Pubblicato il 11/03/2026

N. 00525/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00979/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 979 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Opr Sun 11 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Floriana Isola, Andrea Secchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Samassi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Mascia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero della Cultura, Ministero dell'Agricoltura della Sovranita' Alimentare e delle Foreste, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della nota prot. n. 14123 del 18 settembre 2024, con la quale il SUAPE del Comune di Samassi ha adottato il provvedimento unico n. 11, recante diniego alla realizzazione di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 4957,92 kW in località Villasanta nel Comune di Samassi, nonché il citato provvedimento unico;

di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ivi compresi, ove occorrer possa:

i. la nota dell’Area Tecnica del Comune di Samassi del 12.9.2024, con la quale il Responsabile del Servizio ha richiesto al SUAPE l’emissione del provvedimento unico negativo;

ii. la nota della Regione Sardegna – Assessorato degli Enti Locali, Finanze e Urbanistica – Servizio Demanio e Patrimonio di Cagliari, prot. n. 49059 del 9.11.2023;

iii. nei soli limiti dell’interesse azionato, il verbale del 7 febbraio 2024 limitatamente alla parte in cui ha subordinato il rilascio del titolo autorizzativo all’ottenimento della concessione demaniale;

iv. nei limiti dell’interesse azionato, della direttiva Regione SUAPE del 28 febbraio 2017 e della circolare prot. n. 10851/CIR/1 del 29 marzo 2018;

v. ancorché non conosciuto, ogni eventuale atto e/o provvedimento adottato dal SUAPE del Comune di Samassi successivamente alla chiusura negativa della Conferenza dei servizi sincrona.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da OPR SUN 11 S.R.L. il 18\2\2025:

- del diritto della Società, che ha già ottenuto la disponibilità del terreno industriale interessato dal progetto, (i) a realizzare l’impianto fotovoltaico; ovvero, in una prospettiva subordinata (ii) a non vedersi opporre divieti preventivi all’utilizzo del terreno medesimo, nelle forme della perimetrazione di aree non idonee o di requisiti tecnici vincolanti;

- il tutto previa, se del caso, disapplicazione dell’art. 1, co. 1, lett. a), co. 5, 6 e 7, e allegato G della L.R. n. 20 del 5 dicembre 2024 e relativi Allegati, per contrasto con la normativa europea, ovvero previa rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità dell’art. 1, co. 1, lett. a), co. 5, 6 e 7, e allegato G della L.R. n. 20 del 5 dicembre 2024 e relativi Allegati;

- in via subordinata, e solo ove occorrer possa, l’annullamento degli artt. 1, co. 2, lett. b), 3, co. 1, e 7, co. 2, lett. c), e co. 3, del D.M. 21 giugno 2024, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 2 luglio 2024, serie generale n.153, adottato dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza Energetica di concerto con il Ministero della cultura e il Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle Foreste e avente ad oggetto la “ Disciplina per l’individuazione di superfici e aree idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili ”, nella parte in cui prevede la possibilità per le Regioni di individuare le superfici e le aree “ non idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili” , nonché la “ possibilità di fare salve le aree idonee di cui all'art. 20, comma del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199”

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Autonoma della Sardegna e di Comune di Samassi e di Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e di Ministero della Cultura e di Ministero dell'Agricoltura della Sovranita' Alimentare e delle Foreste e di Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il dott. RT TI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, la OPR Sun 11 S.r.l. ha adito l’intestato Tribunale al fine di ottenere l’annullamento della nota prot. n. 14123 del 18 settembre 2024, con la quale il SUAPE del Comune di Samassi ha adottato il provvedimento unico n. 11, recante diniego alla realizzazione di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 4957,92 kW in località Villasanta nel Comune di Samassi, oltre agli atti correlati, indicati in epigrafe.

2. Espone la ricorrente di aver presentato, in data 19 gennaio 2023, al Comune di Samassi apposita istanza per l’avvio del procedimento unico ai sensi della L.R. 24/2016 relativo al progetto sopra indicato.

3. Assume la ricorrente essere il progetto localizzato in un’area vocata alla realizzazione di impianti FER, ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021, delle linee guida statali di cui al d.m. 10.9.2010 e dell’art. 22-bis del d.lgs. n. 199/2021.

4. Dopo una articolata fase volta alla regolarizzazione della documentazione, in seno alla conferenza di servizi pervenivano i pareri favorevoli, tra gli altri, del Comune di Samassi, dell’Assessorato Difesa dell’Ambiente dell’8 gennaio 2024 e del Genio Civile.

5. Con nota del 29 gennaio 2024 il SUAP portava a conoscenza degli enti coinvolti che, con la nota del 9 novembre 2023, il Servizio Regionale Demanio aveva rappresentato che per la realizzazione dell’intervento sarebbe stato necessario ottenere un provvedimento di concessione demaniale ad hoc non rilasciabile nell’ambito della Conferenza dei Servizi.

6. Assume la ricorrente che, in data 7 febbraio 2024, il SUAP notificava il verbale di chiusura con esito favorevole della Conferenza di Servizi stabilendo che “ questo SUAPE provvederà ad adottare la determinazione motivata di conclusione positiva del procedimento, previa acquisizione della provvisoria concessione demaniale rilasciata dalla RAS – Assessorato Enti locali , Finanze e Urbanistica - Servizio demanio e patrimonio di Cagliari” .

7. Sulla base degli esiti della conferenza, precisa la società ricorrente, di essersi attivata richiedendo il rilascio della concessione demaniale e, in tale ambito, otteneva il nulla osta da parte di ENAS, il parere favorevole del Genio Civile e quello di ANAS.

8. Sennonché, in data 18 settembre 2024, il SUAP notificava il provvedimento unico n. 11 del 18 settembre 2024, con il quale comunicava il diniego del rilascio del titolo autorizzativo in quanto, in data 12 settembre 2024, l’Area Tecnica del Comune di Samassi aveva richiesto l’adozione di un provvedimento negativo alla luce dell’intervenuta entrata in vigore della l.r. n. 5/2024 e del fatto che la Società non aveva dimostrato preliminarmente all’iter autorizzativo l’acquisizione della disponibilità del suolo demaniale.

9. Avverso tali determinazioni è insorta la società ricorrente con cinque motivi di gravame.

9.1. Con il primo motivo ha dedotto la violazione del modulo della Conferenza dei Servizi, dei principi dell’autotutela amministrativa, dell’art. 1 e seguenti della legge n. 241/90, dell’art. 14-ter e 14-quater della legge n. 241/90, dell’art. 21-quinquies e nonies della legge n. 241/90, dell’art. 7 e 10-bis della legge n. 241/90, del d.lgs. n. 199/2021, del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili, del Regolamento UE n. 2577/2022, delle direttive 2009/28/CE, UE 2018/2001 e UE 2023/2413, dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, del legittimo affidamento e dell’auto-vincolo posto dall’Amministrazione, del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, oltre a eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione, sviamento di potere e irragionevolezza.

9.1.1. Sostiene parte ricorrente che il provvedimento impugnato si rivelerebbe illegittimo per violazione della disciplina della Conferenza di servizi e delle norme in materia di autotutela, anche alla luce dell’auto-vincolo che l’Amministrazione si sarebbe imposta.

In data 7 febbraio 2024 il SUAP, nel comunicare la chiusura con esito favorevole della Conferenza, avrebbe preannunciato l’adozione della determinazione conclusiva positiva, subordinata alla sola acquisizione della concessione demaniale.

Tale atto, quindi, avrebbe sostanzialmente definito il procedimento, consolidando un legittimo affidamento in capo alla Società e vincolando l’Amministrazione al rilascio del titolo autorizzativo una volta completato l’iter concessorio, anche in considerazione del fatto che erano stati acquisiti esclusivamente pareri favorevoli, incluso quello del Comune di Samassi.

9.1.2. Precisa l’esponente che, ai sensi dell’art. 14-quater, comma 2, l. n. 241/1990, le amministrazioni non dissenzienti potrebbero solo sollecitare l’esercizio dell’autotutela, spettando all’amministrazione procedente valutare, nel rispetto degli artt. 21-quinquies e 21-nonies, la sussistenza dei presupposti per la revoca o per l’annullamento d’ufficio.

Nel caso di specie, invece, il SUAP avrebbe concluso negativamente il procedimento senza attivare alcun formale procedimento di autotutela né garantire le tutele partecipative previste dalla legge; parimenti, l’Area tecnica del Comune avrebbe richiesto l’adozione del diniego ignorando il precedente parere favorevole in assenza di sopravvenienze idonee a giustificare un mutamento di indirizzo.

9.1.3. Inoltre, soggiunge la società, non ricorrerebbero i presupposti della revoca ex art. 21-quinquies l. n. 241/1990 non essendovi né sopravvenuti motivi di pubblico interesse né mutamenti imprevedibili della situazione di fatto; infatti, trattandosi di provvedimento autorizzativo, non sarebbe stata consentita alcuna rivalutazione dell’interesse pubblico originario, nè sarebbe stato accordato alcun indennizzo. Parimenti non sussisterebbero i presupposti per l’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies, non essendo stati individuati profili di illegittimità dell’originaria determinazione favorevole, risultando comunque decorso ogni termine ragionevole e mancando qualsiasi motivazione sulla comparazione tra interesse pubblico e affidamento del privato.

L’Amministrazione avrebbe dunque eluso i limiti e le garanzie proprie dell’autotutela, comprimendo illegittimamente l’affidamento maturato dalla Società e frustrando l’interesse pubblico alla realizzazione del progetto, relativo a un impianto fotovoltaico in area industriale, coerente con il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili.

9.1.4. Il diniego non potrebbe, infine, fondarsi né sulla pretesa indisponibilità delle aree demaniali per la posa del cavidotto —circostanza già nota e presupposta nella stessa determinazione favorevole, che aveva previsto una coda procedimentale per la concessione— in violazione dell’auto-vincolo assunto, né su sopravvenuta normativa regionale, inapplicabile al caso o comunque in contrasto con principi sovraordinati.

9.2. Con un secondo ordine di doglianze la società ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 1 e seguenti della legge n. 241/90, dell’art. 7 e 10-bis della legge n. 241/90, del d.lgs. n. 199/2021, del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili, del Regolamento UE n. 2577/2022, delle direttive 2009/28/CE, UE 2018/2001, UE 2023/2413, dell’art. 21-nonies della legge n. 241/90, dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento di potere, irragionevolezza e illogicità dell’azione amministrativa, violazione del divieto di aggravio procedimentale e ingiustizia manifesta.

9.2.1. La ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento per violazione dei principi di partecipazione procedimentale di cui alla l. n. 241/1990, attuativi dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità.

Rappresenta la società che, dopo aver anticipato, nel febbraio 2024, la chiusura positiva del procedimento subordinandola al solo ottenimento della concessione demaniale, il SUAP avrebbe invece adottato un inatteso provvedimento di rigetto, senza alcuna preventiva comunicazione e senza la previa convocazione di una nuova seduta della conferenza dei servizi per discutere la richiesta del Comune.

Secondo la prospettazione attorea, l’Amministrazione, prima di assumere una determinazione negativa, avrebbe invece dovuto, alternativamente, comunicare l’avvio di un procedimento in autotutela ai sensi dell’art. 7 l. n. 241/1990 o, quantomeno, trasmettere il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/1990, al fine di consentire un effettivo contraddittorio.

Nel caso di specie, trattandosi di un provvedimento dal contenuto afflittivo e non vincolato, la preventiva interlocuzione procedimentale sarebbe stata, secondo la ricorrente, imprescindibile. In tale sede, la Società avrebbe potuto chiarire, tra l’altro, che la questione della disponibilità delle aree era già stata esaminata e non ritenuta ostativa in sede di chiusura favorevole della conferenza e che la sopravvenuta normativa regionale non sarebbe stata suscettibile di applicazione al caso concreto e, che comunque, questa, si sarebbe posta in contrasto con la normativa europea e con principi costituzionali.

L’omissione di ogni forma di contraddittorio procedimentale avrebbe, quindi, determinato l’illegittimità del provvedimento impugnato.

9.3. Con il terzo motivo di ricorso viene dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e seguenti della legge n. 241/90, degli artt. 14 bis e 14-ter, 14-quinquies della legge n. 241/90, della l.r. n. 34/2016; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione del principio di leale collaborazione, del divieto di aggravio procedimentale e del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili. Eccesso di potere per contraddittorietà dell’azione amministrativa.

9.3.1. La ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento per violazione delle regole che disciplinano la Conferenza di servizi, in quanto il SUAP, prima di adottare il diniego, avrebbe dovuto convocare una seduta in modalità sincrona ai sensi dell’art. 14-bis, comma 6, l. n. 241/1990 e dell’art. 37, commi 8 e 9, l.r. n. 24/2016.

In particolare, la normativa statale e regionale prevederebbe la convocazione della conferenza sincrona quando non sia possibile adottare direttamente il provvedimento finale ovvero in presenza di atti di dissenso non fondati su un’assoluta e insanabile incompatibilità dell’intervento.

Nel caso di specie, secondo la prospettazione attorea, tali presupposti ricorrerebbero in quanto la questione della concessione demaniale era già stata valutata e non aveva impedito l’anticipata chiusura favorevole della conferenza e la sopravvenuta normativa regionale avrebbe potuto incidere, al più, sull’avvio dei lavori, ma non avrebbe potuto imporre la sospensione o il rigetto del procedimento autorizzativo.

Pertanto, nella peggiore delle ipotesi, l’Amministrazione avrebbe dovuto attivare un modulo sincrono e simultaneo di confronto, così da consentire una valutazione contestuale degli interessi coinvolti e un’interlocuzione volta a superare le criticità emerse in sede asincrona.

9.4. Con il quarto motivo di gravame viene dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 1 e seguenti della legge n. 241/90, la violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 199/2021, del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili, del Regolamento UE n. 2577/2022, delle direttive 2009/28/CE, UE 2018/2001, UE 2023/2413, della l.r. 36/2023, dell’art. 21-nonies della legge n. 241/90, dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento di potere, irragionevolezza e illogicità dell’azione amministrativa, violazione del divieto di aggravio procedimentale e ingiustizia manifesta.

9.4.1. Assume parte ricorrente che il provvedimento di rigetto sarebbe illegittimo anche nel merito perché fondato sull’asserita indisponibilità delle aree, circostanza che la ricorrente contesta.

La Società afferma di aver sempre avuto la piena disponibilità delle aree di sedime dell’impianto, come da documentazione agli atti, e che lo stesso SUAP avrebbe ritenuto procedibile l’istanza, anticipando la chiusura favorevole del procedimento e subordinando il rilascio del titolo alla sola concessione demaniale per alcuni tratti di cavidotto. Il diniego si fonderebbe dunque, al più, sulla mancata concessione relativa alle opere di connessione; tuttavia, la normativa di riferimento richiederebbe la disponibilità delle sole aree di impianto, mentre per le opere connesse sarebbe anche possibile ricorrere all’esproprio.

9.4.2. La questione della concessione demaniale, peraltro, era già stata sottoposta alla Conferenza dei servizi e, nonostante ciò, l’Amministrazione avrebbe espresso assenso alla conclusione positiva, auto-vincolandosi al rilascio dell’autorizzazione una volta ottenuto il titolo concessorio. La Società, confidando in tale assetto, avrebbe attivato le procedure richieste e ottenuto i necessari nulla osta; il successivo diniego, in assenza di sopravvenienze, avrebbe, pertanto, violato il legittimo affidamento ingenerato.

9.4.3. Sarebbe, inoltre, erronea la tesi secondo cui la concessione demaniale non potesse essere rilasciata nell’ambito della Conferenza. La normativa regionale non escluderebbe tale possibilità e le direttive richiamate riguarderebbero fattispecie diverse; al contrario, l’art. 6 del d.lgs. 28/2011 (PAS) prevederebbe che tutti gli atti di assenso necessari siano acquisiti nel medesimo procedimento, anche tramite conferenza, senza duplicazioni. L’autorità competente, pertanto, avrebbe potuto e dovuto esprimersi in quella sede.

9.4.4. Soggiunge la ricorrente che l’impianto è interamente ubicato in area industriale e che l’art. 22-bis del d.lgs. 199/2021 qualificherebbe tali interventi come attività libera, non subordinata ad atti di assenso; eventuali norme regionali contrastanti, pertanto, dovrebbero ritenersi superate. Ne deriverebbe che la PAS in conferenza – già più gravosa del necessario – sarebbe comunque idonea ad assorbire ogni titolo occorrente.

9.4.5. Il comportamento dell’Amministrazione integrerebbe, inoltre, una violazione del divieto di aggravio procedimentale, avendo prima imposto un procedimento ad hoc per la concessione e poi negato il titolo nonostante l’adempimento delle richieste, in contrasto anche con i principi europei di semplificazione e accelerazione delle procedure in materia di energie rinnovabili e con il riconoscimento del carattere di interesse pubblico prevalente dei relativi progetti.

9.4.6. Infine, la nota regionale del 9 novembre 2023 sarebbe illegittima perché resa al di fuori della Conferenza, tardiva rispetto ai termini procedimentali e carente di istruttoria, non indicando puntualmente le porzioni interessate, con conseguente ulteriore aggravio a carico della Società. Ne deriverebbe, complessivamente, l’illegittimità degli atti impugnati.

9.5. Con il quinto motivo di gravame viene censurata la violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L.R. n. 5/2024, dell’art. 15 del d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 20, co. 6, del d.lgs. n. 199/2021, del d.lgs. n. 152/2006, del principio di massima diffusione delle forme di energia rinnovabile, dei principi del giusto procedimento, della direttiva 2009/28/CE e della direttiva 2011/92/UE, nonchè eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione; illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà dell’azione amministrativa; travisamento dei presupposti in fatto e diritto; violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa e sviamento di potere.

9.5.1. Assume la ricorrente che l’Amministrazione ha giustificato l’intervento in autotutela richiamando l’art. 15, comma 4, del d.P.R. 380/2001, ritenendo che la l.r. n. 5/2024 costituisca una sopravvenuta previsione urbanistica incompatibile, tale da far venir meno i presupposti per il rilascio dell’autorizzazione.

9.5.2.1. Evidenzia, tuttavia la ricorrente che la tesi sarebbe anzitutto errata perché la norma regionale vieterebbe la realizzazione di nuovi impianti, ma non anche il rilascio dei titoli autorizzativi.

L’art. 3 della l.r. n. 5/2024 fa espresso riferimento alla “ realizzazione” e non alle procedure in corso; inoltre, il d.lgs. 199/2021 vieta espressamente moratorie o sospensioni dei procedimenti autorizzativi nelle more dell’individuazione delle aree idonee. Un’interpretazione estensiva, tale da bloccare anche le autorizzazioni, si porrebbe quindi in contrasto con la normativa statale e risulterebbe costituzionalmente illegittima.

9.5.2.2. Sotto un secondo profilo, sarebbe comunque inapplicabile l’art. 15 del d.P.R. 380/2001, che riguarda la decadenza del permesso di costruire per sopravvenute previsioni urbanistiche contrastanti. Nel caso di specie non vi sarebbe alcuna modifica urbanistica: l’area è e resta industriale e, ai sensi dell’art. 22-bis del d.lgs. 199/2021, gli impianti fotovoltaici in tali zone sarebbero addirittura realizzabili in edilizia libera. Non sarebbe quindi mutato né il quadro normativo statale né la destinazione urbanistica.

Inoltre, la stessa l.r. n. 5/2024 esclude dalla moratoria gli impianti ubicati in aree già urbanizzate ricadenti in zone D; il sito in questione è un’area industriale già antropizzata e inserita in un comparto produttivo esistente, con conseguente oggettiva inapplicabilità del divieto regionale.

9.5.2.3. In via subordinata, ove si ritenesse applicabile l’art. 3 della legge regionale anche ai procedimenti in corso, l’esponente evidenzia che la disposizione si porrebbe in contrasto con il diritto dell’Unione europea, che impone la massima diffusione delle fonti rinnovabili, la semplificazione e accelerazione delle procedure autorizzative e il riconoscimento del carattere di interesse pubblico prevalente degli impianti FER. Un divieto generalizzato, esteso di fatto a gran parte del territorio regionale, frustrerebbe gli obiettivi vincolanti europei e l’effetto utile delle direttive in materia.

Ne deriverebbe la necessità di disapplicare la norma regionale per contrasto con il diritto UE e di annullare i provvedimenti impugnati, con eventuale rimessione della questione alla Corte costituzionale o alla Corte di Giustizia.

9.5.3. La ricorrente, in via ulteriormente subordinata, insta affinché venga sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 della l.r. n. 5/2024, nella denegata ipotesi in cui la disposizione fosse ritenuta applicabile alla fattispecie oggetto di causa e interpretata nel senso di precludere anche l’autorizzazione dei progetti FER e di sospendere i procedimenti in corso.

9.5.3.1. Quanto alla rilevanza, rappresenta la società che questa sarebbe evidente, atteso che i provvedimenti impugnati risultano fondati esclusivamente sull’asserito divieto introdotto dalla legge regionale; ne conseguirebbe che, ove la norma fosse dichiarata costituzionalmente illegittima, verrebbe meno l’unico presupposto normativo posto a base degli atti adottati dall’Amministrazione, con loro automatico travolgimento.

9.5.3.2. Quanto alla non manifesta infondatezza, la ricorrente evidenzia, in primo luogo, che l’interpretazione dell’art. 3 della l.r. n. 5/2024 quale divieto di autorizzare impianti FER e quale moratoria dei procedimenti in corso si porrebbe in frontale contrasto con l’art. 20, comma 6, del d.lgs. n. 199/2021, il quale vieta espressamente la sospensione o moratoria dei procedimenti autorizzativi nelle more dell’individuazione delle aree idonee. Ne deriverebbe la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i principi fondamentali stabiliti dallo Stato in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia.

9.5.4. La ricorrente rappresenta altresì che il d.lgs. n. 199/2021, attuativo della direttiva (UE) 2018/2001, disciplina compiutamente il procedimento di individuazione delle aree idonee, riservando allo Stato la fissazione dei criteri generali e alle Regioni la loro concreta individuazione, ma escludendo in modo espresso la possibilità di introdurre moratorie. L’introduzione, da parte del legislatore regionale, di un divieto generalizzato e temporaneo di autorizzazione e realizzazione si porrebbe dunque in contrasto con il principio fondamentale di massima diffusione delle fonti rinnovabili, più volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale.

9.5.5. Sotto ulteriore profilo, la ricorrente deduce la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione ai vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, posto che la disciplina statale di riferimento è attuativa di obblighi euro-unitari volti alla promozione e accelerazione della diffusione delle energie rinnovabili. Un divieto indiscriminato e generalizzato sarebbe idoneo a compromettere il conseguimento degli obiettivi vincolanti stabiliti a livello europeo.

9.5.6. La ricorrente prospetta, inoltre, il contrasto con l’art. 9 Cost., come novellato, che impone la tutela dell’ambiente anche nell’interesse delle future generazioni, evidenziando come le energie rinnovabili costituiscano uno strumento primario di tutela ambientale; un divieto aprioristico sottrarrebbe al procedimento amministrativo il necessario bilanciamento in concreto tra interessi pubblici e privati coinvolti.

9.5.7. L’esponente deduce, altresì, la violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., in quanto la norma regionale, introducendo un divieto generalizzato applicabile anche ai procedimenti in corso e in assenza di disposizioni transitorie, inciderebbe in modo irragionevole e sproporzionato sulla libertà di iniziativa economica privata e sull’affidamento maturato dagli operatori che hanno avviato investimenti nel rispetto della normativa vigente, nonché sui principi di buon andamento e ragionevolezza dell’azione amministrativa.

9.5.8. La ricorrente evidenzia, infine, che la misura non supererebbe il vaglio di proporzionalità, non risultando né necessaria né adeguata rispetto all’obiettivo dichiarato di tutela del territorio, potendo tale finalità essere perseguita attraverso la valutazione in concreto dei singoli progetti nell’ambito del procedimento autorizzativo.

10. Si sono costituite la RAS e il Comune di Samassi che hanno instato per la reiezione del gravame.

11. Alla camera di consiglio dell’11.12.2024, tenutasi per la discussione dell’istanza cautelare, il Collegio, con l’accordo delle parti, dichiarava assorbita la predetta istanza dal merito.

12. Con atto depositato il 18 febbraio 2025 la ricorrente ha proposto motivi aggiunti, chiedendo l’accertamento del diritto a realizzare l’impianto fotovoltaico in esame ovvero, in via subordinata, il diritto a non vedersi opporre divieti preventivi all’utilizzo dell’area nella propria disponibilità, anche previa disapplicazione ovvero rimessione alla Corte costituzionale dell’art. 1, co. 1, lett. a), co. 5, 6 e 7, nonché dell’Allegato G della L.R. n. 20/2024, per contrasto con la normativa europea e costituzionale.

12.1. In via ulteriormente subordinata, la società ha impugnato gli artt. 1, co. 2, lett. b), 3, co. 1, e 7, co. 2, lett. c) e co. 3, del D.M. 21 giugno 2024 (recante la disciplina per l’individuazione delle superfici e aree idonee all’installazione di impianti FER), nella parte in cui consentono alle Regioni di individuare con legge le aree “non idonee”.

12.2. La ricorrente rappresenta che, nelle more del giudizio, è intervenuta la L.R. n. 20/2024, la quale avrebbe confermato il divieto di realizzazione dell’impianto, prevedendo, all’Allegato G che, nelle aree industriali non urbanizzate, gli impianti fotovoltaici siano ammessi nel limite del 10% della superficie territoriale del comparto (limite non rispettato dal progetto). Successivamente, sarebbe entrato in vigore il D.Lgs. 25 novembre 2024, n. 190, che avrebbe introdotto una disciplina di segno opposto per gli impianti in area industriale.

12.3. Secondo la ricorrente, tali sopravvenienze normative non avrebbero determinato la carenza di interesse al ricorso introduttivo, giustificando anzi l’ampliamento del thema decidendum.

12.4. La società espone di aver acquisito la disponibilità dell’area mediante contratti preliminari di compravendita, confidando nella piena idoneità urbanistica del sito e nell’assenza di divieti preventivi alla realizzazione di impianti FER. La L.R. n. 20/2024 avrebbe, invece, introdotto un limite generalizzato del 10% per le aree industriali non urbanizzate, con effetti sostanzialmente ablativi sulla propria posizione.

Sostiene, pertanto, di avere interesse all’accertamento del diritto a realizzare l’intervento, anche alla luce del D.Lgs. n. 190/2024, che avrebbe abrogato la disciplina regionale e qualificato come attività edilizia libera gli impianti fino a 5 MW in aree industriali, senza limiti di occupazione e senza necessità di titoli abilitativi.

12.5. In subordine, qualora si ritenesse vigente la L.R. n. 20/2024, la stessa sarebbe costituzionalmente illegittima.

12.5.1. La ricorrente, a tale proposito deduce:

a) la violazione degli artt. 3, 41, 43 e 117 Cost., per avere la legge regionale introdotto divieti generalizzati e limiti inderogabili (tra cui il tetto del 10%), in contrasto con i principi fondamentali statali in materia di localizzazione degli impianti FER e con la riserva di procedimento amministrativo prevista dal D.Lgs. n. 387/2003, dalle Linee guida nazionali (D.M. 10 settembre 2010) e dal D.Lgs. n. 199/2021;

b) la lesione del diritto di proprietà e del legittimo affidamento, avendo inciso su aree già contrattualizzate e su iniziative imprenditoriali in corso;

c) la violazione dell’art. 9 Cost., come novellato, nonché dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, in quanto la promozione delle energie rinnovabili costituirebbe espressione della tutela ambientale e dell’interesse delle future generazioni;

d) il contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione alla normativa europea (direttive 2009/28/CE, 2011/92/UE, 2018/2001/UE e 2023/2413/UE, Regolamento UE 2022/2577 e Raccomandazione UE 2024/1343), che imporrebbe la massima diffusione delle FER e la semplificazione dei procedimenti autorizzativi.

12.5.2. La legge regionale avrebbe infatti introdotto divieti aprioristici sulle aree non idonee e limiti rigidi sulle aree industriali, in contrasto con il modello statale, che riserverebbe all’amministrazione una valutazione caso per caso in sede procedimentale.

12.6. La ricorrente invoca, conseguentemente, la disapplicazione della L.R. n. 20/2024 per contrasto con il diritto europeo ovvero la rimessione al Giudice della Leggi della questione di legittimità costituzionale.

12.7. Quanto al D.M. 21 giugno 2024, la società ne deduce l’illegittimità nella parte in cui consentirebbe alle Regioni di individuare con legge le aree non idonee, in asserito contrasto con l’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021, che attribuirebbe alle Regioni il potere di intervenire esclusivamente sulle aree idonee.

12.7.1. Richiama, inoltre, il contenuto delle ordinanze cautelari del Consiglio di Stato nn. 4297-4304 del 14 novembre 2024, che hanno sospeso alcune disposizioni del decreto, sostenendo che ciò legittimerebbe lo scrutinio diretto della legittimità costituzionale della legge regionale. In via subordinata, impugna comunque il decreto ministeriale, assumendo che il suo eventuale annullamento travolgerebbe la base regolamentare richiamata dalla L.R. n. 20/2024.

13. Con atto del 13 maggio 2025 si sono costituiti in giudizio il Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministero della Cultura, il Ministero dell’agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste e la Presidenza del Consiglio dei Ministri deducendo l’incompetenza territoriale del TAR adìto, in favore del TAR del Lazio, in ragione dell’impugnativa proposta avverso il D.M. 21 giugno 2024, e comunque il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

14. In vista dell’udienza di merito, le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche insistendo nelle reciproche domande e conclusioni.

15. La causa è stata, infine, trattenuta in decisione all’udienza del 4 marzo 2026.

DIRITTO

1. In via preliminare, da disattesa l’eccezione preliminare avanzata dalla difesa erariale concernente l’asserita incompetenza territoriale di questo Tribunale, in favore del T.A.R. per il Lazio, con riferimento alla censura proposta avverso il D.M. del 2024 sulle aree idonee.

1.1. Il Collegio osserva che l’impugnativa del decreto ministeriale è stata proposta dalla ricorrente in via meramente subordinata e per tuziorismo, quale parametro presupposto rispetto alla disciplina recata dalla L.R. n. 20/2024, nella parte in cui quest’ultima avrebbe introdotto –secondo la prospettazione attorea– una regolazione legislativa delle aree non idonee in asserito contrasto con il quadro statale. Il petitum sostanziale del giudizio, tuttavia, non si incentra sull’annullamento del decreto ministeriale in sé considerato, né sui suoi effetti diretti ed immediati, ma sulla legittimità del diniego opposto alla realizzazione dell’impianto nel territorio regionale.

1.2. Va, inoltre, sottolineato che il rilievo del D.M. 21 giugno 2024 nell’economia del presente giudizio risulta ancor più recessivo, poiché il gravame proposto avverso di esso è stato articolato esclusivamente in funzione di un’asserita legittimazione della Regione a normare per via legislativa le aree non idonee. Tale disciplina regionale, introdotta dalla L.R. n. 20/2024, non incide, tuttavia, sul nucleo sostanziale della controversia, che resta ancorato alla mancanza della disponibilità delle aree al momento della presentazione dell’istanza e alla necessaria acquisizione dei prescritti nulla osta e della concessione demaniale.

1.3. Ne consegue che il decreto ministeriale assume rilievo solo quale atto presupposto evocato in via subordinata nell’economia della controversia, mentre il nucleo centrale della lite attiene agli effetti del provvedimento applicativo adottato dall’amministrazione territorialmente competente e, ancor più radicalmente, alla verifica della sussistenza, al momento della presentazione dell’istanza, del requisito della disponibilità giuridica delle aree interessate dall’intervento, requisito ritenuto carente in ragione della mancata concessione demaniale e del prescritto nulla osta.

2. Va, invece accolta, l’eccezione concernente il dedotto difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

2.1. Il Collegio osserva che, ai fini della legittimazione passiva nel giudizio amministrativo di impugnazione di un provvedimento, deve farsi riferimento all’Autorità emanante dell’atto oggetto del gravame.

In applicazione di tale principio, l’atto qui impugnato –un decreto ministeriale adottato dal Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza energetica di concerto con altri Ministri– è riconducibile ai Dicasteri competenti per materia e non alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Ne consegue che la legittimazione processuale passiva sussiste in capo ai Ministeri che hanno adottato l’atto e non nella persona della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in quanto organo diverso e privo di autonoma titolarità del potere autoritativo in esame.

3. Nel merito il ricorso è infondato e tale infondatezza esime il collegio dall'esaminare le ulteriori eccezioni in rito formulate dalle amministrazioni evocate in giudizio atteso che è consolidato il principio in base al quale ove sussistano cause che impongono di disattendere il ricorso il giudice è esentato, in applicazione del 'principio della ragione più liquida’ , dall'esaminare le questioni processuali (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, n. 4279/2022; Consiglio di Stato, n. 4819/2025; T.A.R. Sardegna, n. 785/2025).

3.1. Il provvedimento gravato reca quale motivazione principale il fatto che “ alla data odierna la Societa’ OPR SUN 11 S.R.L. (...), non ha la disponibilità del suolo demaniale, e che la disponibilità dell’area demaniale su cui realizzare un impianto fotovoltaico va acquisita e dimostrata preliminarmente all’iter autorizzativo, così come previsto dall’art. 65 , comma 5 del D.L. 24 gennaio 2012 n° 1, dall’art. 13.1, lettera c), delle linee guida nazionali sulle autorizzazioni FER (Dm Sviluppo 10 settembre 2010), nonché dall’art. 7 delle “ Linee guida per l’Autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del D. Lgs n° 387 del 2003” di cui all’Allegato A della Delibera G.R. n° 3/25 del 23.01.2018.”

Di tale circostanza veniva dato atto nel verbale di chiusura della Conferenza di Servizi trasmesso in data 07.02.2024, nel quale si segnalava l'intervenuta sospensione del procedimento “ in attesa di perfezionare la provvisoria concessione demaniale rilasciata dalla RAS –Assessorato Enti locali, Finanze e Urbanistica– Servizio demanio e patrimonio di Cagliari, come comunicato con nota prot. n. 49059 del 09/11/2023;”

Nel predetto provvedimento, viene infine richiamata “ la nota trasmessa dall’Area Tecnica del Comune di Samassi in data 12/09/2024 (...), nella quale si richiede l’emissione di Provvedimento Unico negativo, alla luce di quanto previsto nella sopracitata Legge ” (ndr L.R. 5/2024), “ che all’art. 3 dispone: “Nelle more dell'approvazione della legge regionale di individuazione delle aree idonee ai sensi dell'articolo 20, comma 4, del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, […] i seguenti ambiti territoriali sono sottoposti a misure di salvaguardia comportanti il divieto di realizzare nuovi impianti di produzione e accumulo di energia elettrica da fonti rinnovabili: a) zone urbanistiche omogenee A, B, C, D, E, F, G e H, di cui all'articolo 3 del decreto dell'Assessore regionale degli enti locali, finanze e urbanistica 20 dicembre 1983, n. 2266/U (Disciplina dei limiti e dei rapporti relativi alla formazione di nuovi strumenti urbanistici ed alla revisione di quelli esistenti nei comuni della Sardegna), fatto salvo quanto previsto dal comma 3”.

3.2. Nella fattispecie, pertanto, l’iter autorizzativo si è concluso in senso negativo per la ricorrente in ragione di due autonomi motivi, ovvero la mancata disponibilità delle aree demaniali sulle quali sarebbero dovute transitare le opere di connessione dell’impianto in progetto e la sopravvenienza normativa rappresentata dalla Legge Regionale 5 del 3 luglio 2024 recante “ Misure urgenti per la salvaguardia del paesaggio e dei beni paesaggistici e ambientali”;

3.2.1. Il gravato provvedimento unico n° 11 del 18.9.2024 adottato dal SAUP Bacino Samassi, reca pertanto un dispositivo di reiezione dell’autorizzazione plurimotivato, e per consolidata e condivisa giurisprudenza allorché un provvedimento sia fondato su più motivi autonomi e distinti, la legittimità anche di uno solo di essi è condizione sufficiente a sorreggerne la legittimità, precludendo l'accoglimento del gravame. L'eventuale fondatezza delle censure mosse avverso gli altri profili motivazionali non potrebbe, infatti, condurre all'annullamento dell'atto, il quale continuerebbe a produrre i propri effetti in virtù della motivazione non inficiata da vizi, rendendo superfluo l'esame delle ulteriori doglianze (cfr. tra le tante, C.G.A.R.S., sez. giurisd., 14 agosto 2025 n. 663; Cons. Stato, sez. V, 21 ottobre 2025, n. 8174).

3.3. Anche alla luce della medio tempore intervenuta declaratoria d’illegittimità costituzionale, ad opera della sentenza del 14 gennaio 2024, n° 28, dell’art. 3 della Legge regionale 5 del 2024, che introduceva un generalizzato divieto alla realizzazione di nuovi impianti di produzione e accumulo di energia elettrica da fonti rinnovabili, il Collegio è prioritariamente chiamato a scrutinare la fondatezza delle censure mosse in ordine alla rilevata carenza di disponibilità dell’area demaniale sul quale era destinato a sorgere l’impianto fotovoltaico.

4. Ai fini di linearità espositiva, il Collegio ritiene di prendere le mosse dal quarto motivo di gravame.

4.1. La censura muove dall’assunto secondo cui il provvedimento di rigetto sarebbe illegittimo perché fondato sull’asserita indisponibilità delle aree, mentre la società ricorrente avrebbe avuto la piena disponibilità dei terreni di sedime dell’impianto e, per le opere connesse, avrebbe potuto ricorrere all’esproprio ovvero conseguire la concessione demaniale nell’ambito della Conferenza di servizi.

4.2. Il motivo è infondato.

4.2.1. Il quadro normativo applicabile ratione temporis imponeva, ai fini della procedibilità dell’istanza di autorizzazione unica, la dimostrazione della disponibilità dell’area su cui realizzare l’impianto e delle opere connesse. L’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003, letto in combinato disposto con le Linee guida di cui al D.M. 10 settembre 2010 (punto 13.1, lett. c) e art. 14.2), prescrive l’allegazione della documentazione attestante la disponibilità delle aree quale contenuto minimo dell’istanza.

4.2.2. Questo Tribunale ha già chiarito che tale requisito deve sussistere al momento della presentazione della domanda e non può essere differito ad una fase successiva, neppure con riferimento ad aree demaniali, atteso che la concessione costituisce provvedimento dispositivo di un bene pubblico, dotato di autonoma disciplina e non riducibile ad ordinario atto di assenso endoprocedimentale (TAR Sardegna, sez. I, n. 790/2025).

Nel caso di specie è pacifico che, al momento della presentazione dell’istanza, la ricorrente non disponesse della concessione demaniale né del nulla osta prodromico al suo rilascio, né risulta che fosse stata formalmente attivata la relativa procedura. Difettava, pertanto, un presupposto legale di procedibilità.

Tanto emerge dallo stesso del tenore del ricorso ove si precisa che la società si è attivata richiedendo il rilascio della concessione demaniale solo all’esito della conferenza e sulla base di quanto rilevato nel verbale del febbraio 2024.

4.3. Non persuade la tesi secondo cui la concessione demaniale avrebbe potuto essere acquisita nell’ambito della Conferenza di servizi e che la sua mancanza non potesse giustificare il diniego. La concessione non si esaurisce in un atto tecnico di compatibilità, ma costituisce atto a contenuto patrimoniale e natura costitutiva, volto ad attribuire al privato una facoltà di godimento particolare su un bene pubblico. Essa implica valutazioni ulteriori rispetto a quelle proprie dell’autorizzazione unica ed è soggetta ad autonoma disciplina.

4.3.1. Il verbale conclusivo della Conferenza è inequivoco nel qualificare la concessione quale titolo necessario e nel precisare che essa non rientra tra le fattispecie soggette alla procedura SUAPE. La determinazione positiva era espressamente subordinata all’acquisizione della concessione demaniale, con conseguente sospensione del procedimento sino al suo perfezionamento. Non vi è stata, dunque, alcuna conclusione favorevole incondizionata né alcun vincolo autoimposto dall’Amministrazione. Il mancato rilascio della concessione non integra una sopravvenienza, ma il mancato avveramento di un presupposto ritenuto necessario dalla stessa Conferenza.

4.4. È parimenti infondata la dedotta violazione del principio di proporzionalità e del divieto di aggravio procedimentale. Il diniego non è stato fondato su un rilievo meramente formale, ma sull’assenza di un requisito sostanziale imposto dalla legge quale condizione, a monte di procedibilità dell’istanza, e, a valle, di positiva definizione dell’iter autorizzativo dell’istanza. Il principio di proporzionalità non può essere invocato per elidere un presupposto normativo espresso né per consentire il rilascio di un titolo in mancanza della disponibilità giuridica delle aree interessate dall’intervento. La promozione delle fonti rinnovabili, pur costituendo obiettivo di rilievo pubblico, non comporta la recessività delle regole che presidiano l’uso del demanio.

4.5. Non è condivisibile neppure l’assunto secondo cui l’intervento sarebbe qualificabile come attività libera ai sensi dell’art. 22-bis del d.lgs. n. 199/2021. La ricorrente ha attivato un procedimento di autorizzazione unica, riconoscendo la necessità di acquisire i titoli richiesti dall’ordinamento; in ogni caso, la qualificazione di un intervento come attività libera non esime dall’obbligo di munirsi del titolo legittimante l’occupazione di aree demaniali, che attiene ad un distinto rapporto concessorio.

4.6. Con le memorie conclusionali la ricorrente ha richiamato gli artt. 9 e 10 del T.U. FER, sostenendo che, per gli attraversamenti mediante cavidotti, la concessione non costituirebbe presupposto necessario ai fini dell’avvio o della definizione del procedimento autorizzatorio unico. La ricostruzione non è condivisibile.

L’art. 9, comma 3, impone al proponente di allegare la documentazione attestante la disponibilità delle aree interessate dalle opere connesse ovvero la richiesta di attivazione della procedura espropriativa. I cavidotti rientrano tra le opere connesse e, per le porzioni insistenti su aree pubbliche, permane l’onere di dimostrare la disponibilità del bene o di attivare il procedimento volto al conseguimento del relativo titolo.

L’esclusione prevista dall’art. 10 per talune servitù di attraversamento non incide sul regime pubblicistico dei beni demaniali, né elimina la necessità di un titolo concessorio per l’uso particolare del bene; essa si limita a sottrarre tali fattispecie alla specifica procedura ivi disciplinata. La concentrazione procedimentale perseguita dal legislatore non comporta la soppressione dei presupposti sostanziali di legittimità dell’intervento.

4.7. Deve infine escludersi che il diniego sia sproporzionato per essere intervenuto nonostante l’esito favorevole della Conferenza di servizi.

4.7.1. In disparte del fatto che la conferenza di servizi non ha, a stretto rigore, formalizzato la positiva conclusione dei lavori, in quanto -proprio sul presupposto della carenza documentale riscontrata- ha disposto la sospensione del’iter procedimentale, la disponibilità giuridica delle aree interessate dalle opere connesse costituisce, in ogni caso, presupposto strutturale dell’istanza e incide sulla stessa fattibilità giuridica dell’intervento.

In assenza del titolo concessorio, l’Amministrazione non disponeva di un’alternativa legittima al diniego, permanendo il potere-dovere di verificare, al momento dell’adozione dell’atto finale, la sussistenza di tutti i presupposti di legge.

Il motivo deve pertanto essere respinto.

5. A questo punto, il Collegio può passare allo scrutinio del primo motivo di gravame.

5.1. Parte ricorrente assume che il verbale della Conferenza di servizi del 7 febbraio 2024 avrebbe concluso positivamente il procedimento, generando un legittimo affidamento a favore della società e vincolando l’Amministrazione al rilascio dell’autorizzazione richiesta.

5.2. Tale assunto non trova riscontro né nei fatti né nella normativa applicabile. Dal verbale dei lavori della Conferenza emerge chiaramente che l’esito favorevole era subordinato al conseguimento della concessione demaniale, la quale rappresentava un presupposto esterno, indispensabile per il perfezionamento dell’istanza di autorizzazione unica. Il verbale disponeva espressamente la sospensione del procedimento fino al conseguimento di tale titolo, chiarendo quindi che la Conferenza non aveva concluso in via definitiva il procedimento e che l’adozione del provvedimento finale restava subordinata al verificarsi di tale condizione.

5.2.1. In questo quadro, la posizione assunta dalla Conferenza assumeva un carattere interlocutorio e condizionava l’esito finale all’avveramento dell’evento esterno rappresentato dall’ottenimento della concessione demaniale. Non vi era alcuna determinazione autonoma, immediatamente vincolante, capace di generare diritti consolidati a favore della ricorrente. Ogni aspettativa derivante dal verbale doveva considerarsi meramente eventuale, legata al verificarsi di un presupposto sostanziale che non era stato ancora realizzato.

5.2.2. In conseguenza di quanto sopra, non può parlarsi di applicazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990.

Tali norme disciplinano infatti l’esercizio del potere di autotutela su atti già perfezionati e dotati di una qualche efficacia, in quanto solo in presenza di atti definitivi si configura la possibilità di revoca o annullamento per motivi di legittimità o di pubblico interesse sopravvenuto. Nel caso in esame, non essendovi alcun provvedimento finale perfezionato al momento del verbale, non era possibile fondare alcuna posizione di diritto o legittima aspettativa in capo alla ricorrente.

5.2.3. La sospensione dei lavori della Conferenza, subordinando l’esito positivo al conseguimento della concessione demaniale, non imponeva alcun vincolo contenutistico nei confronti del SUAP e non produceva effetti immediati sul diritto della società ad ottenere l’autorizzazione.

Nel delineato contesto, la mancata acquisizione della concessione demaniale non integra una sopravvenienza imprevedibile o arbitraria, ma si risolve nella originaria carenza di un requisito essenziale, espressamente richiesto dall’ordinamento ai fini del valido perfezionamento dell’istanza.

5.2.4. Alla luce delle considerazioni che precedono, il provvedimento conclusivo di diniego si configura quale espressione corretta e legittima del potere decisorio attribuito all’Amministrazione in sede procedimentale. Non è dato ravvisare alcuna elusione di obblighi procedimentali né compressione delle garanzie partecipative, non essendo configurabile, in capo alla ricorrente, un’aspettativa giuridicamente qualificata e meritevole di tutela.

6. Con il secondo motivo, la società ricorrente contesta il provvedimento finale denunciando presunte violazioni dei principi di partecipazione procedimentale, affermando che il SUAP avrebbe adottato il diniego unico n. 11 del 18.09.2024 senza inviare comunicazioni preventive o convocare una nuova seduta della Conferenza dei servizi. Sostiene, inoltre, la ricorrente che sarebbe stato necessario avviare un procedimento in autotutela ex art. 7 della l. n. 241/1990 o trasmettere il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/1990, affinché fosse garantito un effettivo contraddittorio.

6.1. La doglianza è priva di fondamento.

6.1.1. Come già evidenziato, il verbale di chiusura della Conferenza del 7 febbraio 2024 chiariva espressamente che l’esito favorevole era subordinato al conseguimento della concessione demaniale e disponeva la sospensione del procedimento fino al perfezionamento di tale titolo.

Il mancato conseguimento della concessione demaniale rappresentava pertanto un elemento che ostava in senso oggettivo al rilascio dell’autorizzazione unica.

6.1.2. La società era stata ampiamente informata, già con nota dell’Assessorato Enti Locali del 9.11.2023, che senza la concessione non sarebbe stato possibile neppure avviare l’istanza di autorizzazione. Tale indicazione veniva poi ribadita nel verbale della Conferenza (7.02.2024), nelle note del 12.07.2024 dell’Assessorato e del 17.07.2024 del Comune resistente, che sollecitavano la produzione della documentazione necessaria.

La ricorrente, dunque, era consapevole sin dall’origine dell’impossibilità di ottenere il provvedimento autorizzatorio senza l’essenziale titolo concessorio.

6.1.3. In tale contesto, la denunciata inosservanza dell’iter partecipativo declinato dagli art. 7 e dall’art. 10-bis l. n. 241/1990 non si rivela sussistente.

La società ricorrente era stata pienamente messa nelle condizioni di attivarsi per ottenere la concessione demaniale, elemento imprescindibile per il perfezionamento dell’istanza. La mancanza di tale titolo non derivava da sopravvenienze impreviste o da iniziative dell’Amministrazione, ma dalla semplice assenza di adempimenti sostanziali che facevano capo alla ricorrente.

6.1.4. Alla luce di quanto sopra, non è dato scorgere alcuna pretermissione delle garanzie partecipative: tutte le comunicazioni della RAS e le precisazioni recate dal verbale della Conferenza indicavano chiaramente la condizione necessaria per la conclusione favorevole del procedimento. Non esiste quindi alcun difetto procedimentale e l’Amministrazione non era tenuta ad avviare un procedimento formale di diniego o a trasmettere un preavviso di rigetto, essendo evidente che il procedimento non avrebbe potuto concludersi positivamente in assenza del titolo concessorio.

Neppure la convocazione di una nuova seduta della Conferenza avrebbe potuto mutare la sorte del procedimento, né il presupposto sostanziale essenziale che ne impediva l’istruttoria positiva.

7. Con il terzo motivo di gravame la ricorrente contesta il diniego finale assumendo che il SUAP avrebbe violato le disposizioni sulla Conferenza di servizi, in particolare l’art. 14-bis, comma 6, L. n. 241/1990, e l’art. 37, commi 8 e 9, L.R. n. 24/2016, che disciplinano la convocazione della conferenza sincrona. Secondo la prospettazione attorea, la convocazione sarebbe stata necessaria perché, a suo avviso, non esisterebbero motivi ostativi per il rigetto, e pertanto la fase sincrona sarebbe stata il mezzo per discutere le criticità emerse in fase asincrona.

7.1. Occorre osservare, innanzitutto, che la normativa richiamata è finalizzata a garantire un confronto diretto tra le amministrazioni partecipanti nei casi in cui sussistano dissensi o criticità non risolvibili nell’ambito della fase asincrona. La convocazione sincrona ha senso soltanto quando vi siano conflitti effettivi tra le posizioni degli enti coinvolti, che richiedano un negoziato procedimentale per la definizione del provvedimento finale.

7.2. Nel caso di specie, tuttavia, la problematica sostanziale che impediva l’adozione di un provvedimento favorevole non derivava da dissenso tra le amministrazioni, né da una divergenza interpretativa, bensì dalla mancata acquisizione di un presupposto legale essenziale: la concessione demaniale per le aree interessate. Sin dall’inizio del procedimento, con nota del 9.11.2023, e successivamente con il verbale della Conferenza del 7.02.2024 e le note del 12.07.2024 e del 17.07.2024, la ricorrente era stata chiaramente informata che senza tale titolo concessorio il procedimento non avrebbe potuto concludersi positivamente.

7.3. L’adozione del diniego finale, pertanto, costituisce la naturale conclusione di un procedimento che era stato espressamente sospeso in attesa del perfezionamento del titolo essenziale. In questa situazione, la convocazione di una conferenza sincrona non avrebbe avuto alcuna rilevanza sostanziale né avrebbe potuto modificare la sorte del procedimento, essendo l’elemento condizionante esterno – la concessione demaniale – inesistente.

7.4. Ne deriva che il terzo motivo di gravame, basato sulla presunta violazione delle norme sulla fase sincrona, non trova fondamento atteso che questa non è finalizzata a consentire al privato di superare la mancanza di requisiti sostanziali che impediscono la procedibilità dell’istanza. L’Amministrazione, quindi, non era tenuta a promuovere ulteriori sedute o incontri sincroni, non essendovi conflitti procedimentali da risolvere.

8. Il quinto motivo di gravame, con il quale la parte ricorrente deduce la presunta illegittimità del provvedimento reiettivo richiamando l’art. 15, comma 4, del D.P.R. 380/2001 e la L.R. n. 5/2024, si rivela, alla luce della reiezione dei precedenti motivi di gravame afferenti alla motivazione del diniego basata sulla mancata disponibilità delle aree demaniali, improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

8.1. Il Collegio ha già osservato come l’atto reiettivo dell’istanza si configuri quale atto plurimotivato, recante due autonomi pilastri motivazionali: da un lato, la mancata dimostrazione della disponibilità delle aree demaniali sulle quali sarebbero dovuti transitare i cavidotti dell’impianto fotovoltaico; dall’altro, la sopravvenuta normativa regionale rappresentata dalla L.R. n. 5/2024.

Ne consegue che la legittimità del gravato provvedimento rimane pienamente sorretta dal primo pilastro motivazionale, concernente la mancata disponibilità delle aree demaniali, già confermata dal Collegio, rendendo pertanto irrilevante ogni censura relativa alla richiamata sopravvenienza normativa. L’eventuale fondatezza delle censure avanzate nel quinto motivo, dunque, non potrebbe in alcun modo determinare un esito diverso del gravame, atteso che l’atto reiettivo produce effetti validi e efficaci grazie alla motivazione autonoma e sufficiente costituita dalla carenza del presupposto sostanziale.

Per tali ragioni, il quinto motivo di gravame è improcedibile, risultando del tutto superfluo procedere all’esame del profilo relativo alla sopravvenuta L.R. n. 5/2024.

9. Per le medesime ragioni devono essere dichiarati improcedibili i motivi aggiunti, con i quali la ricorrente ha censurato la presunta illegittimità dei divieti preventivi all’utilizzo dell’area introdotti dalla L.R. n. 20/2024.

Tali doglianze, infatti, investono esclusivamente il secondo autonomo pilastro motivazionale del provvedimento unico n. 11 del 18 settembre 2024, relativo alla sopravvenienza della disciplina regionale. Nondimeno, come già evidenziato, la legittimità del provvedimento impugnato risulta autonomamente e sufficientemente sorretta dalla distinta ratio decidendi concernente la comprovata assenza del presupposto sostanziale essenziale della disponibilità giuridica delle aree demaniali, in difetto della prescritta concessione.

Ne consegue che, anche a voler ritenere fondate le censure introdotte con i motivi aggiunti, esse non sarebbero comunque idonee a determinare l’annullamento dell’atto gravato, permanendo integra l’autonoma motivazione sopra richiamata.

10. Per le suesposte considerazioni, il ricorso introduttivo deve essere respinto in parte perché infondato e in parte dichiarato improcedibile; i motivi aggiunti devono, a loro volta, essere dichiarati improcedibili.

11. La particolare complessità delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, nonché sui motivi aggiunti:

- dichiara il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

- respinge il ricorso introduttivo in parte perché infondato e in parte lo dichiara improcedibile;

- dichiara improcedibili i motivi aggiunti;

- compensa integralmente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Antonio AI, Presidente FF

Gabriele Serra, Primo Referendario

RT TI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RT TI	Antonio AI

IL SEGRETARIO