Pubblicato il 03/12/2025

N. 07811/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05498/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5498 del 2024, proposto da Stabia Oil Company s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluca Caporaso, Lucio Perone, Crescenzo Giuseppe Rinaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;Mediterranea Green Energy s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lucio Perone, Crescenzo Giuseppe Rinaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Caporaso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz, 11;

per l'annullamento:

- della nota prot. n. 26507 del 2 ottobre 2024, con la quale è stata respinta l’istanza prot. n. 20385/2024,

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ivi compresa la lex specialis di gara, ove intesa nel senso ritenuto dalla amministrazione procedente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa MA IA D'TE e uditi nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2025 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il provvedimento impugnato l’Autorità Portuale del Mar Tirreno Centrale ha respinto l’istanza della società Stabia Oil di autorizzazione/nulla osta, ai sensi dell’art. 46 del Codice della Navigazione, al subentro della società Mediterranea Green Energy nella concessione n. 34/2024 (rep. N. 253), rilasciata ad essa ricorrente in esito alla procedura approvata con delibera n. 117/2022, per la durata di quattro anni, concernente l’occupazione di un’area demaniale marittima della superficie di mq 257,69, per il mantenimento di un impianto di distribuzione di carburanti con serbatoi interrati, in località banchina Marinella del Porto di Castellammare di Stabia.

1.1 Il rigetto dell’istanza è motivato in ragione:

- della previsione di cui all’art. 5e) dell’avviso pubblico che espressamente vietava il subingresso (oltre all’avvalimento, affidamento a terzi, accesso in forma associata ex art. 45, 46, 47 e 48 d.lgs. n. 50/2016), con conseguente accettazione incondizionata da parte dei partecipanti alla procedura;

- nonché dell’asserita impossibilità di applicare alla fattispecie concreta l’art. 106 del d.lgs 50/2016, “Modifica di contratti durante il periodo di efficacia”, in quanto non contemplato tra le specifiche disposizioni del codice dei contratti pubblici richiamate dalla lex specialis;

- la procedura concorsuale si è svolta in base al Codice della Navigazione e il d.lgs 56/2026 è stato richiamato solamente in relazione ai principi generali di economicità, efficacia, tempestività e correttezza.

1.2 A sostegno dell’impugnativa parte ricorrente ha dedotto plurimi motivi in diritto, con cui lamenta:

I) Violazione della concessione n. 34/2024, stipulata tra le parti, in quanto la stessa non pone alcun divieto di subingresso nella concessione per vicende societarie (nella specie, cessione del ramo di azienda) o per qualsiasi altra ragione.

II) Violazione del regolamento d’uso delle aree demaniali, espressamente richiamata dal regolamento d’uso dell’Autorità che, all’art. 20, richiamando l’art. 46 del Codice della navigazione , prevede, tra l’altro, la possibilità di presentare domanda di subingresso “finalizzata al rilascio di un titolo autorizzatorio che consente esclusivamente la novazione soggettiva nella titolarità della concessione, restando immutati tutti gli ulteriori elementi della stessa (in particolare, la durata e lo scopo)”;

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 5/e dell’avviso pubblico, che avrebbe posto un divieto di subingresso non riferito (né in modo esplicito, né implicito) alle vicende societarie, quali sono quelle di cui si controverte nella presente controversia, non essendo la cessione del ramo di azienda - comprendente il complesso di beni e attività strettamente connesse, fra l’altro, all’esercizio delle attività di cui alla concessione in questione - annoverabile in nessuna delle fattispecie specificamente disciplinate dall’art. 46 Codice della Navigazione, non rientrando né nella vendita, né nella esecuzione forzata, né tanto meno nella ipotesi di morte del concessionario;

IV) la lex specialis - nel ritenere applicabile il d.lgs 50/2016 per la parte relativa ai principi, fra l’altro, di libera concorrenza, non discriminazione, ecc., implicherebbe l’applicabilità dell’art. 106 del d.lgs 50/2016, trattandosi di norma espressione dei principi di libera concorrenza e non discriminazione, non potendosi limitare la libertà di organizzazione dell’impresa da parte del suo titolare;

V) a conferma ulteriore della dedotta illegittimità, si porrebbe anche quanto previsto nella delibera GRC n. 113/2010, recante disposizioni in materia di autorizzazione al subingresso nelle concessioni demaniali marittime e all’affidamento a terzi di attività oggetto della concessione, mentre l’illegittimità del diniego espresso sarebbe frutto di una interpretazione non armonizzata delle clausole dell’avviso oltre che delle stesse clausole rispetto ai principi costituzionali (artt. 41 e ss.) e comunitari;

VI) in via subordinata, illegittimità dell’art. 5/e dell’avviso per violazione dei principi costituzionali e comunitari di concorrenza e libertà di organizzazione dell’impresa, laddove l’interpretazione dell’avviso venisse considerata coerente con la conclusione cui è giunta l’amministrazione;

VII) Violazione art. 3 della legge 241/90 e insufficiente motivazione circa le ragioni del diniego;

VIII) Violazione art. 10 bis della legge 241/90, non avendo in tesi l’Autorità adeguatamente valutato le osservazioni presentate dalla ricorrente, in particolare, in merito all’art. 106, comma 1, lett. d), n. 2, che espressamente consente e ammette le modifiche connesse a vicende societarie .

2. Si è costituita in resistenza l’autorità portuale che ha difeso la legittimità degli atti impugnati, rimarcando che il divieto di subingresso è stato posto già dall’avviso pubblico, non impugnato, conclusivamente instando per la reiezione del gravame.

3. All’udienza pubblica del 23 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Come anticipato in premessa, parte ricorrente sostiene che il diniego opposto dall’Autorità portuale sarebbe illegittimo in quanto la possibilità di subingresso, oltre a non essere vietata dalla stessa concessione, troverebbe il proprio riferimento normativo direttamente nei principi sulla libera concorrenza e libertà di iniziativa economica richiamati dalla lex specialis , nonché, più specificamente, nell’art. 106, comma 1, lett. d), n. 2 del d.lgs 50/2016, in tesi applicabile al caso di specie in quanto ritenuto espressione di principi generali, che consente e ammette le modifiche contrattuali connesse a vicende societarie (allorquando “all'aggiudicatario iniziale succede, per causa di morte o a seguito di ristrutturazioni societarie, comprese rilevazioni, fusioni, scissioni, acquisizione o insolvenza, un altro operatore economico che soddisfi i criteri di selezione qualitativa stabiliti inizialmente, purché ciò non implichi altre modifiche sostanziali al contratto e non sia finalizzato ad eludere l'applicazione del presente codice”).

Ne conseguirebbe, a suo dire, l’illegittimità della determinazione dell’ente concedente di vietare il subingresso richiesto ex art. 106 Codice dei contratti pubblici e art. 46 Codice della navigazione a seguito di cessione di ramo d’azienda, trattandosi di una operazione di riorganizzazione societaria del concessionario che lascia immutata l’azienda, trasferendone semplicemente la veste giuridica nella quale l’azienda stessa è inserita. In via subordinata, la ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’art. 5/e dell’avviso per violazione dei principi costituzionali e comunitari di concorrenza e libertà di organizzazione dell’impresa.

5. I motivi di ricorso, che per la loro sostanziale affinità e connessione possono essere trattati congiuntamente, sono infondati. Ciò consente di prescindere dai rilievi di tardiva impugnazione della lex specialis di gara eccepiti dalla resistente.

5.1 Gioverà premettere in termini generali che a mente dell’articolo 46 del Codice della navigazione, anche richiamato dall’art. 20 del Regolamento dell’Autorità, invocato dalla ricorrente, prevede che “quando il concessionario intende sostituire altri nel godimento della concessione deve chiedere l'autorizzazione dell’autorità concedente”.

Qualsiasi mutamento di titolarità, incluso quello derivante dalla cessione a terzi di una delle attività assentite, è dunque privo di effetti se non autorizzato dall’Amministrazione e trasfuso nella necessaria variazione della concessione demaniale e dà luogo, peraltro, ad uno dei presupposti in forza dei quali può essere pronunciata la decadenza del concessionario dal titolo.

5.2 Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, anche di questo Tribunale, condiviso dal Collegio, dalla richiamata disposizione normativa è possibile evincere che la concessione demaniale non rientra nella libera disponibilità del concessionario, poiché spetta all'amministrazione verificare se la cessione del ramo d'azienda o qualsiasi altro titolo idoneo a determinare il subingresso nella concessione demaniale continui ad assicurare l'interesse pubblico che giustifica costantemente l'attività concessoria di beni demaniali, la quale non può dar luogo ad una mera disponibilità individuale del bene pubblico, non connotata da un preciso titolo giustificativo che la renda meritevole di pervenire alla sottrazione del bene stesso al libero uso della collettività ( cfr . T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 8 maggio 2015, n.2571). Dunque, non può ritenersi - come vorrebbe, invece, la ricorrente – che, con un certo automatismo, “la concessione medesima possa essere "conferita" in un soggetto societario, al pari dell'azienda e dei rapporti giuridici connessi" ( cfr. Cons. Stato, VI, 20 marzo 2007, n. 1320).

5.3 Né potrebbe ritenersi applicabile alla specie l’art. 106 del d.lgs 50/2016 in quanto, come noto, la disciplina del d.lgs. n. 50/2016 non si applica in toto alle procedure per l'affidamento delle concessioni demaniali marittime a scopo turistico ricreativo, in quanto trattasi di un contratto attivo non soggetto alla disciplina del Codice dei contratti pubblici ma ai soli principi (di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell'ambiente ed efficienza energetica) di cui all'art. 4 del medesimo Codice ( cfr. Cons. St., Sez. IV, 21 maggio 2014, n. 2620). L’invocata disposizione, invece, costituisce espressione di regole puntuali ed è peraltro applicabile, per sua espressa previsione, ai soli “contratti di appalto nei settori ordinari e nei settori speciali”, salvo che sia espressamente richiamata dagli atti della procedura; circostanza nella specie non ricorrente.

Del resto, se in relazione ai contratti pubblici sussiste un’esigenza di salvaguardia del principio di conservazione del contratto volto alla fornitura di un servizio o realizzazione di opera pubblica, anche funzionale al soddisfacimento dell’interesse pubblico alla continuità nella relativa gestione/esecuzione, detta esigenza risulta invece sfumata in caso di concessioni demaniali, essendo certamente prevalente, in un’ottica di salvaguardia dei principi comunitari e nazionali sulla concorrenza, l’interesse - sotteso al divieto di subingresso fissato dalla legge di gara - di evitare che un soggetto terzo, che non abbia preso parte alla competizione, possa acquisire dal subingresso nella concessione occasioni di guadagno derivanti dall’utilizzo del bene demaniale, sottendendo la scelta censurata una chiara preferenza dell’amministrazione, in tali casi, di ricorrere al mercato per l’individuazione del nuovo concessionario.

A tanto va poi soggiunto che, comunque, in forza del principio di specialità, tra le due norme invocate dal ricorrente, disciplinanti il subentro di terzi in un contratto già concluso dall'Amministrazione, si deve privilegiare quella di cui all'art. 46 cod. nav. in quanto dedicata proprio al settore delle concessioni demaniali marittime.

Dunque, ferma restando l’applicabilità alle concessioni demaniali dei principi generali stabiliti dal codice dei contratti pubblici in tema di concorrenza e par condicio , l'affidamento di tali concessioni resta regolato dalla disciplina speciale dettata dal Codice della navigazione, dal relativo regolamento e dalle altre norme di legge relative al regime delle stesse concessioni.

5.4 Ciò posto, occorre soffermarsi sulla legittimità della clausola dell’avviso pubblico, secondo la quale “ Per la presente procedura e per la concessione (norma applicabile il codice della navigazione) non è previsto l’istituto dell’avvalimento, subingresso, affidamento a terzi, l’accesso in forma associata ex artt. 45,46,47 e 48 dlgs. n. 50/2016.”; clausola oggetto di sottoscrizione della ricorrente che ha presentato la relativa dichiarazione in sede di partecipazione alla procedura.

Detta clausola, nella prospettiva di parte divenuta lesiva solo in sede di esecuzione del contratto, sarebbe violativa, oltre che dei principi di libera concorrenza e libertà di autodeterminazione degli operatori economici, anche della stessa possibilità di subingresso nella concessione comunque riconosciuta dal Codice della Navigazione, oltre che dal Regolamento dell’Autorità.

Le censure sono infondate.

Ritiene il Collegio che la possibilità di affidamento a terzi della concessione, sia pure nell’ambito di operazioni di cessione di un ramo aziendale, in linea di principio prevista dalla sopra richiamata normativa di settore - allorquando, in assenza di motivi ostativi e previa autorizzazione, consente di “sostituire altri nel godimento della concessione” (cfr. art. 46 cod. nav,. comma 1) - rimane condizionata a valutazioni che restano di esclusiva competenza dell’amministrazione chiamata alla gestione dell’area demaniale. Invero, il Codice della Navigazione, nel subordinare l’iniziativa del concessionario all’autorizzazione dell’amministrazione, include in sé, tra le prerogative di pertinenza dell’autorità concedente, la più ampia possibilità di scelta di restringere le ipotesi di affidamento a terzi delle iniziative economiche di rilievo principale, legate all'area demaniale concessa in uso ( cfr ., mutatis mutandi, Corte Cost. n. 157/2017, par. 7.4.2).

Alla luce delle superiori considerazioni discende la legittimità che una tale scelta - volta a limitare la possibilità di subingresso, per le varie vicende trasmissive indicate, di un soggetto diverso dall’aggiudicatario della concessione dell’area demaniale - sia sin da subito effettuata nella lex specialis di gara, come accaduto nel caso all’esame.

5.5 Peraltro, tale prerogativa, volta alla limitazione della possibilità di sostituzione nella titolarità della concessione, appare in linea con l’esigenza, rappresentata dall’Autorità resistente, di limitare possibili elusioni delle regole di evidenza pubblica, che si impongono per tutti gli atti con i quali l'Amministrazione offre occasioni di guadagno sul mercato, obbedendo il divieto di subingresso, previsto nella procedura in questione, all’interesse pubblico di evitare che un soggetto terzo (che non ha preso parte alla licitazione) possa acquisire la titolarità della concessione pur non avendo partecipato alla procedura ed eludendo così i principi comunitari e nazionali sulla concorrenza. Dunque, in tale contesto, proprio in ragione della peculiarità delle concessioni demaniali, la valutazione dell’amministrazione può legittimamente spingersi, nel bilanciamento tra i vari interessi coinvolti nella vicenda amministrativa, fino alla scelta, legittimamente effettuata già negli atti della gara pubblica, di vietare la possibilità di subingresso in conseguenza di operazioni societarie (cessione, fitto, fusione, scissione, ecc.) funzionali a soddisfare mere esigenze organizzative del concessionario, il quale in tal modo dimostra comunque di non avere più interesse alla concessione, privilegiandosi a ragione, in tali casi, il ricorso al mercato per la scelta di un nuovo concessionario, con l’indizione di una nuova gara.

5.6 Non coglie nel segno l’ulteriore censura della ricorrente di violazione delle regole della concorrenza, essendo anzi sottesa alla scelta censurata proprio la riconosciuta prevalenza dei principi concorrenziali di fronte a vicende soggettive legate a scelte aziendali del concessionario, senza che ciò possa implicare un irragionevole vulnus alle prerogative organizzative dell’operatore economico che abbia partecipato alla competizione, accettando le regole poste dall’amministrazione in piena trasparenza e nel rispetto della par condicio .

Nella specie, peraltro, contrariamente a quanto asserito in ricorso, tali regole, oltre ad essere chiaramente e legittimamente enunciate nell’avviso pubblico approvato con delibera presidenziale n. 117/2022, risultano anche riprodotte nella concessione demaniale marittima n. 34/2024, sottoscritta tra le parti, la quale, alla pagina n. 4 prevede testualmente: “Non potrà eccedere i limiti assegnati, né variarli; non potrà erigere opere non consentite, né variare quelle ammesse; non potrà cedere ad altri, né in tutto, né in parte, né destinare ad altro uso quanto forma oggetto della concessione né, infine, indurre alcuna servitù nelle aree attigue a quella concessa, né recare intralci agli usi ed alla circolazione cui fossero destinate.”.

5.7 Delle ragioni poste a base del diniego, peraltro, l’amministrazione ha dato adeguatamente conto nella motivazione del provvedimento di diniego impugnato, facendo riferimento alla specialità della disciplina di settore e alla vincolatività delle regole della competizione pubblica, poste a monte dall’avviso pubblico ed esenti dai vizi denunciati dalla ricorrente per le considerazioni espresse innanzi.

5.8 È dunque escluso che la concessione per cui è causa potesse costituire oggetto di un conferimento societario che prescindesse dalle regole poste dalla disciplina prefissata dall’amministrazione competente, per quanto esposto del tutto legittimamente, attraverso gli atti della procedura di evidenza pubblica.

5.9 In conclusione il ricorso è respinto.

6. Le spese di lite possono essere compensate tenuto conto della complessità e novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio del giorno 23 settembre 2025 e 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA RA EN, Presidente

Gabriella Caprini, Consigliere

MA IA D'TE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA IA D'TE	MA RA EN

IL SEGRETARIO