal datore di lavoro, compresa la pubblica amministrazione (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanze 5 novembre 2021, n. 32263 e 31 agosto 2018, n. 21523), ma a condizione che l'indebito retributivo corrisponda a una specifica prestazione, effettivamente eseguita (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 23 novembre 2021, n. 36358)…per converso, la norma non trova applicazione qualora la prestazione si configuri quale mero aumento della retribuzione di posizione di un incarico dirigenziale e, dunque, non si ponga in una relazione sinallagmatica con una specifica prestazione lavorativa aggiuntiva, sì da comportare - dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale - «il trasmodare dell'incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa» (Cass. ordinanza n. 36358 del 2021)”.
Il principio, pur affermato in riferimento alla qualifica dirigenziale, è idoneo ad essere applicato anche al pubblico dipendente sprovvisto della qualifica dirigenziale, relativamente ai compensi accessori e/o aggiuntivi che accedono al trattamento economico fondamentale, per i quali vi è la riserva di legislazione nazionale, dal momento che valorizza, tra le caratteristiche tutte cumulativamente necessarie, l'elemento della novità della prestazione remunerabile, che non emerge e non è adeguatamente provata, a prescindere dal ruolo ricoperto all'interno delle pubbliche amministrazioni. Prestazioni aggiuntive, peraltro, ricorrendone i presupposti, potrebbero essere remunerate a titolo di lavoro straordinario, estraneo alla causa petendi del presente contenzioso.
Tali rilievi consentono di escludere in radice anche i presupposti per l'operatività dell'art. 2041
c.c., anch'esso variamente e vagamento richiamato da parte attorea, dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte, impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A. La ripetizione dell'indebito da parte dell'Ente è, pertanto, legittima anche da un tale differente angolo visuale.
Alla luce delle suesposte considerazioni, l'appello deve essere rigettato, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.
In considerazione della complessiva particolarità dei profili giuridici trattati, reputa la Corte equo, anche nel contesto ordinamentale di cui al vigente art. 92 c.p.c., come d'altronde temperato da Corte Cost. n. 77 del 2018, dichiarare integralmente compensate, tra le parti, le spese di lite del grado.
Va, infine, dato atto che ricorrono le condizioni, ai sensi dell'art.1, comma 17, della l.n.
228/2012, che ha introdotto il comma 1quater all'art.13 d.p.r. n. 115/2002, per il pagamento
7 dell'ulteriore contributo unificato previsto dall'art.13, comma 1 bis, del d.p.r. n.115/2002, se il medesimo dovuto.

P.Q.M.

La Corte così provvede:
rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata;
dichiara integralmente compensate, tra le parti, le spese di lite del grado.
Dà atto che ricorrono le condizioni processuali richieste dall'art. 13, comma 1 quater, del d.p.r.
n. 115 del 2002 per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.
Napoli, 18 marzo 2025
IL CONSIGLIERE REL. EST. IL PRESIDENTE
(dr. Daniele Colucci) (dr. Antonietta Savino)
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