N. R.G. 1002/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE D'APPELLO DI CATANIA
PRIMA SEZIONE CIVILE
Riunita in camera di consiglio, nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Nicola La Mantia Presidente rel/est dott. Marcella Murana Consigliere
dott. Antonio Caruso Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. r.g. 1002/2022
PROMOSSA DA
, (C.F. ), domiciliato Parte_1 P.IVA_1
in CORSO G.B. ODIERNA 482 PALMA DI MONTECHIARO;
rappresentato e difeso dall'avv.
VINCIGUERRA GIOVANNI giusta procura in atti.
APPELLANTE
pagina 1 di 19

CONTRO
(C.F. ), domiciliato in VIA MARCONI 19 Controparte_1 P.IVA_2
AIDONE; rappresentato e difeso dall'avv. DRAGO MARIA DENISE giusta procura in atti.
APPELLATO
CONCLUSIONI
All'udienza di precisazione delle conclusioni del 6.11.2024 le parti hanno concluso come in verbale.
IN FATTO ED IN DIRITTO
Con ricorso ex art. 702 bis cpc la conveniva in giudizio Parte_2
il al fine di ottenere la condanna dello stesso al pagamento della somma di Controparte_1
€.75.799,48, o a quella minore che sarebbe stata accertata in corso di giudizio, a titolo di retta per l'assistenza residenziale per il disabile psichico . Persona_1
La ricorrente esponeva:
- di essere iscritta all'albo regionale degli enti assistenziali pubblici e privati, ai sensi dell'art. 26
Legge Reg. n.22/1986 per lo svolgimento di attività assistenziale per l'accoglienza di disabili psichici
(D.R.S. n. 213 del 09.02.2015) ;
- di avere ospitato negli anni 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 e 2020 , stante che lo stesso Persona_1
risultava affetto da disabilità psichica grave (come certificato dall'ASP di Catania);
- che la Legge Regionale n. 22/86, di riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali in Sicilia,
dispone che la Regione in attuazione delle norme e dei principi sanciti dalla Costituzione e dallo pagina 2 di 19 Statuto promuove e realizza un sistema di servizi socio-assistenziali finalizzato a garantire ai cittadini interventi adeguati alle esigenze della persona;

- che ai sensi dell'art. 16, comma 1°, della medesima legge, i Comuni sono titolari delle funzioni in materia socio-assistenziali ed attuano gli interventi attraverso una rete di servizi, le cui modalità,
prevedono, fra l'altro, il ricovero di inabili ed altri soggetti, privi di assistenza familiare, in idonee strutture;

- che l'art. 3 delle Legge n. 22/86 prevede tra gli interventi socio-assistenziali, le comunità alloggio,
case albergo, case protette per minori, anziani, inabili e altri soggetti, privi di assistenza familiare;

- che con il D.P. Regione Sicilia n. 158 del 04.06.1996 erano stati approvati gli schemi di convenzione-
tipo per la gestione, da parte dei Comuni, dei servizi socio-assistenziali e l'importo delle relative rette da erogare e che con Decreto Assessoriale del 23.03.1998 erano state determinate le rette da corrispondere agli istituti per l'accoglienza di disabili psichici con decorrenza dal 01.01.1998;
- di avere, pertanto, emesso nei confronti del comune di le fatture meglio elencate in CP_1
ricorso, per un totale complessivo di € 75.799,48;
- che il comune di con le determine n. 550 del 30.11.2016, n. 9 del 13.01.2017, n. 270 CP_1
del 13.07.2017, n. 131 del 30.03.2018, n. 303 del 06.07.2018, n. 518 del 29.11.2018, n. 217 del
27.05.2019, n. 569 dell'11.12.2019, n. 237 del 07.07.2020 e n.376 del 29.09.2020, nell'autorizzare il ricovero del disabile, provvedeva ad impegnare le somme necessarie per il ricovero, senza, tuttavia,
procedere alla liquidazione del dovuto.
Per tali motivi la ricorrente chiedeva la condanna del comune resistente al pagamento della somma sopra indicata a titolo di retta per l'assistenza residenziale per il disabile psichico, in subordine,
dichiarare l'ingiusto arricchimento, ai sensi dell'art. 2041 c.c., del di per le CP_1 CP_1
pagina 3 di 19 prestazioni da essa svolte avendo accolto il disabile psichico ed eseguito una prestazione vantaggiosa per l'ente pubblico che, implicitamente, aveva riconosciuto la utilità della prestazione, avendola utilizzata e provveduto ad emettere le determine sopra elencate.
Si costituiva in giudizio il chiedendo il rigetto delle domande. Controparte_1
Con ordinanza ex art.702 ter cpc del 16.06.2022 il Tribunale di Caltagirone rigettava le domande della ricorrente.
Avverso la detta ordinanza ha proposto appello l' Parte_2
affidandolo a due motivi.
Si è costituito il per eccepire l'infondatezza dell'appello, del quale ha chiesto Controparte_1
il rigetto.
All'udienza del 6.11.2024 la causa è stata trattenuta in decisione con la concessione alle parti dei termini fissati dall'art.190 cpc per il deposito degli scritti difensivi finali.
Con il primo motivo di gravame l'appellante ha lamentato l'errore in diritto del primo giudice che avrebbe erroneamente dichiarato l'inesistenza di un valido rapporto contrattuale tra le parti. Secondo
l'appellante, infatti, la vigente normativa, che pone a carico del l'obbligo di sostenere tutti gli CP_1
oneri connessi alla gestione dei soggetti disabili, nonché gli impegni di spesa assunti, sarebbero la prova che il non solo aveva riconosciuto la legittimità del ricovero, ma lo Controparte_1
aveva anche autorizzato, assumendo l'obbligo di corrispondere le relative rette.
Il motivo appare infondato e merita di essere rigettato.
Sul punto la giurisprudenza ha avuto modo di affermare ripetutamente che, poiché la P.A. non può
assumere impegni e concludere contratti se non nelle forme stabilite dalla legge e dai regolamenti, i contratti conclusi dallo Stato e dagli enti locali richiedono la forma scritta "ad substantiam", con pagina 4 di 19 esclusione di qualsivoglia manifestazione di volontà implicita o desumibile da comportamenti meramente attuativi;
tale regola può dirsi espressione dei principi di buon andamento ed imparzialità
della P.A. posti dall'art. 97 Cost. ed assolve a funzione di garanzia del regolare svolgimento dell'attività
amministrativa, permettendo di identificare con precisione l'obbligazione assunta ed il contenuto negoziale dell'atto, così controllabile da parte dell'autorità tutoria (Cass 20690/16, Cass. civ., Sez. I,
26/10/2007, n.22537; Cass. civ. Sez. I, 14/12/2006, n. 26826; Cass. civ. Sez. I, 29/03/2005, n. 6626).
Ne segue che nella specie non vi è dubbio che in assenza di contratto scritto nessun obbligo di natura contrattuale può dirsi sorto a carico del comune di CP_1
Appare, invece, fondato e merita di essere accolto il secondo motivo di appello con il quale l
[...]
ha censurato la decisione del primo Giudice nella parte in cui Parte_2
ha rigettato la domanda, proposta in via subordinata, di condanna del comune ai sensi dell'art.2041 cc.
Nell'ordinanza impugnata il Tribunale di Caltagirone ha, sul punto, così motivato: “Nel caso di specie,
risultano carenti entrambi i requisiti previsti dalla legge (riconoscimento della utilità dell'opera altrui e sussidiarietà dell'azione). In ordine al requisito di riconoscimento della utilità dell'opera altrui, si ribadisce che il non solo non ha riconosciuto, neppure implicitamente, Controparte_1
l'utilità della prestazione asseritamente prestata dalla ricorrente, ma l'ha addirittura formalmente contestata. Le determine di “impegno di spesa”, depositate dalla ricorrente, presuppongono sempre che le stesse vengano emesse sulla scorta di una convenzione o contratto scritto tra la Pubblica
Amministrazione e l'ente o il privato prestatore del servizio, col quale venga perfezionata un'obbligazione giuridica a carico dell'ente locale. Nel caso che ci occupa come abbiamo visto nel primo punto non vi è mai stata assunzione di obbligazione contrattuale valida ed efficace da parte del per cui le determine prodotte sono inficiate da insanabile nullità per cui non possono CP_1
pagina 5 di 19 costituire “fonte di obbligazioni” per il In merito al requisito della Controparte_1
sussidiarietà, l'art. 23 commi 3 e 4 del D.L. n. 66 del 2.3.1989 (convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, legge 24.4.1989, n. 144 – poi sostituito dall'art. 191 del d.lgs. 18 agosto 2000, n.
267) vieta ai Comuni di effettuare qualsiasi spesa che non sia prevista da deliberazioni autorizzative emesse nelle forme di legge e l'impegno contabile non sia registrato sul competente capitolo di bilancio di previsione. In caso contrario, il rapporto obbligatorio non sarà riferibile all'Ente ma intercorrerà, ai fini della controprestazione, tra il privato e l'amministratore o funzionario che abbia assunto l'impegno, venendo così meno l'esperibilità dell'azione residuale di indebito arricchimento nei confronti dell'ente territoriale, per carenza del requisito di sussidiarietà di cui all'art. 2042 c.c.
Orbene, nel caso di specie, l'azione di arricchimento senza causa è improponibile per carenza del requisito della sussidiarietà ai sensi dell'art.2042 c.c., avendo il privato azione diretta nei confronti dell'amministratore o del funzionario che tale incarico ha illegittimamente conferito. “L'azione di ingiustificato arricchimento contro la PA. La violazione delle prescrizioni in materia di assunzioni di impegno da parte degli Enti locali (ora disciplinata dall'art. 191 del TUEL) determina l'insorgenza del rapporto obbligatorio, ai fini del corrispettivo, direttamente con l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione. L'azione di arricchimento senza causa nei confronti del CP_1
invece, richiede il requisito della sussidiarietà (Cass. 15296/07, Cass. 10640/07) ergo il riconoscimento dell'utilitas da parte dell'organo consiliare”. (Cass. Sez. II, sent. 23503 del
17.11.2015). Nel caso che ci occupa nessun riconoscimento vi è stato da parte dell'organo consigliare”.
Ritiene questa Corte che la superiore argomentazione non sia corretta.
pagina 6 di 19 Ed invero, va osservato che nel caso che occupa il comune appellato, per come documentato dal ricorrente nel corso del giudizio di primo grado, ha adottato le determine n. 550 del 30.11.2016, n. 9 del
13.01.2017, n. 270 del 13.07.2017, n. 131 del 30.03.2018, n. 303 del 06.07.2018, n. 518 del
29.11.2018, n. 217 del 27.05.2019, n. 569 dell'11.12.2019, n. 237 del 07.07.2020 e n.376 del
29.09.2020, con le quali, nell'autorizzare il ricovero del disabile presso l'Oasi Emmanuele soc. coop.
sociale, ha anche impegnato le somme necessarie, provvedendo ad imputarle a specifici capitoli di bilancio (v. determine allegate al fascicolo di primo grado).
In tale contesto, per come affermato da recente giurisprudenza di legittimità non vi è spazio per applicare l'art. 23, comma 3, l. 24 aprile 1989 n. 144 (oggi art.191 TUEL), secondo l'interpretazione avallata dalla Corte cost. con le sentenze 24 ottobre 1995 n. 446 e 30 luglio 1997 n. 295, in forza del quale il rapporto negoziale intercorre direttamente con l'amministratore o il funzionario che ha consentito l'instaurazione di tale rapporto: pertanto, il privato non può esperire nei confronti del comune neppure l'azione di indebito arricchimento ("ex" art. 2041 c.c.) per difetto del necessario requisito della sussidiarietà (art. 2042 c.c.) che è escluso nel caso in cui esista altra azione esperibile nei confronti della parte contrattualmente inadempiente.
La Corte di cassazione, infatti, con la sentenza n.5480/24 ha affermato che: “Il secondo motivo di ricorso principale è fondato. La Corte di appello di Bari ha escluso il requisito della sussidiarietà
dell'azione di arricchimento ingiustificato proposta dalla società quando era in bonis, ritenendo che in ragione dell'invalidità della convenzione intercorsa fra società di gestione e comune per assenza di forma scritta, il rapporto contrattuale insorgeva direttamente fra la società anzidetta e gli amministratori del - facenti parte della Giunta comunale- facendone derivare l'improponibilità CP_1
della domanda di arricchimento ingiustificato proposta dal fornitore nei confronti del per CP_1
pagina 7 di 19 difetto del requisito della sussidiarietà. Ora, il principio espresso dalla Corte di appello non è
conforme a legge nella parte in cui e stata riconosciuta la possibilità dell'azione diretta del fornitore nei confronti dell'amministratore o funzionario o dipendente del comune per i casi in cui, pur in presenza dell'impegno contabile e dell'attestazione della copertura finanziaria, il contratto concluso a monte è invalido per difetto di forma scritta, da ciò facendo derivare l'assenza del requisito della sussidiarietà presupposto per la proponibilità dell'azione ai sensi degli artt.2041 e 2042 c.c.. Orbene,
occorre partire dall'esame della normativa che, nel tempo, ha dato rilievo alla mancanza dell'impegno di spesa per gli atti posti in essere da enti locali per individuarne la relativa disciplina. In particolare,
giova ricordare le disposizioni contenute nel R.D. n. 383 del 1934, relative a comuni, province ed enti locali ivi indicati e segnatamente l'art. 284 -Le deliberazioni dei comuni, delle Provincie e dei consorzi, che importino spese, devono indicare l'ammontare di esse e i mezzi per farvi fronte -e l'art.288- Sono nulle le deliberazioni prese in adunanze illegali, o adottate sopra oggetti estranei alle attribuzioni degli organi deliberanti, o che contengano violazioni di legge -. Tali disposizioni sono state interpretate da questa Corte nel senso che gli enti possono assumere obbligazioni senza rendersi conto del loro ammontare e senza conoscere se e come farvi fronte, dovendo indicare nelle relative deliberazioni a pena di nullità l'ammontare di esse e i mezzi per farvi fronte (Cass. sez. un. 12195 e
13831/2005, nonché 8730/2008). Successivamente, l'art.23, commi 3 e 4, d.l.n.66/1989, convertito on modificazioni dalla l.n.144/1989, ha previsto che "A tutte le amministrazioni provinciali, ai comuni ed alle comunità montane l'effettuazione di qualsiasi spesa è consentita esclusivamente se sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste alla legge e divenuta o dichiarata esecutiva, nonché
l'impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ove non sussista il ragioniere, sul competente capitolo del bilancio di revisione, da comunicare ai terzi interessati. Per quanto concerne pagina 8 di 19 le spese previste dai regolamenti economali l'ordinazione fatta a terzi deve contenere il riferimento agli stessi regolamenti, al capitolo di bilancio ed all'impegno.

4. Nel caso in cui vi sia stata l'acquisizione di beni o servizi in violazione dell'obbligo indicato nel comma 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge tra il privato fornitore e l'amministratore o il funzionario che abbiano consentita la fornitura. Detto effetto si stende per le esecuzioni reiterate o continuative a tutti coloro che abbiano reso possibili le singole prestazioni.
Dopo che l'art.55, c.5 della l. n. 142 del 1990, aveva disposto ai commi, 1,2, 3, 4 che "I provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l'apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria, fu introdotto l'art.35, c.1 e 4 del d.lgs. 77/1995, a cui tenore "Gli enti locali di cui all'articolo 1, comma 2, possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 55, comma 5, della legge 8 giugno 1990, n. 142. 4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 37, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni. Lo stesso d.lgs. n. 77/1995 dispose l'abrogazione dell'art.23 d.l.n.66/1989 con l'art. 123, c.1, lett. n). La disposizione di cui all'art. 35
d.lgs. n. 77/1995 è stata riproposta senza modifiche sostanziali dall'art.191 del D.P.R. n. 267/2000
(d'ora in avanti, brevi ter, T.U.E.L.) - testo in vigore dal 13.12.2000 - prevedendosi che:

1. Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente pagina 9 di 19 programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo
153, comma 5. Nel caso di spese riguardanti trasferimenti e contributi ad altre amministrazioni pubbliche, somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali, il responsabile del procedimento di spesa comunica al destinatario le informazioni relative all'impegno. La
comunicazione dell'avvenuto impegno e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministrazioni, le forniture e le prestazioni professionali, è effettuata contestualmente all'ordinazione della prestazione con l'avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione. Fermo restando quanto disposto al comma 4, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà di non eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli vengano comunicati. …4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni.
Orbene, con riferimento all'art.191, c.4, T.U.E.L., norma applicabile alla vicenda processuale esaminata, questa Corte ha ritenuto che qualora le obbligazioni della P.A. non rientrino nello schema procedimentale di spesa, insorge un rapporto obbligatorio direttamente con il funzionario che abbia consentito la prestazione, sicché resta preclusa l'azione di arricchimento nei confronti dell'ente locale per difetto del requisito della sussidiarietà, dovendo il privato depauperato agire direttamente e personalmente nei confronti di tale funzionario-cfr. Cass.n.2605/2023-. Analogamente,
Cass.n.3827/2023 ha ritenuto che "Alla luce in particolare di quanto statuito da Cass. S.U. n.
pagina 10 di 19 26657/2014 (che ha sancito il divieto, per i Comuni, in base del D.L. n. 66 del 1989, art. 23, commi 3 e
4, di effettuare qualsiasi spesa in assenza di impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio di previsione la delibera di un Comune carente di attestazione di regolare copertura finanziaria è affetta da nullità, in ragione della inderogabilità del D.L. n. 66 del 1989, art. 23, commi 3
e 4, conv. dalla L. n. 144 del 1989, art. 1, comma 1, riprodotto nel D.L.vo n. 77 del 1995, art. 35, e oggi refluito nel D.L.vo n. 267 del 2000, art. 191, che sono posti a presidio della correttezza dell'agire della pubblica amministrazione. Ragione per cui "la delibera comunale di conferimento di incarico ad un professionista deve indicare l'ammontare della spesa mediante l'identificazione e la distinzione delle diverse voci che la compongono (spese generali, tecniche, per compensi professionali ecc.) ed i mezzi per farvi fronte, ugualmente identificati e distinti analiticamente così da creare un doppio congiunto (non alternativo) indice di riferimento che vincola l'operato dell'ente locale in relazione alle spese stabilite anticipatamente" (Cass. n. 22481/2018). Ciò perché l'esigenza di prevedere la copertura economica di qualunque spesa per la pubblica amministrazione contraente si pone dunque quale presupposto per la formazione di una valida volontà negoziale della P.A. (Cass. n. 17770/2017), per modo che la nullità della delibera che preveda un impegno di copertura della spesa non certo e attuale
(Cass. n. 21763/2016) investe il successivo contratto di prestazione d'opera stipulato dal professionista.
Orbene, ritiene questa Corte che l'esame complessivo del quadro normativo di riferimento - art.23 del d.l.n.66/1989, conv. nella l.n.144/1989, abrogato a far data dal 17 maggio 1995 - data di entrata in vigore del d.lgs.n.77/1995- per lasciare il posto agli art.35 d.lgs.n.77/1995 e più di recente all'art.191,
c.1 e 4 T.U.E.L.- induce a ritenere che, ai fini dell'operatività dell'azione diretta in forza della costituzione ex lege del rapporto obbligatorio fra amministratori, funzionari e dipendenti dell'ente pagina 11 di 19 locale che abbiano consentito l'acquisizione di beni o servizi e privato fornitore o prestatore di opere e servizi, sia requisito indispensabile l'assenza di impegno di spesa, non operando però detto meccanismo nelle ipotesi di invalidità dei contratti conclusi con l'ente locale in presenza di un impegno contabile registrato.
In questa direzione militano due distinti argomenti, il primo dei quali connesso alla ratio della norma da ultimo ricordata che, in continuità con il quadro normativo di riferimento, intende impedire che l'ente locale possa rimanere coinvolto in via diretta nella pretesa del fornitore che ha reso la prestazione in assenza dell'impegno contabile. Questa Corte ha, infatti, più volte affermato che agli effetti di quanto disposto dall'art. 23, quarto comma, del d.l. 2 marzo 1989, n. 66 (convertito, con modificazioni, in legge 24 aprile 1989, n. 144), l'insorgenza del rapporto obbligatorio direttamente con l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione - con conseguente impossibilità di esperire nei confronti del l'azione di arricchimento senza causa, stante il difetto del CP_1
necessario requisito della sussidiarietà -si ha in tutti i casi in cui manchi una valida ed impegnativa obbligazione dell'ente locale.
Si è quindi aggiunto che tali disposizioni, rivolte ad assicurare irrinunciabili esigenze di risanamento finanziario, fissano condizioni inderogabili affinché il contratto, anche d'opera professionale, possa essere costitutivo di obbligazioni dell'ente territoriale ed operano sul versante dell'individuazione del soggetto tenuto all'adempimento, escludendo che lo stesso sia il in carenza di deliberazione CP_1
ed iscrizione contabile (Cass., Sez. 1ª, 1 febbraio 2005, n. 1985). Da tali affermazioni si è quindi conseguenzialmente ritenuto che l'azione di arricchimento, per il suo carattere sussidiario (art. 2042
c.c.), non competeva in favore di chi poteva recuperare la subita diminuzione patrimoniale con l'azione prevista dall'art.23, c.3 del d.l.n.66/1989 dato che il corrispettivo della prestazione medesima è
pagina 12 di 19 reclamabile nei confronti dell'amministratore o del funzionario responsabili dell'acquisizione del bene o del servizio nonostante il difetto di deliberazione e contabilizzazione dell'impegno di spesa (Cass. 24
settembre 1997, n. 9373; Cass., 14 maggio 2003, n. 7369; Cass., 15 luglio 2003, n. 11067; Cass., 20
agosto 2003, n. 12208; Cass., 4 agosto 2004, n. 14928Cass., 2 gennaio 2014 n.1391). Principi
parimenti ribaditi da Cass.n.10640/2007, richiamata dalla sentenza impugnata.
Orbene, tali principi non possono valere per le ipotesi nelle quali vi sia stato impegno di spesa - come qui ritenuto dal Tribunale di Foggia quanto alla proroga del contratto per le prestazioni relative all'anno 2003 - v. stralcio riportato a pag.13 primo cpv. del ricorso per cassazione proposto dal rispetto a contratti invalidi per assenza della forma scritta richiesta ad substantiam, Parte_3
come invece ritenuto dalla Corte di appello.
In questa direzione milita l'art.191 T.U.E.L. nel quale, omessa la previsione volta a ritenere l'insorgenza del rapporto obbligatorio fra amministratori dell'ente locale (o funzionari o impiegati) e prestatore di opere beni o servizi in caso di delibera dell'ente comunale invalida per l'assenza di forma, è appunto rimasta inalterata la necessità che la delibera comunale contempli indefettibilmente l'impegno contabile e la relativa registrazione, in assenza del quale soltanto insorge la responsabilità
ex lege dei soggetti incardinati nell'amministrazione che hanno dato luogo all'acquisizione dei beni.
La conclusione appena espressa, d'altra parte, è pienamente coerente con l'idea che il subentro ex lege nel rapporto obbligatorio con l'ente locale presuppone la valida costituzione del titolo negoziale, come già ritenuto da questa Corte allorché ebbe a riconoscere che l'art. 23 del d.l. 2 marzo 1989 n. 66,
commi 3 e 4 conteneva "disposizioni, rivolte ad assicurare irrinunciabili esigenze di risanamento economico, fissano condizioni inderogabili affinché il contratto possa essere costitutivo di obblighi per l'ente territoriale, e, dunque, prescindono dalla validità del titolo (che anzi presuppongono, altrimenti pagina 13 di 19 non vi sarebbero debiti da pagare), ed operano sul diverso versante dell'individuazione del soggetto tenuto all'adempimento, escludendo che lo stesso sia il comune, in carenza di deliberazione ed iscrizione contabile" - Cass. n. 14928/04; conf.Cass.n.5693/2011 e Cass.n.8534/2006-.
Da ciò non può che derivare l'impossibilità di profilare l'azione diretta nei confronti di amministratori e funzionari in caso di assenza di un valido titolo negoziale.
Il che, d'altra parte, è coerente con quanto statuito dalla Corte costituzionale, allorché la stessa ha affermato che, sempre con riferimento all'art.23 ult. cit., ebbe a ritenere che "gli atti di acquisizione di beni e servizi in esame solo apparentemente sono riconducibili all'ente locale, mentre, in effetti, si verifica una vera e propria scissione del rapporto di immedesimazione organica tra agente e Pubblica
amministrazione" - Corte cost. n. 295/1997-. Scissione che, per l'appunto, presuppone a monte l'esistenza del titolo negoziale validamente assunto nel quale si innesta, per precisa scelta legislativa,
l'insorgenza del rapporto obbligatorio fra amministratore o funzionari e prestatore/fornitore quanto alla controprestazione, ancora una volta inscindibilmente legata alla validità del titolo negoziale a monte costituito dall'ente locale. Non può pertanto condividersi, rispetto al caso qui in esame,
l'orientamento in passato espresso da questa Corte a proposito dell'art. 23 della legge 144/1989 che escludeva l'esperibilità dell'azione di arricchimento senza causa nei confronti dell'ente pubblico tanto nel caso in cui manchi del tutto una deliberazione autorizzativa della spesa da parte dell'ente stesso che in quello in cui, pur esistendo tale delibera, il contratto stipulato con il privato sia nullo per altra causa (nella specie, per difetto di forma)- cfr.Cass.n.2832/2002-.
Ed invero, all'argomentazione sul punto spesa dalla Corte, secondo la quale "se l'amministratore dell'ente pone in essere un contratto nullo di locazione (o di altra natura) per difetto di forma, per quanto esista la deliberazione autorizzativa alla spesa da affrontare quale corrispettivo del contratto pagina 14 di 19 valido, non si può sostenere che detta delibera autorizzi la spesa anche per l'indennizzo di arricchimento ingiustificato dell'ente, che si è verificato in conseguenza della prestazione effettuata dal privato, nonostante la nullità del contratto ove siano presenti tutti gli altri elementi di cui all'art. 2041
c.c.). Infatti, in questo caso si verifica un'illegittima distrazione di somme, la cui spesa, autorizzata per un titolo, viene effettuata per un altro. Ne consegue che, anche in caso di nullità del contratto per difetto di forma, manca una deliberazione autorizzativa di spesa per l'attività di arricchimento senza causa che ne sia conseguita, in quanto, come sopra detto detta autorizzazione copre quello specifico contratto (nella specie la locazione) e quello specifico oggetto (il canone) e non l'arricchimento senza causa ed il relativo indennizzo", reputa il Collegio di non dovere dare continuità.
Non può infatti sfuggire la circostanza che l'art.191 T.U.E.L. non contempla alcun riferimento all'ipotesi del vizio formale del contratto che normalmente segue la delibera per l'ipotesi dell'azione diretta nei confronti dell'amministratore e funzionario. Del resto, non può sfuggire che la disciplina relativa all'impegno di spesa viene presa in considerazione in via autonoma dalle disposizioni che regolano, all'interno del T.U.E.L., gli effetti dell'assenza dell'impegno contabile, alla stessa agganciandosi specifiche forme rimediali che presuppongono comunque l'esistenza ab origine di un valido contratto concluso dall'ente locale. Di ciò vi è conferma esplicita nel successivo art.194 del
T.U.E.L., ove si prevede la possibilità di delibere in tema di debiti fuori bilancio da parte dell'ente comunale per le ipotesi (fra l'altro) di "...e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza". Operatività che presuppone, anche secondo la giurisprudenza di questa Corte, l'esistenza a monte di un valido titolo negoziale, pur se privo di impegno contabile - cfr. Cass. n. 510/2021, Cass. n. 20689/2016 -. Validità
pagina 15 di 19 che costituisce, dunque, ancora una volta - pur se nel contesto della specifica disciplina dei debiti fuori bilancio - condizione necessaria e sufficiente ed al contempo requisito indispensabile per l'operatività
del detto riconoscimento di debito e per l'operatività di delibera ricognitiva di un debito fuori bilancio in relazione alla violazione dell'impegno contabile, anche qui inidonea a contaminare la validità del titolo negoziale che anzi è presupposta.
Ciò che rende evidente l'impossibilità di collegare la disciplina contabile in tema di impegno di spesa prevista per tutelare l'ente locale da impegni non inseriti nel bilancio da quelle relative all'invalidità
del titolo negoziale, mancando il quale non potrà operare detto riconoscimento, che ancora una volta presuppone la validità del titolo stesso.
Il che, in definitiva, consente di fornire una chiave di sistema alle ipotesi nelle quali è riconoscibile l'azione diretta nei confronti del funzionario o amministratore, appunto agganciandola all'esistenza di un valido titolo negoziale - che del resto costituirà la base sulla quale verificare il diritto del prestatore al corrispettivo della fornitura o del servizio reso - che fa da sfondo ed è appunto dato imprescindibile rispetto alla "sostituzione ex lege" nel rapporto obbligatorio prevista dall'art.191, c.4, T.U.I.E. In
conclusione, la Corte di appello ha errato nell'agganciare l'operatività del rapporto obbligatorio fra amministratore che ha consentito l'acquisizione e fornitore (ai sensi dell'art.191 T.U.E.L.) alla circostanza che il contratto fosse nullo per mancanza di forma facendone poi discendere l'assenza del requisito della sussidiarietà rispetto alla domanda di indebito arricchimento formulata dalla società in bonis nei confronti del . Errore consistito nell'avere ritenuto che l'azione diretta nei Controparte_2
confronti dell'amministratore o funzionario che ha autorizzato la fornitura sorge anche in presenza di un impegno contabile relativo ad un contratto invalido, facendone così discendere l'assenza del pagina 16 di 19 requisito della sussidiarietà rispetto alla domanda di indebito arricchimento formulata dal fornitore nei confronti dell'ente comunale.
Sulla base di tali considerazioni, va fissato il seguente principio di diritto: L'azione diretta del fornitore nei confronti dell'amministratore o funzionario che, ai sensi dell'art.191, c.4, abbia Pt_4
consentito l'acquisizione di beni o servizi può essere esperita unicamente quando la delibera comunale sia priva dell'impegno contabile e della sua registrazione sul competente capitolo di bilancio e non anche nell'ipotesi in cui tali requisiti siano stati rispettati, ancorché sussista l'invalidità del contratto concluso dall'ente locale per assenza di forma scritta, non potendo operare, in tali ipotesi, in caso di invalidità del titolo negoziale, il meccanismo di sostituzione nel rapporto obbligatorio previsto dalla legge. Ne consegue che il fornitore può in tali circostanze promuovere l'azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell'ente comunale, nella ricorrenza dei presupposti di legge.
Tanto è sufficiente per ritenere fondato il secondo motivo di ricorso, in ogni caso dovendosi ritenere che ai fini della verifica del rispetto della regola di sussidiarietà di cui all'art. 2042 c.c., la domanda di arricchimento è proponibile ove la diversa azione, fondata sul contratto, su legge ovvero su clausole generali, si riveli carente ab origine del titolo giustificativo.
Viceversa, resta preclusa nel caso in cui il rigetto della domanda alternativa derivi da prescrizione o decadenza del diritto azionato, ovvero nel caso in cui discenda dalla carenza di prova circa l'esistenza del pregiudizio subito, ovvero in caso di nullità del titolo contrattuale, ove la nullità derivi dall'illiceità
del contratto per contrasto con norme imperative o con l'ordine pubblico. - cfr. Cass. S.U.
n.33954/2023 -. Ciò che rende in ogni caso ammissibile l'azione di indebito arricchimento da parte del soggetto che contestualmente abbia formulato l'azione contrattuale sulla base di un titolo invalido in quanto affetto da un vizio non derivante da illiceità del rapporto”.
pagina 17 di 19 In ossequio al superiore indirizzo giurisprudenziale deve, di conseguenza, riconoscersi la piena ammissibilità, nella fattispecie in oggetto, della domanda ex art.2041 cc proposta dall'Oasi Emmanuele
soc. coop. sociale nei confronti del in ragione degli impegni di spesa assunti CP_1 CP_1
dall'appellato e comunicati all'appellante concernenti i costi necessari per il mantenimento del disabile psichico, ricorrendo il requisito richiesto dall'art.2042 cc.
L'azione, oltre che ammissibile, risulta anche fondata, tenuto conto dell'oggettivo ed incontestabile arricchimento dell'ente pubblico che ha richiesto ed usufruito dei servizi svolti dall'appellante.
Peraltro, per come ormai pacifico in giurisprudenza, il riconoscimento dell'utilità non costituisce requisito dell'azione ex art. 2041 cod. civ. nei confronti della P.A., sicché, ove il depauperato provi l'oggettivo arricchimento dell'ente pubblico, questo non può opporre semplicemente di non averlo riconosciuto, ma deve provare di non averlo voluto o di non esserne stato consapevole (v. Cass. civ.,
Sez. Un., sentenza 26 maggio 2015 n. 10798). Circostanza, queste, certamente assenti nella specie,
nella quale il comune di non solo era consapevole dei servizi svolti dall'appellante, ma li CP_1
ha esplicitamente voluti e richiesti.
La domanda di ingiustificato arricchimento proposta nei confronti del merita, Controparte_1
pertanto, di essere accolta ed, in assenza di contestazione alcuna in merito allo svolgimento del servizio ed al “quantum” della pretesa creditoria avanzata dall'Oasi Emmanuele soc. coop. sociale, il comune appellato deve essere condannato al pagamento della somma di €.75.799,48, oltre interessi moratori ex
D. L.vo 231/02 da calcolare su ogni singola fattura ai sensi degli artt.4 e 5 sino al soddisfo.
Le spese di entrambi i gradi di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza, con distrazione in favore del procuratore antistatario.

P.Q.M.

pagina 18 di 19 La Corte di Appello di Catania, prima sezione civile, definitivamente pronunciando, in parziale accoglimento dell'appello proposto dall' riforma Parte_2
l'ordinanza n.4883/22 emessa il 16.6.2022 dal Tribunale di Caltagirone e, per l'effetto, condanna il al pagamento in favore dell'appellante della somma di €.75.799,48, oltre Controparte_1
interessi come indicato in parte motiva;

condanna il al pagamento delle spese del giudizio che si liquidano per il primo Controparte_1
grado in euro 286,00 per esborsi ed euro 4.050,00 per compensi di avvocato, oltre spese generali iva e cpa, e per il presente grado in euro 804,00 per esborsi ed euro 9.500,00 per compensi di avvocato, oltre spese generali iva e cpa, da distrarre in favore del procuratore antistatario.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del 29.1.2025
IL PRESIDENTE REL/EST
dott. Nicola La Mantia
DEPOSITATO TELEMATICAMENTE
EX ART. 15 D.M. 44/2011
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