N. R.G. 2190/2022
TRIBUNALE ORDINARIO di FERMO Affari Civili Contenziosi VERBALE DELLA CAUSA n. r.g. 2190/2022
Oggi 20 marzo 2025 ad ore 13.12 innanzi alla dott.ssa Mariannunziata Taverna, sono comparsi:
Per l'avv. AVVOCATURA DISTRETTUALE Parte_1
DELLO STATO DI ANCONA, oggi sostituito dal funzionario Antonio Cicchiello, coma da delega che produce;

Per l'avv. AGUZZI FRANCESCA Controparte_1
Il Giudice invita le parti a precisare le conclusioni discutendo oralmente la causa.
I Procuratori delle parti si riportano ai propri scritti in atti e alle conclusioni ivi rassegnate e, impugnando quanto dalle rispettive controparti dedotto, chiedono l'accoglimento delle rispettive domande ed eccezioni come formulate.
All'esito, il Giudice si ritira in camera di consiglio.
Successivamente il Giudice decide la causa dando lettura del dispositivo e della contestuale motivazione che costituisce parte integrante del presente verbale.
Il Giudice
dott.ssa Mariannunziata Taverna
1 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO TRIBUNALE ORDINARIO di FERMO Affari Civili Contenziosi
Il Tribunale, nella persona del Giudice Dott.ssa Mariannunziata Taverna, ha pronunciato la seguente:
SENTENZA nella causa civile di II grado iscritta al n. r.g. 2190/2022 promossa da:

PREFETTURA – UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO DI FERMO
(C.F./P.IVA ) in persona del Prefetto pro tempore, rappresentata e difesa per legge P.IVA_1 dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Ancona, elettivamente domiciliata ope legis in Ancona
(AN), Corso Mazzini n. 55;
APPELLANTE
E
(C.F. ), con il patrocinio dell'Avv. Controparte_1 C.F._1
Francesca Aguzzi, elettivamente domiciliato in ER (FM), v.le Trento, n. 5, presso lo studio del difensore, giusta procura in calce alla comparsa di costituzione e risposta;

APPELLATO
OGGETTO: Altri istituti e leggi speciali
Conclusioni delle parti
I procuratori delle parti concludevano come in verbale all'udienza di discussione orale.
Ragioni di fatto e di diritto della decisione
Con ricorso in opposizione ad ordinanza-ingiunzione, ex artt. 22 e 23 L. n. 689/1981, depositato in data 04.03.2022, conveniva in giudizio dinanzi al Giudice di Controparte_1
Pace di ER la , chiedendo l'annullamento dell'ordinanza-ingiunzione n. Controparte_2
0004356 del 02.02.2022, notificata il 05.02.2022 e la condanna della convenuta alla rifusione delle spese di lite.
A sostegno dell'opposizione, il ricorrente deduceva che:
2 1. proponeva ricorso alla Prefettura di ER avverso il verbale di Controparte_1
accertamento n. 17/18 del 27.03.2021, emesso dalla Legione Carabinieri Marche - Stazione di
Monte San Pietrangeli, con il quale veniva contestata al trasgressore la violazione dell'art. 40, comma 1 del D.P.C.M. del 02.03.2021;

2. la , con ordinanza emessa in data 02.02.2022, rigettava il ricorso, Controparte_2 ingiungendo contestualmente ad il pagamento dell'importo di euro 413,60 Controparte_1
a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria;

3. il provvedimento di ingiunzione si palesava illegittimo in quanto l'ordinanza-ingiunzione opposta traeva fondamento dalla delibera del Consiglio dei Ministri del 30.01.2020, con la quale era stato dichiarato, per la durata di sei mesi, lo stato di emergenza nazionale in conseguenza del rischio sanitario derivante da agenti virali trasmissibili, richiamando a tale scopo gli artt. 7, comma
1 lett. c) e 24, comma 1 del D.lgs. n. 1/2018. Tuttavia, tali norme non facevano alcun riferimento a situazioni di rischio sanitario derivante da agenti virali, bensì ad eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall'attività dell'uomo quali, a titolo esemplificativo, terremoti, valanghe, alluvioni, incendi, oppure attività umane inquinanti. Ne conseguiva che la delibera in questione era illecita per assenza di una base normativa che ne legittimasse l'adozione nella specifica casistica della declaratoria dello stato di emergenza derivante da rischio sanitario, ponendosi, pertanto, in contrasto con gli artt. 78 e 95 della Costituzione. Dal momento che, nella fattispecie in esame, tale delibera si poneva quale provvedimento legittimante l'adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che aveva previsto, a sua volta, l'irrogazione di una sanzione amministrativa per la condotta contestata ad l'illegittimità della stessa Controparte_1 doveva intendersi estesa a tutti gli atti che ne fossero derivati, ivi compreso il provvedimento impugnato;

4. né, per altro verso, tale delibera poteva ritenersi legittima in virtù dell'espresso rinvio ai
D.P.C.M. da parte dei decreti-legge – come nel caso di specie in cui il D.P.C.M. emanato in data
26.04.2020 acquistava forza di legge in virtù di quanto previsto dal D.L. n. 19 del 25.03.2020 - dal momento che l'esercizio della funzione legislativa delegata al potere esecutivo, prevista dall'art. 76 Cost., era vincolata, da un lato, alla sussistenza di principi e criteri direttivi sufficientemente determinati da una fonte primaria attributiva del relativo potere, dall'altro, al fatto che tale funzione fosse comunque concretamente esercitata da un organo di governo in composizione collegiale, con esclusione dunque degli atti emanati da parte del Presidente del
Consiglio dei Ministri;

5. in secondo luogo, l'ordinanza-ingiunzione impugnata doveva ritenersi viziata in ragione del fatto che il D.P.C.M. dell'08.03.2020 – cui rinviava il D.P.C.M. successivamente emanato e
3 richiamato nel caso de quo – nella parte in cui prevedeva, all'art. 1, di “evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo, nonché all'interno dei medesimi territori, salvo che per gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute”, configurava un obbligo di permanenza domiciliare, di fatto, restrittivo della libertà personale dell'individuo, costituzionalmente tutelata dall'art. 13 Cost.. Il diritto sancito nella disposizione costituzionale richiamata, infatti, postulava che le misure restrittive della libertà personale potessero essere adottate soltanto sulla base di un atto motivato da parte dell'autorità giudiziaria, diversamente da quanto invece avvenuto nella specie in cui tali limitazioni erano contenute in un provvedimento amministrativo quale il D.P.C.M.;

6. neppure coglieva nel segno l'affermazione secondo cui il D.P.C.M. potesse considerarsi legittimo in quanto contenente specifiche limitazioni alla libertà di circolazione, di cui all'art. 16
Cost., e non alla libertà personale prevista dall'art. 13 Cost.. Tale conclusione non era condivisibile, dal momento che, mentre il contenuto garantista della norma costituzionale posta a presidio della libertà di circolazione consentiva di limitare l'accesso a determinati luoghi in ragione della loro pericolosità e ciò a tutela dell'incolumità dei consociati, nel caso in esame, il divieto di spostamento aveva portata generale, coinvolgendo direttamente la libertà personale degli individui;

7. il provvedimento opposto violava, altresì, l'art. 18 della L. n. 689/1981 nella parte in cui la citata norma prevedeva, a tutela del diritto di difesa del soggetto destinatario del provvedimento sanzionatorio, il diritto di quest'ultimo di presentare scritti difensivi - di cui l'Amministrazione avrebbe dovuto tener conto in sede di emanazione del provvedimento conclusivo del relativo procedimento amministrativo - nonché di essere sentito dall'autorità competente. Nella vicenda oggetto di causa, invece, nonostante avesse proposto ricorso alla Controparte_1
Prefettura di ER e avesse chiesto di essere ascoltato dall'Autorità di P.S., l'Amministrazione si era limitata alla notifica dell'ordinanza-ingiunzione con la quale aveva rigettato la domanda di annullamento del verbale di accertamento della violazione, senza tener conto delle difese svolte dal ricorrente e senza procedere all'audizione dell'interessato. Ne conseguiva che il predetto procedimento, conclusosi con l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione, risultava insanabilmente viziato, con la correlata invalidità derivata anche del provvedimento opposto;

8. infine, doveva evidenziarsi che il ricorrente, al momento del fermo da parte dei
Carabinieri, si era recato fuori dalla propria abitazione al fine di prendere aria e abbassare la pressione, dal momento che lo stesso soffriva di ipertensione arteriosa ed in considerazione del fatto che, risiedendo presso uno stabile condominiale, non vi erano spazi privati e/o condominiali
4 all'aperto presso cui svolgere tale attività, costringendo dunque il medesimo a recarsi momentaneamente presso la via pubblica.
La convenuta si costituiva in giudizio, contestando le avverse Controparte_2 argomentazioni e deducendo che:

1. in data 30.01.2020, l'Organizzazione Mondiale della Sanità aveva dichiarato “l'emergenza sanitaria globale” e, il giorno successivo, il Governo italiano era intervenuto dichiarando lo stato di emergenza nazionale attraverso la delibera del Consiglio dei Ministri del 31.01.2020, nel rispetto di quanto previsto dall'art. 7, comma 1, lettera c), del D.lgs. n. 1/2018, in quanto giustificato da
“emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall'attività dell'uomo che, in ragione della loro intensità o estensione, debbono, con immediatezza d'intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo”;

2. sul punto, da un lato, la normativa in materia emergenziale individuava nella verificazione di un “fatto straordinario” il presupposto per l'emissione di provvedimenti in deroga al diritto vigente, identificando tale fenomeno all'art. 7 D.lgs. n. 1/2018 in eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall'attività dell'uomo; dall'altro, era stato ritenuto dalla dottrina maggioritaria in materia di diritto costituzionale che, ai fini dell'adozione di provvedimenti provvisori in casi di necessità ed urgenza da parte dell'esecutivo – nel cui novero era certamente riconducibile l'ipotesi dell'insorgenza di un'emergenza sanitaria – lo strumento normativo più adeguato era quello del decreto legge;

3. doveva, altresì, porsi in rilievo che, diversamente da quanto sostenuto dalla controparte, non era rispondente al vero che la Costituzione non attribuisse specifico rilievo alla casistica dell'emergenza sanitaria. Tale conclusione era ricavabile dall'art. 16 Cost., che ricomprendeva espressamente tra le ipotesi di limitazione della libertà di circolazione quelle connesse ad esigenze di natura sanitaria;

4. con specifico rimando alla vicenda oggetto del giudizio, allora, gli agenti accertatori avevano correttamente riscontrato la violazione commessa da il quale era Controparte_1 stato fermato, intorno alle ore 22:55, del 27.03.2021, presso la Strada Provinciale che conduceva verso il centro abitato del Comune di Rapagnano, non adducendo alcuna valida motivazione riconducibile a comprovate esigenze di lavoro, salute o necessità previste dalla normativa emergenziale in vigore. A tal proposito, infatti, il ricorrente riferiva unicamente di essere stato a cena da un amico e di non essersi accorto dell'orario senza, tuttavia, fare alcun riferimento ad esigenze connesse al proprio stato di salute, limitandosi invece ad esternare osservazioni critiche sull'applicazione della normativa emergenziale;

5 5. quanto alla paventata violazione del proprio diritto di difesa, la contingente emergenza epidemiologica ed il correlato divieto di accesso presso gli uffici della di ER non CP_2 aveva consentito l'audizione personale dell'interessato;

6. d'altra parte, tale diritto non poteva comunque dirsi violato, dal momento che l'Amministrazione aveva comunque tenuto debitamente conto, nel provvedimento di rigetto del ricorso prefettizio, delle deduzioni difensive del trasgressore, ritenendo tuttavia prevalente l'esigenza di prevenire la diffusione della pandemia da Covid-19 sottesa all'emanazione della normativa emergenziale che aveva previsto il divieto per le persone fisiche di allontanarsi dal luogo di residenza e/o di domicilio senza giustificato motivo e ad una distanza tale da non potersi ricondurre alla nozione di prossimità dall'abitazione prevista dalla norma.
Con sentenza n. 270/2022, pronunciata in data 01.09.2022 e depositata in data 08.09.2022, il Giudice di Pace di ER accoglieva la domanda del ricorrente di annullamento dell'ordinanza- ingiunzione emessa dalla Prefettura di ER rilevando, da un lato, l'assenza di proporzionalità tra il grado di afflittività della sanzione amministrativa e la normativa di riferimento, dall'altro, che nella fattispecie in esame doveva riscontrarsi la violazione dell'art. 16 Cost. laddove si era consentita l'applicazione di norme aventi portata generale restrittive di libertà costituzionalmente tutelate – come quella di circolazione e, lato sensu, personale – a fronte di una previsione non sufficientemente determinata di circostanze in presenza delle quali tali libertà, in deroga alle predette norme, potessero essere limitate.
Disponeva, inoltre, l'integrale compensazione delle spese di lite.
Avverso la sentenza del Giudice di Pace di ER n. 270/2022 la Controparte_2 proponeva appello, con ricorso depositato in data 21.12.2022, istando per l'accoglimento delle seguenti conclusioni:
“In riforma dell'impugnata sentenza del Giudice di Pace di ER, respingere, siccome infondato in fatto ed in diritto, il ricorso proposto in primo grado e, per l'effetto, confermare l'ordinanza-ingiunzione della CP_2

[...]
Con vittoria delle spese di ambo i gradi di giudizio”.
A sostegno dell'impugnazione, l'appellante deduceva che la sentenza di primo grado era erronea e, pertanto, doveva essere riformata, sulla base dei seguenti motivi:

1. in primo luogo, doveva evidenziarsi come nella sentenza di primo grado vi fosse un erroneo richiamo all'art. 13 Cost. dal momento che, nel caso di specie, si verteva, al più, in materia di libertà di circolazione. Ai sensi dell'art. 16 Cost., la stessa poteva subire limitazioni “per motivi di sanità o sicurezza”, consentendo dunque, per tali ragioni, la compressione temporalmente delimitata del diritto, all'esito di un giudizio di bilanciamento, tra interessi primari confliggenti,
6 orientato secondo criteri di proporzionalità e adeguatezza rispetto al caso concreto, eventualmente, favorendo quello alla salute, riconosciuto dall'art. 32 Cost.;

2. non poteva, pertanto, revocarsi in dubbio la legittimità del D.P.C.M., emanato dal
Presidente del Consiglio dei Ministri a fronte dell'insorgenza di una situazione di crisi sanitaria ed in attuazione di una fonte normativa di rango primario. Il provvedimento era finalizzato ad istituire norme di condotta nei confronti dei consociati (sub specie di divieto generalizzato agli spostamenti delle persone fisiche qualora non motivati da comprovate esigenze lavorative, situazioni di necessità o motivi di salute), teleologicamente orientate alla prevenzione dell'aggravamento del rischio sanitario derivante dalla pandemia da Covid-19 e, dunque, a tutela del diritto alla salute della collettività;

3. a tal riguardo, la giurisprudenza della Corte Costituzionale si era espressa in merito alla questione di legittimità costituzionale del D.L. n. 19/2020, sollevata nell'ambito di un giudizio avente ad oggetto la violazione dell'art. 1 del D.P.C.M. del 10.04.2020, ritenendo non fondate le ivi dedotte censure sulla base del rilievo per cui il rispetto del principio di legalità da parte del
D.P.C.M., nella parte in cui introduceva nell'ordinamento norme giuridiche destinate alla generalità dei consociati, risultava garantito dalla tipizzazione delle misure applicabili per la gestione dell'emergenza sanitaria, la quale consentiva la riconducibilità a fonte di rango primario delle medesime. Più nello specifico, l'art. 1, comma 1, del D.L. n. 19/2020 prevedeva che, “per contenere e contrastare i rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus COVID-19, su specifiche parti del territorio nazionale ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso, possono essere adottate, secondo quanto previsto dal presente decreto, una o più misure tra quelle di cui al comma 2”; ovvero che “possono essere adottate, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ovvero sulla totalità di esso”, una o più tra le misure elencate, da intendersi tipizzate in virtù dell'assenza di una clausola di riserva rispetto a “ulteriori misure” non espressamente identificate;

4. sempre in tale ambito, doveva rilevarsi che la tipizzazione delle misure di contenimento derivante dal D.L. n. 19/2020 era corredata dalla previsione del rispetto, da parte dei D.P.C.M., dei principi di proporzionalità e adeguatezza al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale o sulla totalità dello stesso. In tal modo, da un lato, la previsione di misure tipizzate assicurava che vi fossero idonee guarentigie affinché all'organo esecutivo fosse preclusa la possibilità di emanare provvedimenti c.d. extra ordinem, dall'altro, era stato altresì coevamente previsto un criterio tipico di esercizio della discrezionalità amministrativa sottesa all'emissione dei D.P.C.M. che, in quanto tale, era intrinsecamente incompatibile con l'attribuzione al potere esecutivo di una potestà normativa “in bianco”, in contrasto con gli artt. 76 e 77 Cost.;
7 5. con riferimento alle norme di rango primario aventi rilievo nel caso in esame, doveva evidenziarsi che il D.L. n. 19/2020 specificava che le misure di contenimento ivi previste configurassero “limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria residenza, domicilio o dimora se non per spostamenti individuali limitati nel tempo e nello spazio o motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, da motivi di salute o da altre specifiche ragioni” e, dunque, in tal senso, le norme contenute nel D.P.C.M. del 10.04.2020 costituivano espressione concreta della norma di principio astrattamente prevista in via generale dalla fonte primaria, circostanziata alla contingente situazione epidemiologica;

6. sempre sul tema, assumeva rilevanza quanto incidentalmente affermato dalla giurisprudenza costituzionale nel dichiarare non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 20 del R.D. n. 383/1934 in materia di ordinanze prefettizie contingibili e urgenti, in relazione alla paventata violazione degli artt. 76 e 77 Cost.. In particolare, la Corte Costituzionale, partendo dalla distinzione tra “atti necessitati” e “ordinanze necessitate”, aventi entrambi in comune, quali presupposti, quelli della necessità e dell'urgenza - “ma i primi, emessi in attuazione di norme legislative che ne prefissano il contenuto;
le altre, nell'esplicazione di poteri soltanto genericamente prefigurati dalle norme che li attribuiscono e perciò suscettibili di assumere vario contenuto, per adeguarsi duttilmente alle mutevoli situazioni” - perveniva ad assimilare, sotto alcuni profili, gli “atti necessitati” alle misure tipizzate previste dalla legislazione emergenziale, in quanto “emessi in attuazione di norme legislative che ne prefissano il contenuto”, conformemente a quanto prescritto dagli artt. 76 e 77 Cost.. Le predette misure tipizzate dal D.L. n. 19/2020, dunque, differivano dalle ordinanze contingibili e urgenti previste dal Codice della Protezione Civile che, invece, erano riconducibili al paradigma delle
“ordinanze necessitate” a contenuto libero, anch'esse emanate per mezzo di provvedimenti del
Presidente del Consiglio dei Ministri le quali, tuttavia, non erano rapportabili a fonti di rango primario. Ne conseguiva che il D.P.C.M. del 02.03.2021, posto a fondamento dell'ordinanza- ingiunzione impugnata, doveva ritenersi costituzionalmente legittimo;

7. infine, la sentenza impugnata era erronea nella parte in cui, in violazione dell'art. 134, comma 1 Cost., il Giudice di primo grado, ravvisando l'illegittimità costituzionale del D.P.C.M. posto a fondamento dell'irrogazione della sanzione amministrativa, aveva omesso di operare il rinvio pregiudiziale alla Corte Costituzionale - rientrando tale fattispecie nel novero casistico della c.d. illegittimità costituzionale indiretta o derivata, rispetto alla quale il citato art. 134 prescriveva il sindacato accentrato di legittimità – e, dunque, non rientrava tra i propri poteri quello di disapplicare la norma applicabile al caso concreto.
Si costituiva in giudizio la parte appellata eccependo, preliminarmente, l'improcedibilità dell'atto di appello, ai sensi dell'art. 435 comma 2 c.p.c., avendo l'appellante omesso di notificare
8 ritualmente l'atto introduttivo del giudizio ed il decreto di fissazione della prima udienza entro il termine di 10 giorni dalla data di deposito del decreto medesimo. In particolare, l'appellante aveva provveduto ad effettuare tale notifica in data 16.02.2023 e la stessa non si era perfezionata in quanto, presso il luogo della spedizione, non vi era alcun segno identificativo del nominativo del destinatario, non risultando lo stesso né sulla cassetta postale né sul citofono dello stabile. A questo punto, la deduceva che la parte appellata avesse cambiato residenza Controparte_2 nelle more del giudizio;
il Giudice concedeva un ulteriore termine per la rinnovazione della notifica, la quale si perfezionava presso l'indirizzo di residenza di in Porto Controparte_1
San Giorgio, via della Repubblica, n. 76. Tuttavia, doveva evidenziarsi come il luogo di residenza dell'appellato, diversamente da quanto sostenuto dalla controparte, mai fosse mutato nelle more del giudizio, coincidendo con il luogo presso il quale si era perfezionata la notifica dell'ordinanza- ingiunzione impugnata.
L'esito negativo della prima notifica, allora, era imputabile esclusivamente alla negligenza della parte appellante che, pertanto, non avrebbe potuto essere rimessa in termini per la notifica dell'atto introduttivo del giudizio d'appello, con conseguente improcedibilità dell'atto di appello.
Nel merito, deduceva l'infondatezza del ricorso, istando per la conferma della sentenza impugnata.
Instaurato il contraddittorio, istruita documentalmente la causa, definito il tema della lite ed esaurita l'istruzione, all'udienza del 20.03.2025, le parti discutevano oralmente, quindi, la causa veniva trattenuta in decisione.
Tutto ciò premesso, deve osservarsi quanto segue.
Preliminarmente, deve essere rigettata l'eccezione di improcedibilità dell'appello, svolta dalla parte appellata, in ragione della dedotta tardività della notifica rispetto al termine previsto dall'art. 435, comma 2 c.p.c..
La parte appellata, a sostegno dell'eccezione in esame, ha dedotto la sostanziale imputabilità dell'esito negativo del primo procedimento notificatorio ad una condotta negligente della parte appellante, la quale avrebbe errato nell'indicazione dell'indirizzo presso cui consegnare la spedizione, con la conseguente nullità della notificazione e la correlata improcedibilità dell'appello in ragione del superamento del termine di cui all'art. 435, comma 2 c.p.c..
Nel caso in esame, osserva il Tribunale come non sia revocabile in dubbio la nullità della notifica effettuata dall'appellante in data 16.02.2023 in ragione dell'errata indicazione dell'indirizzo di consegna, da identificarsi nel luogo di residenza di presso Controparte_1 cui lo stesso aveva eletto domicilio nel giudizio di primo grado (cfr. pag. 1 del doc. allegato alla nota di deposito del 17.04.2023 nel fascicolo di parte appellante, in cui, nell'epigrafe del ricorso
9 in appello, risulta l'erronea indicazione del numero civico 18 in luogo del n. 76 di v.le della
Repubblica in Porto San Giorgio, ovvero della seguente dicitura: “ CP_1
), nato a [...] il [...], residente in [...]
[...] C.F._2
(FM), Viale della Repubblica, n. 18 – ivi domiciliato per il primo grado di giudizio”).
Sul tema dell'individuazione della categoria di invalidità della notifica per errore del notificante nell'indicazione dell'indirizzo di spedizione si è, a più riprese, espressa la giurisprudenza di legittimità, la quale ha affermato che l'errata indicazione del solo numero civico dell'indirizzo del destinatario dell'atto, che abbia determinato l'esito negativo della notificazione dell'impugnazione e, conseguentemente, il superamento del termine per la sua proposizione, costituisce mero errore materiale e non provoca l'inammissibilità dell'impugnazione qualora la seconda notifica vada a buon fine (cfr., ex multis, Cass. civ., sez. III, sent. 09/03/2018, n. 5663).
D'altro canto, l'inesistenza della notificazione - la quale, diversamente, non avrebbe consentito la rimessione in termini per la rinnovazione della notifica - è un vizio configurabile, in base ai principi di strumentalità delle forme degli atti processuali e del giusto processo, di cui agli artt. 24 e 111 Cost., oltre che in caso di totale mancanza materiale dell'atto, nelle sole ipotesi in cui venga posta in essere un'attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile un atto qualificabile come notificazione, ricadendo ogni altra ipotesi di difformità dal modello legale nella categoria della nullità (cfr., in termini, Cass. SS.UU. n. 14916/2016).
La Corte di Cassazione, al riguardo, ha poi puntualizzato che il luogo in cui la notificazione viene eseguita non attiene agli elementi costitutivi essenziali dell'atto, sicché i vizi relativi alla sua individuazione, anche quando esso si riveli privo di alcun collegamento col destinatario, ricadono sempre nell'ambito della nullità dell'atto, come tale sanabile, con efficacia “ex tunc”, o per raggiungimento dello scopo, a seguito della costituzione della parte intimata (anche se compiuta al solo fine di eccepire la nullità) o in conseguenza della rinnovazione della notificazione, effettuata spontaneamente dalla parte stessa oppure su ordine del giudice, ex art. 291 c.p.c. (cfr., in termini, Cass. SS.UU. n. 14916/2016).
Tanto detto, alla luce dei principi di diritto appena richiamati si rileva come la nullità della notifica del 16.02.2023 fosse suscettibile di sanatoria con effetto retroattivo per mezzo di un provvedimento di concessione di un termine ulteriore per la rinnovazione della medesima emesso dal Giudice, come avvenuto nel presente giudizio.
In secondo luogo, viene in rilievo come costituisca orientamento consolidato della giurisprudenza di legittimità quello secondo il quale, nel rito del lavoro - che trova applicazione nelle controversie, come quella di cui al caso di specie, in materia di opposizione ad ordinanza- ingiunzione, ex art. 22 della L. n. 689/1981, in conformità a quanto previsto dall'art. 6, comma 1,
10 del D.lgs. n. 150/2011 - la violazione del termine di dieci giorni entro il quale l'appellante, ai sensi dell'art. 435, comma 2 c.p.c., deve notificare all'appellato il ricorso, tempestivamente depositato in cancelleria nel termine previsto per l'impugnazione unitamente al decreto di fissazione dell'udienza di discussione, non determina un vizio di nullità, in quanto non produce alcuna conseguenza pregiudizievole per la parte destinataria dell'atto, non incidendo su alcun interesse di ordine pubblico processuale o su un interesse giuridicamente rilevante dell'appellato, a condizione che sia rispettato il termine di venticinque giorni che, in forza del medesimo art. 435, comma 3 c.p.c., deve intercorrere tra la data della notifica e quella dell'udienza di discussione
(cfr., ex plurimis, Cass. ord. n. 3959/2016; Cass. ord. n. 23426 del 16/10/2013 e Cass. n. 8685 del
31/05/2012, le quali hanno richiamato l'ordinanza della Corte Costituzionale n. 60 del 2010, che ha ritenuto manifestamente infondata, per erroneo presupposto interpretativo, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 435, comma 2 c.p.c., in riferimento agli artt. 24 e 111 Cost., in una fattispecie in cui, malgrado l'inosservanza del termine di cui all'art. 435, comma 2 c.p.c., la notifica del ricorso e del decreto era intervenuta nel rispetto del termine di cui al successivo comma 3).
E' stato poi anche affermato che, nel rito del lavoro, la violazione del termine non minore di venticinque giorni che, a norma dell'art. 435, comma 3 c.p.c., deve intercorrere tra la data di notificazione dell'atto di appello e quella dell'udienza di discussione, configura un vizio che produce la nullità della notificazione, imponendone la rinnovazione, solo in difetto di costituzione dell'appellato, restando invece detto vizio sanato da detta costituzione, ancorché effettuata al solo scopo di far valere la nullità, salva la possibilità per l'appellato di chiedere, all'atto della costituzione, un rinvio dell'udienza per usufruire dell'intero periodo previsto dalla legge ai fini di un'adeguata difesa (cfr. Cass., sez. Lav., sent. n. 9735 del 19/04/2018).
Alla luce di tali coordinate ermeneutiche risulta documentalmente provato, da un lato, che la notifica dell'atto di appello e del pedissequo decreto di fissazione udienza si sia perfezionata, per il notificante, in data 15.05.2023, ovvero in corrispondenza della data in cui la parte appellante ha consegnato all' presso il Tribunale di ER il plico contenente tali atti (cfr. Controparte_3 pag. 18 del doc. denominato “originale notificato”, nel fascicolo di parte appellante) – dunque, oltre il termine ordinatorio di dieci giorni dalla data di deposito del decreto di fissazione udienza
(20.04.2023) - dall'altro, che il lasso temporale intercorrente tra la data di tale notifica e quella di fissazione dell'udienza di discussione prevista dal provvedimento di fissazione della nuova udienza (12.10.2023 - cfr. verbale d'udienza del 20.04.2023, in atti), sia comunque contenuto entro il termine di venticinque giorni decorrenti a ritroso dalla predetta data, in ossequio a quanto previsto dall'art. 435, comma 3 c.p.c.. Ne deriva che la notifica, perfezionatasi per l'appellante in
11 data 15.05.2023, pur se effettuata oltre il termine di dieci giorni previsto dall'art. 435, comma 2
c.p.c., non è affetta da invalidità – la quale, in ogni caso, sarebbe stata sanata dalla costituzione in giudizio della parte appellata – e, dunque, l'appello proposto dalla di ER è CP_2 procedibile.
Passando al merito del giudizio, l'appello è fondato e, pertanto, deve essere accolto in ragione delle seguenti considerazioni.
L'appellante, a fondamento dell'impugnazione, ha dedotto l'erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui il Giudice di prime cure, operando illegittimamente un sindacato c.d. diffuso di costituzionalità - in violazione dell'art. 134 Cost. - della norma posta a fondamento dell'irrogazione della sanzione amministrativa oggetto dell'ordinanza-ingiunzione impugnata, ha rilevato l'assenza di proporzionalità tra la gravità della sanzione amministrativa ivi prevista ed il complessivo impianto normativo delineato dal D.P.C.M. del 02.03.2021 per disciplinare le misure di contenimento della contingente situazione emergenziale dovuta alla pandemia da Covid-19.
In particolare, l'illegittimità della sentenza impugnata deriverebbe, in primo luogo, dall'evidenza per cui il perimetro del potere di disapplicazione, in via incidentale, dell'atto amministrativo da parte del giudice ordinario sia circoscritto all'ipotesi in cui l'atto violi in modo diretto la norma costituzionale, senza che la medesima determini, altresì, la violazione di una norma contenuta in una fonte primaria. Diversamente, nel caso di specie, l'asserito contrasto con la Costituzione sarebbe scaturito dalle norme contenute in un D.P.C.M., emesso in forza di un atto avente forza di legge quale il D.L. n. 19/2020, il quale avrebbe imposto, invece, il sindacato accentrato di costituzionalità e, dunque, in caso di ravvisato contrasto con la Costituzione della norma primaria, il rinvio pregiudiziale alla Corte costituzionale nell'ambito del giudizio di merito in cui lo stesso è venuto in rilievo.
In secondo luogo, secondo tale prospettazione, la sentenza impugnata avrebbe erroneamente rilevato che la normativa richiamata configurasse una violazione diretta di libertà fondamentali costituzionalmente tutelate, quali la libertà personale e quella di circolazione, di cui agli artt. 13 e 16 Cost., in quanto il grado di afflittività delle sanzioni amministrative previste in caso di violazione dei precetti normativi contenuti nel D.P.C.M. non era commisurata ad una sufficiente determinatezza e specificità della norma posta alla base dell'impianto sanzionatorio, tenuto conto che la stessa importava una limitazione, seppure temporanea e giustificata da esigenze di ordine pubblico e di natura straordinaria, al libero esercizio di tali libertà fondamentali.
Tanto detto, si rileva, quanto al primo profilo, che, nel caso in esame, il motivo d'impugnazione inerente all'illegittimità della sentenza in ragione dell'omesso rinvio pregiudiziale, da parte del Giudice, alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale del
12 D.L. n. 19/2020 deve intendersi superato e assorbito alla luce del fatto che la medesima questione
è stata già esaustivamente affrontata dalla medesima Corte Costituzionale con la nota sentenza n.
198/2021.
Sul punto, giova infatti rammentare che, ai fini dell'ammissibilità di una questione di legittimità costituzionale, è necessario che la stessa presenti i requisiti della non manifesta infondatezza e della rilevanza nell'ambito del giudizio in cui essa viene sollevata.
Con riguardo a tale ultimo presupposto, nello specifico, esso deve intendersi sussistente nei casi in cui il Giudice a quo si trovi nell'impossibilità di poter decidere la controversia senza che vi sia stata la preventiva risoluzione della questione oggetto di rinvio pregiudiziale alla Corte
Costituzionale.
Nel caso di specie, come si avrà modo di esplicitare nel prosieguo della presente trattazione, la questione afferente al paventato contrasto del D.L. n. 19/2020 con libertà fondamentali costituzionalmente tutelate, quali la libertà personale e quella di circolazione, di cui agli artt. 13 e 16 Cost., è stata già affrontata e risolta – in senso negativo – dalla citata pronuncia e, pertanto, in ogni caso, la definizione del presente giudizio, a prescindere dall'operato del giudice di prime cure, può attingere al citato precedente costituzionale.
Quanto al secondo profilo, debbono a questo punto essere richiamate, in linea con quanto sostenuto dalla parte appellante, le argomentazioni espresse dalla sentenza n. 198/2021, intervenuta proprio in materia di conformità costituzionale dei provvedimenti amministrativi emessi in attuazione di atti aventi forza di legge durante il periodo pandemico.
Ebbene, il precedente in questione ha, in primo luogo, affermato il principio di non configurabilità, rispetto ai D.P.C.M. emanati in attuazione del D.L. n. 19/2020, di alcun conferimento di potestà normativa al Presidente del Consiglio dei Ministri in contrasto con gli artt. 76, 77 e 78 Cost. che, invece, si sarebbe verificata nell'ipotesi di abnorme attribuzione a tali atti amministrativi della forza di legge necessaria al rispetto del principio di legalità delle sanzioni amministrative, sancito dall'art. 1 della L. n. 689/1981.
A tal riguardo, la Corte Costituzionale ha rilevato come, con riferimento agli artt. 1, 2 e 4 del D.L. n. 19/2020 – i quali sanciscono, rispettivamente: la facoltà, in capo all'esecutivo, di adottare misure urgenti e temporalmente circoscritte finalizzate ad evitare la diffusione del Covid-
19 e suscettibili, in quanto tali, di limitare la libertà di circolazione dei consociati costituzionalmente tutelata;
la possibilità di attuare tali misure di contenimento per il tramite dell'emanazione di uno o più Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri;
infine, la definizione delle sanzioni amministrative e penali previste in caso di accertamento della violazione di tali misure – il decreto legge, anzitutto, “si è posto l'obiettivo di sottoporre a una più stringente
13 interpretazione del principio di legalità la tipizzazione delle misure potenzialmente applicabili per la gestione dell'emergenza con una compilazione che riconduce a livello di fonte primaria il novero di tutte le possibili misure applicabili all'emergenza stessa, nel cui ambito i singoli procedimenti emergenziali attuativi potranno discernere, momento per momento e luogo per luogo, quello di cui si ritenga esservi concretamente maggiore bisogno per fronteggiare in modo più efficace l'emergenza stessa”. In tal modo, prosegue la Corte Costituzionale, “la fonte primaria (…) non soltanto ha tipizzato le misure adottabili dal Presidente del Consiglio dei Ministri, in tal modo precludendo all'autorità di Governo l'assunzione di provvedimenti extra ordinem, ma ha anche imposto un criterio tipico di esercizio della discrezionalità amministrativa, che è di per sé del tutto incompatibile con
l'attribuzione di potestà legislativa ed è molto più coerente con la previsione di una potestà amministrativa, ancorché ad efficacia generale”.
Alla luce delle predette considerazioni, dunque, il D.L. n. 19/2020 – e, di riflesso, i
D.P.C.M. emanati in attuazione del medesimo – deve ritenersi legittimo in quanto, da un lato, non ha conferito potestà legislativa al Presidente del Consiglio dei Ministri, in violazione degli artt. 76 e 77 Cost., dall'altro, tale atto avente forza di legge si è limitato ad autorizzare tale organo a dare esecuzione a misure tipiche già previste a monte dalla stessa fonte primaria.
Tale conclusione risulta ulteriormente avallata, secondo il percorso argomentativo della citata pronuncia, laddove ci si soffermi sul fatto che non tutti i decreti-legge siano suscettibili di attribuire, de plano, potestà amministrativa al Presidente del Consiglio dei ministri senza sconfinare in un illegittimo conferimento a tale organo di una vera e propria funzione legislativa. Tale effetto si verificherebbe, infatti, tutte le volte in cui la fonte primaria non si limiti ad autorizzare il
Presidente del Consiglio dei Ministri a dare esecuzione a misure tipizzate e predefinite, dalla stessa previste, ma che, invece, consenta al medesimo di beneficiare di una discrezionalità amministrativa sufficiente ad attuare tali misure secondo modalità necessariamente espressive di una scelta di politica legislativa.
Al fine di chiarire esaustivamente tale concetto, la Corte Costituzionale ha rilevato come tale distinzione sia riconducibile allo stesso criterio discretivo già utilizzato in precedenza allorché, nel dichiarare non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 20 del R.D. n.
383/1934 in materia di ordinanze prefettizie contingibili e urgenti, aveva enucleato la distinzione tra “atti necessitati” e “ordinanze necessitate” che, sebbene avessero entrambi quali presupposti in comune quelli della necessità e dell'urgenza, divergevano in quanto “i primi, emessi in attuazione di norme legislative che ne prefissano il contenuto;
le altre, nell'esplicazione di poteri soltanto genericamente prefigurati dalle norme che li attribuiscono e perciò suscettibili di assumere vario contenuto, per adeguarsi duttilmente alle mutevoli situazioni”.
14 Partendo da tale assunto, con la pronuncia n. 198/2021 la Corte Costituzionale ha evidenziato, da una parte, come i Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri possano essere assimilati agli atti necessitati o alle ordinanze necessitate a seconda della presenza o meno, nella fonte primaria a monte, di forme di tipizzazione in grado di delimitare la potestà amministrativa attribuita all'organo esecutivo, dall'altra parte, come soltanto in presenza di decreti-legge privi di tale preventiva tipizzazione potesse eventualmente verificarsi l'emanazione di provvedimenti c.d. extra-ordinem che, in quanto tali, avrebbero reso l'atto amministrativo illegittimo per violazione degli artt. 76 e 77 Cost..
Sotto tale aspetto, il D.L. n. 19/2020, a differenza del precedente D.L. n. 6/2020, “ha infatti specificamente previsto quali limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria residenza, domicilio
o dimora se non per spostamenti individuali limitati nel tempo e nello spazio o motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, da motivi di salute o da altre specifiche ragioni (art. 1, comma 2, lettera a)”.
Pertanto, l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata in tale sede
– in un caso perfettamente sovrapponibile al caso di specie - deriva, in ultima analisi, dal fatto che il D.L. n. 19/2020 ha specificamente previsto e disciplinato le misure di contenimento dell'emergenza epidemiologica, provvedendo a quella tipizzazione che “rivela la sua importanza sul piano del sistema delle fonti proprio riguardo alla misura di contenimento la cui violazione è oggetto del giudizio a quo, cioè il divieto di allontanamento dall'abitazione senza giustificato motivo”.
Tanto detto, il D.P.C.M. del 02.03.2021, emesso in attuazione del D.L. n. 19/2020 ed oggetto di disapplicazione – seppure implicita in quanto non espressamente enunciata – da parte del Giudice di Pace di ER in seno alla sentenza di primo grado impugnata in questa sede, risulta di fatto assimilabile agli “atti necessitati” poc'anzi citati, dal momento che si limita ad adattare alla contingente situazione epidemiologica le misure di contenimento precedentemente stabilite in via generale dalla fonte primaria e, dunque, risulta sotto tale aspetto del tutto compatibile con gli artt. 76 e 77 Cost..
In particolare, l'art. 40 di tale D.P.C.M., rilevante nel caso de quo quale presupposto normativo per l'irrogazione della sanzione amministrativa oggetto dell'ordinanza-ingiunzione impugnata, ha ad oggetto le misure di contenimento relative agli spostamenti in zona rossa, le quali risultano già previste in via generale dall'art. 1, comma 2, lett. a) del D.L. n. 19/2020, laddove prevede “la limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria residenza, domicilio o dimora se non per spostamenti individuali limitati nel tempo e nello spazio o motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, da motivi di salute o da altre specifiche ragioni”.
15 Infine, sgombrato il campo dalla questione relativa alla paventata illegittimità del D.P.C.M. del 02.03.2021 quale fondamento normativo alla base dell'irrogazione della sanzione amministrativa nei confronti di si rileva ulteriormente come, dallo Controparte_1 scrutinio degli elementi probatori emersi nel corso del giudizio, non risulta che l'ordinanza- ingiunzione oggetto della presente controversia sia inficiata, sulla base delle deduzioni complessivamente svolte dalla parte appellata, da elementi ulteriori suscettibili di comprometterne la validità.
In particolare, dal verbale di accertamento n. 17/18 del 27.03.2021, emesso dalla Legione
Carabinieri Marche - Stazione di Monte San Pietrangeli - con il quale è stata contestata all'odierna parte appellata la violazione dell'art. 40, comma 1 del D.P.C.M. del 02.03.2021 ed irrogata la sanzione amministrativa di euro 413,60 -, risulta che gli agenti accertatori abbiano correttamente riscontrato la violazione, dal momento che dagli stessi fermato intorno Controparte_1 alle ore 22:55 del 27.03.2021 presso la Strada Provinciale che conduce verso il centro abitato del
Comune di Rapagnano, non ha addotto alcuna valida motivazione riconducibile a comprovate esigenze di lavoro, salute o necessità che potesse giustificare, sulla scorta delle esenzioni previste dalla disciplina la cui violazione è stata contestata, la sua presenza fuori dal luogo di residenza e/o di domicilio oltre gli orari previsti dalla normativa emergenziale in vigore.
Dalla lettura del verbale di accertamento di violazione amministrativa, invero, emerge come nessuna dichiarazione sia stata resa, nei termini appena enunciati, dal trasgressore (cfr. doc.
2 fascicolo parte appellante).
Nel caso di specie, dunque, la condotta violativa contestata ad Controparte_1 nonché la mancata rappresentazione, da parte di questi agli agenti accertatori, di circostanze esimenti che giustificassero, nei termini anzidetti, la violazione delle disposizioni in vigore, risultano pacifiche. Ed invero, le predette evidenze non sono state specificamente contestate dall'appellato e sono assistite dalla fede pubblica privilegiata propria delle dichiarazioni dei soggetti verbalizzanti, superabile soltanto dal positivo accertamento all'esito di un procedimento per querela di falso, nella specie, non introdotto.
Né, diversamente, può opinarsi in merito ad eventuali poteri in capo ai verbalizzanti, come invocati dall'appellato, in punto di applicazione proporzionata della sanzione. L'irrogazione della stessa, invero, non poteva che discendere unicamente dall'accertamento, nel caso concreto, dell'effettiva violazione della disposizione vigente relativa al contenimento del rischio sanitario.
In definitiva, alla luce dei superiori motivi in diritto l'ordinanza-ingiunzione deve ritenersi legittima e, pertanto, l'appello merita accoglimento, per l'effetto, la sentenza n. 270/2022 pronunciata dal Giudice di Pace di ER deve essere integralmente riformata, con rigetto delle
16 domande avanzate in primo grado da siccome infondate per le causali di Controparte_1 cui in motivazione.
Quanto al riparto delle spese di lite, nulla deve essere statuito in merito a quelle relative al primo grado di giudizio, in quanto “l'autorità amministrativa che ha emesso il provvedimento sanzionatorio, quando sta in giudizio personalmente o avvalendosi di un funzionario appositamente delegato, non può ottenere la condanna dell'opponente, che sia soccombente, al pagamento dei diritti di procuratore e degli onorari di avvocato, difettando le relative qualità nel funzionario amministrativo che sta in giudizio, per cui sono, in tal caso, liquidabili in favore dell'ente le spese, diverse da quelle generali, che abbia concretamente affrontato in quel giudizio e purché risultino da apposita nota” (cfr. Cass. sez. II, 10/12/2018, n. 31860), circostanza quest'ultima non ricorrente nel caso in esame.
Quanto, invece, alle spese di lite del presente grado di giudizio tra le medesime parti, le stesse seguono la soccombenza e vanno poste a carico della parte appellata nella misura liquidata nel dispositivo ai sensi del D.M. n. 55/2014, secondo i parametri aggiornati dal D.M. n. 147 del
13.08.2022, prendendo come riferimento i valori minimi dello scaglione di riferimento, tenuto conto dell'esiguità delle questioni trattate e della entità delle difese, al netto della fase istruttoria non espletata.


P.Q.M.


Il Tribunale di ER, definitivamente pronunciando sulla causa civile di II grado, iscritta a R.G. n. 2190/2022 e vertente tra le parti di cui in epigrafe, ogni ulteriore domanda, eccezione e deduzione disattesa o assorbita, così provvede:
❖ accoglie l'appello e, per l'effetto, riforma integralmente la sentenza n. 270/2022, pronunciata in data 01.09.2022 e depositata in data 08.09.2022 dal Giudice di Pace di ER;

❖ rigetta l'opposizione, proposta da avverso l'ordinanza ingiunzione Controparte_1
n. 0004356 emessa, in data 02.02.2022, dalla Prefettura di ER;

❖ nulla sulle spese di lite relative al primo grado di giudizio;

❖ condanna al pagamento, in favore della parte appellante, delle spese Controparte_1
di lite del presente grado di giudizio, che liquida in euro 232,00, per onorari, euro 77,50, per spese, oltre rimborso forfettario al 15%, IVA e CPA come per legge.
Sentenza resa ex articolo 429 c.p.c., pubblicata mediante lettura in udienza ed allegazione al verbale.
Così deciso in ER in data 20.03.2025.
IL GIUDICE (Dott.ssa Mariannunziata Taverna)
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