REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI ROMA
SEZIONE PRIMA CIVILE così composta:
Dott. Diego Rosario Antonio Pinto Presidente
Dott. Giovanna Gianì Consigliere
Dott. Enrico Colognesi Consigliere rel. riunita in camera di consiglio, ha pronunciato la seguente
SENTENZA ex art.429 c.p.c. nella causa civile in grado d'appello iscritta al numero 453 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2022, decisa all'udienza del giorno 10/09/2025, vertente
TRA
(c.f. ), difesa dall'avv. MALDERA Parte_1 C.F._1
PAOLO,
APPELLANTE
E
(c.f. ), domiciliata in VIA DEL TEMPIO DI CP_1 P.IVA_1
GIOVE, 21 - 00186 presso l'Avvocatura Comunale, con l'avv. ROSSI CP_1
VALENTINA, che la rappresenta e difende con procura in atti.
APPELLATA
OGGETTO: appello avverso la sentenza n. 11422/2021 emessa dal Tribunale di Roma in data 01/07/2021.
Conclusioni dell'appellante: “in via principale e nel merito, riformare la sentenza in senso favorevole per la parte appellante e, per l'effetto, annullare la Determinazione
Dirigenziale Ingiuntiva emessa da unitamente ad ogni atto presupposto CP_1
e, segnatamente, all'atto di accertamento di violazione con consequenziale estinzione dell'obbligazione pecuniaria pretesa dal CP_1
1 In via principale e nel merito, annullare la Determinazione Dirigenziale di
[...]
avversata unitamente ad ogni atto presupposto connesso e consequenziale e, CP_1 segnatamente, all'atto di accertamento di violazione con estinzione dell'obbligazione pecuniaria pretesa da ferma in ogni caso l'obbligo di preventiva CP_1 produzione del verbale e di tutti gli atti presupposti.
Ancora in via principale, ma in subordine disapplicare la sanzione e la normativa di cui all'art. 15 l.r.Lazio n. 12/1999 in quanto in contrasto con norma di rango comunitario ovvero per contrasto normativo e violazione dell'art. 4, prot. 7, Cedu, e dell'Art.50 della Carta Fondamentale diritti Unione Europea e violazione del principio del 'ne bis in idem'.
In subordine, disapplicare, ovvero sollevare il conflitto di costituzionalità tra la normativa L.r.Lazio n. 12/1999 art. 15 e l.r.Lazio n. 27/2006 nella parte in cui prevede come minimo edittale la somma di Euro 21,666,66= e l'art. 10 della L. 689/1981 che determina la sanzione massima in Euro 15.000,00=;
In estremo subordine ridurre la sanzione nella misura possibile, ovvero secondo equità e miglior giustizia anche in ragione delle condizioni personali, nonché in ragione dell'oggettivo gravoso importo comminato, nonché in ragione dell'art. 10 L.
689/1981, ovvero giusta altro valido motivo emergente in corso di causa, ovvero rinveniente secondo il prudente apprezzamento del Giudice adito;
Con vittoria delle spese ed onorari dei gradi di giudizio da distrarsi nei confronti dell'avv. Paolo
Maldera.” Conclusioni dell'appellata: “rigettare integralmente l'impugnazione avanzata, in quanto infondata in fatto ed in diritto e, per l'effetto, confermare la sentenza nr.
11422/2021 resa dal Tribunale Ordinario di Roma, II Sezione Civile, Giudice Emilia
Cerchiara nel procedimento R.G. nr. 13894/2019. Con vittoria di spese, competenze ed onorari di giudizio.”
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La vicenda da cui ha tratto origine il presente giudizio di appello è così riassumibile:
« […]Con ricorso ritualmente notificato la impugnava innanzi al Tribunale Parte_1 di Roma la Determina Dirigenziale Ingiuntiva nr. 95190000114 notificata da
[...]
in data 26.01.2019 e con la quale veniva contestata la violazione CP_1 amministrativa dell'art. 15 Legge Regionale 12/1999, ingiungendo il pagamento di euro 25.999,00, a seguito di accertamento della Pol.Mun. del 03.07.2014 presso Parte l'alloggio di di via Silvano, 8, sc.A int.3, in CP_1
Adduceva, a sostegno della propria impugnazione vizi formali dell'atto e, nel merito, di essersi trasferita nello stesso su richiesta e consenso della nonna assegnataria, tale
_1
2 Si costituiva in giudizio contestando i motivi di opposizione e CP_1 richiedendone il rigetto».
All'esito del giudizio il Tribunale ha rigettato l'opposizione e condannato l'opponente alla rifusione delle spese di lite, liquidate in euro 1.200,00 oltre accessori.
A fondamento della decisione il primo giudice ha svolto le considerazioni che seguono: « […]-“Palesemente infondata è la dedotta illegittimità della DDI opposta per assenza del verbale e degli atti presupposti avuto riguardo del verbale di accertamento di violazione (...) (...) (...) senz'altro idonei al destinatario per predisporre una adeguata difesa (cfr. verbale accertamento Polizia)”.
-“Palesemente infondata é l'eccezione di mancanza di motivazione del provvedimento impugnato, avuto riguardo alla motivazione 'per relationem' (…) ivi chiaramente indicati..”.
- “Palesemente infondata la dedotta violazione dell'art. 24 L. 689/81 in relazione alla competenza del giudice penale non trovando applicazione l'art. 24 (connessione obiettiva con un reato) (…).
- “Palesemente infondata è la dedotta carenza di potere dell'organo che ha emesso il provvedimento impugnato trovando applicazione l'art. 107 D.Lgs.267/2000 (…) attribuendo ai Dirigenti compiti di gestione e adozione dei provvedimenti amministrativi con rilevanza esterna tra i quali rientrano le determinazioni ingiuntive per irrogazione sanzioni, prima di competenza del Sindaco”.
- “Palesemente infondata è l'eccezione di travisamento dei fatti avuto riguardo all'accertata occupazione e alla mancanza di un titolo autorizzativo in capo all'opponente come da verbale di accertamento”,
- “Palesemente infondata è l'eccezione di illegittimità dell'azione impositiva esercitata da avuto riguardo all'espresso richiamo nell'art.2 l.r. 12/1999”. CP_1
- “Nel caso di specie si rileva in fatto che costituisce circostanza pacifica la mancanza di un provvedimento di assegnazione dell'alloggio (…) non potendosi considerare il certificato di residenza e il consenso dell'assegnatario”.
“In conclusione, sulla base della premesse in diritto e dei rilievi in fatto sopra compiuti si osservi che parte opponente non ha allegato alcun utile documento e titolo legittimante la sua presenza nell'alloggio di cui si tratta. Irrilevanti a tal fine sono la comunicazione del cambio abitazione ed il trasferimento di residenza non opponibili all'Ente proprietario al quale l'assegnatario non ha formulato alcuna richiesta di ampliamento”.
- “In definitiva risulta certamente esistente l'illecito amministrativo sanzionato non essendo neppure verosimile l'assenza dell'elemento soggettivo per errore sul fatto dell'opponente a motivo della contestazione dell'occupazione abusiva dell'alloggio.
3 Il provvedimento impugnato ha applicato una sanzione pari alla metà del minimo edittale (…); le spese seguono la soccombenza (…)».
ha proposto appello. Parte_1
ha resistito al gravame. CP_1
L'appello è stato deciso all'udienza del 10/09/2025, con lettura della sentenza in udienza.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello comprende tali motivi:
1).Domanda di sanatoria ex l.r. Lazio nr. 1/2020 presentata dalla appellante (motivo nr. 1 articolato dall'appellante), fatto sopravvenuto in corso di giudizio, come la provvisoria successiva ammissibilità della domanda.
2)-5). Applicabilità dell'art. 15 legge regionale 12/1999 (motivi nr. 1, 2, 3, 4 e 5 articolati dalla appellante), relativi alla insussistenza dell'illecito per la presenza dell'assenso della assegnataria dell'alloggio al suo subentro, all'avvenuto previo trasferimento della residenza da parte della presso l'alloggio stesso, con Parte_1 implicita autorizzazione quindi alla sua permanenza ivi da parte della amministrazione comunale, e ciò in corretta attuazione dello 'iter' procedimentale ex art.18 bis legge
223/89.
L'appellante deduce l'erroneità della sentenza nella parte in cui ha accertato la sussistenza dell'occupazione abusiva nonostante la si fosse “trasferita presso Parte_1
l'alloggio su richiesta e consenso della nonna assegnataria _1
(assegnataria) la quale formalizzava la richiesta di trasferimento della Parte_1
all'interno dell'alloggio sito in via SILVANO, 8 unendosi pertanto al
[...] CP_1 suo nucleo familiare”.
6) Violazione dell'art.14 l.689/81 in ordine al termine dei 90 giorni ivi previsto per la emissione dell'atto sanzionatorio rispetto all'accertamento dell'illecito.
7) Violazioni procedimentali nell'iter di irrogazione della sanzione, attesa la acquisizione solo in copia del verbale di accertamento, la motivazione 'per relationem' con richiamo all'atto medesimo, la mancata considerazione della connessione dell'illecito stesso con una fattispecie di reato, la carenza del necessario elemento soggettivo in capo al trasgressore, ed infine la carenza di potere della dirigenza della amministrazione comunale alla emissione della sanzione.
8) In via istruttoria infine lamenta la mancata ammissione della prova orale richiesta, in ordine ai tempi ed alle modalità della presenza della nell'immobile, Parte_1 prima e dopo il decesso di _1
4 L'appello è infondato.
1).In ordine alla possibilità per il di emettere la sanzione per occupazione CP_2 Parte illegittima e senza titolo di immobile ATER di la circostanza dell'avvenuto inoltro di una domanda di sanatoria o regolarizzazione da parte dello occupante, ai sensi della sopravvenuta legge regionale citata del 27 febbraio 2020, anche se sia stata, come nella specie, accolta, non incide sulla posizione di occupante abusivo per il periodo pregresso, ed oggetto della sanzione comminata, ed ancora oggetto dello odierno giudizio. Ciò soprattutto nei casi in cui l'occupante non possa vantare alcuna posizione rilevante ai fini della normativa di settore, in quanto non trattavasi di originario componente del nucleo familiare della assegnataria dell'immobile, tale ma di _1 soggetto che si qualificava semplicemente come “assistente” della stessa, dopo avere richiesto la residenza nell'immobile, e senza che alcuna conferma od assenso sul punto abbia espresso la assegnataria, nei rapporti con l'ATER (vedi Cass.549/23).
La sopravvenienza normativa, rappresentata dalla Legge Regionale del 27 Febbraio
2020, finalizzata alla regolarizzazione di talune situazioni abitative, tra cui quella dell'odierna appellante, che all'uopo aveva nell'anno 2020 presentato domanda di sanatoria, allo stato dichiarata accoglibile, non è rilevante ai fini di cui alla legittimità della D.D.I. emessa dalla amministrazione.
Infatti, anche se la domanda di sanatoria presentata dalla TO ha conosciuto favorevole esito, la stessa produce i propri effetti “pro futuro”, senza esser, tuttavia, in alcun modo, idonea a sanare l'illecita occupazione intervenuta almeno tra il 2014 ed il
2020. Anzi, al contrario, la presentazione della domanda di regolarizzazione denota e comprova non solo l'abusività dell'occupazione ma anche la consapevolezza di tale illecito. Infatti, la Determinazione Dirigenziale, oggetto di opposizione in primo grado, si fondava sul verbale di accertamento attestante l'abusiva occupazione da parte della riscontrata dalla Polizia Municipale a seguito del sopralluogo effettuato dagli Parte_1 operanti il 3 luglio dell'anno 2014.
2).-5). Indubbia la sussistenza dell'illecito riscontrato.
L'assenso della citata e deceduta non esclude l'illecito né legittima, _1 in mancanza della procedura amministrativa prevista dall'art. 12 legge regionale
12/1999 e di una specifica autorizzazione dell'amministrazione, la permanenza del Parte trasgressore. La posizione di chi aspira all'assegnazione dell'immobile è infatti di interesse legittimo e, in quanto tale, non è idonea ad attribuire, in assenza di un titolo contrattuale, il diritto di occupare l'immobile. Conseguentemente l'eventuale
5 nuovo ingresso avrebbe dovuto essere comunicato all'ente gestore al fine di consentire l'espletamento di tutti i controlli e l'emissione, previo accertamento della conformità alla normativa, della relativa autorizzazione.
Nessuna comunicazione era infatti stata effettuata all'ATER da parte della o Parte_1 dalla assegnataria in ordine ad una volontà di subentro della odierna _1 Parte appellante nel godimento dell'alloggio di di via Silvano, 8 sc.A int.3, e nessun atto di assenso dello istituto sul punto, che non può essere certo desunto in via implicita dalla comunicazione (al Comune di del cambio di domicilio della CP_1 Parte_1 intervenuto solo nel 2012, pochi mesi prima del decesso di;
da cui _1 non può desumersi un regolare subentro della odierna appellante ai sensi dell'art.18 bis l. 223 citata da parte della medesima, né vi erano necessità istruttorie sul punto e sulle modalità e tempistica dell'ingresso della nella fruizione dell'alloggio. Parte_1
6).Sulla presunta violazione del principio del 'tempus regit actum' e dell'art. 14 legge
689/1981 (motivo nr. 6 articolato dalla appellante)
In merito a tale motivo si precisa come il provvedimento impugnato, come già correttamente rilevato dal giudice di prime cure (cfr. pag. 6 sentenza), sia pienamente legittimo in quanto non potrebbe ravvisarsi né una violazione del principio del 'tempus regit actum' né della disposizione codificata nell'art. 14 legge 689/1981. La notificazione del verbale sotteso alla determina dirigenziale, infatti, è certamente tempestiva in quanto avvenuta nelle mani dell'opponente contestualmente all'accertamento del 03.07.2014.
Alcuna rilevanza, al contrario, potrebbe essere attribuita alla data in cui è avvenuto il mero trasferimento anagrafico della ricorrente, in quanto è solo con un accertamento di fatto che la amministrazione deputata al trattamento sanzionatorio può prendere cognizione dell'illecito.
Ogni addebito relativo ad una presunta inerzia e/o violazione dei principi di buon andamento, di legittimo affidamento e di perentorietà del termine è, pertanto, da ritenersi pretestuoso ed infondato.
7).Sulle legittimità formale dell'atto impugnato (motivo nr. 7 articolato), deve statuirsi che, parimenti, sono irrilevanti le eccezioni afferenti l'erroneità della sentenza nella parte in cui ha constatato la legittimità formale dell'atto impugnato.
In merito a tale profilo è doveroso precisare in via preliminare come detti vizi formali, in ragione della consolidata interpretazione di legittimità (cfr. SS.UU. n. 1786 del
28.01.2010, di recente confermata dalla sentenza della S.C., I, n. 17799 del 7.08.2014), sono da ritenersi irrilevanti ed inconferenti in quanto l'oggetto del giudizio di opposizione incardinato ha ad oggetto il rapporto (ovvero la sussistenza del diritto di credito derivante dalla violazione commessa) e non l'atto.
E comunque, in ordine ai pretesi vizi formali del verbale di accertamento si osserva.
6 L'eccezione relativa alla presenza di una copia del verbale in atti di causa ed alla conformità della sottoscrizione appare pretestuosa in quanto, nonostante la regolare notificazione nelle mani dell'opponente di copia dello stesso (come emerge dal verbale del 3.7.2014) la medesima non ha mai avviato alcun procedimento incidentale (querela di falso) o mosso alcuna contestazione in merito nell'ambito delle osservazioni presentate in seguito.
Sulla presunta carenza di motivazione, si rileva come il giudice di prime cure ha correttamente affermato la perfetta ammissibilità della motivazione 'per relationem' che, attraverso il richiamo della normativa violata (art. 15 legge regionale 12/1999) e al verbale di accertamento sotteso (nr. 73080009284 del 03.07.2014), ha ben consentito alla ricorrente di comprendere il fondamento della sanzione e di agire in sede giurisdizionale onde verificarne la validità sostanziale e formale (comprensione della motivazione, tra l'altro, confermata dalla stesse controdeduzioni presentante dalla ricorrente anteriormente all'emissione della Determinazione ingiuntiva oggi impugnata e recanti prot. QB/2014/363408).
Sull'inapplicabilità dell'art. 24 legge 689/1981, si rileva come anche in relazione a tale aspetto la decisione del tribunale circa la non applicabilità nel caso di specie dell'art. 24 legge 689/1981 non appare meritevole di censura.
Quanto alla inapplicabilità della norma sanzionatoria regionale, si evidenzia infatti che la disposizione penale prevale sulla norma punitiva regionale, ai fini di conservazione di una situazione sostanziale unicità del trattamento sanzionatorio in ambito nazionale, solo se lo stesso fatto sia regolato, contemporaneamente, dalla norma penale e dalla norma regionale che, cumulativamente applicate, comporterebbero una doppia sanzione sia penale che amministrativa, di un medesimo fatto (vedi Cass. Civ. n. 4792/2000).
In tema di sanzioni amministrative, “quando uno stesso fatto è punito da una pluralità di sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale che opera se le norme sanzionanti un medesimo fatto si trovino fra loro in rapporto di specialità, da escludersi quando sia diversa l'obiettività giuridica degli interessi protetti da ciascuna di esse” (Cass. Civ. 21502/2012).
Per cui la violazione amministrativa, infatti, seppur connessa al reato sotto il profilo teleologico, rappresenta un'infrazione autonoma e non concretizza nè una parte integrante del reato penale (sia sotto l'aspetto oggettivo che sotto quello soggettivo) né un elemento dell'atto-reato (in tal senso Cass. Sez. I, nr. 7112/2001).
Nella fattispecie non sussiste il concorso apparente poiché la norma penale e le norme della legge Regionale del Lazio n. 12/1999 appaiono poste a tutela di beni giuridici e interessi pubblici differenti. Rispettivamente essi consistono in “la tutela del
7 patrimonio immobiliare (pubblico o privato) nel confronti di atti (definiti dalla norma penale) di abusiva occupazione dell'immobile, mentre la disposizione della legge regionale (che ricalca integralmente le disposizione della legge 8.8.1977 n. 223) è diretta a tutelare finalità di interesse generale, ovvero l'accesso agli alloggi di ERP ai soggetti in condizioni disagiate, il contenimento dei costi delle locazioni sul mercato immobiliare ed, in particolare, lo svolgimento con criteri di trasparenza, nel rispetto delle graduatorie e dei requisiti soggettivi nelle procedure di assegnazione” (così Cass. Civ. n. 2697/1999).
Sulla presunta carenza di potere, poi, quanto alla legittimazione di a CP_1 riscuotere la sanzione di cui è causa, è sufficiente rinviare alla disciplina codificata nell'art. 208 della legge regionale nr.14/1999 che, introducendo una disposizione transitoria, - da applicarsi in attesa dell'adeguamento della legge regionale di disciplina delle sanzioni amministrative - ha previsto che la Regione esercita le proprie competenze in materia, secondo le disposizioni contenute nella legge regionale 5 luglio
1994, n. 30 e successive modifiche.
Già si è sopra argomentato in ordine alla sussistenza dell'elemento soggettivo in capo alla autrice della trasgressione, che non può certo dirsi carente, in relazione proprio alle Parte accertate modalità del suo accesso al godimento dell'alloggio di assegnato alla
_1
In materia di alloggi di ERP, ai fini del subentro all'assegnatario nella assegnazione dell'alloggio assumono rilevanza solo alcune delle situazioni che determinano l'ampliamento del nucleo familiare elencate tassativamente dalla l.r. 12/99, al di fuori delle quali non sorge il diritto al subentro nella assegnazione.
L'illecito non può poi considerarsi scriminato, in quanto “l'esimente della buona fede, applicabile anche all'illecito amministrativo disciplinato dalla legge n. 689 del 1981, rileva come causa di esclusione della responsabilità amministrativa - al pari di quanto avviene per la responsabilità penale, in materia di contravvenzioni - solo quando sussistano elementi positivi idonei a ingenerare nell'autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta e dove risulti che il trasgressore abbia fatto tutto quanto possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso” (vedi n. 10508/1995 Cass. Sezioni Unite, e Cass. 4927/1998, 664, 1142/1999, 2642/2000, 7143/2001, 10607, 16608/2003, e soprattutto Cass.civ., sez. II, 11 giugno 2007, n. 13610).
8).Si è pure in tale sede argomentato in ordine alla correttezza del rigetto dei mezzi istruttori proposti (per loro inutilità alla definizione del giudizio) ed alla presunta menomazione del diritto di difesa (motivo nr. 8 articolato).
8 Anche sotto tale profilo la decisione resa appare pienamente corretta e conforme con i principi di economia processuale sicchè la domanda relativa alla reiterazione della richiesta dei mezzi istruttori va rigettata.
Ed invero nel caso di specie, per quanto sopra ampiamente articolato, l'illecita occupazione può ritenersi fatto pacifico tantochè, atteso il valore documentale della controversia, il Tribunale ha correttamente ritenuto superflua e/o ultronea l'ammissione di ulteriori mezzi istruttori.
Sulla richiesta di riduzione della somma di cui alla determina dirigenziale impugnata
(contenuta nelle conclusioni, ma non oggetto di un capo di censura alla decisione impugnata).
Tale richiesta, quindi è da considerarsi nella presente sede inammissibile, ma comunque alcun elemento viene allegato, ma neppure addotto, in ordine ad uno stato di indigenza o difficoltà economica della che potrebbe comportare una Parte_1 riduzione della sanzione, già determinata nel minimo edittale (ex art. 15, comma 2,
l.r. 12/1999), oltre accessori maturati per omesso pagamento in via immediata o comunque prima della emissione della DDI.
Va quindi reietto il proposto appello, e le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano come dispositivo.

PER QUESTI MOTIVI

la Corte, definitivamente pronunciando sull'appello proposto da Parte_1 nei confronti di avverso la sentenza in epigrafe resa tra le parti CP_1 dal Tribunale di Roma, ogni altra conclusione disattesa, così provvede:
a) rigetta l'appello,
b) condanna la appellante alla rifusione in favore della appellata delle spese di lite del grado, che, si liquidano in euro 3.800,00 per compensi, oltre accessori di legge;

dà atto, ai sensi dell'art. 13, comma 1, quater d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115 come successivamente modificato e integrato, che sussistono i presupposti per il versamento, da parte di di un ulteriore importo a titolo di Parte_1 contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.
Così deciso in Roma il giorno 10/09/2025. il Consigliere Estensore il Presidente dott. Enrico Colognesi Dott. Diego Rosario Antonio Pinto
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